6_______D. A.P. Florescu, M. Rotaru, M. Olteanu, M. Safta, A.

Martinescu

CAPITOLUL V- MĂSURI SUPLIMENTARE DE

PROTECŢIE A PROPRIETARULUI IMOBILULUI
EXPROPRIAT.........................................................................................107 1 Prefaţă
5.1. Dreptul prioritar la închiriere.........................................................107
5.2. Dreptul prioritar la dobândire........................................................107 Definirea noţiunii de expropriere a constituit una dintre preocupările auto-
5.3. Dreptul de retrocedare...................................................................109
rilor de drept, dintotdeauna de când a apărut noţiunea de stat şi administrarea
CAPITOLUL VI - ASPECTELE FISCALE ALE acestuia într-o formă sau alta, dar în folosul comun, şi a continuat evident şi în
EXPROPRIERII .....................................................................................126 perioada actuală.
6.1. Taxa pe valoare adăugată (TVA)...................................................126 In România ultimilor ani, tema este cu atât mai actuală cu cât situaţia
6.2. Impozitul pe profit.........................................................................136 economică şi, pe cale de consecinţă şi situaţia socială, sunt indisolubil legate de
dezvoltarea infrastructurii, iar ca parte relevantă a acesteia, a reţelei de drumuri
CAPITOLUL VII - UNELE ASPECTE publice, de autostrăzi, şosele, etc.
ALE PROBLEMATICII EXPROPRIERII Neclarităţile legislative de la momentul actual şi implicarea într-o mare
ÎN JURISPRUDENŢA CURŢII CONSTITUŢIONALE măsură a politicului în sfera administraţiei publice determină realizarea unei
A ROMÂNIEI ŞI A CURŢII EUROPENE A analize detaliate a principalelor probleme teoretice şi practice existente în dome-
DREPTURILOR OMULUI ...................................................................137 niul raporturilor patrimoniale ale autorităţilor publice şi găsirea unor soluţii
7.1. Consacrarea constituţională a instituţiei exproprierii. viabile.
Scurt istoric....................................................................................137 Faţă de cele menţionate mai sus, lucrarea de faţă îşi propune să studieze
7.2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale...............................................140 „fenomenul" exproprierea pentru cauză de utilizate publică raportat la dispoziţiile
7.2.1. Jurisprudenţa pronunţată cu privire la dispoziţii ale actelor normative în vigoare la momentul redactării şi a proiectelor legislative.
Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză
Cercetările anterioare au fost efectuate cu privire la această temă, la etapele
de utilitate publică.................................................................140
procedurii de expropriere, modalităţile, atribuţiile autorităţilor publice în ma-
7.2.2. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia
terie, măsurile prealabile şi premergătoare exproprierii, cât şi stabilirea despă-
exproprierii, pronunţată cu privire la alte dispoziţii
gubirilor nu au avut în vedere toate aspectele teoretice şi practice ce se impun.
legale decât cele ale Legii nr. 33/1994; exproprierea
Noţiunile şi conceptele relevante în acest domeniu trebuie utilizate în aşa fel încât
de fapt....................................................................................148
să nu creeze confuzii sau incertitudini, ci să prezinte exact situaţia de care se face
7.3. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.....................157
7.3.1. Privarea de proprietate -- condiţii impuse de Protocolul nr. 1 vorbire (expropriere bunuri proprietate publică, respectiv expropriere bunuri
adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a proprietate privată; noţiunile de rechizjţiel naţionalizare/ expropriere etc).
libertăţilor fundamentale........................................................157 Deşi specialiştii în domeniul dreptului au adus contribuţii valoroase, apre-
7.3.2. Legalitatea măsurii.................................................................158 ciem că această temă nu este epuizată, din contră, actualitatea temei este justi-
7.3.3. Cauza de utilitate publică.......................................................170 ficată şi de contextul legislativ aflat în continuă modificare şi transformare.
7.3.4. Indemnizarea corespunzătoare a titularului dreptului.. 172 Prin stabilirea unor principii de urmat şi de respectai în cadrul procedurii
7.3.5. Proporţionalittttcfl mituirii.....................................................188 de expropriere, legiuitorul a dorit asigurarea apărării proprielapi private împo-
triva abuzului şi arbitrariului administraţiei publice, acesta fiind unul dintre
motivele pentru care exproprierea a fost limitată în ceea priveşte scopul pentru
care se poate face, bunurile care fot fi expropriate, autorităţile care fot face
exproprieri si procedura de expropriere, însă, în practică, acest de^derat a rămas
greu de atins.
CONSIDERAŢII PRIVIND REGIMUL
PROPRIETĂŢII PUBLICE
 Av. Dr. Florea Gheorghe
Preşedintele Uniunii Naţionale în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare, proprietatea publică
a Barourilor din România este definită caftind dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi
administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin
declaraţia legii, sunt de u\ ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin
unul dintre modurile prevă^te de lege (art. 858 NCC).
Deşi iniţial proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a fost
reglementată în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi
regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare (Legea
nr. 213/1998), o parte din dispoziţii au fost preluate de Noul Cod civil
(NCC), în Tidul VI denumit „Proprietatea publică". Ca o consecinţa a
acestui fapt, prin art. 89 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a
Legii nr. 287/2009 privind Codul civili (Legea nr. 71/2011), titlul Legii nr.
213/1998 a fost modificat, având următorul cuprins: „Lege privind bunurile
proprietate publică".
Faţă de prevederile iniţiale, noţiunea de proprietate publică pune în
evidenţă dreptul de proprietate asupra domeniului public aparţinând statului
sau unei unităţi administrativ-teritoriale, drept ce are un regim juridic
distinct de cel al dreptului de proprietate privată. Astfel, pot fi identificate
subiectele de drept titulare ale dreptului de proprietate publică, respectiv
statul şi unităţile administrativ-teritoriale. Totodată, reluând dispoziţiile din
art. 1 din Legea nr. 213/1998, art. 858 NCC stabileşte categoria bunurilor ce
constituie obiectul dreptului de proprietate publică, respectiv bunuri care,
potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public.
Astfel, constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de
interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial
1
Publicat în M. Of, nr. 409 din 10 iunie 2011. MBUOTECAJUDEreANAl
Panalt IstraUBKĂILA {
697364
 10 D. A.P. Florescu, M. Rotaru, M. Olteanu, M. Safta, A. Martinescu Exproprierea pentru cauză de utilitate publică
________________________________________________
energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, 11_
resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi
alte bunuri stabilite prin lege organică (art. 859 NCC). • prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;
Noul Cod Civil face o primă delimitare între domeniul public şi • prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin
domeniul privat în cuprinsul alin. (2) al art. 859, în funcţie de natura natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public;
bunurilor aflate în proprietatea statului şi unităţilor administrativ-teritoriale • prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin
şi cărora li se aplică, după caz, regimul juridic special al dreptului de voinţa dobânditorului, devine de uz ori de interes public;
proprietate publică sau regimul de drept comun al proprietăţii private. • prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul
Aşadar, apartenenţa unui bun la domeniul public sau la domeniul privat se public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-
stabileşte în funcţie de două criterii: fie prevederile legii, fie criteriul teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii;
afectaţiunii bunului la uzul public (bunurile care sunt afectate folosinţei • prin alte moduri stabilite de lege. Şi în acest caz enumerarea nu este
publice directe) sau la interfesul public (bunurile care sunt afectate limitativă, alin. ultim din articolul menţionat prevede expres că dreptul de
serviciilor publice)1. proprietate publică poate fi dobândit prin alte moduri stabilite de lege.
Bunurile proprietate publică fac parte din domeniul public naţional, Referitor la apărarea dreptului de proprietate publică, art. 865 alin. (1)
judeţean sau, după caz, local, delimitarea urmând a se face în condiţiile NCC instituie o obligaţie în sarcina titularului dreptului de proprietate, statul
prevăzute de art. 3 alin. (2), (3) şi (4) din Legea nr. 213/1998. şi unităţile administrativ teritoriale, de a apăra dreptul de proprietate publică.
Art. 860 alin. (3) NCC reglementează modalitatea de trecere a unui bun Titularului dreptului de proprietate publică i se recunoaşte calitatea
procesuală activă şi pasivă pentru a putea sta în faţa instanţelor de judecată,
din domeniul public al statului în domeniul public al unităţilor administrativ-
în calitate de reclamant sau de pârât, în acţiunile având ca obiect apărarea
teritoriale şi invers, astfel că bunurile care formează obiectul exclusiv al
dreptului de proprietate publică. Alin. (2) al aceluiaşi articol stabileşte două
proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit
obligaţii în sarcina titularilor drepturilor de proprietate publică, respectiv să
unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în
îl informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adusă dreptului de
domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca
proprietate publică şi să îl introducă în proces pe titularul dreptului de
urmare a modificării legii organice. In celelalte cazuri, trecerea unui bun din proprietate publică, în condiţiile prevăzute de Codul de procedură civilă.
domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ- Faţă de cele menţionate mai sus, NCC devine sediul materiei pentru
teritoriale şi invers se face în condiţiile legii2. reglementarea dreptului de proprietate publică şi a celorlalte drepturi
în ceea ce priveşte cazurile de dobândire a bunurilor proprietate corespunzătoare proprietăţii publice şi, paradoxal, NCC devine izvor de
publică, preluând o parte din dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, art. drept public1.
863 NCC enumera modalităţile de dobândire a dreptului de proprietate
publică, respectiv: 1
Potrivit dispoziţiilor art. 2 NCC, acesta este alcătuit dintr-un ansamblu de reguli care
• prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii; constituie dreptul comun pentru toate domeniile la care se referă litera sau spiritul dispoziţiilor
salo. Or, în cazul dreptului de proprietate privată nu putem vorbi de regim juridic de drept
1 comun ca în cazul proprietăţii private.
A se vedea G. Boroi, Drept civil. Partea generală. Persoanele, Ed. AU Beck,
Bucureşti, 2001, p. 83.
2
A se vedea Noul Cod Civil. Note — Corelaţii — Explicaţii, Ed. C.H. Beck,
Bucureşti, 2011, p. 299 şi urm.
 12 D. A.P. Florescu, M. Rotam, M. Olteanu, M. Safta, A. Martinescu Exproprierea pentru cauză de utilitate publică______________YS_

Cu toate că dispoziţiile NCC reglementează raporturile patrimoniale şi Totodată, regula, în cadrul raporturilor juridice din sfera dreptului
pe cele nepatrimoniale dintre persoane, ca subiecte de drept civil (persoane privat, este aceea a consens ualismului constând în reglementarea dintre
fizice sau juridice), totuşi legiuitorul a considerat oportună reglementarea părţi a întinderii drepturilor şi obligaţiilor care decurg dintr-un raport juridic.
proprietăţii publice şi a regimului juridic al acesteia în cuprinsul NCC, Această regulă este opusă celei a manifestării unilaterale de voinţă aplicabilă
opinie pe care nu o împărtăşim pentru motivele ce le vom expune pe larg în dreptului public1.
cele ce urmează. In al doilea rând, bunurile proprietate publică sunt inalienabile,
In primul rând considerăm că includerea prevederilor privind insesizabile şi imprescriptibile, mai exact (a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi
proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia în NCC s-a făcut de către date numai în administrare sau în folosinţă, concesionate sau închiriate, în
legiuitor fără a ţine cont de delimitările dintre normele dreptului public şi condiţiile legii; (b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot
normele dreptului privat, mai exact, normele dreptului public sunt cele care constitui garanţii reale; (c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin
protejează interesul întregii societăţi, pe când cele ale dreptului privat uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor
urmăresc protejarea intereselor private ale persoanelor. mobile. Prin urmare, bunurile proprietate publică nu sunt în circuitul civil şi,
implicit, nu pot forma obiectul de reglementare a Codului civil, deoarece
In ceea ce priveşte raporturile juridice de drept privat, întrucât acestea
acesta a fost gândit pentru bunurile supuse comerţului 2, adică cele aflate în
exprimă interese particulare, părţile sunt situate pe poziţii egale în drepturi şi
circuitul civil.
obligaţii. Egalitatea juridică a părţilor este atât metoda de reglementare
Faţă de prevederile art. 861 NCC, art. 11 alin. (2) din Legea nr.
specifică dreptului civil, cât şi o trăsătură caracteristică a raportului de drept
213/1998 (abrogat de Legea nr. 71/2011), prevedea faptul că actele juridice
civil1.
încheiate cu încălcarea prevederilor privind regimul juridic al bunurilor din
De cealaltă parte, obiectul de reglementare al dreptului public vizează
domeniul public sunt lovite de nulitate absolută.
atât autorităţile administraţiei publice de natură statală sau autonomă local,
Cât priveşte limitele exercitării dreptului de proprietate publică, art.
personalul care le deserveşte, cât şi relaţia dintre stat şi cetăţean, inclusiv
862 NCC conţine o nouă dispoziţie, ce nu se regăseşte în Legea nr.
relaţia dintre stat şi unităţile administrativ-teritoriale, ca proprietare de
213/1998, potrivit căreia exercitarea dreptului de proprietate publică se face
bunuri2. Mai mult decât atât, raporturile de drept public sunt caracterizate în limitele prevăzute de cod şi de lege, fiind susceptibilă, astfel, de orice
prin aceea că întotdeauna unul dintre subiectele sale este statul sau o limitare pentru respectarea dreptului de proprietate privată, compatibilă cu
autoritate publică, iar părţile nu se află în poziţii de titulare egale de drepturi uzul sau interesul public căruia îi sunt destinate bunurile.
şi obligaţii. Forma de activitate specifică dreptului public este aceea a actului In acest sens, a fost exprimată opinia 3 că cele două forme de
unilateral, în principiu obligatoriu şi executoriu din oficiu, deoarece se proprietate, publică şi privată, care îmbracă regimuri juridice diferite,
bucură de prezumţia de legalitate5. dreptul de proprietate publică fiind, de fapt, o excepţie de la dreptul
 1
Gh. Beleiu, Drept civil român. Introducere în dreptul civil. Subiectele dreptului civil, 1
Idem, p. 13.
Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2007, p. 15. 2
A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, voi. II, ed. 4, Ed. AM
2
I. Alexandru, Drept administrativ comparat, F.d. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, Beck, Bucureşti, 2005, p. 192.
[Link]. 3
3
A se vedea M. Uliescu, Dreptul de proprietate publică in configurarea Noului Cod
E. Bălan, Instituţii administrative, Ed. CI I. Bi-ck, Bucureşti, 2008, p. 12.
Civil, în Noul Cod Civil. Comentarii, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2011, p. 106.
14_____D. A.P. Florescu, M. Rotaru, M. Olteanu, M. Safta, A. Martinescu

comun, sunt în mod egal garantate şi ocrotite de lege. In consecinţă, dreptul

de proprietate publică nu este reglementat „preferenţial" faţă de dreptul de Capitolul I
proprietate privată. NOŢIUNI INTRODUCTIVE.
Din considerentele expuse mai sus, considerăm că introducerea
proprietăţii publice şi a regimului juridic al acesteia în cuprinsul NCC este în REGLEMENTARE LEGALĂ
măsură să creeze confuzii privind caracterul special al dreptului de
proprietate publică.
In vederea realizării unor lucrări care servesc unor utilităţi publice şi
ţinând seama de caracterul de excepţie, conferit de Constituţia României şi
de Codul civil, cedării prin expropriere a dreptului de proprietate privată,
drept a cărui protecţie se realizează, de altfel, prin garantarea şi ocrotirea sa
de către lege, în mod egal, indiferent de titular, a fost adoptată Legea nr.
33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, republicată,
cu modificările şi completările ulterioare1 („Legea nr. 33/1994"), ce cuprinde
dispoziţii de natură să asigure atât cadrul legal adecvat procedurilor de
expropriere, respectiv etapele procedurii, modalităţile, atribuţiile autorităţilor
publice în materie, măsurile prealabile şi premergătoare exproprierii, cât şi
stabilirea despăgubirilor, plata acestora şi punerea în posesie a
expropriatorului2.
In literatura de specialitate cât şi în legislaţie au fost formulate mai
multe definiţii în ceea ce priveşte exproprierea, dintre care amintim pe cea
potrivit căreia exproprierea reprezintă o excepţie de la caracterele absolut şi
inviolabil al dreptului de proprietate3, un mod de dobândire a dreptului de
proprietate publică4 sau actul puterii de stat competente, prin care se
realizează trecerea în proprietate publică a unor bunuri imobile proprietate
privată, necesare executării unor lucrări de interes public, în schimbul unei
despăgubiri5.

1
Republicată în M. Of. nr. 472 din 05 iulie 2011.
2
A se vedea şi sent. civ. nr. 2/2008, C. Ap. Cluj, s. corn,, cont. mim. şi fisc.
3
I. Sabău-Pop, Drept civil. Drepturile reale, Ed. Accent, Cluj Napoca, 2001,
p. 57.
* Art. 863 NCC, art. 7 şi 8 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică
şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completurile ulterioare.
5
FI. Baias, B. Dumitrache, Discuţii pe marginea I^egii tir. 11/ I9W pripind expro-
prierea pentru cau\ă de utilitate public, în Dreptul nr. 4/1995, p. 20, i'ittttîl de ('.. Hirsan,