M A N A G E M E N T P U B L I C  

Managementul public

Cuprins
Capitolul 1 Fundamentele managementului public
1.1 Necesitatea apariției managementului ca domeniu distinct al științei
1.2 Evoluția managementului public pe plan mondial şi în Romania
1.3 Conținutul managementului public
1.3.1 Administrația vis-a-vis de management.
1.3.2 Administrația publica vis-a-vis de managementul public
1.3.3 Definirea managementului public
1.4 Caracteristicile managementului public
1.5 Principiile şi legitățile specifice managementului public
1.5.1 Principiul conducerii unitare
1.5.2 Principiul conducerii autonome
1.5.3 Principiul perfecționării continue
1.5.4 Principiul administrării eficiente
1.5.5 Principiul legalității
1.6 Funcțiile managementului public
1.6.1 Funcția de previziune
1.6.2 Funcția de organizare-coordonare
1.6.3 Funcția de administrare
1.6.4 Funcția de motivare
1.6.5 Funcția de control-evaluare
1.7 Valori fundamentale pentru organizațiile publice
1.7.1 Etica şi morala
[Link] Conținutul eticii şi moralei în general
[Link] Funcțiile eticii
[Link] Morala şi faptul moral
[Link].1 Componentele fundamentale ale faptului moral
[Link].2 Tipologia normelor morale
[Link].3 Principiile moralei
[Link].4 Comportamentul moral
[Link].5 Conștiința morala
1.7.2 Democrația şi valorile democratice

Capitolul 2 Abordări majore în managementul public

2.1 Abordarea tradiționalist-birocratică
2.2 Abordarea politica
2.3 Abordarea legala
2.4 Abordarea managementului științific
2.5 Abordarea noului management public

Capitolul 3 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

3.1 Funcția publica şi funcționarul public din dubla perspectiva, cea a managementului public
şi cea a dreptului administrativ
3.2 Scurt istoric al funcției publice în Romania

Cuprins / i
 M A N A G E M E N T P U B L I C  

3.3 Funcționarul public, concept şi tipologie

3.4 Activităţi specifice domeniului resurselor umane
3.4.1 Pregătirea şi perfecționarea pregătirii funcționarilor publici
3.4.2 Gestiunea carierei funcționarilor publici
3.4.3 Recrutarea, selecția, atestarea, numirea funcționarilor publici din Romania
3.4.4 Motivarea funcționarilor publici
[Link] Conceptul de motivare şi principalele accepțiuni
[Link] Teoria ierarhiei nevoilor a lui Maslow
[Link] Teoria ERG Alderfer
[Link] Teoria succesului propusa de Mc Clelland
[Link] Teoria bifactoriala a lui Herzberg
[Link] Teoria valentei de așteptare
[Link] Teoria năzuinţelor-aşteptărilor VIE a lui Vroom
[Link] Teoria echităţii
3.4.5 Salarizarea funcționarilor publici
3.4.6 Evaluarea în instituțiile publice
[Link] Evaluarea candidaților la posturile şi funcțiile publice
[Link] Evaluarea funcționarilor publici debutanți
[Link] Evaluarea performantelor profesionale individuale ale funcționarilor publici
[Link] Evaluarea structurii posturilor pe care le ocupa funcționarii publici

Capitolul 4 Eficienta instituțiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcționarilor publici

4.1 Eficienta în sectorul public
4.2 Eficacitatea în sectorul public

Capitolul 5 Cultura organizaționala în instituțiile din sectorul public

5.1 Cultura, concept şi caracteristici
5.2 Cultura naționala
5.2.1 Caracteristici ale culturii naționale
5.2.2 Dimensiunile culturii
[Link] Abordarea lui Kluckhohn şi Strodbeck
[Link] Abordarea lui Fons Trompenaars
[Link] Abordarea lui Geert Hofstede
5.3 Cultura organizaționala
5.3.1 Funcțiile culturii organizaționale
5.3.2 Modele ale culturii organizaționale
[Link] Modelul Icebergului
[Link] Modelul lui Edgar Schein
[Link] Modelul „Tinta”
5.4 Componentele culturii organizaționale în instituțiile publice
5.5 Particularităţi ale culturii organizaționale în instituțiile publice din Romania
5.5.1 Niveluri de cultura în contextul romanesc
[Link] Cultura naționala
[Link] Culturile regionale cu elemente specifice identificate în zone geografice distincte
[Link] Cultura de gen
[Link] Cultura de generație
5.5.1 5 Cultura de clasa sociala
5.5.2 Cercetare complexa asupra culturii organizaționale în sectorul public din Romania
utilizând ca instrumentar modelele şi abordările recunoscute de specialiști pe plan
internațional

Cuprins / ii
 M A N A G E M E N T P U B L I C  

[Link] Particularităţi ale culturii organizaționale identificate prin apelarea la abordarea

Kluckhohn şi Strodbeck
[Link] Caracteristici ale culturii organizaționale identificate utilizând modelul lui Fons
Trompenaars
[Link] Aspecte particulare ale culturii organizaționale cercetate apelând la abordarea lui
Geert Hofstede
[Link] Valori distincte ale culturii organizaționale utilizând modelul lui Mary Ellen Guffey
5.5.3 Nou model de audit al culturii organizaționale, propus şi aplicat în instituții publice din
Romania
5.5.4 Influenta culturii organizaționale din instituțiile publice asupra nivelului performantelor
funcționarilor publici
5.5.5 Mecanismele creării unei culturi organizaționale adecvate în instituțiile publice din
Romania
5.5.6 Aspecte ale politicii culturale europene

Capitolul 6 Particularităţi ale organizării în instituții publice şi autorităţi administrative din

Romania
6.1 Noțiunea de organizare
6.1.1 Organizarea procesuala în instituțiile şi autoritățile publice
6.2 Organizarea structurala în instituțiile şi autorităţilor publice
6.3 Tipuri de structuri organizatorice în instituțiile şi autoritățile publice

Capitolul 7 Noul management public şi misiunea instituțiilor publice în acest context

7.1 Sistemul de valori fundamentale ale Noului management public
7.2 Coordonate ale misiunii instituțiilor publice în contextul Noului management public
7.2.1 Rolul instituției publice
7.2.2 Produsele şi serviciile oferite
7.2.3 Consumatorii de produse şi servicii publice
7.2.4 Segmentele de piața
7.2.5 Sistemul de valori
7.2.6 Telul managerilor publici
7.2.7 Imaginea publica
7.2.8 Percepția reprezentanților managementului public fata de funcționarii publici
7.2.9 Percepția funcționarilor publici fata de reprezentanții managementului public
7.2.10 Percepția funcționarilor publici fata de munca

Capitolul 8 Abordări recente în managementul public internațional şi oportunitatea adaptării şi

implementării lor în instituțiile publice din Romania
8.1 Profesionalizarea managementului public
8.2 Informatizarea instituțiilor publice
8.3 Flexibilizarea managementului public
8.4 Managementul calităţii totale în instituțiile publice
8.5 Managementul bazat pe cunoștințe în instituțiile publice
8.6 Managementul public bazat pe performanta (M.P.B.P.)
8.7 Modernizarea instrumentarului managerial utilizat în instituțiile publice
8.7.1 Managementul proiectelor intr-un mediu complex M.P.M.C. (Project Management în a
Complex Environment)
8.7.2 Managementul prin obiective utilizat în sectorul public

Bibliografie

Cuprins / iii
1 FUNDAMENTELE MANAGEMENTULUI PUBLIC
Managementul public ca domeniu distinct al ştiinţei managementului a apărut în deceniul al optu-
lea al secolului trecut, în principal ca urmare a situaţiei critice în care s-au aflat sistemele adminis-
trative din majoritatea statelor dezvoltate. Deficienţele majore ale acestor sisteme au creat disfunc-
ţionalităţi devenite cronice care, în timp, au exercitat o presiune puternică, greu de suportat de către
cetăţenii ţărilor respective şi au alimentat efectele unei crize în domeniul administraţiei. A fost ne-
cesară apariţia unei astfel de situaţii, pentru ca liderii statelor dezvoltate să tragă un semnal de alar-
mă asupra pericolului iminent în care se afla omenirea la acea vreme, dacă teoriile clasice tradiţio-
nale aveau să continue să domine modul de organizare şi funcţionare a instituţiilor, sistemelor ad-
ministrative, în general şi din ţările lor, în special. A fost „o lecţie a istoriei” pentru care unele state,
chiar din grupa celor dezvoltate, mai „plătesc” şi astăzi.
1.1 Necesitatea apariţiei managementului public ca domeniu distinct al ştiinţei managementu-
lui
Greşelile trecutului, pe de o parte şi ritmul foarte lent în care au început în ultimii douăzeci de ani ai
secolului trecut schimbările majore în procesele de management şi de execuţie din instituţiile publi-
ce şi în comportamentul organizaţional, au efecte majore şi astăzi în sistemele administrative din
ţările dezvoltate. De altfel, la vremea respectivă analiştii pentru sectorul public au arătat în lucrările
lor dimensiunile crizei şi implicaţiile pe care aceasta le-ar putea avea pe termen mediu şi lung asu-
pra sistemului administrativ. Specialistul american Olson Mancur a publicat în SUA şi Marea Bri-
tanie în 1982 lucrările: The Rise and the Decline of Nations şi The Logic of Collective Action în care
a abordat direct cauzele şi efectele crizei iminente declanşate în sistemul administrativ american. În
aceeaşi perioadă şi în acelaşi scop, Ostrom Vincent a publicat lucrarea The Intellectual Crisis in
American Public Administration. Ecoul afirmaţiilor lui Schiller, formulate cu câteva sute de ani în
urmă pentru a explica metaforic una din cauzele renaşterii, respectiv: „ce e vechi şi nevrednic se
prăbuşeşte, timpurile se schimbă şi o viaţă nouă înfloreşte din ruine” s-a dovedit la finele secolului
trecut un adevăr, pe care liderii administraţiilor din toate ţările dezvoltate ar fi trebuit să-l cunoască.
A apărut astfel nevoia de schimbări majore în sectorul public, în general şi în modul de administrare
a instituţiilor statului, în special, astfel încât acestea să fie eficiente şi să satisfacă deplin interesele
cetăţenilor, aşteptările lor, nevoile lor.
Grupuri reprezentative de cercetători din ţările dezvoltate au considerat că a sosit momentul ca re-
zultatele investigaţiilor şi studiilor elaborate de ei în ultimul deceniu să fie publicate. Au sperat că
liderii interesaţi ai administraţiilor occidentale vor aprecia efortul lor şi vor înţelege de ce sistemul
trebuia schimbat şi cum ar trebui să aibă loc schimbările necesare. În acea perioadă s-a declanşat o
strategie ofensivă a specialiştilor în domeniul managementului public asupra marilor conducători ai
administraţiilor din ţările dezvoltate. Rezultatul confruntării a fost apariţia unui nou domeniu al şti-
inţei managementului, managementul public şi a unui nou mod de percepţie şi abordare a aparatu-
lui administrativ dintr-o ţară. Mai concret, aparatul birocratic, care a funcţionat mai bine de 50 de
ani, trebuia orientat potrivit unor noi principii.
Valorile noii gândiri manageriale asupra managementului instituţiilor din sectorul public au fost
prezentate şi explicate în lucrări sugestive prin titlu dar mai ales prin conţinut, cum ar fi:
Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, scrisă
de David Osborne şi Ted Gaebler, în 1992, urmată de altele la fel de utile şi interesante cum ar fi An
Introduction to Public Sector Management al cărei autor este Ian Taylor, Public Sector Manage-

Cap.1 / 1
 
 Managementul public 

ment: Theory, Critique and Practice a lui David McKevitt, Le Management Public a lui Poncelet
Maurice, în Canada, şi altele.
Mutaţii fundamentale nu puteau fi făcute de aceiaşi teoreticieni şi practicieni care aveau un mod de
gândire şi comportament tradiţional, rigid, bazat pe principiile birocratice ale gândirii formaliste
promovate de binecunoscutul sociolog german Max Weber. Atunci, în faţa argumentelor specialişti-
lor în domeniul managementului public, practicienii au înţeles un adevăr esenţial şi elementar,
anume faptul că un sistem nu poate deveni funcţional şi eficient în acelaşi timp şi nu-şi poate reali-
za misiunea pentru care a fost creat doar pe baza unui pachet de legi, a unor reguli, norme şi regu-
lamente elaborate de jurişti, aplicabile şi/sau aplicate în baza unor percepţii oarecare de către per-
soane cu pregătire generală. Era nevoie de orientarea sistemului către noile valori ale managemen-
tului public, care să asigure funcţionarea eficientă a structurilor administrative create pentru a satis-
face nevoile cetăţenilor, interesele generale şi individuale ale membrilor comunităţii, percepuţi
drept clienţi ai unei imense pieţe reprezentate de societate în ansamblul ei şi de fiecare unitate ad-
ministrativ teritorială în parte.
1.2 Evoluţia managementului public pe plan mondial şi în România
În prima jumătate a secolului al XX-lea, profesori celebri, cum au fost Lorenz von Stein, Charles-
Jean Bonnin şi Alecsandre-François Vivien, Henry Fayol şi Frederic Taylor de la mari universităţi
din Viena şi Paris şi mai târziu, către jumătatea secolului trecut, din SUA şi Marea Britanie, au dez-
voltat ştiinţa managementului şi ştiinţa administraţiei, care au determinat apariţia mai târziu, în câ-
teva ţări europene şi în SUA, a managementului public.
În acest context, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei, promovat de Max Weber, a apă-
rut şi s-a dezvoltat managementul public, un nou domeniu al ştiinţei managementului, cu obiective
clar determinate, cu principii şi legităţi generale şi specifice bine definite.
După aproape 10 ani de cercetări, specialiştii în domeniul managementului public au sintetizat re-
zultatele activităţii lor şi astfel au apărut curente de gândire care au reunit valorile de bază ale ma-
nagementului public sub diferite forme de exprimare. Cei mai cunoscuţi şi apreciaţi specialişti care
au avut contribuţii semnificative în procesul de apariţie şi dezvoltare a ştiinţei managementului
public sunt :
„ Christopher Pollitt, care a iniţiat şi dezvoltat curentul numit managerialism, descris în lucră-
rile: Managerialism and the Public Service: The Anglo-American Experience, publicată în
anul 1990 la Oxford. Trei ani mai târziu, alte elemente au fost adăugate la sistemul de valori
de bază ale managementului public în lucrarea lui Pollitt, intitulată Managerialism and the
Public Services: Cuts or Cultural Change in the 1990’s publicată pentru prima dată de ase-
menea în Marea Britanie. Aceasta din urmă reuneşte accepţiunea autorului despre manage-
mentul public şi rolul pe care noul domeniu al ştiinţei managementului îl are în instituţiile
publice din sistemul administrativ şi nu numai. Noua gândire a fost susţinută şi dezvoltată în
alte lucrări fundamentale pentru domeniul managementului public.
„ Peters Guy a publicat lucrări de referinţă pentru ştiinţa managementului public: Strategic
Management of Public and Third Sector Organization: a Handbook for Leaders, câţiva ani
mai târziu lucrarea: The Future of Governing: Four Emerging Models.
„ Edward Quade cu lucrarea Analysis for Public Decisions.
„ Hal Rainey care a contribuit semnificativ la înţelegerea principiilor fundamentale ale noii
gândiri manageriale prin lucrarea: Understanding of the Management of Public
Organizations.
„ Stewart Ranson şi John Stewart care în lucrarea Management for the Public Domain, pu-
blicată în 1994 la Londra, au clarificat câteva din cele mai importante concepte şi abordări
ale managementului public.

Cap.1 / 2
 
 Fundamentele managementului public 

„ Barry Tool şi Grant Jordan în aceeaşi perioadă au pregătit lucrarea Improving Management
în Government apărută în 1995 în SUA.
„ David Rosenbloom care a publicat lucrarea: Understanding Management, Politics and Law
in the Public Sector apărută în SUA.
Toate aceste personalităţi în domeniu au demonstrat în lucrările lor că managementul public a apă-
rut ca o necesitate şi se dezvoltă permanent ca unul dintre cele mai importante domenii ale ştiinţei
managementului care, prin rezultatele sale, poate avea un impact direct asupra îmbunătăţirii mo-
dului de viaţă al cetăţenilor dintr-o ţară.
Este unanim acceptat faptul că schimbarea de concepţie în sectorul public şi crearea noului sistem
de management public funcţional şi eficient pentru structura administrativă reprezintă un proces de
durată care, însă, ar trebui intensificat în toate ţările ce doresc o orientare reală a serviciilor oferite
de administraţie către piaţă. De altfel, specialiştii în domeniu, între care Isaac Henry-Kester, Chris
Painter, în lucrarea Management in the Public Sector: Challenge and Change şi Kieron Walsh în
lucrarea Public Service and Market Mechanisms, au demonstrat necesitatea reformării concepţiei
manageriale în sectorul public.
În deceniul opt al secolului trecut, s-a folosit pentru prima dată conceptul de management în secto-
rul public. Structurile rigide, bazate pe ierarhie şi forme birocratice diversificate, care au dominat
instituţiile din administraţia publică în cea mai mare parte a secolului douăzeci, nu mai puteau răs-
punde pozitiv problemelor majore cu care se confrunta administraţia. În acest context a apărut ma-
nagementul public, ca un nou mod de percepţie asupra conducerii instituţiilor publice şi asupra mi-
siunii acestora în sectorul public.
La începutul anilor 1990, un nou model de management pentru instituţiile publice a fost conturat şi
promovat în ţările dezvoltate (Farnham şi Horton, 1996). Acesta reunea câteva concepte şi abordări
moderne formulate de cercetători:

• Managerialism (Pollitt, 1993),

• Noul management public (Hood, 1991),
• Administraţia publică orientată către piaţă (Lan, Zhizoung şi Rosenbloom, 1992),
• Paradigmele post-birocraţiei (Barzelay, 1992),
• Guvern antreprenorial (Osborn şi Gaebler, 1992).
Dincolo însă de terminologia diversă folosită, principiile şi legităţile de bază erau aceleaşi.
Rhodes, pornind de la rezultatele cercetărilor lui Hood (1991), considera că managerialismul în Ma-
rea Britanie trebuie să se concretizeze în crearea în instituţiile publice a capacităţii manageriale de a
integra cei „3E”, respectiv, economie, eficienţă şi eficacitate. Specialistul englez argumenta această
schimbare majoră prin faptul că Noul management public se fundamentează pe următoarele valori
de bază:
 orientarea asupra managementului în instituţiile publice, nu asupra politicii generale promo-
vate de politicieni;
 centrarea pe evaluarea performanţelor din instituţiile publice şi considerarea eficienţei eco-
nomice ca forma finală de reflectare a acesteia;
 divizarea aparatului birocratic şi gestiunii financiare;
 orientarea instituţiilor publice către piaţă;
 reducerea costurilor cu întreţinerea şi funcţionarea aparatului administrativ, în general şi al
instituţiilor publice, în special;
 remodelarea stilului de management din instituţiile publice punându-se accent pe rezultatele
obţinute, respectarea termenelor înscrise în strategii, politici, programe, motivarea materială
şi libertatea de a conduce.

Cap.1 / 3
 
 Managementul public 

Această abordare orientată în cea mai mare parte asupra organizaţiei publice implică schimbări sub-
stanţiale, în special în domeniul resurselor umane.
O altă accepţiune, de asemenea interesantă, aparţine specialiştilor americani Osborn şi Gaebler.
Autorii au pornit de la premisa că administraţia guvernamentală “trebuie să fie reinventată”. Ei au
arătat că, deşi cred în administraţia guvernamentală şi consideră că guvernul poate avea iniţiative
interesante, totuşi societatea civilă, percepută ca o imensă piaţă este întotdeauna aceea care deter-
mină conţinutul activităţilor în cadrul unor astfel de structuri. Cei doi specialişti au elaborat un set
de caracteristici pentru ceea ce ei au numit guvernare antreprenorială (Osborn şi Gaebler, 1992,
p.20). Ei consideră că principiile şi valorile de bază pentru managementul public la nivelul admi-
nistraţiei guvernamentale sunt:
 promovarea competiţiei între furnizorii de servicii;
 dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public prin exercitarea controlului
din afara sistemului birocratic de către membrii comunităţii, respectiv cetăţenii;
 măsurarea performanţei instituţiilor publice în funcţie de rezultatele obţinute şi nu de volu-
mul şi valoarea intrărilor;
 orientarea conducerii instituţiilor publice către realizarea obiectivelor derivate din misiune şi
nu pentru aplicarea unor acte normative, regulamente şi norme metodologice;
 considerarea beneficiarilor de servicii drept clienţi cărora li se pune la dispoziţie o ofertă va-
riată de servicii de către diverşi furnizori;
 accentuarea dimensiunii previzionale a managementului public de anticipare a conţinutului
serviciilor şi de prevenire a apariţiei unor situaţii problemă;
 concentrarea energiilor în atragerea şi câştigarea de resurse şi nu pentru consumarea acesto-
ra;
 descentralizarea autorităţii şi încurajarea managementului participativ;
 promovarea mecanismelor de piaţă în locul celor birocratice;
 coordonarea şi integrarea elementelor sistemului de servicii publice furnizate de sectorul
public sau privat pentru a soluţiona problemele specifice ale comunităţilor.
Cei doi autori includ în lucrare câteva exemple de practici inedite în managementul public din Sta-
tele Unite ale Americii, unde s-au aplicat aceste valori, în special la nivelul administraţiei locale. În
acelaşi context, în 1993 vicepreşedintele SUA, Al Gore (Gore, 1993) a publicat raportul cu titlul
Reinventing Government: Creating a Government that Works Better and Cost Less în care prezintă
noile valori de bază ale managementului public în Administraţia Centrală din SUA. Publicaţia în
care au apărut acestea se numeşte „National Performance Review”. Parcurgerea cu atenţie a conţi-
nutului raportului demnitarului american ne determină să constatăm puternica influenţă a valorilor
promovate de Osborne şi Gaebler. Raportul lui Al Gore a scos în evidenţă necesitatea schimbării
culturii în cadrul Guvernului Federal American, astfel încât acesta să se orienteze asupra a patru
principii fundamentale:

• orientarea asupra rezultatelor; potrivit acestui principiu personalul din structura sistemului
administrativ nu urmăreşte să aplice reguli, norme, legi, metodologii, ci urmăreşte obţinerea
de rezultate cât mai bune;
• orientarea asupra clientului sistemului administrativ;
• stimularea personalului din administraţie în obţinerea celor mai bune performanţe;
• reducerea costurilor.
Raportul prezintă şi câteva exemple de practici inovative în Marea Britanie, Noua Zeelandă şi Aus-
tralia, lăsând astfel să se înţeleagă că SUA se află cumva în urma acestor ţări în ceea ce priveşte
transpunerea în practică a valorilor Noului management public.
Se poate constata cum preşedinţii şi şefii guvernelor din unele state dezvoltate au început să înţe-
leagă că, de fapt, competenţa managerială în administraţia centrală şi locală influenţează semnifi-
Cap.1 / 4
 
 Fundamentele managementului public 

cativ performanţele obţinute în sectorul public şi au început să colaboreze pentru a dezvolta şi ex-
tinde principiile şi valorile de bază ale managementului public.

În raportul pe anul 1990 al OECD (Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică), chi-
ar pe prima pagină se menţionează că cele mai multe ţări dezvoltate au trecut la schimbări
radicale în valorile culturale ale administraţiei publice, iar acest proces trebuie să continue
într-un ritm accelerat.

Nu mai există nici un fel de dubiu asupra faptului că eficienţa şi eficacitatea în sectorul public tre-
buie să fie îmbunătăţite, managementul public în instituţiile publice trebuie orientat asupra obi-
ectivelor şi rezultatelor, iar managerii publici trebuie să fie apreciaţi în funcţie de capacitatea de
a rezolva problemele sociale generale şi specifice.
Desigur că schimbările radicale în managementul public, în general şi în cultura organizaţională din
instituţiile publice, în special, implică o serie de costuri pe care administraţiile din ţările dezvoltate
au înţeles că trebuie să le suporte în timp pentru simplul motiv că nu există nici o cale de întors la
modelul tradiţional al administraţiei publice.
Pornind de la acest context general al ştiinţei managementului public pe plan internaţional, se poate
afirma că şi în ţara noastră s-au realizat primele cercetări teoretice şi practice începând din ultimul
deceniu al secolului trecut. Deşi în România există mari reticenţe, din motive diferite, în acceptarea
principiilor şi legităţilor generale ale managementului public în sistemul administrativ şi în celelal-
te domenii ale sectorului public în general, totuşi începând din anul 1996 în Academia de Studii
Economice Bucureşti, la Facultatea Management, la specializarea Administraţie Publică, a fost
introdus pentru prima dată în România1 un curs de Management Public în anul IV. Cursul este ori-
entat din punct de vedere valoric, principial şi conceptual pe structura noilor curente în domeniu
apărute în Europa Occidentală şi SUA şi adaptat la specificul sectorului public din ţara noastră.
În cursul anului 1999 au apărut în România şi primele lucrări în domeniul managementului public2
şi managementului public internaţional3.
Patru ani mai târziu a fost introdus un astfel de curs şi la Şcoala Naţională de Studii Politice şi Ad-
ministrative din Bucureşti, iar în anul 2001 a fost publicată lucrarea Management public, autor Lu-
cica Matei.
Apare însă, din ce în ce mai evident, nevoia de extindere a acestui domeniu în ţara noastră. Lucru
care se şi întâmplă de fapt prin creşterea numărului disciplinelor derivate din managementul public
introduse în universităţile şi centrele regionale de perfecţionare care pregătesc viitorii funcţionari
publici.
În ultimii ani, la Congresul Autorităţilor Locale şi Regionale din Europa, la Summit-ul mondial din
martie 2002 de la Barcelona al Primilor Miniştri şi la întâlnirea şefilor de state desfăşurată la Was-
hington în primăvara aceluiaşi an, la care au participat şefi de state şi guverne din toate ţările dez-
voltate şi în curs de dezvoltare şi numeroase personalităţi marcante din structurile administrative
naţionale şi internaţionale, s-a susţinut nevoia de schimbări radicale în sistemele administrative ale
statelor şi dezvoltarea unei alte accepţiuni asupra modului de conducere a sectorului public, care
trebuie orientat asupra unor valori ce situează în centru cetăţeanul, securitatea şi siguranţa acestu-
ia, îmbunătăţirea nivelului de trai al populaţiei, prin atenuarea diferenţelor între statele bogate şi
cele sărace.

                                                            
1
 Conf. univ. dr. Armenia Androniceanu în anul 1996 a introdus primul curs de management public în învăţământul superior
din ţara noastră.
2
 Androniceanu, A., Management public, Bucureşti, Editura Economică, 1999 
3
 Androniceanu, A., Management public internaţional, Bucureşti, Editura Economică, 1999 

Cap.1 / 5
 
 Managementul public 

Dacă în acest context invocăm afirmaţia lui Richard Farmer potrivit căruia: „Managementul explică
de ce o ţară este bogată sau săracă”, atunci fără nici un fel de dificultate deducem care este misiunea
complexă ce revine şefilor de state şi de guverne şi managerilor publici, în egală măsură, în acest
început de secol XXI.
Este nevoie de schimbări radicale de mentalitate, de percepţie şi de comportament, care trebuie să
înceapă cu popularizarea ideilor despre noul management public şi despre necesitatea transformării
şi adaptării sistemelor administrative în funcţie de noile principii şi legităţi fundamentale ale acestu-
ia.
1.3 Conţinutul managementului public
Deşi atât în teorie, în literatura străină de specialitate, cât şi în practica din ţările dezvoltate, se face
o distincţie clară între conţinutul administraţiei şi cel al managementului public, totuşi modelul tra-
diţionalist, consacrat în ultimii cincizeci de ani ai secolului trecut, există, în special în ţările în curs
de dezvoltare şi slab dezvoltate. Acesta generează dificultăţi semnificative în înţelegerea şi accepta-
rea atât de către teoreticieni cât şi de practicieni a diferenţelor majore de conţinut între cele două
domenii. În continuare insistăm pe clarificarea unor astfel de probleme pornind de la sensul de bază
al administraţiei şi managementului.
1.3.1 Administraţia vis-à-vis de management
Administraţia este un domeniu cu un caracter teoretic şi un conţinut limitat la aspectele ce ţin de
structura unui sistem administrativ şi legile, regulile şi regulamentele pe baza cărora acesta este
organizat şi funcţionează într-o ţară, în timp ce managementul are un caracter practic şi un conţinut
multidimensional. Pentru a putea face o analiză de conţinut asupra managementului şi administraţi-
ei, este necesară şi oportună pentru început explicarea conceptelor de bază, aşa cum acestea sunt
prezentate în dicţionarele de specialitate. În limba engleză există, aşa cum a demonstrat Dunsire în
1973, nu mai puţin de 14 sensuri ale cuvântului administraţie.
Deşi din punct de vedere lingvistic între cuvintele management şi administraţie există o asociere
semantică, cele două concepte sunt foarte diferite în privinţa conţinutului. În dicţionarul Universită-
ţii Oxford, administraţia constă în acţiunea de a administra, în timp ce managementul înseamnă un
ansamblu de procese de conducere şi control asupra modului în care se desfăşoară activitatea într-
o organizaţie. În Webster este formulată aceeaşi explicaţie pentru administraţie, însă, în ceea ce
priveşte managementul, acesta este descris ca actul sau arta de a conduce, conducerea ori urmărirea
modului în care se desfăşoară o activitate percepută ca o afacere, în special prin exercitarea funcţii-
lor de previziune, organizare, coordonare, administrare, control şi evaluare în care responsabilitatea
este bine definită.
În limba latină există de asemenea diferenţe semnificative de conţinut între cele două concepte.
Administraţia vine de la „minor” respectiv „ministrare”, însemnând a servi, a guverna. Management
provine de la „manus”, însemnând a conduce şi a controla direct. Diferenţa este semnificativă între
„a servi” şi „a controla” pentru a obţine cele mai bune rezultate. În dicţionarul limbii române mo-
derne elaborat de Institutul de Lingvistică din Bucureşti al Academiei Române, administraţia este
explicată ca „totalitatea organelor administrative ale unui stat” (Dicţionarul Lingvistic al Limbii
Române Moderne, Editura Academiei Române, 1958), iar managementul înseamnă conducere, di-
recţie.
Se poate concluziona că administraţia reuneşte un aparat format din instituţii ale statului create
pentru a aplica regulamente, proceduri şi politici, acte normative etc,. iar managementul ansam-
blul proceselor şi relaţiilor de management din cadrul unei organizaţii prin care se urmăreşte rea-
lizarea unor obiective definite. Cu alte cuvinte, managementul într-o organizaţie este reprezentat

Cap.1 / 6
 
 Fundamentele managementului public 

de un grup de persoane responsabile pentru realizarea unor obiective, iar administraţia este repre-
zentată de structuri instituţionale distincte prin care se exercită puterea statului.
1.3.2 Administraţia publică vis-à-vis de managementul public
Fără îndoială că între cele două concepte, aşa cum acestea sunt particularizate în sectorul public,
respectiv administraţie publică şi management public există diferenţe majore de conţinut.
Administraţia publică este reprezentată de un aparat în care se desfăşoară un ansamblu de activi-
tăţi pentru elaborarea şi aplicarea de acte normative, norme metodologice, regulamente şi pro-
grame politice.
Managementul public include administraţia publică (Mullins, 1996) şi, în plus, urmăreşte crearea
sistemului de management în cadrul instituţiei publice pentru realizarea obiectivelor cu maximum
de eficienţă, în condiţiile asumării responsabilităţii pentru rezultatele obţinute. Aceste două ele-
mente de bază nu au fost în mod necesar integrate în sistemul administrativ tradiţional.
Administraţia publică este orientată asupra proceselor, procedurilor şi proprietăţii, în timp ce ma-
nagementul public implică mult mai mult decât instrucţiuni, managerul public îşi orientează activi-
tatea pe obţinerea de rezultate şi preia toate responsabilităţile derivate din propria misiune.
Este limpede că administraţia publică a pierdut semnificativ în analiză, comparativ cu managemen-
tul public, tocmai pentru faptul că este percepută ca un sistem birocratic rigid al statului. Ca rezultat
al acestei abordări, există desigur diferenţe semnificative între managerul public şi administrator.
Aşa cum remarca Pollitt, din punct de vedere formal atât managerii publici cât şi administratorii s-
au numit la început: administratori, ofiţeri principali, ofiţeri financiari sau directori asistenţi. Prin
urmare, nu apărea o distincţie clară între cele două concepte. Totuşi managementul public este re-
cunoscut ca un sistem dinamic, flexibil, prin care se realizează interesele publice generale şi speci-
fice ale membrilor societăţii. În noul context, reprezentanţii managementului public sunt recunos-
cuţi ca „manageri publici”(1993). Ceea ce în accepţiunea unora poate fi perceput ca „un moft” sau
„o modă” (Spann, 1981), în percepţia altora noua titulatură implică schimbări majore. Este însă mai
puţin important cum se numeşte sau ce funcţie ocupă o persoană dacă misiunea instituţiei publice
vizavi de comunitate este nerealizată. Ceea ce se constată în ţările dezvoltate este extinderea folosi-
rii conceptului de manager public deoarece a apărut ca evidentă şi necesară o schimbare semnifica-
tivă în exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie în instituţiile publice. Funcţionarii
publici de conducere acceptă din ce în ce mai mult noua titulatură de manager public în loc de ad-
ministrator, deoarece conştientizează misiunea şi responsabilităţile pentru realizarea obiectivelor
generale şi specifice la nivelul administraţiei centrale şi locale.
1.3.3 Definirea managementului public
Considerând ca fundamentale accepţiunile prezentate, se va insista în continuare asupra definirii
conţinutului managementului public.
În literatura străină de specialitate, există mai multe puncte de vedere referitoare la această proble-
matică. Cele mai importante sunt prezentate succint în continuare. Rosenbloom, în 1986, considera
că „managementul public constă în integrarea abordărilor: managerială, politică şi legală în pro-
cesul de îndeplinire a mandatului autorităţii legislative, executive şi juridice, respectiv furnizarea
de servicii pentru societate în ansamblul ei sau pentru segmente importante ale acesteia”. Ceea ce
constatăm este sensul foarte larg al conţinutului managementului public şi influenţa administraţiei,
foarte bine reflectată de specialistul american.
Câţiva ani mai târziu, în 1991, Ott, Hyde şi Shafritz, considerau că managementul public este o
ramură a administraţiei publice “constând în arta şi ştiinţa de a aplica metode şi tehnici în admi-
nistraţia publică pentru a fundamenta programe, a organiza şi coordona procesele de restructura-

Cap.1 / 7
 
 Managementul public 

re, administrare a resurselor bugetare alocate, a resurselor umane integrate, de evaluare şi audita-
re a instituţiilor publice”.
În aceeaşi perioadă, unii specialişti americani considerau managementul public ca pe un domeniu
care oferă tehnici pentru a desfăşura activitatea în administraţia publică. De exemplu, Graham şi
Hays, în 1991, apreciau că „reprezentanţii managementului public sunt preocupaţi mai mult pentru
aspectele de eficienţă, calculaţie, realizarea obiectivelor şi rezolvarea altor probleme de conducere
şi tehnice”.
În 1998, Owen Hughes formula un punct de vedere sensibil diferit de cele prezentate mai sus. El
considera că administraţia şi managementul public sunt două concepte distincte, iar faptul că, în
noul context, se vorbeşte atât de administraţie publică cât şi de management public este absolut
normal. „Nu se poate spune, aprecia el, că managementul public este o parte a administraţiei pu-
blice sau, mai grav, că între ele se poate pune semnul egalităţii”. Un argument a fost foarte clar
formulat de Bozeman şi Straussman, care în lucrarea lor Public Management Strategies, publicată
în 1999 în San Francisco, explicau că utilizează conceptul de management public din simplul motiv
că: „managementul public permite o extensie a abordării şi în afara instituţiei publice, în mediul
social ale cărui variabile trebuie luate în considerare atunci când se proiectează strategia instituţiei
publice, când se precizează misiunea şi obiectivele pentru fiecare componentă a sistemului adminis-
trativ”.
Completând acest punct de vedere, se poate aprecia că managementul public ia în considerare influ-
enţele tuturor factorilor mediului ambiant, respectiv economici, politici, culturali, legislativi etc., nu
numai pe cele ale factorilor sociali. Ei influenţează semnificativ conţinutul proceselor de manage-
ment şi de execuţie din instituţiile publice.
Pornind de la aceste accepţiuni, putem conchide că ştiinţa managementul public studiază procese
şi relaţii de management existente între componentele sistemului administrativ dar şi în cadrul
acestora în vederea descoperirii de principii şi legităţi generale, de metode şi tehnici pentru îmbu-
nătăţirea previziunii, organizării şi coordonării, administrării resurselor şi control-evaluării activi-
tăţilor cu scopul creşterii gradului de satisfacere a interesului public.
Deşi există importante similarităţi de conţinut cu ştiinţa managementului general, fapt de altfel ab-
solut normal, managementul public are coordonate de conţinut clar definite prin care se distinge
semnificativ de acesta şi de alte domenii ale ştiinţelor economice şi sociale.
De asemenea, este important de remarcat că la o analiză atentă se pot identifica importante interde-
pendenţe între managementul public şi alte domenii ale ştiinţelor economice şi sociale, cum ar fi
managementul general, marketingul public, dreptul administrativ, administraţia publică, informatica
administrativă, psihologia socială etc.
Pentru o delimitare corectă a conţinutului managementului public, sunt prezentate în continuare
câteva coordonate esenţiale.
Managementul public studiază procese şi relaţii de management identificate în sectorul public pe
patru niveluri:
¾ în afara sistemului administrativ dintr-o ţară, în relaţiile internaţionale: interstatale şi inte-
rinstituţionale,
¾ între componentele-instituţiile existente în structura sistemului administrativ dintr-o ţară
grupate pe cele trei ramuri ale autorităţii: legislativă, executivă, juridică,
¾ în cadrul autorităţilor administrative ca entităţi distincte ale structurii unui sistem adminis-
trativ,
¾ în cadrul organizaţiilor publice care desfăşoară activităţi de interes public şi nu fac parte
din structura sistemului administrativ.

Cap.1 / 8
 
 Fundamentele managementului public 

Ştiinţa managementului public urmăreşte identificarea principiilor şi legităţilor generale şi specifi-

ce, pentru sectorul public în general şi pentru instituţiile publice în special, care, prin conţinutul lor,
să asigure fundamentele necesare satisfacerii interesului public.
Principiile şi legităţile managementului public sunt de fapt o rezultantă a proceselor de analiză şi
sinteză a unui număr reprezentativ de situaţii practice identificate în sectorul public, care au fost
generalizate şi considerate ca având influenţă determinantă asupra modului de desfăşurare a activi-
tăţilor în sectorul public.
Ştiinţa, în general, prin conţinutul ei, are caracter teoretic şi este reprezentată prin principii şi legităţi
cu o orientare specifică, dată de domeniul pentru care acestea sunt definite. Valoarea acestor princi-
pii şi legităţi este demonstrată în practică şi se măsoară prin gradul în care fundamentul teoretic are
o contribuţie semnificativă la realizarea obiectivelor domeniului respectiv.
Managementul public are un set de principii şi legităţi specifice4 care determină semnificativ conţi-
nutul proceselor şi relaţiilor de management din sectorul public influenţând realizarea obiectivului
fundamental pentru acest domeniu.
Obiectivul fundamental al managementului public este creşterea gradului de satisfacere a intere-
sului public, fiind determinat de nevoile generale şi specifice. Sistemul de nevoi sociale generale şi
specifice determină în totalitate conţinutul interesului public. În vederea realizării obiectivului fun-
damental, managementul public, prin exercitarea funcţiilor sale de către managerii publici, asigură o
previzionare realistă a întregului sistem de obiective. În funcţie de acesta, reprezentanţii manage-
mentului public creează o structură adecvată a sistemului administrativ în ansamblu şi a fiecărei
instituţii publice în parte, în care coeziunea să fie dată de coordonarea excelentă la nivel de sistem şi
componente şi de motivarea adecvată a resurselor umane în funcţie de gradul de realizare a obiecti-
velor previzionate pentru sectorul public şi pentru fiecare entitate instituţională existentă şi comuni-
tate locală distinctă.
Realizarea obiectivului fundamental al managementului public implică din partea titularilor de pos-
turi şi funcţii publice de conducere şi execuţie în acest domeniu un plus de responsabilitate în gesti-
onarea tuturor categoriilor de resurse de care dispune sectorul public, respectiv resurse umane, in-
formaţionale, materiale şi financiare. Toate acestea sunt utilizate în procesele de management şi de
execuţie din instituţiile publice pentru satisfacerea nevoilor sociale şi, implicit, realizarea obiectivu-
lui fundamental al managementului public. Cunoaşterea modului în care resursele atrase în sistem
sunt utilizate şi identificarea gradului în care nevoile sociale generale şi specifice sunt satisfăcute
determină o monitorizare permanentă prin control şi evaluarea nivelului performanţelor obţinute în
sectorul public în general şi de fiecare instituţie publică în particular. Informaţiile rezultate din con-
trolul şi analizele efectuate în cadrul sistemului administrativ şi în fiecare instituţie publică reprezin-
tă baza pentru îmbunătăţirea nivelului performanţelor manageriale obţinute în procesul de realizare
a obiectivului fundamental al managementului public.
Deşi managementul public, aşa acum s-a arătat, este un domeniu nou al ştiinţei managementului, în
ţările dezvoltate există deja convingerea că extinderea principiilor şi abordărilor specifice lui nu este
doar o chestiune relativă, ci devine o necesitate imperativă, care determină coordonatele majore ale
reformei în sectorul public. Altfel există riscul alunecării spre formalism accentuat, schimbând câ-
teva accepţiuni generale şi neesenţiale în detrimentul celor fundamentale, reunite în noul manage-
mentul public.
Prin urmare este necesară renunţarea la tiparele vechi clasice de percepere a sistemului adminis-
trativ, în general şi a instituţiilor publice în special ca fiind aparatul administrativ birocratic în
care se elaborează norme, regulamente, legi şi prin care acestea sunt aplicate şi trecerea la noile

                                                            
4
 Androniceanu, A. op. cit. p. 25 

Cap.1 / 9
 
 Managementul public 

principii şi legităţi generale ale managementului public, prin care sistemul administrativ în ansam-
blu şi fiecare instituţie publică prin managerii publici urmăresc obţinerea unui nivel determinat al
performanţei manageriale reflectate în creşterea gradului de satisfacere a interesului public general
şi a nevoilor sociale specifice.
În România, reforma administrativă nu poate fi realizată fără schimbări majore de concepţie în
ceea ce priveşte managementul public, valorile şi principiile fundamentale ale acestuia, pentru fie-
care din cele patru niveluri menţionate mai sus şi fără pregătirea resurselor umane din instituţiile
publice pentru a înţelege necesitatea, conţinutul schimbărilor reformei, rolul şi responsabilitatea
fiecărui funcţionar public şi reprezentant ales. Altfel se va continua plasarea formei înaintea esenţei;
or realitatea a demonstrat că cele două nu pot exista una în afara celeilalte ci, dimpotrivă, esenţa
determină conţinutul obiectivelor reformei, în funcţie de care se identifică formele, modalităţile de
realizare şi finalitatea acestui proces complex.
Prin noul management public se urmăreşte proiectarea şi implementarea sistemului de management
care satisface cel mai bine, prin activităţile desfăşurate, nevoile sociale determinate şi sintetizate în
conţinutul interesului public, obiectivul fundamental al acestuia.
Se poate afirma fără nici un fel de îndoială că managementul public oferă coordonatele unei refor-
me reale în sectorul public din ţările dezvoltate.
1.4 Caracteristicile managementului public
Multidimensionalitatea şi specificul managementului public atrag, în mod evident, o serie de carac-
teristici, care, prin conţinutul lor, facilitează înţelegerea şi asimilarea conceptelor fundamentale ale
acestui domeniu nou al ştiinţei managementului.
Caracteristicile managementului public trebuie abordate în interdependenţa lor, pornind de la pre-
misa că ceea ce determină conţinutul managementului public este tocmai efectul sinergic rezultat
din combinarea optimă a acestora.
¾ Caracterul integrator, de sinteză, al managementului public rezultă din sfera foarte largă de
delimitare a obiectului de activitate pentru sectorul public.
Astfel, principiile şi legităţile generale ale managementului public se aplică în toate instituţiile
publice din administraţie, învăţământ, cultură, sănătate etc. Specificul domeniilor care compun
sectorul public unde se desfăşoară procese de management necesită adaptarea conţinutului ma-
nagementului public prin integrarea elementelor specifice. De altfel efectul este diversificarea
conţinutului managementului public prin delimitarea clară a acestuia în diferite instituţii: de în-
văţământ, de cultură, administrative etc.
Este de asemenea evident şi absolut normal faptul că managementul public identifică, adaptează
şi integrează în conţinutul său principii, metode, tehnici etc. specifice altor domenii, de exem-
plu: management general, drept administrativ, statistică, administraţie publică etc., cu care se
află într-o interdependenţă continuă, deoarece multe din conceptele specifice acestor domenii
sunt aplicate în instituţiile publice din sectorul public. Deşi unii specialişti apreciază că este
vorba de o pierdere a identităţii managementului public tocmai datorită acestor preluări şi adap-
tări de concepte, putem spune că, dimpotrivă, este vorba de interdependenţe absolut obligatorii
care ţin de o logică elementară în baza căreia managementul public îşi identifică şi mai clar
poziţia în relaţie cu celelalte domenii ale ştiinţei managementului.
¾ Caracterul politic al managementului public este determinat de influenţa pe care reprezentanţii
politicului, integraţi în structura organizatorică a instituţiilor publice, o au asupra conţinutului
proceselor de management şi de execuţie. Este absolut evident faptul că strategiile, politicile şi
programele elaborate şi avizate la nivel macro de către reprezentanţii instituţiilor din administra-

Cap.1 / 10
 
 Fundamentele managementului public 

ţia de stat influenţează la nivel micro conţinutul strategiilor instituţiilor publice care desfăşoară
activităţi în diferite domenii din sectorul public. Conţinutul acestora influenţează în continuare
semnificativ conţinutul programelor de acţiune din instituţiile publice. Managerii publici urmă-
resc să realizeze un echilibru între ceea ce de la nivel central se defineşte prin strategiile globale
şi pentru domenii reprezentate în sectorul public şi interesul public general şi particular desprins
din nevoile sociale reale, identificate într-un domeniu al sectorului public pe segmentul de piaţă
pe care instituţia publică îl deserveşte.
Managerii publici fundamentează sistemul de obiective, organizează şi coordonează activitatea,
administrează resursele şi urmăresc o cât mai bună satisfacere a nevoilor sociale pentru segmen-
tul social pe care îl deservesc.
Eficienţa managementului public în general şi a unei instituţii publice este o rezultantă directă a
profesionalismului cu care managerii publici reuşesc să armonizeze în procesele de management
şi de execuţie coordonatele generale ale gândirii reprezentanţilor politici din administraţie,
transmise pentru a fi aplicate în sectorul public şi misiunea socială a instituţiei publice care acti-
vează într-un domeniu social a cărui specificitate este dată de conţinutul nevoilor identificate la
nivelul colectivităţilor locale pe care instituţiile le deservesc şi pentru satisfacerea cărora au fost
înfiinţate de fapt.
Domeniul administraţiei publice este cel în care se identifică cel mai bine şi cel mai pregnant
caracterul politic al managementului public, deoarece un număr important de posturi şi funcţii
publice de conducere şi de execuţie sunt ocupate de persoane numite sau alese, în unele ţări des-
tul de frecvent, pe criterii politice, rămânând în planul secund aspectele ce ţin de competenţa
profesională şi managerială a titularilor. Mai mult decât atât, instituţii publice din administraţia
centrală, cu atribuţii şi competenţe bine delimitate în cadrul legislativ, reunesc persoane alese pe
criterii politice, care trebuie să exercite funcţiile în regim de putere publică şi să elaboreze deci-
zii administrative cu caracter general pentru domenii specifice. Frecvent se înregistrează schim-
bări în strategiile şi politicile naţionale, ca urmare a mutaţiilor apărute în managementul public
internaţional, dar şi în structurile organizatorice ale instituţiilor publice, în modul de administra-
re a resurselor, în politicile de motivare şi în exercitarea controlului în cadrul sistemului, ca ur-
mare a influenţei factorului politic.
În unele state, influenţele factorului politic asupra managementului public generează deficienţe
majore, care declanşează dezechilibre importante şi amplifică efectele unei crize sistemice.
¾ Caracterul complex al managementului public poate fi explicat luând în considerare mai multe
aspecte şi apare, fără îndoială, ca un corolar al precedentelor caracteristici.
Managementul public are un caracter complex datorită sferei foarte largi de delimitare a secto-
rului public. Managementul public este practicat în toate instituţiile din sectorul public, care re-
uneşte în structura sa domenii distincte. Prin urmare, complexitatea este dată de varietatea nevo-
ilor sociale din fiecare domeniu şi a variabilelor organizaţionale specifice instituţiilor publice în
care managerii publici îşi exercită funcţiile de conducere.
Complexitatea managementului public este generată de asemenea şi de influenţa importantă pe
care o are cadrul legislativ asupra proceselor şi relaţiilor de management din instituţiile publice.
Frecvent, conţinutul actelor normative limitează iniţiativele managerilor publici, acestea
manifestându-se adesea ca nişte constrângeri, în special atunci când conţinutul lor corespunde în
mai mică măsură nevoilor sociale. Este important de menţionat că, prin diferite acte normative,
se precizează aspecte importante pentru managementul public din instituţiile publice, pornind de
la tipul de organizaţie, obiectul de activitate, limitele de competenţă pentru titularii posturilor şi
funcţiilor publice, până la drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici care activează în dome-
nii diverse din sectorul public.

Cap.1 / 11
 
 Managementul public 

Domeniul administraţiei publice este cel în care caracterul complex al managementului public
este cel mai evident. Schimbările în cadrul legislativ determină schimbări uneori majore în
componentele sistemului de management public şi în conţinutul activităţilor desfăşurate în insti-
tuţiile publice.
Complexitatea managementului public este determinată chiar de conţinutul sistemului de obiec-
tive pe care managerii publici îl au de fundamentat, de dificultăţile în ceea ce priveşte urmărirea
şi aprecierea nivelului performanţelor resurselor umane din administraţie, în cuantificarea rezul-
tatelor obţinute şi, nu în ultimul rând, în determinarea gradului de realizare a obiectivelor previ-
zionate, dacă se ia în considerare faptul că nevoile sociale se schimbă pentru că aşteptările cetă-
ţenilor sunt întotdeauna altele, de vreme ce precedentele au fost satisfăcute. Chiar obiectivul
fundamental al managementului public imprimă un grad de complexitate.
Interesul public prin definiţie are un sens foarte larg. Este important ca obiectivul fundamental
al managementului public să fie general, deoarece reflectă nevoi sociale cu caracter de generali-
tate, dar, în acelaşi timp, şi suficient de detaliat şi clar delimitat în privinţa conţinutului pentru a
concretiza sensul larg al misiunii managementului instituţiei publice, în special şi al sistemului
administrativ într-o ţară, în general. Gradul de complexitate determină, în mod automat, o creş-
tere a flexibilităţii sistemului de management public tocmai pentru a împlini nevoile atât din
punct de vedere cantitativ cât şi calitativ la nivelul aşteptărilor clienţilor.
¾ Caracterul de diversitate al managementului public este o consecinţă directă a numărului mare
de domenii din sectorul public, pentru care se definesc aceleaşi legităţi generale şi principii a că-
ror aplicare este puternic influenţată de specificul lor. Datorită acestui fapt, din ştiinţa manage-
mentului public s-au desprins alte domenii distincte cum ar fi: managementul organizaţiilor de
servicii de sănătate, managementul pentru organizaţiile de cultură şi artă, managementul pentru
instituţiile care reprezintă autorităţi ale statului, managementul pentru organizaţiile de educaţie
fizică şi sport, pentru instituţiile de învăţământ etc.
Pornind de la afirmaţia că generalul determină particularul, se poate spune că managementul
public oferă, alături de principii, concepte, abordări, metode generale care urmează a fi aplicate
în domenii particulare din sectorul public. Reciproca rămâne la fel de valabilă, deoarece mana-
gementul public preia, integrează şi asimilează cerinţele specifice apărute în domeniile din sec-
torul public care, adesea, îi redefinesc semnificativ conţinutul.
1.5 Principiile şi legităţile specifice managementului public
Ştiinţa managementului public reuneşte o serie de principii considerate fundamentale pentru ca
procesele de management şi de execuţie din instituţiile publice să aibă clar precizate coordonatele
de bază şi să se poată realiza o coeziune între concepţie, decizie şi acţiune.
Conţinutul principiilor managementului public este determinat de specificul sectorului public şi
adaptat la acesta, motiv pentru care cunoaşterea şi integrarea lor în managementul public de către
managerii publici şi de reprezentanţii politici în acelaşi timp devine o necesitate care trebuie susţi-
nută de toţi factorii de decizie.
În contextul definit de noul management public, integrarea principiilor reprezintă nu numai o pre-
misă esenţială dar şi o necesitate stringentă pentru realizarea unei reforme reale în sectorul public.
În accepţiunea noastră sunt câteva principii fundamentale ale managementului public pe care le
prezentăm în continuare.

Cap.1 / 12
 
 Fundamentele managementului public 

1.5.1 Principiul conducerii unitare

Principiul conducerii unitare constă în definirea şi aplicarea de către toţi factorii de decizie a
conceptelor fundamentale de management public, pornind de la aceeaşi percepţie reflectată într-o
viziune comună, unitară, clară asupra sectorului public, asupra fiecărui domeniu şi fiecărei entităţi
organizaţionale distincte în parte.
Bunăstarea unui popor, funcţionalitatea unui sistem administrativ şi viabilitatea unei instituţii publi-
ce sunt puternic influenţate de respectarea acestui principiu.
Este absolut necesar ca, în acelaşi context naţional, să se precizeze clar misiunea şi rolul manage-
mentului public, tipul de abordare managerială, stilul de management etc. conceptele, metodele şi
tehnicile universale şi specifice a căror aplicare, într-o viziune unitară, să confere coeziune şi armo-
nie în cadrul fiecărei componente structurale, fiecărui sector şi sistemului în ansamblul lui, permi-
ţând astfel realizarea obiectivelor pentru care a fost creat.
În mod greşit, în unele state reprezentanţi ai managementului public percep acest principiu ca pe o
altă modalitate de exprimare şi transpunere a elementelor centralismului. Desigur, această accepţi-
une este rezultatul limitelor majore în pregătire, în gândire şi în capacitatea managerială a deci-
denţilor de a se adapta la noua abordare, a cărei viabilitate a fost şi este confirmată de altfel de
experienţa managerilor publici din alte state, fiind considerată esenţială şi necesară.
Dacă abordăm într-un sens larg principiul conducerii unitare ca principiu de bază al managementu-
lui public, însuşi procesul integrării statelor în Uniunea Europeană presupune cunoaşterea, accepta-
rea şi integrarea fiecăruia într-un sistem comun de valori, într-o viziune comună asupra sectorului
public în general şi asupra rolului managementului public, în contextul intern şi internaţional, în
special.
Există o logică elementară potrivit căreia un sistem nu poate să funcţioneze eficient decât dacă păr-
ţile sunt armonios integrate şi coordonate şi în acest spirit trebuie perceput şi implementat principiul
conducerii unitare.
Prin urmare, cunoaşterea de către toţi factorii de decizie a conţinutului principiului conducerii uni-
tare şi implementarea corectă a acestuia nu este doar necesară, ci devine, în contextul noului ma-
nagement public, absolut esenţială.
1.5.2 Principiul conducerii autonome
Principiul conducerii autonome, ca principiu al managementului public, porneşte de la două premi-
se esenţiale. Una este dată de diversitatea domeniilor în care operează managementul public, iar
cealaltă de multitudinea variabilelor intra şi extra organizaţionale specifice, care imprimă un carac-
ter distinct managementului public, conferindu-le managerilor publici libertatea de decizie şi acţiu-
ne, dar şi responsabilitatea pentru nivelul performanţelor obţinute.
Principiul conducerii autonome constă în particularizarea conţinutului managementului public, în
funcţie de domeniile în care se aplică şi de diversitatea intereselor publice generale şi specifice
identificate. Prin urmare, principiul conducerii autonome constă în acordarea unui grad corespunză-
tor de autonomie managerială şi financiară instituţiilor publice, pentru satisfacerea intereselor publi-
ce generale şi specifice.
Dacă în cele mai multe ţări autonomia legislativă nu este considerată ca oportună într-un stat unitar,
în ceea ce priveşte autonomia managerială, practica din toate ţările democratice dezvoltate a con-
firmat necesitatea stringentă de a conferi reprezentanţilor managementului public acea indepen-
denţă de acţiune stimulativă pentru a obţine performanţe şi a deveni responsabili pentru nivelul
acestora.

Cap.1 / 13
 
 Managementul public 

Realitatea a demonstrat că nu există modele de management public universal valabile de succes,

care să fie impuse de la nivel central în sectorul public, ci performanţele managementului public,
într-un sistem şi în cadrul fiecărei componente a acestuia, pot fi realizate doar printr-o adaptare
adecvată a principiilor generale la realitatea specifică existentă în sectorul public, la nevoile socia-
le generale şi specifice, identificate atât la nivel central, în administraţia de stat, dar în special în
sectorul public, la nivelul comunităţilor locale.
Eficienţa managerială în sectorul public depinde, fără îndoială, de abilitatea şi profesionalismul re-
prezentanţilor managementului public de a crea un sistem de management public autonom, funda-
mentat pe o viziune comună asupra rolului fiecărei componente a sistemului, ca parte a unui întreg
bine definit.
Deşi, aparent, primele două principii par că se exclud reciproc, se poate afirma cu certitudine con-
firmată de practică faptul că fiecare are un conţinut distinct, clar delimitat.
Valoarea fiecăruia din cele două principii, reflectată în rezultate, este predeterminată de capacitatea
reprezentanţilor managementului public de a combina şi implementa, într-un echilibru permanent,
valorile de bază promovate de fiecare.
1.5.3 Principiul perfecţionării continue
Principiul perfecţionării continue ca principiu al managementului public, constă în abordarea
într-o dinamică permanentă a sistemului de management public, în funcţie de schimbările apărute
în mediul intern şi internaţional dar şi în sistemul de interese publice generale şi specifice.
Deşi acest principiu are la bază o logică absolut elementară, potrivit căreia conţinutul managemen-
tului public trebuie îmbunătăţit în funcţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate, dar şi de
schimbările interne şi internaţionale apărute, practic implementarea lui întâmpină frecvent nume-
roase probleme.
În statele unde acestea apar, problemele sunt de cele mai multe ori cauzate fie de structurile destul
de rigide ale sistemelor administrative, orientate după abordarea birocratică tradiţionalistă, fie de
cultura organizaţională şi managerială deficitare din cadrul lor, ambele fiind o consecinţă directă a
lipsei de profesionalism a managerilor publici.
Principiul perfecţionării continue presupune desfăşurarea de către reprezentanţii managementului
public a unui proces amplu de analiză, care ar trebui să înceapă cu sesizarea diferenţelor între
obiectivele previzionate şi rezultatele obţinute.
Doar aspectul constatativ nu poate conduce automat la respectarea principiului. În mod obligatoriu
se va declanşa o analiză cauzală a abaterilor, sesizându-se cauzele care au avut o influenţă mai ma-
re.
De altfel, perfecţionarea înseamnă un salt cantitativ şi/sau calitativ exprimat şi obţinut tocmai ca o
consecinţă directă a profesionalismului managerilor publici de a identifica şi implementa în institu-
ţiile publice schimbările necesare şi oportune de concepţie managerială şi de stil de management.
1.5.4 Principiul administrării eficiente
Principiul administrării eficiente constă în realizarea, prin intermediul proceselor şi relaţiilor de
management din sectorul public, a gestionării eficiente a tuturor categoriilor de resurse atrase şi
destinate realizării obiectivelor previzionate, astfel încât să se poată respecta o concordanţă esen-
ţială şi necesară între nivelul performanţelor economice şi sociale obţinute în instituţiile publice de
titularii posturilor şi funcţiilor publice de conducere şi de execuţie şi cheltuiala cu care acestea
sunt oferite.

Cap.1 / 14
 
 Fundamentele managementului public 

Potrivit acestui principiu, este necesară acceptarea unui raţionament economic elementar referitor la
cheltuiala percepută pentru întreţinerea sistemului de management public prin care se asigură reali-
zarea intereselor generale, ca urmare a serviciilor publice furnizate.
În ceea ce priveşte managementul public, respectarea acestui principiu implică proiectarea şi com-
binarea tuturor proceselor şi relaţiilor manageriale astfel încât să se obţină maximizarea gradului de
satisfacere a nevoilor sociale prin serviciile publice oferite în condiţiile minimizării costului atras,
ca urmare a unei gestionări corespunzătoare a tuturor categoriilor de resurse antrenate.
1.5.5 Principiul legalităţii
Principiul legalităţii constă în dimensionarea, structurarea şi combinarea proceselor şi relaţiilor
manageriale, prevederile legislative considerându-se ca o bază legală de luat în considerare şi nu
ca un scop în sine.
Fără îndoială că în managementul public influenţa factorului legislativ este semnificativ mai mare
decât în sectorul privat. Ceea ce este esenţial de înţeles şi acceptat de către reprezentanţii conduce-
rii din instituţiile publice, este că managementul public nu există pentru a pune în aplicare legi,
hotărâri, regulamente etc., ci pentru a satisface interesul public general şi nevoile sociale specifice.
Pentru realizarea acestui scop managerii publici desfăşoară procese şi relaţii de management, în
condiţii de legalitate.
Prin urmare, aplicarea actelor normative nu trebuie percepută de managerii publici ca un scop în
sine, o instituţie publică are întâi de toate o misiune socială aceea de a satisface interesele publice,
în condiţiile respectării cadrului legislativ.
În unele state, încă orientate pe tradiţionalismul birocratic şi centralismul excesiv, componentele
sistemului de management public sunt puternic influenţate de prevederile cadrului legislativ; chiar
prin conţinutul unor acte normative se aprobă unele documente de formalizare a structurii instituţii-
lor publice, se precizează formele de organizare, în timp ce pentru alte instituţii nu există cadrul
legislativ elementar.
Acestea sunt consecinţe directe ale unei abordări limitative a rolului instituţiilor publice din sectorul
administrativ şi se datorează unor serioase rămâneri în urmă atât în ceea ce priveşte concepţia, cât şi
pregătirea managerială, incompatibile de altfel cu principiile unui management public modern.
În practică se întâlnesc diverse forme de manifestare acestui principiu, însă, ceea ce în accepţiunea
noastră devine cel mai important pentru reprezentanţii managementului public, este perceperea co-
rectă a misiunii instituţiilor publice pe care le conduc şi crearea, în cadrul legislativ definit, a unui
sistem de management public care să servească realizării acesteia.
După cum se poate destul de uşor constata din prezentarea de mai sus între principiile noului ma-
nagement public există o interdependenţă permanentă, fiecare determinând semnificativ, se poate
afirma cu toată certitudinea, calitatea proceselor de management din instituţiile publice.
Cunoaşterea principiilor noului management public nu reprezintă doar o bază teoretică de raportare
şi considerare în proiectarea, dimensionarea şi combinarea proceselor şi relaţiilor de management,
dar şi un instrument practic de analiză.
Utilizând principiile noului management public, se pot identifica, printr-o analiză atentă, cauzele
pentru care un sistem de management public dintr-o ţară este mai performant decât altul, se poate
răspunde la întrebarea: cum, în unele ţări, este posibilă furnizarea de către instituţiile publice de
servicii publice mai bune în condiţii optime preţ-calitate, iar într-un sens mai larg, de ce nu, cum
este posibil ca cetăţenii dintr-o ţară să aibă un nivel de trai mai bun decât alţii din altă ţară.

Cap.1 / 15
 
 Managementul public 

1.6 Funcţiile managementului public

Pentru a înţelege conţinutul funcţiilor managementului public, este important să luăm în considerare
cel puţin două aspecte. Primul este determinat de faptul că managementul public, deşi un domeniu
distinct al ştiinţei managementului, este puternic influenţat de acesta, din al cărui trunchi comun s-
a desprins şi particularizat în instituţiile din sectorul public. Argumentele pe care se bazează astfel
de similarităţi sunt destul de uşor de identificat şi înţeles. Câteva dintre acestea sunt prezentate în
continuare :

• instituţia publică este tot o organizaţie care se supune unor reguli de bază asemănătoare
pentru constituire şi pentru funcţionare,
• instituţia publică are o misiune şi un sistem de obiective clar determinate de nevoi specifice,
identificate în domeniul din care face parte,
• conducerea instituţiei publice este asigurată de o persoană sau un grup de persoane,
• în orice instituţie publică există un sistem de management format din cele patru subsisteme
de bază: organizaţional, decizional, informaţional şi metodologic,
• fiecare instituţie publică dispune de toate categoriile de resurse proprii şi atrase, pe care le
utilizează în procesele de management şi de execuţie pentru realizarea obiectivelor,
• în fiecare instituţie publică modernă pot fi identificate, cu ponderi diferite însă, cele cinci
domenii de activitate din organizaţiile sectorului privat, respectiv: cercetare-dezvoltare, co-
mercial, producţie de bunuri şi servicii, resurse umane şi financiar-contabil.
Al doilea aspect, cel puţin la fel de important ca şi primul, derivă din particularităţile sectorului pu-
blic, care influenţează semnificativ conţinutul funcţiilor managementului public şi modul de exerci-
tare a acestora. Câteva aspecte sunt esenţiale:

• obiectivul fundamental al managementului public este creşterea gradului de satisfacere a inte-

reselor publice generale şi specifice,
• exercitarea funcţiilor publice de conducere şi de execuţie se face de către membri ai corpului
funcţionarilor publici şi reprezentanţi ai partidelor politice câştigătoare în scrutinul electoral,
• influenţa majoră a cadrului legislativ asupra conţinutului proceselor de management şi de exe-
cuţie şi asupra unor componente importante ale sistemului de management din instituţiile publi-
ce,
• existenţa unui cadru legislativ unic care precizează drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici
de carieră într-o ţară, indiferent de domeniul în care aceştia activează,
• existenţa unei ierarhii bine determinate pentru funcţionarii publici integraţi în sistemul carierei
etc.
În structura acestui capitol vor fi prezentate funcţiile generale ale managementului public, exercita-
te în toate instituţiile din sectorul public.
Tipologia şi conţinutul lor se particularizează şi se îmbogăţesc pentru fiecare domeniu în care desfă-
şoară activităţi instituţiile publice.
Prin urmare, există două categorii de funcţii ale managementului în instituţiile din sectorul public:
funcţii ale managementului public general valabile şi funcţii specifice pentru fiecare domeniu dis-
tinct al sectorului public: administraţie, sănătate, învăţământ, asistenţă socială, cultură etc.
Desigur că între cele două categorii de funcţii există interdependenţe şi compatibilitate de conţinut
absolut necesare. Funcţiile generale ale managementului public se regăsesc în mod evident în pro-
cesele de management şi de execuţie din toate instituţiile publice. Realizarea misiunii acestora de-
termină exercitarea unor funcţii specifice, în deplină compatibilitate de conţinut cu primele.

Cap.1 / 16
 
 Fundamentele managementului public 

În ceea ce priveşte funcţiile managementului public, în literatura străină de specialitate există mai
multe accepţiuni. Câteva dintre acestea sunt prezentate în continuare.
În literatura americană de specialitate, Lyndall Urwik identifica în primele decenii ale secolului
trecut, când nu se făcea încă distincţia între administraţie şi management public, în lucrarea Papers
on the science of administration următoarele funcţii ale administraţiei: planificarea, organizarea,
personalul, conducerea, coordonarea, raportarea şi elaborarea bugetului. Remarcăm puternica
influenţă a ideilor gândirii clasice asupra managementului în general, promovată la vremea respec-
tivă de Frederick Taylor şi Fayol.
Dincolo de limitele majore pe care le are, această abordare a avut un dublu efect. Pe de o parte, a
marcat în timp, într-un mod semnificativ, conţinutul proceselor de management şi de execuţie din
instituţiile publice şi, pe de altă parte, a determinat orientarea specialiştilor către cercetarea fun-
damentală în domeniul managementului public, pentru identificarea unor funcţii ale acestuia cu
valabilitate universală, care să asigure un grad ridicat de coeziune şi integrare a componentelor
sistemului de management din instituţiile publice în obiectivele macrosistemului din care acestea
fac parte.
Trebuie menţionat faptul că în literatura de specialitate română şi străină se mai menţin încă puncte
de vedere asupra funcţiilor managementului public puternic marcate de dificultăţile unora de a face
distincţia între management public şi administraţie publică. Spre exemplu, Mihai Oroveanu în lu-
crarea Organizare şi metode în administraţia de stat considera că funcţiile autorităţilor publice
sunt: acţională, consultativă şi deliberativă.
Contribuţii ştiinţifice importante cu privire la funcţiile managementului public şi conţinutul lor au
fost aduse în ultimele decenii ale secolului trecut de către specialiştii englezi şi americani. Graham
Allison, în 1982, în lucrarea Public and private management: are they fundamentally alike in all
unimportant respects?, sintetiza câteva puncte de vedere pe care le-a prezentat ca funcţii ale mana-
gementului public grupate pe trei componente: strategie, mediu organizaţional intern şi mediu
extern. Astfel, în accepţiunea lui funcţiile managementului public sunt:
Componenta 1: Strategie

• Stabilirea obiectivelor şi priorităţilor,

• Elaborarea planurilor de acţiune pentru realizarea obiectivelor.
Componenta 2: Mediul organizaţional intern

• Organizarea şi distribuirea resurselor umane pentru fiecare poziţie din structură,

• Repartizarea personalului şi stabilirea conţinutului activităţilor din domeniul managementu-
lui resurselor umane: recrutare, selecţie, pregătire, motivare, evaluare etc,
• Elaborarea sistemului informatic de control care să permită concomitent urmărirea modului
de desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie şi nivelul rezultatelor obţinute faţă
de obiectivele propuse.
Componenta 3: Mediul extern

• Colaborare cu organizaţiile care desfăşoară activităţi în acelaşi domeniu sau în domenii dife-
rite ale sectorului public,
• Colaborare cu organizaţiile independente,
• Colaborare cu presa şi cetăţenii.
Dincolo de aceste abordări interesante, este important să determinăm şi să explicăm conţinutul func-
ţiilor managementului public, care în accepţiunea noastră sunt relevante pentru instituţiile publice.
De altfel performanţele instituţiilor publice sunt o reflectare directă a modului în care funcţiile ma-

Cap.1 / 17
 
 Managementul public 

nagementului public sunt exercitate de managerii publici şi de reprezentanţii politici aleşi sau nu-
miţi în funcţii publice de conducere.
1.6.1 Funcţia de previziune
Funcţia de previziune constă în ansamblul proceselor de management desfăşurate în instituţiile
publice prin care se determină principalele obiective ale acestora în strânsă interdependenţă cu
cele ale altor instituţii din sectorul public şi în funcţie de nevoile publice generale şi specifice, mo-
dalităţile de realizare şi resursele necesare.
În ceea ce priveşte funcţia de previziune, specialiştii în domeniul managementului public au un
punct de vedere comun: toţi consideră această funcţie ca una din cele mai importante funcţii ale
managementului public.
Argumentul este unul cât se poate de clar şi de simplu. Orice instituţie publică, ca parte a unui ma-
crosistem, trebuie să aibă definite obiective. Prin conţinutul lor, managerii publici exprimă de fapt
ce trebuie să realizeze instituţiile publice într-o perioadă determinată. Specificul sectorului public
imprimă procesului de fundamentare a obiectivelor o serie de particularităţi, considerate adesea
drept constrângeri necesare pentru asigurarea coeziunii unui sistem.
Obiectivele instituţiei publice şi ale principalelor subdiviziuni organizatorice ale acesteia:

• se determină şi în funcţie de cadrul legislativ existent pentru instituţia publică, pentru do-
meniul din care aceasta face parte sau pentru sectorul public,
• se fundamentează pe sistemul de nevoi generale şi specifice ale clienţilor, persoane fizice
sau juridice,
• se armonizează, din punctul de vedere al conţinutului, cu obiectivele celorlalte instituţii pu-
blice care desfăşoară activităţi în acelaşi domeniu de activitate în sectorul public,
• se integrează pe verticală cu obiectivele determinate ale instituţiilor publice situate pe nive-
lurile ierarhice superioare cărora li se subordonează direct sau indirect,
• se constituie ca un mod particular de exprimare a obiectivelor determinate la nivel macro în
cadrul politicilor şi strategiilor globale pentru sectorul public, în general şi pentru domeniile
de activitate ale instituţiilor publice, în particular.
Exercitarea funcţiei de previziune nu trebuie redusă la determinarea obiectivelor, cum încă se în-
tâmplă adesea în unele instituţii publice.
Procesul trebuie să continue cu stabilirea modalităţilor de realizare a obiectivelor previzionate. Con-
ţinutul lor este puternic determinat de aceleaşi condiţii care au marcat şi procesul de stabilire a obi-
ectivelor instituţiilor publice.
Dacă obiectivele odată stabilite descriu într-un mod suficient de clar ce are de realizat instituţia pu-
blică ca entitate distinctă parte a sectorului public, stabilirea modalităţilor de realizare a lor necesită
un plus de atenţie, tocmai pentru că managerii publici trebuie să stabilească în mod clar cum vor
proceda pentru a realiza fiecare obiectiv în parte.
În acest proces trebuie să se ţină seama, desigur, de toate condiţionările descrise la procesul de sta-
bilire a obiectivelor şi, în plus, şi de următoarele:

• potenţialul instituţiei publice: uman, material, informaţional şi financiar,

• gradul de profesionalizare a managerilor publici şi funcţionarilor de execuţie,
• valorile culturii organizaţionale specifice instituţiilor din sectorul public,
• sistemul de cointeresare a resurselor umane pentru a amplifica gradul lor de implicare în
identificarea modalităţilor etc.

Cap.1 / 18
 
 Fundamentele managementului public 

Prin urmare, pentru fiecare obiectiv fundamentat se identifică mai multe modalităţi de realizare.
Desigur că exercitarea funcţiei de previziune a managementului public nu se încheie aici; aceasta
implică şi cel de al treilea pas important prin care managerii publici şi reprezentanţii aleşi trebuie să
precizeze pentru fiecare modalitate de acţiune propusă şi resursele umane, materiale, financiare şi
informaţionale necesare realizării obiectivelor previzionate. De altfel, precizarea resurselor atrase în
procesul de realizare a obiectivelor conferă finalitate funcţiei de previziune. Fără resursele necesare
nici unul din obiective nu poate fi realizat. Se poate afirma că şi reciproca, abordată dintr-o perspec-
tivă economico-managerială, este la fel de valabilă. Existenţa resurselor necesare nu va contribui la
realizarea misiunii instituţiei publice dacă în prealabil nu au fost determinate obiective şi modalităţi
de acţiune clare.
Se poate afirma că raţionamentul managerial elementar pentru exercitarea funcţiei de previziune a
managementului public începe cu identificarea sistemului de nevoi generale şi specifice şi continuă
cu stabilirea obiectivelor, modalităţilor de acţiune şi resurselor necesare.
Funcţia de previziune a managementului public se concretizează în elaborarea de prognoze, planuri
şi programe pentru fiecare instituţie publică integrată în sectorul public.
Prognozele se fundamentează pentru un orizont de timp de cel puţin 10 ani, în special în domeniile
de activitate care au reprezentare directă în structura sistemului administrativ dintr-o ţară. Pentru
sectorul public se elaborează la iniţiativa reprezentanţilor unor instituţii şi autorităţi administrative,
în special din administraţia centrală a unui stat (exemplu: prognoze pentru estimarea nivelului per-
formanţelor în domeniile: economic, sănătate, cercetare fundamentală şi aplicativă etc., prognoze
pentru estimarea dinamicii populaţiei, a cererii de servicii publice etc.).
În literatura de specialitate este bine cunoscut exemplul Ministerului pentru Industrie şi Comerţ din
Japonia care în 1970, folosind metoda Delphi, a elaborat primele metaprognoze pentru un orizont de
timp cuprins între 20 şi 50 de ani. Domeniile în care acestea au fost elaborate sunt enumerate în
continuare: chimie, medicină, informatică, agricultură, protecţia mediului, cultură, dezvoltare urba-
nă, materiale, zboruri cosmice, cercetări marine, materii prime, circulaţie publică şi energie. Preci-
zia previziunilor efectuate în 1971 a fost surprinzător de mare, aşa cum au confirmat rezultatele
obţinute la finele anului 1991 (pentru alte detalii şi exemple vezi lucrarea Management, Fundamen-
te, Interferenţe, Studii de caz, Soluţii, publicată de Radu Mihalcea şi Armenia Androniceanu la Edi-
tura Economică în anul 2000.
Planurile se elaborează pe perioade cuprinse între unu şi cinci ani şi se utilizează pe scară largă în
toate domeniile de activitate din sectorul public. Reprezintă instrumentul cu care operează manage-
rii publici în exercitarea funcţiei de previziune.
În sectorul public se identifică, alături de planurile instituţiilor publice, şi planurile elaborate de par-
tidele politice, care, prin reprezentanţii lor, sunt implicate în procesele de management în, general şi
de previziune, în special, din diferite instituţii publice. De altfel în multe ţări coordonatele politicii
partidelor câştigătoare în alegeri marchează semnificativ conţinutul planurilor şi programelor gu-
vernamentale şi, implicit, ale instituţiilor publice care desfăşoară activităţi în toate domeniile de
activitate reprezentate în sistemul administrativ.
Programele reprezintă o altă modalitate de concretizare a funcţiei de previziune şi au un grad mare
de detaliere în funcţie de orizontul de timp pe care sunt elaborate, respectiv câteva luni până la o
oră.
În instituţiile publice moderne a fost redefinit semnificativ conţinutul funcţiei de previziune ca func-
ţie a managementului public. Astfel, exercitarea ei se bazează tot mai mult pe rezultatele cercetări-
lor de marketing public, pe nevoile generale şi specifice ale consumatorilor de servicii publice şi
administrative mai degrabă decât pe structura politicilor promovate de partidele politice. Se porneş-

Cap.1 / 19
 
 Managementul public 

te de la un adevăr elementar şi esenţial, şi anume faptul că instituţiile publice sunt create pentru a
servi interesele publice generale şi specifice identificate în sectorul public şi nu pentru a pune în
aplicare politicile unor partide, în care interesele politice sunt determinante.
Prin urmare, gradul de maturitate managerială şi politică înregistrat în marile democraţii occidentale
nu permite transformarea sectorului public şi a instituţiilor cuprinse în acesta în pârghii de exercita-
re a puterii de către reprezentanţii politici, pentru a obţine capital electoral. Sectorul public este per-
ceput ca un cadru instituţional armonizat şi eficient, cu un mecanism reglat pentru a servi realizării
obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului public general, prin
furnizarea unor servicii publice pentru care raportul calitate-preţ reprezintă forma de apreciere per-
manentă a nivelului performanţelor. În acest context, prin funcţia de previziune, managerii publici
determină în mod explicit un sistem al indicatorilor de performanţă pentru fiecare domeniu de acti-
vitate şi instituţie publică în parte. Astfel este posibilă o evaluare şi o motivare directă a resurselor
umane, manageri publici şi funcţionari publici de execuţie, în funcţie de nivelul performanţelor ob-
ţinute şi obiectivele previzionate.
1.6.2 Funcţia de organizare-coordonare
Funcţia de organizare-coordonare a managementului public constă în ansamblul proceselor de
management prin care se proiectează şi se armonizează componentele cadrului organizatoric in-
tern necesar realizării obiectivelor previzionate în instituţia publică şi în domeniul în care aceasta
se încadrează.
Pentru a facilita înţelegerea conţinutului funcţiei de organizare, este necesară explicarea câtorva
concepte integrate în enunţul de mai sus.
Cadrul organizatoric intern al instituţiei publice reuneşte următoarele elemente:
„ domeniile de activitate distincte din cadrul instituţiei publice,
„ subdiviziunile organizatorice pentru fiecare domeniu,
„ volumul de activitate implicat de fiecare domeniu în parte,
„ procesele de muncă fizică şi intelectuală desfăşurate din fiecare domeniu şi subdiviziune or-
ganizatorică,
„ activităţile, atribuţiile, sarcinile specifice proceselor de muncă determinate,
„ posturile şi funcţiile publice de conducere şi de execuţie,
„ relaţiile organizatorice între subdiviziuni, posturi şi funcţii publice de conducere şi execuţie,
„ ponderile ierarhice pentru posturile şi funcţiile publice de conducere,
„ nivelurile ierarhice din cadrul structurii organizatorice a instituţiei publice,
„ climatul organizaţional şi celelalte elemente ale organizării informale.
Prin funcţia de organizare-coordonare a managementului public se proiectează şi reproiectează, ori
de câte ori managerii publici consideră necesar, fiecare din elementele prezentate mai sus.
Proiectarea cadrului organizatoric intern constă în analiza, determinarea şi dimensionarea, pe
principii de raţionalitate şi eficienţă, a conţinutului fiecărei componente.
Exercitarea funcţiei de organizare-coordonare a managementului public nu se reduce la stabilirea
cadrului organizatoric intern, ci continuă cu armonizarea, din punct de vedere teoretic şi practic, a
tuturor componentelor prezentate.
Armonizarea cadrului organizatoric intern constă în ansamblul proceselor prin care se asigură o
corelare corespunzătoare, din punct de vedere al conţinutului, a tuturor componentelor prezentate.
De altfel, nivelul performanţelor în orice sistem, deci şi în cel proiectat într-o instituţie publică, este
influenţat în mare parte de gradul de armonizare a componentelor acestuia. Afirmaţia este perfect

Cap.1 / 20
 
 Fundamentele managementului public 

valabilă şi pentru macrosistemul în care sunt integrate toate instituţiile publice, alături de cele din
sectorul privat.
Este foarte important de precizat că esenţa funcţiei de organizare-coordonare a managementului
public constă tocmai în legătura între elementele trinomului obiective previzionate-componente
determinate relaţii stabilite.
Armonizarea componentelor cadrului organizatoric intern este un proces deosebit de complex, a
cărui finalitate influenţează în mare parte gradul de realizare a misiunii şi obiectivelor instituţiei
publice. Practic, acest proces constă în:
™ stabilirea implicaţiilor pe care le are conţinutul sistemului de obiective din cadrul instituţiei
publice, domeniului şi sectorului public, asupra cadrului organizaţional intern,
™ identificarea schimbărilor în cadrul organizaţional intern pentru a asigura o coeziune şi o in-
tegrare corespunzătoare: volumul de activitate, subdiviziunile implicate, numărul de funcţi-
onari publici, numărul posturilor şi funcţiilor publice, repartizarea pe posturi şi funcţii publi-
ce a personalului, stabilirea conţinutului posturilor şi funcţiilor publice etc.,
™ adaptarea permanentă a conţinutului componentelor cadrului organizatoric intern.
Particularităţile domeniului managementului public ne determină să extindem sfera de acţiune a
acesteia. Prin urmare, procesele de proiectare şi armonizare nu se reduc la cadrul organizatoric in-
tern, aşa cum se procedează pentru o organizaţie privată, ci au o conotaţie mai amplă, determinată
de însuşi conţinutul obiectivului fundamental al managementului public, satisfacerea interesului
public general şi specific. Astfel conţinutul funcţiei de organizare-coordonare a managementului
public se dezvoltă semnificativ, deoarece managerii publici trebuie să ia în considerare în procesele
de management atât obiectivele previzionate pentru instituţia publică, dar, în egală măsură, şi obiec-
tivele delimitate pe fiecare din cele patru niveluri identificate în care aceasta este direct şi/sau indi-
rect implicată.
Prin urmare, potrivit funcţiei de organizare-coordonare a managementului public, atât proiectarea
cadrului organizatoric intern cât şi armonizarea componentelor acestuia au acelaşi punct comun,
respectiv sistemul de obiective previzionat în instituţia publică, în special, dar şi în domeniul şi sec-
torul din care face parte fiecare.
Este important să accentuăm un aspect care aparţine unei logici elementare: coeziunea componente-
lor unei instituţii publice este determinată în mare parte de calitatea relaţiilor organizatorice for-
male şi informale, interne şi externe, stabilite şi exercitate de titularii posturilor şi funcţiilor publice
de conducere.
Într-un sistem modern de management public, funcţia de organizare-coordonare dobândeşte un plus
de valoare, fiind cotată ca una din cele mai importante şi mai complexe. Argumentele unei astfel de
aprecieri derivă din implicaţiile majore pe care le are conţinutul funcţiei asupra gradului de realizare
a obiectivelor previzionate.
Funcţia de organizare-coordonare combină cel mai bine procesele de muncă intelectuală, teoreti-
ce, respectiv analiză, concepţie, proiectare în funcţie de obiective şi priorităţi, cu cele operaţionale,
care pun de fapt în mişcare componentele sistemului şi influenţează semnificativ nivelul performan-
ţelor şi viabilitatea lui.
1.6.3 Funcţia de administrare
Funcţia de administrare a managementului public constă în ansamblul proceselor de management
prin care se gestionează resursele umane, materiale, financiare şi informaţionale existente şi atrase
în instituţia publică în procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin urmare, funcţia de

Cap.1 / 21
 
 Managementul public 

administrare a managementului public răspunde la întrebarea: cum sunt gestionate şi utilizate toate
resursele dintr-o instituţie publică, în general şi cele alocate obiectivelor previzionate, în special.
Deşi unii specialişti în domeniul managementului organizaţiei consideră că această funcţie se reali-
zează prin cea de previziune sau, de ce nu, afirmă ei, prin funcţia de control-evaluare, în accepţiu-
nea noastră, şi vom explica în cele ce urmează, nu poate fi vorba decât de o interdependenţă, absolut
normală de altfel, între toate funcţiile managementului public. Considerăm că nu trebuie redus con-
ţinutul unei funcţii a managementului public la sfera rigidă delimitată de o definiţie, valabilă în ma-
re parte în organizaţiile din sectorul privat, ci trebuie dezvoltat conţinutul acesteia până la punctul în
care se realizează concomitent două condiţii: interdependenţa cu celelalte funcţii ale managementu-
lui şi identitatea acesteia, derivată din specificul tipului de organizaţie şi de sector în care se desfă-
şoară activitatea.
Particularităţile domeniului în care funcţionează instituţiile publice ne determină să considerăm
funcţia de administrare a managementului public ca una din cele mai importante şi complexe.
Importanţa şi complexitatea pot să fie explicate analizând următoarele patru dimensiuni şi implicaţi-
ile pe care fiecare le are asupra proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice.
1. Dimensiunea materială, patrimonială
Instituţia publică este acea entitate distinctă din macrosistem care reuneşte în patrimoniu bunuri
materiale aflate în proprietate publică.
Proprietatea publică aparţine statului sau unităţilor administrativ teritoriale. În ceea ce priveşte bu-
nurile proprietate publică, acestea pot fi date în administrare instituţiilor publice sau pot fi concesi-
onate ori închiriate. Prin urmare, managerii publici şi funcţionarii publici de execuţie au o dublă
responsabilitate, derivată din faptul că trebuie să gestioneze bunuri care nu le aparţin în mod direct,
al căror proprietar este, aşa cum s-a arătat mai sus, statul sau subdiviziunile organizatorice ale aces-
tuia, respectiv unităţile administrativ teritoriale. Misiunea lor principală este de a le valorifica în
procesele de management şi de execuţie, pentru realizarea obiectivelor previzionate de care răspund
direct sau indirect.
În acest proces, se identifică o responsabilitate publică de grup, care implică răspunderea corpului
funcţionarilor publici, ca reprezentanţi ai statului, pentru modul în care sunt utilizate bunurile pro-
prietate publică, pentru aceasta raportându-se permanent la obiectivele sectorului public. Pe de altă
parte, se identifică şi o responsabilitate individuală, ce revine fiecărui titular de post sau funcţie
publică de conducere şi de execuţie existent în structura organizatorică a instituţiei publice, care, în
funcţie de competenţa profesională şi managerială aferente, stabileşte obiective realizabile cu impli-
carea bunurilor din patrimoniu, formulează modalităţi de îndeplinire a acestora care atrag aceleaşi
bunuri, identifică surse pentru creşterea valorii bunurilor proprietate publică, creează bunuri publice
utilizând alte resurse etc.
Prin prisma acestei prime dimensiuni, funcţia de administrare a managementului public constă în
identificarea celui mai bun mod de gestionare a bunurilor materiale aflate în proprietate publică şi
integrate în patrimoniul instituţiei publice pentru ca obiectivele previzionate să poată fi realizate.
2. Dimensiunea umană a funcţiei de administrare a managementului public vizează modul de ges-
tionare a resurselor umane din aparatul de lucru al instituţiilor şi autorităţilor publice.
Exercitarea funcţiei de administrare a managementului public abordată prin prisma acestei dimensi-
uni dobândeşte un plus de complexitate, datorită particularităţilor pe care domeniul resurselor uma-
ne le are în unele ţări în sectorul public. Câteva dintre acestea sunt prezentate în continuare:

Cap.1 / 22
 
 Fundamentele managementului public 

• precizarea prin lege a condiţiilor pe care trebuie să le îndeplinească o persoană pentru a pu-
tea ocupa o funcţie publică,
• stabilirea prin lege a funcţiilor publice de conducere şi de execuţie,
• definirea prin lege a structurii carierei funcţionarilor publici: clase, grade, trepte,
• stabilirea unor prevederi clare pentru funcţionarii publici care au statute proprii, aprobate
prin legi speciale,
• titularizarea pe funcţii publice şi de demnitate publică a unor persoane numite sau alese,
• precizarea prin lege a drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici etc.
Aşa cum se poate observa, în mare parte, dimensiunea umană a funcţiei de administrare este puter-
nic marcată de cadrul legislativ, care limitează semnificativ libertatea de decizie şi acţiune a mana-
gerilor publici în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane. Totuşi, în acest context, managerii
publici trebuie să identifice modalităţile legale, concrete, oportune, raţionale şi eficiente de:

• dispunere a resurselor umane pe posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie,

• corelare a potenţialului funcţionarilor publici cu conţinutul posturilor şi funcţiilor publice,
• evaluare a titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi de execuţie în funcţie de
contribuţia la realizarea obiectivelor şi de nivelul performanţelor individuale obţinute,
• repartizare, transfer şi rotaţie a resurselor umane pe posturi şi funcţii în cadrul instituţiei
publice şi/sau domeniului de activitate în care aceasta îşi desfăşoară activitatea.
Se poate sintetiza că funcţia de administrare a managementului public, potrivit acestei dimensiuni,
constă în identificarea celui mai eficient şi raţional mod de gestionare a resurselor umane din auto-
rităţile şi instituţiile publice pentru ca obiectivele previzionate să poată fi realizate.
3. Dimensiunea financiară a funcţiei de administrare a managementului public.
Potrivit acestei dimensiuni, funcţia de administrare constă în ansamblul proceselor de management
desfăşurate în instituţia publică prin care se realizează gestionarea riguroasă a resurselor financi-
are. Explicaţia pe care am prezentat-o pentru prima dimensiune, cea materială, de patrimoniu, a
funcţiei de administrare a managementului public, rămâne valabilă şi pentru această dimensiune.
În plus, este esenţial de subliniat că, în contextul actual, funcţia de administrare, în general şi prin
prisma acestei dimensiuni, în special, necesită un plus de atenţie. S-ar putea spune că există cel pu-
ţin două motive importante.
¾ Primul este determinat de afirmaţiile formulate de managerii publici şi/sau politicieni potrivit
cărora ei ar putea să realizeze mai mult pentru clienţii autorităţilor şi instituţiilor publice, dar, din
păcate, resursele financiare „nu există” sau sunt limitate, afirmaţii nefundamentate. Cu nici una nu
putem fi de acord. Mai întâi pentru că nu se poate niciodată afirma că nu există resurse financiare,
atâta vreme cât, în orice stat democratic, se constituie un buget public naţional care cuprinde buge-
tul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi judeţe-
lor, iar instituţiilor publice le sunt repartizate prin aceste bugete importante resurse financiare, care
însă trebuie gestionate cu responsabilitate şi discernământ.
Se poate însă susţine că resursele financiare sunt insuficiente, situaţie care apare în instituţiile pu-
blice în care tocmai exercitarea funcţiilor managementului public, în general şi a funcţiilor de previ-
ziune şi administrare, în special, este deficitară. În limitele definite de cadrul legislativ dintr-o ţară,
managerii publici au un anumit grad de autonomie managerială şi financiară, pe care ar putea să-l
utilizeze în perioadele de fundamentare şi elaborare a strategiilor şi politicilor instituţiilor publice.
Dar, pentru că nu întotdeauna se întâmplă aşa, argumentaţia este bogată.

Cap.1 / 23
 
 Managementul public 

Sigur ea nu serveşte nimănui, dimpotrivă, atrage mari nemulţumiri în rândul clienţilor autorităţilor
şi instituţiilor publice şi cetăţenilor, însă constituie, pentru mulţi dintre autorii unor astfel de afirma-
ţii, un mod de acoperire a incompetenţei profesionale şi manageriale. Se poate susţine, fără rezerva
de a exagera, că atât competenţa profesională cât şi cea managerială sunt absolut necesare oricărui
titular de funcţie publică de conducere, mai mult, s-ar putea spune, decât unui manager dintr-o firmă
privată, tocmai din considerentele pe care le-am detaliat mai sus. Managerii publici gestionează
resurse financiare publice, iar multipla responsabilitate de care trebuie să fie conştienţi fiecare îna-
inte de numirea pe astfel de posturi şi funcţii publice de conducere implică nu numai profesiona-
lism, dar şi principii de etică şi morală. Aceste principii obligă la un plus de raţionalitate pentru ges-
tionarea unor resurse financiare constituite din contribuţia tuturor clienţilor instituţiilor publice şi
care, potrivit unui elementar raţionament managerial, trebuie sporite şi integrate în sistem pentru
satisfacerea intereselor publice generale şi specifice, deci pentru realizarea obiectivului fundamental
al managementului public.
¾ Al doilea motiv este determinat de necesitatea creării şi perfecţionării unui sistem economico-
financiar şi managerial foarte bine structurat şi reglat pentru:
o stabilirea surselor de finanţare pentru realizarea obiectivelor previzionate,
o nominalizarea cheltuielilor atrase pentru fiecare obiectiv şi modalitate de acţiune previzio-
nate,
o atragerea resurselor financiare din diferite surse: impozite şi taxe, proiecte finanţate din
surse rambursabile sau nerambursabile interne sau internaţionale,
o urmărirea modului cum acestea sunt repartizate în cadrul sistemului,
o transferul resurselor financiare de la bugetele centrale către cele locale şi apoi către institu-
ţiile publice,
o creşterea valorii acestora etc.
Funcţia capătă un plus de importanţă în ţările în care sistemul legislativ permite înfiinţarea unor
bănci specializate în gestionarea resurselor financiare ale instituţiilor publice.
Băncile astfel constituite contribuie semnificativ la îmbunătăţirea modului de gestionare a resurselor
financiare (colectare, urmărire, alocare) ale instituţiilor publice sau atrase de acestea, mijlocesc
acordarea de credite sau oferă alte oportunităţi pentru investiţii necesare realizării obiectivelor pre-
vizionate.
Trebuie, de asemenea, adăugat că aceste bănci preiau o parte importantă din activităţile prin care
managerii publici implementează politicile financiare ale instituţiei, facilitând realizarea unui plus
de valoare economică, atât de necesară oricărei instituţii publice.
Frecvent, în ţările unde funcţionează astfel de bănci, apar situaţii în care banca nu aprobă finanţa-
rea unui obiectiv de investiţii propus de managerii publici, fie pentru că el nu este identificat ca o
prioritate în strategia instituţiei publice fie pentru că, în urma unei analize cost-beneficiu, se dove-
deşte că obiectivul de investiţii nu este unul rentabil din punct de vedere economico-financiar. În
aceste situaţii managerii publici ori apelează la alte surse de finanţare externe (chiar şi externe insti-
tuţiei) ori pur şi simplu renunţă la realizarea lui.
4. Dimensiunea informaţională a funcţiei de administrare a managementului public constă în an-
samblul proceselor de management prin care se gestionează toate resursele informaţionale din
cadrul unei instituţii publice, respectiv: date, informaţii, mijloace de tratare a informaţiilor, proce-
durile informaţionale, implicate în realizarea obiectivelor previzionate.
Prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului public influenţează semnifica-
tiv, atât din punct de vedere cantitativ cât şi calitativ procesele de management şi de execuţie din
instituţiile şi autorităţile publice.

Cap.1 / 24
 
 Fundamentele managementului public 

Se poate afirma că funcţia de administrare a managementului public, abordată din perspectiva aces-
tei dimensiuni, este condiţionată şi condiţionează semnificativ celelalte aspecte generate de prece-
dentele trei dimensiuni. Prin urmare, o parte din resursele informaţionale, în accepţiunea prezentată
mai sus, se constituie în bunuri materiale publice ce determină utilizarea lor strictă în interes public.
Existenţa sau atragerea lor determină schimbări semnificative în structura patrimoniului (compo-
nenta materială), bugetului (componenta financiară) instituţiei publice şi pregătirii resurselor uma-
ne(componenta resurse umane) pe care le vor utiliza.
Această dimensiune a funcţiei de administrare a managementului public are, în practică, cel puţin
două conotaţii importante care îi conferă relevanţă şi consistenţă valorică.
™ Prima constă în formarea în cadrul instituţiei publice a unei baze informaţionale corespun-
zătoare, care să servească realizării obiectivelor instituţiei.
™ A doua constă tocmai în identificare a unui mod raţional şi eficient de alocare corespunză-
toare a acestei baze, pentru a servi implementării modalităţilor de acţiune previzionate pen-
tru realizarea obiectivelor.
Câteva dintre aspectele pozitive, derivate din gestionarea corespunzătoare a resurselor informaţio-
nale în instituţiile şi autorităţile publice, sunt următoarele:

• reducerea gradului de birocratizare a proceselor de management şi de execuţie din instituţi-

ile publice,
• îmbunătăţirea calităţii deciziilor administrative şi a deciziilor de management,
• reducerea timpului necesar fundamentării şi aplicării deciziilor,
• îmbunătăţirea procesului de comunicare intra şi extraorganizaţională,
• reducerea costurilor sistemului informaţional în instituţia publică,
• creşterea ponderii timpului alocat activităţilor de analiză şi concepţie în cadrul proceselor
de management şi de execuţie,
• crearea unui sistem informaţional coerent care să permită urmărirea şi gestionarea eficientă
a tuturor categoriilor de resurse existente într-o instituţie publică.
Şi prin această dimensiune, funcţia de administrare a managementului public dobândeşte, într-un
sistem modern de management public, un plus de relevanţă. Aceasta dacă luăm în considerare şi
faptul că actualul secol a fost numit în mod generic şi deloc întâmplător „Secolul Tehnologiei In-
formaţionale”.
Prin urmare, rolul managerilor publici este acela de a atrage, de a integra şi a utiliza, în procesele de
management şi de execuţie din instituţiile publice, în special şi din întreg sectorul public, acele mij-
loace de culegere, înregistrare, prelucrare şi analiză a datelor şi informaţiilor, astfel ca în a doua
jumătate a acestui secol să se poată concretiza previziunea specialiştilor referitoare la crearea insti-
tuţiilor publice virtuale şi, în cadrul acestora, a unor reţele neuronale interne, context în care va con-
tinua să se amplifice rolul dimensiunii informaţionale a funcţiei de administrare a managementului
public.
Aşa cum s-a putut observa, cele patru dimensiuni ale funcţiei de administrare nu numai că au o con-
tribuţie semnificativă la clarificarea conţinutului ei din punct de vedere teoretic, dar, practic, de-
monstrează de fapt că neglijenţa manifestată de unii teoreticieni, dar mai ales de managerii publici
şi politicienii din unele ţări faţă de această funcţie este, o dată în plus, o dovadă de lipsă de profesi-
onalism şi de responsabilitate sau, de ce nu, de dezinteres general sau lipsă de moralitate, aspecte
care, practic, nu ar trebui să aibă vreo legătură cu managementul din instituţiile şi autorităţile publi-
ce.
Am acordat o pondere mai mare acestei funcţii a managementului public nu pentru că ar fi mai im-
portantă decât celelalte, dar în special pentru că reflectă cel mai bine, clar şi fără nici un fel de echi-

Cap.1 / 25
 
 Managementul public 

voc, de o manieră explicită, atât misiunea managementului public în sectorul în care acesta se apli-
că, cât şi rolul managerului public în instituţia publică modernă.
1.6.4 Funcţia de motivare
Funcţia de motivare constă în ansamblul proceselor de management prin care resursele umane din
instituţiile publice sunt stimulate să contribuie la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate.
Prin exercitarea funcţiei de motivare, managerii publici urmăresc realizarea unor obiective dintre
care enumerăm:

• identificarea factorilor motivaţionali care să-i stimuleze pe funcţionarii publici să contribuie

la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate,
• crearea unui sistem clar, coerent şi complet de motivare a funcţionarilor publici şi reprezen-
tanţilor managementului public, inclusiv a titularilor de funcţii de demnitate publică, pentru
a participa la stabilirea şi realizarea obiectivelor previzionate,
• informarea funcţionarilor publici cu privire la recompensele şi sancţiunile aplicate în func-
ţie de gradul de realizare a obiectivelor previzionate,
• diferenţierea resurselor umane din instituţia publică în funcţie de nivelul performanţelor ob-
ţinute,
• crearea unui climat organizaţional competitiv în cadrul instituţiei publice,
• dezvoltarea dimensiunii participative a managementului public.
Realizarea obiectivelor enumerate implică parcurgerea cel puţin a următoarelor etape de către ma-
nagerii publici:
1. identificarea factorilor motivaţionali;
2. analiza conţinutului factorilor motivaţionali şi stabilirea pe o scală valorică a intensităţii
acestora şi a unei ordini a priorităţilor;
3. completarea rezultatelor acestei analize cu cele ale altor cercetări întreprinse în domeniul
resurselor umane în instituţiile publice;
4. determinarea nivelului performanţelor resurselor umane şi compararea acestora cu nivelul
obiectivelor previzionate;
5. identificarea abaterilor de la obiectivele stabilite;
6. analiza cauzală a abaterilor pozitive şi negative constatate;
7. administrarea de recompense sau sancţiuni persoanelor implicate în procesele de manage-
ment şi de execuţie desfăşurate în instituţia publică;
8. analiza gradului de influenţare a resurselor umane ca urmare a sistemului de motivare apli-
cat;
9. ajustarea sistemului de motivare prin completarea, diversificare sau eliminarea unor ele-
mente din sistemul de motivare aplicat;
10. proiectarea şi popularizarea în cadrul instituţiei publice a noului sistem de motivare;
11. pregătirea instituţiei publice pentru implementarea noului sistem motivaţional;
12. implementarea, monitorizarea şi adaptarea permanentă a sistemului de motivare în institu-
ţia publică.
Un sistem modern de management public impune modificări de esenţă în conceperea şi exercitarea
motivării în instituţiile publice.
În statele occidentale s-a conturat şi se află deja în curs de implementare un nou sistem de motivare
a resurselor umane din instituţiile publice, pe baza unui complex de indicatori de performanţă. Noul
sistem motivaţional are cel puţin două avantaje majore:

Cap.1 / 26
 
 Fundamentele managementului public 

1. oferă posibilitatea corelării rezultatelor cu obiectivele individuale previzionate, stabilindu-

se între aceste două repere nivelul performanţei, în funcţie de care se identifică formele şi
mijloacele de motivare pozitivă sau negativă adecvate,
2. grad mare de adaptabilitate la caracteristicile fiecărui angajat, manager public, reprezentant
politic sau funcţionar de execuţie.
De altfel, în ultimii ani reprezentanţii democraţiilor Europei occidentale au iniţiat şi continuă să
desfăşoare periodic numeroase runde de dezbateri prin care se urmăreşte crearea unui sistem unitar
integrat de motivare a personalului care desfăşoară activitate în instituţiile publice.
Se aşteaptă ca noul sistem să asigure un echilibru dinamic între general, reprezentat de principii,
valori comune acceptate în sistemul de motivare şi particular, cu un grad mare de adaptabilitate în
fiecare din contextele naţionale ale ţărilor Uniunii Europene.
Prin urmare, perspectiva creată ar trebui să-i impulsioneze mai mult şi pe reprezentanţii manage-
mentului public din România pentru iniţierea de schimbări majore, fundamentale în actualul sistem
de motivare a personalului din autorităţile şi instituţiile publice din ţara noastră, dacă dorim cu ade-
vărat să ne apropiem de nivelul performanţelor obţinute în instituţiile şi autorităţile publice similare
din ţările dezvoltate.
Aceasta presupune, ca o condiţie eliminatorie, mai întâi de toate, schimbări majore în mentalitatea
resurselor umane, în general, a managerilor publici şi liderilor politici, în special.
1.6.5 Funcţia de control-evaluare
Funcţia de control-evaluare a managementului public constă în ansamblul proceselor de manage-
ment prin care se compară rezultatele obţinute cu obiectivele previzionate, se verifică legalitatea
activităţilor desfăşurate în cadrul şi în afara instituţiei publice, se măsoară şi analizează abaterile
şi se identifică modalităţile de corectare sau amplificare a cauzelor care le-au determinat.
Prin exercitarea funcţiei de control-evaluare se determină finalitatea proceselor de management şi
de execuţie desfăşurate în instituţiile publice, deoarece marchează încheierea unei etape, oferind
informaţiile pentru analiză în vederea continuării ciclului managerial.
Dincolo de aspectele particulare de formă şi conţinut pe care le are controlul în diferite domenii de
activitate din sectorul public, exercitarea funcţiei de control-evaluare de către reprezentanţii mana-
gementului unei instituţii sau autorităţi publice implică parcurgerea succesivă a următoarelor eta-
pe:

• compararea rezultatelor cu obiectivele previzionate şi cu cadrul legislativ existent,

• determinarea abaterilor pozitive sau negative,
• analiza cauzală a abaterilor constatate atât din perspectiva organizaţiei cât şi din cea legală,
• formularea modalităţilor de acţiune pentru diminuarea intensităţii cauzelor care au generat
abaterile negative şi amplificarea influenţei cauzelor care au determinat abaterile pozitive,
• fundamentarea deciziilor administrative pentru aplicarea propunerilor formulate,
• urmărirea aplicării deciziilor şi sesizarea efectelor imediate, pe termen mediu şi lung,
• adaptarea permanentă a instituţiei publice pentru a asigura realizarea obiectivelor previzio-
nate.
Principalele cerinţe pentru exercitarea controlului, în general şi în instituţiile publice, în special,
sunt:
 controlul să fie continuu, adică să se desfăşoare pe toată perioada de activitate a instituţiei
publice,
 controlul să fie selectiv, adică să se concentreze asupra aspectelor esenţiale, relevante,

Cap.1 / 27
 
 Managementul public 

 controlul să fie realizat de personal specializat în domeniul de activitate al instituţiei sau au-
torităţii publice şi în domeniul legislaţiei,
 controlul să fie preventiv, adică să urmărească nu atât constatarea unor abateri, cât mai ales
identificarea cauzelor care pot crea dificultăţi în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor pre-
vizionate sau apariţia unor disfuncţionalităţi,
 controlul să aibă finalitate, adică să se concretizeze în decizii clare, coerente, care urmează a
fi executate într-o perioadă de timp determinată,
 controlul să fie realist, obiectiv, adică să se bazeze pe date şi informaţii reale, rezultate din
observări şi analize directe,
 controlul să fie eficient, adică să permită realizarea obiectivelor pentru care a fost declanşat
cu costuri minime.
Cea de a doua parte a funcţiei se referă la evaluare.
Evaluarea vizează cel mai adesea categoriile de resurse existente în instituţia sau autoritatea publi-
că, respectiv: resurse materiale, umane, financiare şi informaţionale.
Evaluarea resurselor materiale implică:

♣ determinarea structurii şi valorii patrimoniului instituţiei publice,

♣ înregistrarea, transferul sau casarea unor bunuri din patrimoniu,
♣ stabilirea gradului de uzură fizică şi morală a bunurilor materiale aflate în proprietate pu-
blică,
♣ formularea propunerilor de achiziţii de bunuri materiale, respectiv resurse materiale etc.
Evaluarea resurselor financiare implică:

♣ analiza poziţiilor din structura bugetului public,

♣ stabilirea necesarului de resurse financiare şi a surselor de finanţare a acestuia,
♣ analiza cost-beneficiu pentru diferite investiţii previzionate,
♣ analiza viabilităţii economico-financiare a instituţiei sau autorităţii publice,
♣ elaborarea unor antecalculaţii pentru diferite proiecte de investiţii de interes pentru clienţii
instituţiilor publice,
♣ formularea propunerilor de buget ale instituţiilor şi autorităţilor publice etc.
Evaluarea resurselor informaţionale implică:

♣ determinarea calităţii şi cantităţii de date, informaţii, proceduri informaţionale, mijloace de

tratare a informaţiilor în funcţie de conţinutul obiectivelor şi situaţia existentă constatată în
instituţia publică,
♣ stabilirea necesarului de know-how pentru instituţia publică,
♣ determinarea gradului şi formei de prelucrare a unor categorii de date şi informaţii,
♣ stabilirea categoriilor de informaţii cotate ca informaţii clasificate şi de interes strict profe-
sional,
♣ determinarea necesarului de date şi informaţii care să fie integrate în bănci de date cu acces
selectiv etc.
Evaluarea resurselor umane implică, de asemenea, o gamă variată de activităţi desfăşurate potrivit
unei metodologii specifice de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor
publici.
Procedura de evaluare se realizează în trei etape:
1. completarea raportului de evaluare de către evaluator,

Cap.1 / 28
 
 Fundamentele managementului public 

2. interviul,
3. contrasemnarea raportului de evaluare.
În vederea completării raportului de evaluare, evaluatorul desfăşoară următoarele activităţi:

• analizează îndeplinirea obiectivelor individuale fixate,

• notează criteriile de performanţă în funcţie de importanţa acestora,
• stabileşte calificativul final de evaluare a performanţelor profesionale individuale,
• consemnează rezultatele deosebite ale funcţionarului public,
• stabileşte obiectivele individuale, termenele de realizare precum şi nevoile de instruire pen-
tru următoarea perioadă de timp pentru care se va face evaluarea etc.
Interviul reprezintă un schimb de informaţii, impresii şi puncte de vedere care are loc între evaluator
şi funcţionarul public.
Raportul de evaluare elaborat se înaintează funcţionarului public ierarhic superior evaluatorului în
vederea contrasemnării.
Evaluarea funcţionarilor publici se derulează anual şi rezultatele obţinute conferă funcţionarilor
publici dreptul de a avansa în grad şi în clasă sau le oferă recompense morale şi materiale pentru
rezultatele deosebite ale activităţii lor.
După cum se poate constata, şi funcţia de control-evaluare a managementului public este concomi-
tent deosebit de amplă şi complexă în privinţa conţinutului.
În instituţiile publice moderne, prin exercitarea funcţiei de control-evaluare a managementului pu-
blic se urmăreşte realizarea unui echilibru care să îmbunătăţească funcţionalitatea instituţiei pu-
blice, creând astfel disponibilitatea pentru realizarea obiectivelor, dar şi să amplifice gradul de mo-
tivare a resurselor umane pentru îmbunătăţirea nivelului performanţelor individuale şi organizaţio-
nale.
Cum se observă din comentariile asupra conţinutului funcţiilor managementului public, nu se poate
face o abordare separată a lor în cadrul organizaţional intern. Performanţele managerilor publici pot
rezulta din combinarea lor echilibrată.
Pornind de la această premisă generală, se constată că funcţiile managementului public trebuie
abordate cel puţin din trei perspective:
1. dinamică, determinată de faptul că instituţia sau autoritatea publică este o entitate „vie”, o
componentă importantă într-un sistem care funcţionează pentru a servi la realizarea interese-
lor publice generale şi specifice, determinate de nevoi generale şi specifice,
2. creativ-inovativă, deoarece nu există modele, tipare universal valabile de comportament în
procesele de management şi de execuţie care să poată fi preluate şi aplicate întocmai, ci este
necesară permanent, o adaptare de concepţie şi de stil şi o integrare permanentă a elemente-
lor noi în “vechiul “sistem,
3. sistemică rezultată din faptul că viabilitatea managerială a unei instituţii sau autorităţi publi-
ce este influenţată în mod direct proporţional de gradul în care managerii publici reuşesc să
asigure în procesele de management un echilibru permanent în exercitarea celor cinci funcţii
ale managementului public.
1.7 Valori fundamentale pentru organizaţiile publice
Organizaţiile publice nu pot exista în afara unui sistem, ele sunt influenţate de componentele siste-
mului din care fac parte şi influenţează semnificativ fiecare subsistem al acestuia. Integritatea unui

Cap.1 / 29
 
 Managementul public 

sistem este puternic determinată de un set de valori şi principii fundamentale ce precizează, prin
conţinutul lor, coordonatele de bază între care funcţionează componentele întregului.
Sectorul public reprezintă o componentă a macrosistemului cu implicaţii majore asupra funcţionali-
tăţii ansamblului. Acest aspect este evident dacă se ia în considerare diversitatea domeniilor de acti-
vitate integrate în sectorul public.
Dincolo de această diversitate, există un set de valori-principii fundamentale universal valabile care
trebuie luate în considerare şi care determină semnificativ conţinutul proceselor şi relaţiilor de ma-
nagement din instituţiile publice. Ele marchează semnificativ misiunea organizaţiilor publice, influ-
enţează comportamentul organizaţional al acestora şi al angajaţilor implicaţi direct în procesele de
realizare şi furnizare de servicii publice sau de administrare a intereselor statului în relaţie cu cetă-
ţenii clienţi ai instituţiilor publice.
Un sistem de valori ar putea fi structurat după două criterii:
1. apartenenţă: valori interne şi externe
Asupra acestor categorii de valori se va insista în unul din capitolele următoare. Valorile interne
vizează prin conţinutul lor acele aspecte ce ţin de activitatea organizaţională internă a fiecărei insti-
tuţii publice, care imprimă o notă puternică de specificitate organizării şi conducerii. Valorile exter-
ne provin din mediul extern instituţiei publice şi determină organizarea şi managementul acestora,
misiunea şi obiectivele organizaţiilor publice, gradul de diversificare a activităţilor, opţiunile strate-
gice prioritare etc.
2. grad de generalitate: valori universale şi particulare
Gruparea valorilor în două categorii după acest criteriu determină distincţia între valorile universa-
le, care, indiferent de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea instituţia publică, trebuie respectate
şi integrate în managementul tuturor organizaţiilor şi cele particulare, specifice, care implică o serie
de conotaţii distincte determinate de domeniul de activitate din sectorul public în care activează
instituţia publică. Este absolut evidentă compatibilitatea şi complementaritatea de conţinut între cele
două categorii de valori.
Câteva dintre valorile cu impact deosebit asupra managementului instituţiilor publice sunt abordate
în detaliu în continuare. În orice stat de drept, în sectorul public şi în activitatea desfăşurată de in-
stituţiile publice, indiferent de domeniul de activitate: administraţie, sănătate, învăţământ, cultură,
transport, turism etc., sunt unanim recunoscute şi considerate ca fundamentale următoarele valori,
abordate frecvent ca principii fundamentale pentru managementul organizaţiilor publice:
1. etica,
2. morala,
3. democraţia.
Fiecare are relevanţă deosebită asupra comportamentului organizaţional, în general asupra compor-
tamentului individual al resurselor umane din instituţiile publice şi, implicit, asupra modalităţilor de
acţiune pentru care optează managerii publici în special şi fiecare funcţionar public antrenat în pro-
cesele de management şi de execuţie, în activităţile efective prin care sunt realizate şi furnizate ser-
viciile publice.
1.7.1 Etica şi morala
[Link] Conţinutul eticii şi al moralei în general
Pentru a înţelege implicaţiile celor două valori ridicate la rang de principiu în sectorul public, este
absolut necesară o incursiune în etimologia lor. Astfel înţelegem când au apărut, cu ce sens au apă-

Cap.1 / 30
 
 Fundamentele managementului public 

rut, cum a evoluat gândirea care a dezvoltat şi clarificat conţinutul lor şi care au fost implicaţiile lor
asupra membrilor societăţii, în general şi asupra angajaţilor unei organizaţii publice, în special.
Despre etică se spune că este un domeniu al ştiinţei care studiază principiile morale, legile de dez-
voltare istorică a acestora, rolul lor în viaţa socială, respectiv totalitatea normelor de conduită
morală corespunzătoare ideologiei unei societăţi sau unui grup reprezentativ din cadrul acesteia.
Despre morală se spune că este o formă a conştiinţei sociale care cuprinde normele de convieţuire,
de comportare a oamenilor între ei şi în societate.
Dezvoltând în continuare raţionamentul, obiceiul indică un comportament constant, supus unor re-
guli, pe o perioadă mai lungă de timp.
Prin bisemantismul lor, cele două cuvinte disting două concepte: morala colectivă şi morala indivi-
duală, deşi la origine cei doi termeni, unul grecesc, altul latinesc, aveau aproximativ aceeaşi semni-
ficaţie. Pe parcursul evoluţiei lor etimologice, cele două concepte se disociază, se specializează şi se
fixează. Astfel, azi înţelegem prin morală un fenomen real, care ţine de viaţa reală, a membrilor
societăţii, în timp ce etica desemnează teoria sau ştiinţa ce investighează acest fenomen real.
Aceste precizări facilitează înţelegerea distincţiei dintre teorie, care este etica şi obiectul ei, morala,
deşi în limbajul cotidian această distincţie nu se face întotdeauna. Astfel, despre un comportament
uman se poate spune că este moral, dar şi etic în acelaşi timp. De fapt, aceasta sugerează necesitatea
unui acord între planul reflecţiei etice, chiar spontană şi nesistematică şi cel al manifestării sau al
comportamentului real, altfel spus necesitatea acordului între vorbă şi faptă, între teorie şi practică.
MORALA este un fenomen real, colectiv şi individual, care cuprinde atât normele, principiile care
reglementează relaţiile umane şi tipurile umane de activităţi, cât şi toate manifestările realizate în
diverse grade şi modalităţi, sub semnul acestor norme supuse aprecierii colective şi individuale.
ETICA are misiunea de a realiza un acord optim între natura şi nivelul existenţei sociale şi conşti-
inţa morală, ceea ce presupune eliminarea mentalităţilor întârziate şi contribuţia la modelarea
unor conştiinţe care să devanseze existenţa socială actuală, care să gândească şi să acţioneze pro-
spectiv.
[Link] Funcţiile eticii
Există o serie de factori care influenţează conţinutul eticii şi facilitează înţelegerea rolului pe care
etica îl are într-o societate în general.
Principalii factori determinanţi ai eticii sunt: modelul epistemologic şi axiologic al ştiinţei, tradiţiile
de gândire la care ne raportăm, specificul obiectului eticii, calitatea receptorului valorilor etice, na-
tura problemelor morale, gradul de receptivitate şi personalitatea indivizilor.
Având în vedere aceşti factori de modelare, se disting trei funcţii specifice ale eticii:
1. funcţia cognitivă
2. funcţia normativă
3. funcţia persuasivă
Funcţia cognitivă sau de cunoaştere este principala funcţie a eticii care le precede pe celelalte. Ea
se poate realiza pe trei trepte succesive:

• descriptivă
• analitico-sintetică
• explicativă

Cap.1 / 31
 
 Managementul public 

Treapta descriptivă constă în elaborarea unor valori : atitudini morale, relaţii morale, credinţe
morale, calităţi sau defecte morale. Este interesant să amintim aici că în accepţiunea lui Aristotel
se disting trei atitudini fundamentale, pe care oamenii le pot avea în viaţa socială şi organizaţională:
9 atitudinea hedonistă, proprie oamenilor care trăiesc pentru cât mai multă, mai variată şi mai
intensă plăcere,
9 atitudinea politică, proprie celor care trăiesc pentru exercitarea puterii,
9 atitudinea contemplativă proprie celor care trăiesc pentru cunoaşterea dezinteresată a adevă-
rului.
Treapta analitico-sintetică permite identificarea componentelor intrinseci ale moralei:

• normele
• conştiinţa
• manifestarea
• aprecierea
• valorile
• relaţiile
Fiecare din aceste componente poate fi analizată în cel puţin trei moduri:
™ analiza intrinsecă şi conceptuală a normei, conştiinţei etc.,
™ analiza empirică prin care se investighează numărul şi natura normelor care reglează viaţa
unei colectivităţi sau calitatea, intensitatea şi aria opiniei publice morale,
™ analiza interdisciplinară prin care sunt puse în evidenţă implicaţiile, suporturile şi factorii
de determinare extramorală a acestor componente, ca şi a moralei în totalitatea ei.
Treapta explicativă echivalează cu dezvăluirea factorilor cauzali sau generatori ai moralei, deoarece
morala poate fi descrisă, dar nu poate fi explicată numai prin ea însăşi.
Funcţia normativă sau axiologică
Funcţia axiologică constă în distincţia pe care gândirea etică o face, sau o poate face, în viaţa
morală, între valori, pe de o parte şi antivalori, pseudovalori, nonvalori, pe de altă parte.
Prin intermediul acestei funcţii pot fi create normele, după gradul lor de valoare indicându-se care
sunt discutabile sau perimate, care sunt valabile şi au şanse de generalizare în viitor.
Funcţia persuasivă în forma ei optimă se realizează de la început în şi prin realizarea primelor
două funcţii, cea cognitivă şi cea normativă.
Exercitarea funcţiei persuasive implică apelarea la o serie de strategii.
„ Prin strategia de constrângere sau represivă se atrage atenţia subiecţilor asupra consecinţelor
unor manifestări contrare normelor morale recunoscute. Se poate atrage atenţia asupra consecin-
ţelor comportamentului deviant al individului însuşi.
„ Strategia stimulativă poate recurge la o serie de procedee persuasive, între care: se dezvăluie
perspectiva de armonie colectivă, climat moral pe care o antrenează promovarea valorilor colec-
tive prin comportamente dezirabile, se stimulează sentimentul moral de demnitate pe care o pre-
supune o imagine pozitivă despre sine, întemeiată pe un comportament corect şi pe aprecierea
pozitivă a colectivităţii, se invocă exemple edificatoare etc.
„ Strategia euristică este mai complexă şi pleacă de la premisa că subiectul este potenţial moral şi
că moralitatea lui poate fi dezvăluită, cristalizată, întemeiată prin problematizare, dialog sau dis-
pută colocvială.

Cap.1 / 32
 
 Fundamentele managementului public 

[Link] Morala şi faptul moral

Conţinutul moralei ca valoare poate fi explicat în sens restrâns şi în sens larg.
În sens larg, prin „morală” înţelegem totalitatea fenomenului pe care cuvântul îl desemnează, indi-
ferent de conotaţia pozitivă sau negativă.
În sens restrâns prin morală se înţelege doar zona descrisă de valorile pozitive.
Prin urmare, morala este un fenomen omniprezent în viaţa socială şi organizaţională. Aceasta în-
seamnă că atunci când sau acolo unde morala nu iese în evidenţă, ea nu este absentă, ci există într-o
formă anonimă.

[Link].1 Componentele fundamentale ale faptului moral 
Pentru a înţelege implicaţiile faptului moral, în general şi într-o organizaţie publică, în special, este
important să delimităm principalele componente ale acestuia:

• normele şi principiile,
• manifestarea,
• aprecierea,
• subiectul conştient,
• valorile,
• relaţiile.
Normele morale sunt enunţuri prescriptive prin care se indică ce trebuie să facă sau să nu facă, res-
pectiv cum trebuie să fie sau să nu fie subiectul conştient în situaţii similare pentru ca manifestarea
sau felul lui de a fi să fie apreciate ca bune şi nu ca rele.
Toate normele morale au două componente fundamentale care se cristalizează în două forme: cali-
tativă şi imperativă. Cea calitativă indică cum anume trebuie „să fii” sau „să faci” şi cea impera-
tivă ce anume trebuie „să faci” sau „să fii”.

[Link].2 Tipologia normelor morale 
Normele morale pot fi diferenţiate în funcţie de câteva criterii: numărul de subiecţi, dimensiunea
grupului social, durabilitatea în timp a valorilor, tipurile de relaţii şi activităţi umane pe care le
determină.
Considerând aceste criterii, pot fi distinse trei categorii de norme:
1. norme generale sau universale cu următoarele caracteristici:
o prezente în toate colectivităţile umane,
o durabilitate mare în timp,
o reglează toate tipurile de relaţii,
o corelează toate activităţile umane.
2. normele particulare se caracterizează prin următoarele:
o se adresează unor grupuri sau colectivităţi determinate,
o au o anumită variaţie în timp, care poate fi măsurată şi evaluată,
o reglează tipuri de relaţii sau activităţi umane particulare.
În această categorie se înscriu normele morale pentru angajaţii fiecărui domeniu de activitate
din sectorul public.
3. normele speciale se caracterizează prin aceea că:
o se adresează unor grupuri restrânse,

Cap.1 / 33
 
 Managementul public 

o vizează relaţii şi manifestări cu totul specifice sau ocazionale.

În această ultimă categorie se înscriu normele cavalerismului, normele vieţii nobiliare, normele de
protocol, normele de comportare civilizată în familie şi societate etc. Această ultimă categorie re-
prezintă norme elementare identificate cu “moda” în morală.
Se poate conchide că valoarea morală, în sens strict, rămâne expresia obiectivă a normei.
Norma poate fi privită în cel puţin două ipostaze: abstractă şi concretă.
Norma este abstractă atunci când este enunţată teoretic, când este formulată „expresis verbis” într-
un Cod scris sau când este asimilată sau însuşită la nivel pur cognitiv: însuşirile morale recomanda-
te de normă sunt percepute ca simple cuvinte, ca expresii vide de conţinut sau iluzorii.
Norma concretă este aceeaşi normă, dar asimilată şi interiorizată şi la nivel afectiv-emoţional şi la
nivel volitiv până la punctul limită la care devine o componentă a conştiinţei şi un element motiva-
ţional al comportamentului subiectului.
În elaborarea normelor, în cadrul unui cod, trebuie identificate nu numai valorile şi conţinutul lor, ci
şi strategiile de însuşire organică a acestor norme de către toţi angajaţii sectorului public şi strate-
giile de conversiune în procesele de training a normelor abstracte în norme concrete dezvoltate pe
baza unui set de principii morale.
[Link].3 Principiile morale 
Principiul moral este un fundament al sistemului normativ şi totodată o modalitate de coordonare
a normelor morale, a unui sistem de norme morale sau a unui grup de norme morale.
Specialiştii fac distincţia între principiile generale sau fundamentale şi cele particulare. Dacă expli-
căm morala numai printr-un principiu fundamental, aşa cum a procedat Kant, riscăm să o înţele-
gem formal, ca esenţă universală, eternă. Invers, dacă explicăm morala numai prin principii parti-
culare, nu putem să-i înţelegem unitatea, caracterul de totalitate structurată şi orientată unitar spre
un sens colectiv şi individual.
Pornind de la aceste consideraţii generale, sunt cunoscute trei principii morale fundamentale:
1. principiul renunţării
2. principiul individualismului
3. principiul colectivismului
Principiul renunţării sau al resemnării este propriu mai multor tipuri istorice de morală, dintre care
menţionăm: morala budistă, morala stoică, morala creştină, mai ales în forma ei primă, originară.
Baza social-economică a acestora o constituie relaţiile de inegalitate, de exploatare şi dominaţie, în
virtutea cărora o clasă este deposedată de bunurile şi valorile vieţii de către alta.
Principiul individualismului este şi el propriu diverselor forme istorice ale moralei, între care cele
mai reprezentative sunt variantele moralei burgheze. Şi acest principiu are la bază proprietatea pri-
vată, dar exprimă în esenţă morala celor care domină. Nici un cod, indiferent de principiul care stă
la baza elaborării lui, nu contrazice codul de norme universale, deci ceea ce specialiştii au numit
etosul normativ al umanităţii.
Ceea ce este însă esenţial aici este modalitatea concretă de decodificare a normelor şi deci funcţia
lor concretă în cadrul unor relaţii determinate, funcţie care este contradictorie şi înstrăinată tocmai
faţă de esenţa normelor.

Cap.1 / 34
 
 Fundamentele managementului public 

Principiul colectivismului este considerat principiul moral al oricărei morale pozitive, exemplare.
Coerenţa şi stabilitatea unei forme de colectivitate nu este posibilă fără respectarea de către toţi
membrii comunităţii şi ai organizaţiei a unui minim de cerinţe morale comune.
[Link].4 Comportamentul moral 
Comportamentul moral este produsul acestui proces de exteriorizare sau obiectivare a unui su-
biect conştient în conformitate cu cerinţele normelor morale, proces şi produs apreciate de opinia
publică.
Elementele componente ale comportamentului moral sunt:

• atitudinea, înţeleasă ca atitudine exteriorizată,

• conduita, explicată ca o succesiune coerentă şi integrată de atitudini,
• personalitatea morală,
• activitatea desfăşurată pentru realizarea unui scop având finalitate estrasubiectivă şi extrain-
dividuală.
Aceste elemente, identificate prin formele lor de manifestare, ne apropie cel mai mult de profilul
comportamentului moral al funcţionarului public care trebuie să se încadreze concomitent, prin mo-
dul propriu de manifestare, într-un cod de norme morale universale şi specifice.

[Link].5 Conştiința morală 
Conştiinţa morală reprezintă un ansamblu structurat şi orientat de idei, reprezentări, sentimente,
stări de spirit, atitudini interioare, cu referire la ceea ce este bine sau rău în relaţiile dintre oameni,
ansamblu obiectivat în comportamentul moral.
În istoria gândirii au fost determinate mai multe modele ale conştiinţei morale, din care sunt prezen-
tate câteva.
¾ Modelul Zeul sau Daimonian a fost explicat de Socrate, marele înţelept atenian. Elaborarea mo-
delului a pornit de la o trăire specială pe care însuşi Socrate a avut-o. El mărturisea oricui dorea să-l
asculte că, atunci când se află într-o situaţie mai delicată şi identifică mai multe alternative de atitu-
dine sau acţiune, el îşi consultă demonul său interior, care, sub forma unei voci misterioase, intimă
şi totodată imperativă, îl opreşte de la anumite atitudini. El a constatat cu timpul că, de câte ori a
ascultat de această voce, faptele lui au fost bune. Interesant este, după cum mărturisea înţeleptul, că
niciodată vocea nu i-a spus ce să facă, ci numai ce să nu facă. Referindu-se la acest aspect, Hegel
afirma că pentru prima dată ne aflam în prezenţa conştiinţei morale subiective de sine.
Acest model face referire la conştiinţa morală pe care fiecare individ, ca membru al societăţii şi
fiecare funcţionar public, ca membru al unei colectivităţi distincte, trebuie să le posede ca parte in-
trinsecă a comportamentului moral organizaţional şi individual.
¾ Modelul Oglinda reflectă una din funcţiile fundamentale ale conştiinţei, respectiv funcţia de re-
flectare sau reflectoriu cognitivă. Limita acestui model constă în faptul că nu sesizează caracterul
activ şi creator al conştiinţei, unghiul de reflectare implicat în oglindire fiind nerelevant în compara-
ţie cu izomorfismul dintre realitatea oglindită şi imaginea ei virtuală. Dincolo însă de limitele lui,
modelul oglinzii este relevant pentru natura reflectorie a conştiinţei, în general şi a celei morale, în
particular.
Potrivit acestui model, se poate conchide că acele comportamente morale ale funcţionarilor publici
sunt o reflectare a conştiinţei lor morale restrictive, dominată de un sistem de valori mecaniciste,
care limitează la maximum dimensiunea creativă a conştiinţei morale a angajatului dintr-o astfel de
instituţie publică, de altfel absolut obligatorie, dacă ne raportăm la obiectivul fundamental al mana-

Cap.1 / 35
 
 Managementul public 

gementului public şi la misiunea organizaţiilor publice în general care are o puternică determinare
morală.
¾ Modelul Cutia Neagră este de dată mai recentă, inspirat de un raţionament cibernetic elementar.
Potrivit modelului, se consideră că această conştiinţă posedă mecanisme interne de prelucrare a in-
formaţiilor, precum o maşină şi este astfel asociată cu o cutie. Dar întrucât aceste mecanisme rămân
necunoscute, ea este o cutie neagră. Restul enunţurilor despre conştiinţă rămân ipotetice şi specula-
tive.
Raportând acest model de conştiinţă morală la sectorul public se poate afirma că fiecare organizaţie
publică stochează în conştiinţa membrilor săi un volum reprezentativ de date şi informaţii despre
conduita morală, despre atitudini morale, norme morale etc., pe care le prelucrează prin raţionamen-
te (mecanisme) mai simple sau mai complexe, mai profunde sau mai selective, oferind în schimb un
comportament moral care se încadrează sau nu într-un cod de norme generale sau specifice.
¾ Modelul Tensiunea Instanţelor ne înfăţişează o interpretare dinamică şi funcţională a conştiin-
ţei. În accepţiunea lui Freud, se disting trei instanţe sau niveluri ale conştiinţei, organizate pirami-
dal:
• id-ul definit ca ansamblul de energii cu caracter instinctual, biologico-fiziologic.
• supraeul este o interiorizare a imaginii paternale, interiorizare contradictorie reglată de
mecanismele psihice.
• eul mediază conflictul între id şi supraeu.
Rezultatul reflectării acestui model în conştiinţa morală a funcţionarului public are trei coordonate
fundamentale care influenţează semnificativ conduita morală a acestuia. Mai întâi este considerat
fondul genetic de valori de bază pe care le are fiecare individ integrat într-o colectivitate. La acesta
se adaugă imaginea creată în timp despre normele morale de bază care trebuie integrate în conduita
morală. A treia coordonată se situează la confluenţa primelor două şi reuneşte bilateral valorile de
conduită pe care funcţionarul public le consideră potrivite, încadrate într-un sistem de norme comu-
ne specifice şi pe care le apelează în comportamentul lui individual în cadrul organizaţional.
1.7.2 Democraţia şi valorile democratice
La începutul acestui secol, numeroşi observatori afirmă că există dovezi în sprijinul afirmaţiei că
lumea se află în pragul unei noi epoci de libertate politică şi economică.
În viziunea lui Jacques Barzun idealurile democraţiei: libertatea, egalitatea, suveranitatea poporu-
lui sunt atât de atrăgătoare, încât o mare diversitate de regimuri le proslăvesc în principiu. Totuşi,
aspectul cheie îl constituie aparatul de guvernare “întrucât ceea ce face ca un sistem de guvernare
să fie sau să nu fie liber nu este o teorie, ci modul în care funcţionează acest aparat”. Aparatura
guvernării democratice nu poate fi importată, ci trebuie să reflecte specificul istoric al fiecărei naţi-
uni în parte şi cultura specifică poporului respectiv.
O lectură selectivă asupra câtorva lucrări fundamentale prin care înalte personalităţi definesc demo-
craţia ne face să constatăm că există răspunsuri diferite, ceea ce denotă deja un punct slab asupra
teoriei democraţiei. Câteva exemple care demonstrează această afirmaţie sunt prezentate în continu-
are : Declaraţia de independenţă şi Codul Constituţional Federal al SUA, volumele operei lui Alexis
de Tocqueville Democracy in America şi o minunată lucrare scrisă de Walter Bagehot despre Codul
Constituţional Englez, ca să nu mai vorbim de The Federalist şi nenumărate pagini elocvente ce au
fost lăsate de John Adams, Thomas Jefferson şi Abraham Lincoln. Aceste scrieri ar putea fi consi-
derate de mulţi ca alcătuind teoria democraţiei.
Între aceste elemente nu există însă un acord, ele nu formează un sistem. Autorii eseurilor din The
Federalist se tem de democraţie, John Adams contestă opiniile lui Thomas Paine şi este doar în
parte de acord cu Jefferson. Burke şi Rousseau par să se afle în contradicţie directă.
Cap.1 / 36
 
 Fundamentele managementului public 

Tocqueville invocă atât de multe dintre condiţiile specifice întâlnite de el în America, încât conclu-
ziile lui nu sunt transferabile. Bagehot face acelaşi lucru în cazul Marii Britanii, unde se constată că
un cod constituţional este viabil în practică. Aşadar, şansele de constituire a unei teorii unificate
asupra democraţiei sunt neglijabile. Mai mult decât atât, lecturând aceste documente, ne dăm seama
că fiecare teoretizează cu privire la câteva dintr-un număr mare de teme care, întrutotul justificabil,
poartă denumiri diferite. Astfel avem democraţie, republică, guvernare liberă, guvernare prin repre-
zentare, monarhie constituţională. În plus, avem drepturi naţionale, drepturi civile, egalitate în faţa
legii, egalitate de şanse. Apoi există sufragiul universal, guvernare de către majoritate, separarea
puterilor în stat şi sistemul bi sau multi partit. În sfârşit, să nu uităm alte câteva noţiuni care, în
vremurile moderne, sunt strâns asociate cu ceea ce numim procesul democraţiei − alegeri prelimina-
re, referendum, reprezentare proporţională şi aşa mai departe.
Această gamă de idei nu poate decât să-i copleşească pe susţinătorii democraţiei. Se pune întreba-
rea, însă, care sunt cele esenţiale. Democraţia nu posedă nici o teorie care să cuprindă funcţionarea
numeroaselor ei tipuri de mecanisme. Eforturile către cristalizarea unei teorii a democraţiei demon-
strează tendinţa regretabilă către o gândire limitată la abstracţii, neîmbinând niciodată enunţurile
generale cu realităţile experienţei practice şi ocolind până şi observarea unor deosebiri importante
existente între abstracţii, care se întâmplă să fie legate între ele în virtutea obiceiului sau uzanţei.
Spre exemplu, democraţia este considerată a fi sinonimă cu guvernarea liberă, “poporul suveran”
este un termen considerat a denota totalitatea, majoritatea sau parte a oamenilor care trăiesc pe teri-
toriul unui stat. Ce tipuri de libertăţi sunt garantate de către stat, cum este asigurată existenţa lor şi
care sunt categoriile de cetăţeni şi indivizi care se bucură cu adevărat de aceste libertăţi sunt între-
bări cu răspunsuri delicate, la care atât teoreticienii cât şi ziariştii evită să răspundă.
Teoria democraţiei presupune trei obiective importante:

♣ transpunerea în realitate a voinţei cetăţenilor unei ţări,

♣ asigurarea egalităţii de şanse pentru toţi cetăţenii,
♣ distribuirea unei diversităţi de libertăţi.
Realizarea acestor obiective implică existenţa unor mecanisme.
În cazul tradiţiei anglo-americane, mecanismele necesare în acest scop au două origini. Una este
procesul lung, lent, de cristalizare a codului constituţional englez, proces care a început în 1265 cu
parlamentul lui Simon de Montfort şi a continuat cu nenumăratele lupte pentru drepturi, care au fost
câştigate şi înscrise pe rând: „Magna Carta”, „The Bill of Rights” etc. Din această istorie, Montes-
quieu, Lock şi alţii au extras în moduri diferite preceptele şi precedentele care au influenţat elabora-
rea Codului Constituţional al Statelor Unite.
Rousseau a subliniat un aspect primordial pentru înţelegerea democraţiei, în general, şi anume fap-
tul că “istoria, caracterul, obiceiurile, religia, baza economică şi nivelul de educaţie care caracte-
rizează o naţiune trebuie luate în considerare înainte de instituirea oricărui mecanism de guverna-
re. Nu există nici o regulă universal valabilă”.
Egalitatea politică poate fi decretată, dar nu şi libertatea, deoarece aceasta este un bun cât se poate
de dificil. Se naşte astfel o întrebare: Cum este oare posibil ca popoarele care doresc să răspândeas-
că libertatea în lume să propună drept model propriile lor instituţii, dacă aceste instituţii depind de
obiceiurile formate de-a lungul timpului? O întreagă populaţie nu poate copia un sistem de guverna-
re prin simpla decizie de a-l adopta. Paradoxul ar putea continua gândindu-ne la întrebarea: Cum
poate învăţa un popor modul liber de funcţionare a guvernării înainte de a se bucura el însuşi de
libertate şi cum îşi poate păstra un popor libertatea, dacă nu poate folosi structurile implicate de
autoguvernare.

Cap.1 / 37
 
 Managementul public 

Deşi în ultimii 70 de ani în societăţile democratice schimbările petrecute au fost similare, ele nu au
fost nicidecum uniforme. Noţiunile de libertate şi egalitate au căpătat înţelesuri care diferă de la o
ţară la alta sau chiar se contrazic.
Putem înţelege cum s-a ajuns la constrângerile moderne menite să asigure drepturi. Vechile inechi-
tăţi erau atât de crase, atât de iraţionale şi de nemeritate, excluderile şi prejudecăţile erau atât de
dure şi contraziceau adesea într-o atât de mare măsură chiar şi legile din vremurile respective încât
numai măsurile ample luate de către stat puteau reduce contradicţiile sociale. Orientarea fermă către
paritate socială şi economică în întreg ansamblul societăţii a cauzat o mare schimbare în ceea ce
priveşte sursa autorităţii ce guvernează viaţa cotidiană a cetăţenilor. Drepturile şi libertăţile nu mai
sunt garantate de către un aparat politic - regimul în care trăiesc americanii este astăzi de natură
administrativă şi juridică. De altfel aşa se explică şi dezinteresul lor faţă de viaţa politică şi drepturi-
le politice. Pentru a-şi exercita libertatea, cetăţeanul liber trebuie să acţioneze pe căi lungi şi com-
plexe, care sunt arareori politice.
Pentru a vedea această situaţie în perspectivă, nu trebuie decât să-l citim pe Tocqueville şi să vedem
ce considera el drept esenţa sistemului democratic american. El descoperă că aparatul de stat federal
avea o mică importanţă în comparaţie cu forurile de stat ale fiecărui stat în parte, iar aceasta era, în
1835, şi părerea tuturor americanilor. Statul însemna pentru ei adunarea legislativă din capitala sta-
tului lor. Mai mult decât atât, în tot ce are tangenţă cu viaţa cotidiană a individului, de la drumuri şi
poliţie până la şcoli şi impozite, Tocqueville ne spune că rolul primordial este jucat de municipalita-
te sau forurile comitatului. El oferă drept dovadă situaţia din Noua Anglie, unde adunările munici-
pale determină voinţa cetăţenilor, iar reprezentanţii aleşi o traduc în viaţă. Aceasta este o manifesta-
re autentică a democraţiei. Toţi cetăţenii contribuie la luarea deciziilor, toţi au posibilitatea de a
ocupa o funcţie de reprezentare, toţi înţeleg obiectivele comune, precum şi măsura în care orice
opinie merită să fie adoptată.
Acesta era sistemul democratic al Atenei în zilele ei de glorie, cel despre care Rousseau spunea că
„este prea perfect pentru a putea fi folosit de fiinţele umane”.
Astăzi, însă, aparatul de guvernare se aseamănă mai degrabă cu reţeaua de circuite a unui calculator
electronic central, atât de complexă, încât nu poate fi pe deplin înţeleasă decât de către experţi.
O altă caracteristică a democraţiei moderne este dispreţul cu care sunt trataţi politicienii. Sistemul
actual impune existenţa lor, îi înzestrează cu putere şi pune tot ceea ce fac ei în lumina reflectoare-
lor, iar aceiaşi cetăţeni care îi aleg îi iau în derâdere şi îi critică necontenit.
Dacă s-ar limita la aceste aspecte, puţine sunt democraţiile care ar avea cu ce se lăuda în faţa celor-
lalte. În ceea ce priveşte SUA, există un aspect important şi relevant, pe care Tocqueville l-a remar-
cat şi admirat, anume obiceiul înfiinţării de asociaţii libere. La fel ca în trecut, astăzi oricine posedă
o maşină de scris şi un aparat de fotocopiat poate înfiinţa o organizaţie, un club, un „hink tank”, o
bibliotecă, un muzeu, un spital, un colegiu sau un centru pentru o activitate sau alta şi poate apoi să
înceapă să strângă fonduri, să publice o gazetă – toate aceste activităţi fiind scutite de taxe fiscale şi
implicarea statului, a cărui aprobare nu este necesară, iar societatea înconjurătoare priveşte totul ca
fiind absolut firesc. În această sferă, obiceiurile democraţiei americane se manifestă cu o forţă de-
plină.
Această tendinţă demnă de admiraţie permite americanilor să realizeze singuri şi în propriul lor fo-
los lucruri care, în alte societăţi democratice, necesită aportul statului.
Libertăţile trebuie să aibă o bază materială este un alt adevăr de necontestat care ţine de teoria
democraţiei. Independenţa de gândire este stimulată puternic de un venit independent, însă acest
suport a fost slăbit progresiv, atât de legi cât şi de dezvoltarea industrială. Oricare din cetăţenii unui
stat democratic este capabil să exemplifice într-un fel sau altul avantajele democraţiei din statul în

Cap.1 / 38
 
 Fundamentele managementului public 

care trăieşte, dar aceasta poate fi doar în mică măsură de ajutor cetăţenilor din alte state. Părerea
unor specialişti este că statele aflate în plin proces de construire a democraţiei nu pot prelua nimic
din ceea ce democraţiile dezvoltate au în propriul lor sistem de valori, deoarece „elementele maşi-
năriei nu sunt detaşabile, organismul este în realitate imposibil de definit, iar ceea ce face ca el să
funcţioneze, „obiceiurile inimii” cum le numea Tocqueville, sunt unice şi imposibil de definit.
Ceea ce este important de reţinut este că o abordare retrospectivă a teoriei democraţiei în ţările dez-
voltate poate oferi celor interesaţi aceleaşi sisteme de valori, dublate de o mare varietate de modele
de abordare şi aplicare, ceea ce le face inedite, complexe şi foarte greu accesibile. Dacă la acestea
adăugăm şi cauza efectului sinergic al teoriei democratice, respectiv rolul valorilor culturale, atunci
înţelegem de ce este necesar ca cetăţenii să identifice prin reprezentanţii politici structura aparatu-
lui guvernamental reprezentativ, pentru ca elementele teoriei democraţiei să poată deveni o realita-
te concretă şi nu doar o ideologie formală, cu efecte declarative şi fără efecte palpabile resimţite
de membrii societăţii.
În accepţiunea lui Toffler, al doilea bloc de construcţie a sistemelor politice de mâine trebuie să fie
principiul „democraţiei semi-directe” – o trecere de la dependenţa de reprezentanţi la auto-
reprezentare.
Combinarea celor două reprezintă democraţia semi-directă. Instrumentarul folosit în procesul de-
mocratic nu mai este deloc potrivit cu noile condiţii ale începutului de secol XXI. Spectaculoasele
progrese actuale în tehnologia comunicaţiilor permit o largă diversificare a posibilităţilor de partici-
pare directă a cetăţenilor în luarea deciziilor politice.
Cu ani buni în urmă a avut loc un eveniment istoric, crearea primei primării electronice din lume,
prin sistemul de cablu TV Qube din Columbus statul Ohio. Folosind acest sistem, locuitorii oraşului
au participat efectiv, pe cale electronică, la o întrunire politică a comisiei locale de planificare. Ac-
ţionând un buton, au putut vota de acasă, pe loc, propunerile legate de chestiuni practice ca împărţi-
rea locală pe zone, codurile locative şi planul de construire a unei şosele. Ineditul a constat nu nu-
mai în votul exprimat prin da sau nu, dar şi în posibilitatea oferită de a participa la discuţii în emisie
pe parcursul dezbaterilor. Ei puteau, tot prin accesare directă, să solicite preşedintelui şedinţei când
ar fi recomandat să se treacă la următorul punct pe ordinea de zi a şedinţei, ceea ce a reprezentat o
premieră mondială la acea vreme. Acesta a fost doar un exemplu al implicaţiilor clare pe care teh-
nologia informaţională a sfârşitului de secol XX şi începutului de secol XXI le va avea asupra con-
ţinutului aşa numitei „democraţii semi-directe”.

Cap.1 / 39
 
2 ABORDĂRI MAJORE ÎN MANAGEMENTUL PUBLIC

În general, schimbările în contextele naţionale au determinat modificări radicale în timp în sistemul de

valori specifice, identificate în instituţiile publice din diferite ţări. Se poate constata că, în timp, a existat
o delimitare clară a câtorva abordări fundamentale elaborate de teoreticieni sau politicieni, care au mar-
cat semnificativ conţinutul proceselor de management şi de execuţie din instituţiile publice şi autorităţile
administraţiilor din majoritatea statelor. Desigur, în fiecare stat, reprezentanţii managementului public şi
politicienii au identificat forme specifice de aplicare a abordărilor fundamentale şi, prin urmare, şi
efectele acestor influenţe au variat de la un context la altul atât ca forme de manifestare, intensitate cât
şi ca interval de timp. Pornind de la o doctrină de bază, în fiecare stat s-au dezvoltat curente de gândire,
care în unele ţări, au valorificat avantajele şi au limitat dezavantajele abordărilor fundamentale, iar în
altele au alimentat un dezechilibru general care a influenţat semnificativ pe termen mediu şi lung comu-
nităţile acestor ţări. În majoritatea statelor s-au identificat, cu intensităţi diferite însă, elemente semnifi-
cative din fiecare abordare fundamentală a managementului public, dar ceea ce a condus la rezultate
diferite, care le-au propulsat pe unele şi le-au limitat pe altele, a fost tocmai abilitatea liderilor politici şi
a reprezentanţilor managementului public în a identifica, adapta şi asimila valorile comune la interese
naţionale specifice. Desigur, realitatea a arătat că unele democraţii au reuşit să descopere în aceste
abordări fundamentale ce este necesar şi oportun în anumite perioade şi merită reţinut şi ce trebuie
limitat şi progresiv eliminat sau adaptat.

Abordările fundamentale, care practic au apărut încă din primele decenii ale secolului trecut, au marcat
semnificativ în timp conţinutul managementului public. Cunoaşterea lor asigură suportul necesar ana-
lizei şi facilitează identificarea cauzelor care au generat decalajele între diferite state ale lumii.

Principalele abordări fundamentale ale managementului public, care au avut un impact deosebit în ul-
timii o sută de ani asupra conţinutului acestuia, sunt următoarele:

1. abordarea tradiţionalist-birocratică,
2. abordarea raţionalistă,
3. abordarea politică,
4. abordarea din punct de vedere legislativ,
5. abordarea managementului ştiinţific,
6. abordarea noului management public.

Fiecare din aceste abordări prezintă o importanţă deosebită deoarece, aşa cum se va observa, ele au mar-
cat semnificativ în timp, atât evoluţia ştiinţei managementului public, cât şi a managementului public
ştiinţific.

2.1 Abordarea tradiţionalist-birocratică

Această abordare a apărut cu aproape o sută de ani în urmă, când exista percepţia, de altfel menţinută în
unele state până astăzi, că sectorul public, în general, poate fi condus pe baza unui singur model consi-
derat ideal.

Ideile dezvoltate în cadrul acestei abordări aparţin unui grup de specialişti din Statele Unite ale Ameri-
cii, Marea Britanie şi Germania. Se poate afirma că promotorii gândirii tradiţionaliste au popularizat
ideile lor la sfârşitul secolului al nouăsprezecelea. Ei au cristalizat abordări coerente recunoscute şi ac-
ceptate în perioada 1900-1920, în cele mai multe state democratice dezvoltate, unde au fost menţinute
formele de manifestare până în ultimul sfert al secolului trecut. Se constată o foarte lungă durată de
viaţă a acestei abordări, aproape 75 de ani, în ţările dezvoltate, pentru că în cele în curs de dezvoltare
şi slab dezvoltate continuă în forme diferite şi astăzi.

Cap.2 / 1
 
 Managementul public 

Se pare că sfârşitul acestei gândiri, în ţările democratice, a fost marcat începând cu anul 1980, când ad-
ministraţiile occidentale au schimbat semnificativ multe din elementele sistemului lor de valori, care de
altfel, de atunci, s-a îmbunătăţit permanent.

Este important să se menţioneze că abordarea tradiţionalist - birocratică nu a apărut pe un teren absolut

gol, ci s-a conturat ca o reacţie la puternicele dezechilibre apărute pe parcursul a câtorva sute de ani,
ca urmare a modului deficitar de administrare a intereselor statului şi cetăţenilor de către diferiţi lideri
de imperii, state şi guverne.

Într-un astfel de context, se pot distinge câteva influenţe ale aşa numitelor “abordări istorice” asupra
modului de conducere a statelor.

Denumirea acestor abordări este determinată de faptul că particularităţile s-au manifestat în timp, de-a
lungul a câtorva sute de ani.

Acestea merită atenţia cititorului cel puţin din două motive. Primul, pentru că au marcat o perioadă
distinctă în evoluţia ştiinţei managementului public, putându-se astfel demonstra că premise importante
ale acesteia s-au conturat cu câteva secole în urmă. Al doilea motiv este determinat de faptul că unele
elemente ale filosofiilor acestor abordări istorice se mai regăsesc şi astăzi, în unele ţări în curs de dez-
voltare şi slab dezvoltate, ceea ce le face să nu-şi fi pierdut valabilitatea.

Conducerea instituţiilor sectorului public are o lungă istorie. Unii specialişti susţin că ar fi apărut o dată
cu noţiunea de guvern şi evoluţia civilizaţiei. Gladden, în 1972, arăta că unele forme ale conducerii în
sectorul public au existat chiar înainte de a exista guvernele. Sisteme administrative bine cunoscute au
existat în Egiptul antic. Acestea au fost constituite pentru a administra sistemul de irigaţii la revărsarea
Nilului şi pentru a construi piramidele. China, în perioada dinastiei Han, 206 î.H până 220 d.H, a adop-
tat principiul confucianist potrivit căruia guvernul poate fi condus de oameni aleşi datorită abilităţilor şi
virtuţilor lor de a realiza principalul obiectiv social, care la vremea respectivă era „asigurarea fericirii
oamenilor”.

În Europa, diferitele imperii din Grecia, Spania, Roman ş.a. au fost toate imperii administrative, care
funcţionau pe baza unor reguli şi proceduri clar determinate de la centru. Acestea erau considerate in-
strumente de exercitare a controlului asupra sistemului administrativ prin care erau gestionate interesele
imperiului.

Dezvoltarea statală din Evul Mediu a asigurat condiţiile apariţiei şi dezvoltării elementelor structurilor
birocratice, care au reprezentat premise ale modelului tradiţionalist.

Despre toate aceste sisteme, reunite din punct de vedere conceptual în „abordările istorice”, se spune că
erau puternic orientate asupra unor persoane şi aveau ca valori de bază loialitatea faţă de un individ,
împăratul sau ministrul, în loc să fie impersonale, bazate pe lege şi loialitatea faţă de organizaţiile publi-
ce şi faţă de stat. De altfel acestea au fost şi principalele cauze care au alimentat corupţia şi abuzul func-
ţionarilor, preocuparea pentru obţinerea de câştiguri personale. Funcţiile şi posturile publice cheie în
sistem nu erau ocupate de funcţionari publici angajaţi permanent. În acea perioadă, pentru ca un tânăr să
devină funcţionar guvernamental, funcţie la care femeile nu aveau acces, trebuia să apeleze la un prieten
sau la o cunoştinţă aflată deja într-o poziţie pentru a-l sprijini, neexistând garanţii că cei angajaţi erau şi
capabili de a desfăşura activitate în sistemul administrativ.

De exemplu, în Statele Unite ale Americii în cea mai mare parte a secolului al XIX-lea a existat un
„spoil system of administration”, potrivit căruia partidul politic ales numea persoanele care să coordo-
neze activitatea de la vârf către bază în întreaga structură a sistemului administrativ, conform principiu-
lui „cel care câştigă are dreptul să stabilească regula”.

Sistemul s-a îmbogăţit în 1830 în timpul preşedinţiei lui Andrew Jackson, care considera că nu trebuie
să existe un sistem specific de expertiză în administraţia publică. Câştigurile funcţionarilor publici, re-
prezentate prin venituri financiare directe, se datorau partidului care a câştigat alegerile, iar ei, ca pro-
motori fideli ai doctrinei, aveau dreptul să profite de poziţiile lor. Jackson considera că existau nume-

Cap.2 / 2
 
 Abordări majore în managementul public 

roase avantaje ca urmare a promovării în administraţie a egalitarismului în locul elitismului. Această

abordare a atras lipsa de încredere din partea societăţii americane şi a avut efecte majore în perioada
următoare. Un asemenea sistem, apreciază specialiştii, nu a fost nici eficient şi nici eficace. Cetăţenii nu
ştiau de fapt unde este locul lor în condiţiile în care administraţia guvernamentală era o afacere priva-
tă, în care deciziile guvernamentale, banii şi voturile erau bunuri negociabile.

Desigur că problemele inerente apărute ca urmare a acestor forme de administrare au condus către sfâr-
şitul secolului al XIX-lea la schimbări radicale, introduse o dată cu popularizarea abordării tradiţionalis-
te, care se dorea a fi suportul doctrinar al procesului de reformă în conducerea instituţiilor publice din
ţările dezvoltate.

Cristalizarea ideilor în această abordare a reprezentat la vremea respectivă un important pas înainte,
apreciat ca unul radical în conjunctura specifică începutului de secol nouăsprezece. Au existat două ar-
gumente pentru această afirmaţie:

¾ Abordarea tradiţionalistă a permis conturarea unor coordonate generale şi fundamentale despre

modul de organizare şi desfăşurare a proceselor de management şi de execuţie în sectorul public,
declanşând astfel un amplu proces de schimbări în sectorul public, în general şi în domeniul admi-
nistraţiei publice, în special.
¾ Noua abordare a marcat practic începutul procesului de limitare a empirismului din instituţiile sec-
torului public şi a stabilit orientări noi pentru procesul schimbărilor majore care urmau să aibă loc.

Ideile de bază ale abordării tradiţionaliste au fost formulate de : Woodrow Wilson în Statele Unite ale
Americii, raportul Northcote-Trevelyan în Marea Britanie şi Max Weber în Germania. Ei au reuşit să
dezvolte o abordare complexă şi s-ar putea afirma şi completă pentru perioada respectivă. Câteva dintre
aspectele relevante ale conţinutului abordării tradiţionalist-birocratice sunt prezentate în continuare.

¾ Aparatul administrativ funcţionează în baza unui control formal exercitat de liderii politici.

Aceasta se explică prin faptul că reprezentanţii politici din instituţiile publice, în special din structura
sistemului administrativ, aveau dreptul de a exercita controlul deplin asupra modului în care sunt condu-
se instituţiile publice. Ei puteau interveni, ca urmare a orientării lor politice, pentru a schimba configura-
ţia sistemului, astfel încât să fie posibilă o cât mai bună reflectare a doctrinelor pe care le promovau.

¾ Ierarhie foarte clară şi bine definită.

În special pentru organizaţiile din sectorul public, au fost definite norme şi metodologii specifice, care
au condiţionat decisiv modul de desfăşurare a activităţilor. Potrivit acestor orientări, fiecare angajat
dintr-o instituţie publică era subordonat direct unui şef, care asigura unitatea de decizie şi acţiune din
cadrul acelei organizaţii. Între angajaţii titulari de posturi şi funcţii publice de conducere şi cei de execu-
ţie de pe diferite niveluri ierarhice ale organizaţiei se stabilesc relaţii nemijlocite. În acest context, era
foarte bine definită poziţia şefului şi gradul mare de autoritate pe care acesta îl avea în cadrul organiza-
ţiei. Titularul funcţiei de conducere raporta efectiv direct şefului ierarhic şi avea în subordine un număr
diferit de subordonaţi, astfel încât, în fiecare instituţie din sectorul public, dar în special în administraţie,
exista un lanţ ierarhic foarte riguros determinat, întreţinut permanent de titularii funcţiilor de conducere.
Ca o consecinţă a acestei caracteristici, majoritatea instituţiilor publice aveau structuri organizatorice
tipizate ierarhic, ajungându-se până la reprezentarea lor sub forma unor piramide în vârful cărora se afla
un şef al instituţiei publice. Din păcate, din aceste structuri lipseau relaţiile de cooperare deoarece erau
supraevaluate aspectele strict corelate cu ierarhia.

♣ Angajarea în cadrul structurilor acestor instituţii a unor funcţionari publici de carieră, neutri din
punct de vedere politic şi necunoscuţi ca fiind implicaţi în alte activităţi. Aceştia erau motivaţi pen-
tru realizarea intereselor publice.
♣ Funcţionarii publici aveau obligaţia de a susţine la fel orice partid care se afla la conducerea guver-
nelor, în sensul că ei trebuiau să considere politica promovată de aceştia pentru a asigura adminis-
trarea instituţiilor publice. Mai mult decât atât, ei trebuiau să administreze activitatea în instituţiile
publice în funcţie de conţinutul politicilor elaborate de reprezentanţii politici.

Cap.2 / 3
 
 Managementul public 

Gândirea a evoluat şi la jumătatea secolului al XIX-lea în Marea Britanie a fost publicat Raportul
Northcote-Trevelyan care conţinea schimbări radicale în modul de a conduce organizaţiile din sectorul
public.

Principalele elemente care au îmbogăţit conţinutul abordării tradiţionalist birocratice au fost:

o ocuparea posturilor şi funcţiilor publice din structura de bază cu funcţionari publici tineri, ad-
mişi în urma unui examen şi numirea lor ulterioară,
o elaborarea unui sistem adecvat de selecţie şi evaluare a candidaţilor la posturi şi funcţii publice,
o renunţarea la elementele de dictatură existente în sistem,
o substituirea recrutării funcţionarilor publici cu o competiţie publică, coordonată şi urmărită de o
comisie centrală de examinare,
o reorganizarea resurselor umane din cadrul departamentelor centrale şi divizarea acestora în
funcţie de tipul activităţilor desfăşurate: intelectuale şi operaţionale,
o ocuparea posturilor şi funcţiilor publice de nivel superior prin promovarea internă în funcţie de
merite.

Schimbarea radicală de conţinut apărută în Marea Britanie la jumătatea secolului al XIX-lea nu a rămas
neobservată, aceasta a influenţat imediat conţinutul doctrinar al reformei în Statele Unite ale Americii,
unde luau amploare consecinţele negative ale „spoil system”, respectiv corupţie puternică la nivelul
guvernului şi în special la nivel local. Astfel, în 1881, Preşedintele Gardfield a fost asasinat. Motivul
pare să fi fost o promisiune nerespectată de a acorda o funcţie publică importantă unei anumite persoa-
ne. Acest eveniment a tras un semnal de alarmă asupra implicaţiilor grave ale deficienţelor sistemului
existent şi a marcat începutul unei noi perioade de reforme profunde în conducerea instituţiilor publice
din administraţie. În 1883 a fost aprobat Statutul Funcţionarilor Publici, Pendleton Act, care a statuat
înfiinţarea unei comisii bipartite şi a precizat următoarele cinci aspecte esenţiale referitoare la modul de
organizare şi desfăşurare a activităţii în instituţiile publice din administraţie:

• sistemul de examinare pe bază de concurs a tuturor candidaţilor la funcţiile şi posturile publice,

• numirea pe posturi şi funcţii publice de nivel superior să se facă în urma unui examen,
• introducerea unei perioade de probă pentru funcţionarii publici, înainte de numirea pe posturi
publice,
• stabilirea numărului de reprezentanţi în administraţia de la Washington în funcţie de numărul
populaţiei câtorva state şi teritorii.

Reformele în Statele Unite ale Americii şi Marea Britanie au fost completate cu elemente preluate din
alte ţări europene.

Se profilează astfel a treia coordonată a abordării tradiţionalist birocratice, un model birocratic consi-
derat mai complet, ale cărui idei au fost conturate mai înainte de mijlocul secolului al XVIII-lea în Pru-
sia (Jacoby, 1973). Ulterior, în secolul al XIX-lea modelul a fost puternic influenţat de Woodrow Wil-
son în Statele Unite ale Americii, el fiind unul dintre principalii promotori ai procesului reformelor în
managementul instituţiilor publice din ţara lui şi de Max Weber, sociologul german.

Trebuie menţionat că Weber a formulat teoria birocraţiei, care a reunit câteva valori:

• serviciu public oferit de profesionişti,

• recrutarea şi numirea pe bază de merite,
• neutralitate politică,
• stabilitate pe posturi şi funcţii.

Abordarea lui Wilson, deşi a fost conturată înaintea teoriei birocraţiei, a reunit şi alte idei importante:

™ politicienii ar trebui să fie responsabili pentru politicile elaborate şi promovate,

™ funcţionarii sunt responsabili pentru implementarea politicilor elaborate de politicieni.

Cap.2 / 4
 
 Abordări majore în managementul public 

Atât Weber cât şi Wilson au introdus ideea că administraţia „poate fi scoasă în afara sferei politice
din punct de vedere instrumental şi tehnic”. Aceasta înseamnă că a existat convingerea că aparatul
administrativ se poate constitui ca o entitate distinctă, care poate să funcţioneze în afara spectrului poli-
tic.

Există două accepţiuni de bază pe care se fundamentează abordarea tradiţionalist birocratică:

1. modelul tradiţional al administraţiei,

2. relaţia specială între leadershipul politic şi administraţie.

Cel mai important principiu teoretic al modelului tradiţional al administraţiei este teoria birocratică a lui
Max Weber. De altfel, ideile exprimate de Weber, din diferite motive, nu au fost traduse decât după
mulţi ani de când au fost scrise. Ostrom a demonstrat că teoria birocratică a lui Weber „a corespuns din
multe puncte de vedere cu teoria tradiţională a administraţiei publice, atât din punctul de vedere al for-
mei cât şi al metodei”.

Weber a demonstrat că au existat trei tipuri de stiluri de conducere:

1. stilul carismatic – corespunzător unui lider extraordinar,

2. stilul clasic, tradiţional – corespunzător unui bun şef de grup,
3. stilul raţional/legal.

Cel de-al treilea stil a reprezentat, de fapt, baza teoriei lui birocratice.

Weber a formulat şase principii pentru sistemele birocratice moderne, derivate din cel de-al treilea stil
de conducere (Gerth şi Miller, 1970, pag.196-198). Acestea sunt următoarele:

1. principiul stabilirii zonelor oficiale de jurisdicţie clar determinate în funcţie de legi, reguli şi re-
gulamente administrative,
2. principiul ierarhiei organizaţionale în care sunt clar reprezentate relaţiile de autoritate ierarhică,
3. conducerea modernă într-un departament se bazează pe documente scrise care se păstrează,
4. compartimente de management specializate constituite într-o viziune modernă,
5. diviziunea muncii bine stabilită în cadrul organizaţiei,
6. conducerea departamentelor pe baza unor reguli generale, mai mult sau mai puţin stabile, mai
mult sau mai puţin exhaustive, care pot fi învăţate. Asimilarea regulilor reprezintă o tehnică spe-
cială de învăţare pe care funcţionarii publici de conducere o posedă. Aceasta implică jurispru-
denţa, administrarea sau conducerea activităţilor.
¾ Primul principiu formulat de Weber susţine că autoritatea derivă din conţinutul legilor şi regulamen-
telor elaborate potrivit cadrului legislativ. Prin urmare, nu există o altă formă de exercitare a autori-
tăţii.
¾ Al doilea principiu este cel al ierarhiei, probabil cel mai mult apropiat de gândirea lui Weber. Ierar-
hia strictă înseamnă că stilul raţional legal şi competenţa sunt conferite în organizaţie de postul sau
funcţia pe care le ocupă titularul. Sarcinile specifice pot fi delegate pe nivelurile inferioare, ceea ce
înseamnă că orice manager public poate să-şi exercite autoritatea asupra întregii organizaţii.
¾ Al treilea principiu adaugă că organizaţia este ceva care are o existenţă separată de viaţa particulară
a angajaţilor, adică este un element impersonal. Documentele scrise sunt păstrate, ceea ce face ca
ceva ce este esenţial într-un caz anterior să reprezinte un precedent care să fie luat în considerare
într-o perioadă ulterioară. Doar prin menţinerea unei evidenţe în dosare sau fişiere organizaţia poate
fi consecventă în aplicarea regulilor, considera Weber.
¾ Al patrulea principiu subliniază că administrarea, conducerea este o profesie distinctă, care necesită
o pregătire specială, şi prin urmare, nu poate fi exercitată de oricine.
¾ Al cincilea principiu a fost numit şi „lucrul pentru birocraţie” şi implică o divizare clară a activităţi-
lor principale şi a celor secundare.
¾ Al şaselea principiu arată că managementul este o activitate care poate fi învăţată dacă sunt respec-
tate anumite reguli generale.

Cap.2 / 5
 
 Managementul public 

Ceea ce diferenţiază modelul lui Weber de abordările istorice este accepţiunea potrivit căreia în admi-
nistraţie trebuie să se dezvolte un sistem impersonal fundamentat pe reguli clare. Se consideră că orga-
nizaţia şi regulile după care aceasta funcţionează sunt mai importante decât orice individ din cadrul
acesteia. Sistemul birocratic, aprecia Weber, trebuie să fie impersonal în esenţa lui, atât în ceea ce pri-
veşte propria activitate cât şi în activităţile desfăşurate pentru diferiţi clienţi ai instituţiilor publice.

Acesta este un aspect inedit, deoarece până acum administraţia s-a bazat pe relaţii personale: loialitate
faţă de şef sau faţă de un lider politic, etc. şi nu faţă de sistem în sine. Abordările istorice tradiţionale
erau mai mult responsabile pentru politicile formulate , prin urmare administraţia era mai mult o armă a
politicienilor, respectiv a clasei dominante favorizată în urma alegerilor.

Sistemul impersonal elaborat de Weber a limitat complet arbitrariul.

Tocmai existenţa unor dosare, încrederea în ce s-a soluţionat înainte şi în baza legală înseamnă că ace-
leaşi decizii sunt luate întotdeauna în aceleaşi circumstanţe. Astfel cetăţenii îşi pot identifica poziţia lor
în acest sistem impersonal şi birocratic.

Titularii de funcţii publice de conducere ocupă o poziţie specială în abordarea lui Weber. Ocuparea unei
funcţii publice este considerată o vocaţie şi se dobândeşte după un program riguros de training urmat de
un examen. Potrivit lui Weber, ocuparea unei funcţii publice implică acceptarea unor obligaţii de fideli-
tate faţă de organizaţie în schimbul unei securităţi şi siguranţe a locului de muncă. El îl caracteriza pe
titularul unei funcţii publice astfel:

™ managerul modern întotdeauna „se luptă” pentru organizaţie şi întotdeauna se bucură de un res-
pect şi o considerare socială comparabile cu ale unui guvernator,
™ funcţionarul birocrat este numit de autoritatea superioară, prin urmare un funcţionar ales nu este
un funcţionar birocratic recunoscut,
™ de obicei funcţionarii sunt angajaţi pe viaţă, cel puţin în organizaţiile birocratice din sectorul pu-
blic,
™ funcţionarii primesc regulat recompense corespunzătoare unui salariu normal şi asistenţă socială
la bătrâneţe prin acordarea unei pensii. Salariul nu este determinat ca un rezultat în funcţie de
volumul de muncă desfăşurată, ci în funcţie de statut, care corespunde funcţiei sau rangului şi, în
plus, uneori şi în funcţie de durata serviciului.
™ funcţionarii sunt selectaţi pentru a dezvolta carieră în ierarhia sistemului serviciilor publice. Ei
avansează de la nivelul cel mai de jos al ierarhiei, mai puţin important şi mai slab plătit, către ce-
le mai înalte niveluri ale ierarhiei organizaţionale.

Se observă că aceste puncte urmează ordinea logică a celor şase principii ale birocraţiei. Funcţionarul
devine parte a unei elite, cu înalt statut, care se diferenţiază net de cetăţenii obişnuiţi. Weber credea în
recrutarea pe baza meritelor, nu prin alegeri. În cea mai mare parte din cariera de funcţionar public, se
respectă principiul salariului fixat şi sistemul seniorial de avansare în cadrul ierarhiei organizaţionale.

Fundamentele modelului birocratic şi poziţia funcţionarilor publici servesc realizării mai multor obiecti-
ve:

™ sistemul formal şi impersonal oferă lui Weber posibilitatea determinării unor funcţii specializate
în raport cu obiectivele de bază considerate,
™ deciziile pot şi trebuie să fie elaborate potrivit regulilor determinate şi fără a se ţine seama de
persoane,
™ deciziile nu sunt luate arbitrar,
™ obiectivele generale erau certe, fără o legătură cu persoane şi cu referire la eficienţă.

Principiul specializării pe funcţie implică o creştere a productivităţii, întărirea autorităţii în cadrul orga-
nizaţiei prin respectarea regulilor în procesul de luare a deciziilor, care poate fi repetat, deoarece siste-
mul nu este unul asupra căruia persoana să îşi poată exercita influenţa. De reţinut că sistemul adminis-
trativ este întreţinut în funcţiune datorită regulilor clare care stau la baza lui şi nu datorită influenţei unor
persoane, de aceea Weber afirmă despre sistemul birocratic că este unul „impersonal”.

Cap.2 / 6
 
 Abordări majore în managementul public 

În ceea ce priveşte procesul decizional Weber, urmărea să se creeze un sistem, care să permită realizarea
celui mai înalt nivel posibil de eficienţă din punct de vedere tehnic. El considera că: „Precizia, viteza,
fermitatea, gradul înalt de informare, continuitatea, discreţia, unitatea, subordonarea strictă, reducerea
conflictelor interne şi costurile cu personalul reprezintă caracteristici ale nivelului optim de realizat
într-o organizaţie birocratică”.

Se poate observa uşor că, în cadrul abordării tradiţionalist birocratice, practic se delimitează două stadii
importante, cel caracteristic perioadelor istorice, până la jumătatea secolului al XVIII-lea şi cel introdus
de Weber şi Wilson după această perioadă până aproape de jumătatea secolului al XX-lea.

Pornind de la limitele abordărilor istorice, Weber şi Wilson, aşa cum s-a arătat mai sus, au dezvoltat
conţinutul unei noi abordări, numită de Weber birocratică. În acea perioadă, organizaţia birocratică era
considerată ca tipul ideal de organizaţie pentru domeniul administraţiei.

Deşi abordarea tradiţionalist birocratică a marcat începutul unor schimbări majore la nivelul manage-
mentului din organizaţiile administrative, totuşi au existat numeroase limite care, în timp, au generat şi
generează încă efecte negative în multe sisteme administrative.

2.2 Abordarea politică

Necesitatea conturării unei astfel de abordări a pornit de la numeroasele disfuncţionalităţi apărute ca

urmare a influenţei determinate de relaţia între politic şi administrativ, în general şi managementul pu-
blic în special. În timp aceste influenţe au avut un rol deosebit, marcând semnificativ conţinutul proce-
selor de management şi de execuţie din instituţiile publice, obiectivele şi modul de realizare a lor.

În cadrul acestei abordări s-au dezvoltat câteva orientări: o prima abordare potrivit căreia aparatul ad-
ministrativ reprezintă executivul, în timp ce politicul, prin reprezentanţii lui, stabileşte coordonatele de
desfăşurare a activităţii în instituţiile publice, o a doua potrivit căreia există o separaţie clară între poli-
tic şi instituţiile publice din administraţie, prin urmare, indiferent de schimbările intervenite în sfera
politică sistemul administrativ funcţionează în continuare potrivit regulilor şi regulamentelor proprii, o a
treia potrivit căreia reprezentanţii politicului sunt şi reprezentanţii comunităţilor şi, prin urmare, este
normal să determine coordonatele politicilor pentru instituţiile publice din administraţie, deoarece cu-
nosc nevoile generale şi specifice şi au şi competenţa să intervină pentru implementarea acestora.

Deşi cele trei orientări se delimitează destul de clar din punctul de vedere al conţinutului, între ele există
o legătură, care de fapt reprezintă fundamentul ideologic al abordării politice.

Principalii reprezentanţi care au orientat cercetările lor asupra conţinutului acestei abordări sunt Wallace
Sayre şi Paul Appleby. Deşi a existat o compatibilitate în ideologie, fiecare din cei doi au interpretat
diferit relaţia între politic şi conducerea instituţiilor publice din administraţie.

Wallace Sayre a pornit de la ideea că managementul public „este în ultimul rând o problemă de teorie
politică”. Prin urmare, crearea structurii unui aparat administrativ şi conducerea acesteia trebuie să fie
determinate de nevoile generale şi specifice de servicii şi nu de valori ale puterii politice.

Acestea pot fi considerate doar în măsura în care recunosc nevoile sociale şi pot influenţa procesul de
realizare a lor.

Abordarea lui Paul Appleby se situează oarecum la o extremă, deoarece el considera că sistemul admi-
nistrativ trebuie să fie susţinut şi să susţină realizarea doctrinelor politice. Caracterul limitativ al aces-
tei abordări este evident dacă se consideră natura conţinutului ideologiei promovate de Appleby.

În legătură cu această abordare, la sfârşitul secolului al XIX-lea Woodrow Wilson, unul din promotorii
abordării birocratice în SUA, susţinea că „ar putea exista o separaţie clară între politicieni şi conducerea
instituţiilor publice din administraţie, respectiv între politică şi misiunea instituţiilor publice de imple-
mentare a acesteia”. El argumenta astfel această separaţie:

Cap.2 / 7
 
 Managementul public 

„Problemele administrative nu sunt probleme politice. Deşi politicile stabilesc coordonatele de desfăşu-
rare a activităţilor în administraţie, nu s-ar putea accepta o manipulare a funcţionarilor publici. Adminis-
traţia publică trebuie să aplice sistematic legile elaborate şi aprobate de reprezentanţi politici din afara
sistemului administrativ. De exemplu, planul de acţiune al unui guvern nu este elaborat de instituţiile
publice din administraţie, dar aplicarea lui se realizează în administraţie”. De altfel Wilson considera că
principalele cauze care au determinat schimbările majore în administraţia americană la sfârşitul secolu-
lui trecut au fost determinate tocmai de limitele pe care le-a atras implicarea puternică a politicului în
sistemul administrativ din SUA, respectiv: corupţie, lipsă de continuitate, insatisfacţie, şantaj etc.

În 1991 Stillman Richard, în lucrarea The American Bureaucracy demonstra că: „distincţia între politi-
că şi administraţie reprezintă o condiţie fundamentală pentru declanşarea procesului reformelor într-un
sistem administrativ”. În plus, adăuga Stillman „Separarea sistemului administrativ de politic poate
conduce la dezvoltarea domeniului administraţiei, la accentuarea profesionalismului funcţionarilor
publici din administraţie şi la creşterea gradului de libertate al acestora în aplicarea politicilor”.

În domeniul ştiinţei, s-au delimitat trei modalităţi de manifestare a controlului politic asupra conducerii
sistemului administrativ, cel mai bine reflectate în Marea Britanie, în sistemele Westminster.

¾ Prima constă în faptul că există o relaţie clară între atribuţii şi responsabilităţi. Un departament sau o
agenţie are două atribuţii principale:
o să-i informeze pe liderii politici asupra stadiului implementării politicilor,
o să gestioneze propriile resurse pentru ca politicile să poată fi implementate.

În acest context, fiecare funcţionar public este responsabil, potrivit poziţiei lui în ierarhia structurii or-
ganizatorice din care face parte, faţă de şeful lui direct şi cetăţeni.

¾ A doua modalitate constă în faptul că există o separare clară între problemele politice, care din punct
de vedere formal sunt generate de politicieni şi problemele administraţiei, care provin din realizarea
şi furnizarea serviciilor publice.
¾ A treia modalitate constă în aceea că administraţia se presupune că nu trebuie să aibă orientare poli-
tică, deci trebuie să fie neutră, deci practic nu poate fi asociată cu nici un fel de decizie sau politică
promovată de politicieni, aceasta se realizează numai potrivit atribuţiilor ministerului sau ale altei
instituţii publice, nu ca urmare a intervenţiei unui politician.

Sistemele Westminster au introdus responsabilitatea formală a ministerelor, potrivit căreia fiecare mi-
nistru, care este o persoană politică, răspunde personal pentru toate activităţile desfăşurate în instituţia
pe care o conduce, iar în aceste autorităţi administrative funcţionarii publici îşi exercită propriile sarcini
derivate din această calitate. Pentru activitatea desfăşurată, indiferent de orientarea politică pe care o au,
miniştrii primesc salarii şi un sistem de stimulente, cum ar fi: securitatea locului de muncă, indiferent de
schimbările care au loc la nivel guvernamental, pensii corespunzătoare la finalizarea carierei de funcţio-
nar public şi alte avantaje sociale.

Aşa cum se poate constata, această problemă a separaţiei între politic şi administraţie a apărut cu mai
bine de un secol în urmă, ceea ce a făcut ca unii specialişti, Caiden, în 1982, să o abordeze ca pe un
„mit”, o perioadă destul de lungă de timp considerându-se că, practic, această separaţie este relativă.
Conturarea abordării birocratice şi aplicarea acesteia în majoritatea sistemelor administrative din ţările
dezvoltate a demonstrat că mitul se poate transforma în realitate, pentru că, practic, în timp s-a reuşit
crearea unei simbioze rezultată din aceea că politicienii au început să se implice direct în realizarea unor
atribuţii determinate exclusiv pentru administraţie, în timp ce funcţionarii publici au început să-şi asume
unele responsabilităţi faţă de politic. Politicienii se comportă astfel deoarece obiectivele lor politice se
concretizează doar prin componentele sistemului administrativ, de aceea a existat întotdeauna un interes
politic în administraţie. Funcţionarii politici, ca angajaţi în sistem, trebuiau să se implice în realizarea
politicilor propuse de politicieni şi să răspundă efectiv de gradul de realizare a lor.

Deşi la prima vedere pare o inversare de „roluri”, realitatea a demonstrat că această formulă a funcţionat
cel mai bine până în a doua jumătate a secolului trecut, când au început să fie promovate alte valori, care

Cap.2 / 8
 
 Abordări majore în managementul public 

au redefinit semnificativ rolul şi poziţia politicului în instituţiile publice.

Fără îndoială, cunoaşterea abordării politice în general şi a orientărilor de bază care s-au dezvoltat în
cadrul acesteia facilitează înţelegerea influenţelor pe care factorul politic le are asupra managementului
public şi permite descoperirea unora din cauzele pentru care unele sisteme administrative sunt mai efici-
ente decât altele, unii funcţionari publici sunt mai eficace decât alţii, iar cetăţenii sunt mai mult satisfă-
cuţi de modul în care instituţiile publice preiau şi satisfac nevoile lor.

Ca o concluzie referitoare la această abordare, încă din anul 1886, Woodrow Wilson, profesor de admi-
nistraţie publică la Universitatea Princetown din SUA, cu mulţi ani înainte de a deveni preşedinte al
SUA, afirma:

„Administraţia se află dincolo de sfera politicii. Problemele administrative nu sunt probleme politice,
chiar dacă politicul stabileşte sarcini pentru administraţie, nu trebuie lăsat să-i manipuleze acesteia
din urmă funcţionarii”.

2.3 Abordarea legală

Deşi, în literatura de specialitate, specialiştii, majoritatea adepţi ai abordării birocratice, nu i-au acordat
atenţia cuvenită, totuşi trebuie sesizat faptul că, în diferite state a existat şi încă se mai menţine ideolo-
gia abordării legale. Potrivit acesteia aplicarea legilor elaborate şi transmise în sistemul administrativ
justifică practic existenţa unui sistem administrativ care are ca obiectiv fundamental aplicarea şi urmări-
rea aplicării legilor generale şi specifice. De altfel aceasta este prima dimensiune a abordării legale.

Această abordare se fundamentează pe următoarele premise:

„ aparatul administrativ într-o ţară se constituie şi funcţionează pentru a pune în aplicare pachete
de legi;
„ activitatea funcţionarilor publici este determinată de cadrul legislativ;
„ reprezentanţii politici elaborează legile care, ulterior, sunt aplicate şi urmărite prin intermediul
instituţiilor publice din administraţie;
„ organizarea şi conducerea instituţiilor administrative se realizează potrivit conţinutului legilor
elaborate şi transmise spre aplicare.

Principalii susţinători ai acestei abordări au fost: Frank Goodnow, Marshall Dimock şi Kenneth Davis.

La începutul secolului trecut, Frank Goodnow făcea o distincţie între legea administrativă şi celelalte
legi. El considera că legea administrativă este acea parte a legii care influenţează semnificativ instituţia
publică din administraţie şi determină competenţa autorităţilor ce trebuie să o aplice. El indica şi moda-
lităţile specifice pentru soluţionarea situaţiilor de încălcare a drepturilor unor cetăţeni de către adminis-
traţie.

Marshall Dimock afirma că legea stabileşte responsabilităţile, limitele de competenţă şi drepturile spe-
ciale ale autorităţilor publice. În cadrul instituţiei publice, funcţionarul public apare în două ipostaze: de
„executant” întrucât în activitatea desfăşurată el aplică legile avizate şi aprobate de executiv, dar şi de
„proiectant”, deoarece în unele state el poate avea iniţiative legislative, contribuind astfel la dezvoltarea
sistemului legislativ.

Kenneth Davis susţinea că legea defineşte cel mai bine rolul instituţiilor din administraţia publică. Le-
gea este cea care permite diferenţierea unei autorităţi administrative de una legislativă sau juridică.

Ambele au competenţe legale diferite şi, implicit, desfăşoară activităţi diferite având în vedere ca, prin
aplicarea corectă şi respectarea cadrului legislativ, să fie cât mai aproape de interesele cetăţenilor.

Cea de-a doua dimensiune a acestei abordări constă în prezentarea procedurilor legale la care poate
apela funcţionarul public, în general, pentru a executa decizii, dar şi pentru a elabora şi fundamenta de-
ciziile administrative şi deciziile de management.

Cap.2 / 9
 
 Managementul public 

A treia dimensiune a acestei abordări vizează procedura „confruntării părţilor” prin supunerea unei
„judecăţi” unei instanţe neutre, imparţiale, care decide şi o alege pe cea corectă. Modalităţile de derulare
a acestor proceduri variază de la un context la altul, însă elementul comun este relativa independenţă a
instanţei care decide precum şi flexibilitatea în interpretare şi evaluare. Potrivit acestei dimensiuni, in-
stanţa care decide nu este plasată într-o ierarhie formală, ci într-o distribuire informală a competenţelor.
Valorile specifice acestei abordări, respectiv protecţia drepturilor şi promovarea libertăţilor, necesită
structuri organizatorice dezvoltate mai mult pe orizontală. Procedura confruntării părţilor aduce faţă în
faţă individul, caracterizat prin circumstanţe şi motivaţii unice, cu drepturi şi libertăţi unice urmărite de
administraţie şi legea care statuează relaţia între individ şi instituţia publică.

Valorile fundamentale promovate de abordarea legală sunt : autoritatea, procedura desfăşurării pro-
ceselor administrative, drepturile şi responsabilităţile funcţionarilor publici şi aspectele juridice care
influenţează rezultatele conflictelor apărute între funcţionari şi administraţie, între cetăţeni şi adminis-
traţie, între autorităţile administrative şi legislative.

În timp, o parte din limitele acestei ideologii au fost eliminate, dar în multe state se menţin încă elemen-
te importante ale vechii abordări, care devin incompatibile cu noile condiţii în care instituţiile publice
din administraţie trebuie să îşi îndeplinească misiunea socială, derivată din sistemul de nevoi generale şi
specifice.

În ultimele decenii ale secolului trecut, când au fost definite coordonatele conţinutului managementului
public, s-a conturat clar şi o altă perspectivă de abordare a cadrului legislativ în relaţie cu instituţia pu-
blică.

În accepţiunea noastră, cadrul legislativ devine baza permanentă de raportare a sistemului administra-
tiv şi nu scopul fundamental pentru aplicarea căruia acesta există. S-a conturat şi s-a argumentat tot
mai mult această nouă orientare.

O instituţie publică în administraţie se înfiinţează şi funcţionează pentru a realiza obiective de interes

general şi specific, fie asigurând cadrul instituţional de elaborare a legilor, fie aplicând conţinutul al-
tora, fie urmărind aplicarea regulamentelor şi normelor prin care drepturile şi libertăţile cetăţenilor
sunt satisfăcute şi respectate.

2.4 Abordarea managementului ştiinţific

Începutul secolului al XX-lea a fost puternic marcat de ideologia specialistului american Frederick Tay-
lor, care a dezvoltat o teorie coerentă, cu largă aplicabilitate în toate tipurile de organizaţii. Desigur,
cercetările lui au fost determinate de situaţia foarte delicată în care se aflau SUA în acea perioadă. Pen-
tru prima dată Taylor poziţionează în prim plan managementul organizaţiei. El a elaborat teoria cunos-
cută sub numele de abordarea managementului ştiinţific. Două au fost coordonatele majore ale acestei
accepţiuni:

1. standardizarea muncii, ceea ce însemnă că întotdeauna poate fi identificat cel mai bun mod de a
realiza o activitate,
2. urmărirea şi controlul pentru încadrarea în anumite standarde. Potrivit abordării, managementul
ştiinţific implica următoarele aspecte:
• studierea mişcărilor şi timpul necesar desfăşurării diferitelor activităţi,
• introducerea unor sisteme de stimulente,
• schimbarea organizării procesuale.

Ceea ce practic a revoluţionat gândirea începutului secolului al XX-lea a fost faptul că Taylor a demon-
strat posibilitatea redefinirii procesului decizional pe baze ştiinţifice şi în funcţie de criteriul eficienţei.

El a arătat cum, prin managementul ştiinţific, interesele angajatorilor şi angajaţilor pot fi aceleaşi dacă în
prealabil se produce o aşa numită „revoluţie mentală” în gândirea reprezentanţilor ambelor părţi.

Cap.2 / 10
 
 Abordări majore în managementul public 

Abordarea managementului ştiinţific a dominat sectorul public în general şi administraţia publică în

special, aşa cum aprecia Bozeman, în 1979, în perioada 1910-1940 susţinând cristalizarea administraţiei
publice ca domeniu ştiinţific integrat în mediul academic.

Deşi unele aspecte particulare din teoria lui Taylor erau discutabile, totuşi majoritatea specialiştilor con-
sideră semnificativă noua ideologie.

În aceeaşi perioadă, s-a conturat o altă teorie integrată tot de abordarea managementului ştiinţific.

Iniţiatorul noii ideologii a fost Elton Mayo, care, deşi sub unele aspecte a contrazis teoria lui Taylor, a
accentuat rolul relaţiilor umane privite într-un cadru mai larg, cel social, în care îşi desfăşoară activitatea
angajatul. În urma a numeroase experimente, pe care Mayo le-a efectuat în anii 1930, a descoperit că
acest context social, în care îşi desfăşoară activitatea angajatul, determină formarea unui climat social de
grup, care practic reprezintă cel mai important factor care influenţează managementul.

Potrivit analizei efectuate de Fry în 1989, Mayo a argumentat că există trei probleme ale managementu-
lui care continuă să rămână în actualitate:

„ valorificarea ştiinţifică a abilităţilor tehnice,

„ ordonarea sistematică a operaţiilor pe care le implică diferite activităţi,
„ organizarea echipelor de lucru şi cooperarea în cadrul grupurilor.

Mayo a demonstrat că, fără un mediu social corespunzător, atrăgător angajaţii dintr-o organizaţie devin
preocupaţi de problemele lor personale şi au un comportament nepotrivit în anumite situaţii. De altfel, în
1989, după mai bine de 50 de ani, Pollitt a recunoscut că foarte importante sunt relaţiile informale între
indivizi în cadrul şi în afara organizaţiei. El a arătat, îmbinând valori ale celor două teorii, că nu numai
structura organizatorică şi repartizarea angajaţilor pe posturi şi funcţii sunt importante ,dar la fel de im-
portante sunt sentimentele, valorile, normele informale, familia şi apartenenţa socială, deoarece ele in-
fluenţează semnificativ performanţele organizaţionale. De altfel ideile lui Elton Mayo au stat la baza
teoriilor dezvoltate în cadrul şcolii comportiste.

Ideile lui Elton Mayo s-au aplicat în organizaţiile din sectorul public începând cu anii 1960-1970. Prin-
cipala critică adusă de unii specialişti a fost aceea că angajaţii din sectorul public “sunt trataţi prea bine
şi, de fapt, ei au aşa de puţine activităţi de desfăşurat încât nu se compară cu angajaţii din sectorul pri-
vat. Alţii însă au apreciat şi susţinut în teoriile lor ideile referitoare la organizarea informală din cadrul
instituţiilor publice.

Al treilea moment important în evoluţia abordării managementului ştiinţific îl constituie prezentarea şi

explicarea funcţiilor managementului într-o organizaţie.

Astfel, în anul 1937 Gulick şi Urwick au identificat şi explicat următoarele şapte funcţii ale manage-
mentului public:

1. Planificarea constă în stabilirea obiectivelor, metodelor şi tehnicilor corespunzătoare şi modalităţilor

de acţiune necesare.

2. Organizarea constă în determinarea unei configuraţii a structurii organizatorice, dar şi a proceselor de

muncă implicate pentru realizarea obiectivelor previzionate.

3. Asigurarea resurselor umane constă în recrutarea şi selectarea personalului corespunzător pentru

desfăşurarea activităţilor din instituţia publică.

4. Conducerea constă în urmărirea modului de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează reparti-
zarea resurselor.

5. Coordonarea constă în integrarea activităţilor specifice desfăşurate în instituţiile publice cu alte acti-
vităţi desfăşurate în instituţii din structura guvernului.

Cap.2 / 11
 
 Managementul public 

6. Raportarea constă în urmărirea şi comunicarea rezultatelor obţinute în cadrul organizaţiei.

7. Bugetarea constă în desfăşurarea activităţilor cu caracter fiscal şi financiar necesare asigurării supor-
tului economic corespunzător implementării programelor, furnizării serviciilor şi desfăşurării activităţi-
lor în instituţia publică.

Această abordare a fost destul de mult contestată. Graham Cole şi Hays Steven în lucrarea Management
Functions and Public Administration POSDCORB Revisited considerau că abordarea lui Gulick şi
Urwick este determinantă pentru relaţiile interumane dintr-o instituţie publică şi prin intermediul ei re-
sursele umane pot fi „exploatate, controlate şi manipulate”.

Această confruntare de idei între susţinătorii celor două orientări continuă şi astăzi.

2.5 Abordarea Noului management public

În perioada 1980-1990, pentru organizaţiile din sectorul public a apărut şi s-a dezvoltat o nouă abordare
asupra modului de conducere a acestora, ca răspuns la modelul tradiţional al administraţiei publice pro-
movat la începutul secolului al XX-lea.

Cei mai mulţi specialişti din Marea Britanie, alte ţări europene, SUA, Australia etc. care au promovat şi
susţinut noul curent, erau convinşi că implementarea acestuia înseamnă schimbări fundamentale în men-
talitatea şi comportamentul funcţionarilor publici, în modul de exercitare a funcţiilor de conducere şi de
execuţie, dar şi în orientarea organizaţiilor publice către piaţa serviciilor şi, implicit, către client.

Abordarea din perspectivă managerială a organizaţiilor din sectorul public a cunoscut diferite moduri de
exprimare, unele chiar inedite pentru acea perioadă:

• managerialism în viziunea lui Pollitt, 1990;

• noul management public în accepţiunea lui Hood, 1991;
• administraţia publică orientată asupra pieţei în opinia lui Lan şi Rosenbloom, 1992;
• paradigma postbirocratică în viziunea lui Barzelay, 1992;
• guvernarea antreprenorială în accepţiunea specialiştilor englezi Osborn şi Gaebler, 1992.

Deşi există aceste moduri diferite de exprimare, totuşi, la o analiză atentă, se poate constata unitatea şi
coerenţa conţinutului accepţiunilor de mai sus, ceea ce demonstrează că, din punct de vedere teoretic,
schimbarea era definită şi se putea trece treptat la implementarea ei.

În legătură cu accepţiunile teoretice, s-au conturat câteva abordări pragmatice prin intermediul cărora
conţinutul Noului management public a fost dezvoltat şi popularizat în sectorul public din diferite ţări.

Astfel, în ţările OECD erau clare câteva coordonate de schimbare:

1. orientarea organizaţiilor din sectorul public asupra managementului prin accentuarea dimensiu-
nii participative, redefinirea conţinutului relaţiilor organizatorice între subdiviziuni organizato-
rice situate pe diferite niveluri ierarhice, atât în cadrul instituţiei publice, cât şi în sistemul admi-
nistrativ;
2. implicarea resurselor umane în fundamentarea deciziilor;
3. diminuarea intensităţii controlului şi introducerea obligativităţii în ceea ce priveşte încadrarea
într-un sistem al indicatorilor de performanţă;
4. performanţa devine o valoare de bază în organizaţiile din sectorul public prin perfecţionarea ac-
tivităţilor de recrutare, selecţie, salarizare;
5. utilizarea tehnologiei informaţionale în îmbunătăţirea procesului decizional;
6. restrângerea monopolului asupra unor servicii publice;
7. promovarea eficienţei şi competitivităţii în organizaţiile din sectorul public ca urmare a dezvol-
tării colaborării cu sectorul privat;
8. preocupare deosebită acordată fundamentării şi implementării politicilor organizaţionale;
9. îmbunătăţirea relaţiilor organizaţiilor publice cu politicienii.

Cap.2 / 12
 
 Abordări majore în managementul public 

Hood, specialistul englez care a denumit acest nou curent Noul management public, în anul 1991 reunea
în conţinutul lui următoarele puncte de vedere:

1. Profesionalizarea managementului în organizaţiile din sectorul public.

Aceasta înseamnă promovarea pe funcţii de conducere a unor manageri care au fost pregătiţi
pentru a conduce organizaţiile publice. Ei nu mai sunt simpli administratori ai instituţiilor publi-
ce, ci devin responsabili pentru rezultatele obţinute de acestea.

Managerii publici devin responsabili pentru gradul de implementare a politicilor şi, în cazul în
care rezultatele obţinute nu sunt cele aşteptate, ei pot fi demişi pentru incompetenţă profesională
şi managerială.

Interesantă este percepţia asupra relaţiei cu politicienii, care au posibilitatea de a recruta mana-
geri profesionişti, pe care îi numesc şefi de departamente şi agenţii pe perioade determinate, pen-
tru a susţine aplicarea programelor partidelor politice. Pe următorul nivel managerial, respectiv
cel al managerilor executivi, sunt angajaţi sau transferaţi manageri care în timp au obţinut anu-
mite performanţe şi au mai degrabă un nivel de abilităţi profesionale şi manageriale decât o ex-
perienţă dobândită prin exercitarea

efectivă de sarcini. Se urmăreşte creşterea eficienţei organizaţiilor publice, ca urmare a compe-

tenţei profesionale şi manageriale a titularilor de funcţii publice, în realizarea şi furnizarea servi-
ciilor. În acest context, se consideră că managerii generali în organizaţiile de servicii nu trebuie
să fie specialişti, ingineri, medici, economişti sau jurişti, ci manageri publici, capabili de per-
formanţe.

2. Determinarea şi urmărirea unor standarde şi a unui sistem de indicatori de performanţă pentru

fiecare organizaţie din sectorul public orientată asupra realizării unor obiective.

Procesul reformelor în sectorul public implică obţinerea de performanţe atât de către fiecare an-
gajat cât şi de fiecare organizaţie publică.

În acest scop, fiecare instituţie publică determină indicatori de performanţă pentru a se putea
măsura progresele făcute de fiecare în procesul de realizare a obiectivelor previzionate. Prin in-
termediul sistemului de apreciere a performanţelor individuale, se determină contribuţia fiecărui
angajat la realizarea obiectivelor pe parcursul unui an. În funcţie de aceste evaluări, se acordă
recompense sau se aplică sancţiuni. Se consideră că metodele informale de evaluare sunt inefici-
ente şi conduc la scăderea veniturilor instituţiilor publice.

Organizaţiile guvernamentale urmăresc să îmbunătăţească metodele de planificare pe termen

lung şi să extindă sfera de aplicare a managementului strategic. Aceasta implică determinarea
misiunii organizaţiilor din sectorul public, a obiectivelor pe care le au de realizat, a gradului de
adaptabilitate la mediul în care evoluează, a capacităţii de a valorifica punctele forte şi de a solu-
ţiona problemele pe care le au, a disponibilităţii de a preîntâmpina constrângerile din mediul în
care îşi desfăşoară activitatea.

Se consideră că reprezentanţii politici pot interveni, dacă au aceste informaţii, tocmai pentru a
susţine procesul de realizare a obiectivelor de către instituţiile publice.

3. Controlul asupra rezultatelor şi nu asupra proceselor şi fazelor

Reprezentanţii Noului management public pledează pentru reducerea formelor controlului biro-
cratic integrat în diferite etape şi faze ale proceselor prin intermediul cărora instituţiile publice
îşi realizează misiunea şi intensificarea, respectiv diversificarea formelor controlului asupra re-
zultatelor.

4. Descentralizarea sistemului din care fac parte organizaţiile publice

Cap.2 / 13
 
 Managementul public 

Acest proces a început efectiv în Marea Britanie în perioada guvernării Thatcher prin programul
„Next Step”, în 1988 şi a urmat în Noua Zeelandă şi Olanda, pentru ca, treptat, să se generalize-
ze în toate ţările Peninsulei Scandinave. Ca modalitate de aplicare, s-a procedat la crearea unor
agenţii separate, responsabile pentru realizarea şi furnizarea de servicii în baza încheierii unui
contract cu un departament de politică specializat din cadrul sistemului. Obiectivul specific ur-
mărit prin această schimbare a fost reducerea numărului de personal din sistemul serviciilor la
un grup format din persoane cu funcţii importante în urmărirea modului în care sunt conduse şi
monitorizate ministerele şi departamentele. Datorită acestei schimbări, în anul 1994 în Marea
Britanie 60% din funcţionarii publici au fost implicaţi în programul „Next Step”, iar la sfârşitul
anului 1995 peste 95% din aceştia erau integraţi în noul sistem. Au urmat schimbări similare în
Noua Zeelandă, iar ceva mai târziu în SUA şi Australia, însă într-un ritm mai lent decât s-au
produs aceste schimbări în Marea Britanie. Această schimbare pare că reia sub o altă formă idei-
le lui Woodrow Wilson, potrivit căruia era necesară o separare a departamentelor de politică de
agenţii, practic a politicii de administraţie. În noul context, agenţiile prestatoare de servicii nu
trebuiau să facă neapărat parte din sectorul public, o dată ce îşi desfăşurau activitatea în baza
unui contract, iar angajaţii acestora nu trebuiau să fie funcţionari publici.

5. Accelerarea concurenţei în sectorul public

Această caracteristică se referă în principal la serviciile guvernamentale şi avea ca scop reduce-

rea costurilor. Se pornea de la premisa că, dacă anumite servicii sunt nesatisfăcătoare, potrivit
acestui criteriu ele pot fi scoase la licitaţie. În acest context, privatizarea accelerată era conside-
rată parte a acestui proces. Ca urmare a noii orientări apar o serie de schimbări, cum ar fi: testa-
rea serviciilor pe piaţă, urmărirea costului şi calităţii serviciilor realizate.

6. Extinderea utilizării stilului de conducere practicat în organizaţiile din sectorul privat, prin re-
nunţarea la stilul autoritar.

În acest context, se pune accentul pe două corelaţii de bază: între profilul pregătirii personalului
şi poziţia ocupată în structură şi între performanţele obţinute şi sistemul de salarizare practicat,
pe bază de merit.

Accentul pus pe obţinerea de performanţe face ca numirea pe posturi şi funcţii pe bază de con-
tract să se realizeze uneori pe termene scurte, tocmai pentru că managerii publici respectivi nu
sunt capabili de performanţe.

7. Disciplină şi rigurozitate în utilizarea resurselor din organizaţiile publice

Noul management public implică un plus de atenţie în privinţa gestionării resurselor, ceea ce in-
clude desigur reducerea costurilor, dar şi o concentrare deosebită asupra programelor prin care
sunt realizate obiectivele strategice. Astfel guvernele au posibilitatea să controleze modul în care
sunt gestionate resursele financiare, umane, materiale şi informaţionale.

În prezent, în majoritatea ţărilor dezvoltate, pot fi identificate atât elemente ale modelului tradi-
ţionalist cât şi elemente ale Noului management public. Realitatea demonstrează că NPM este
mult mai aproape din punctul de vedere al conţinutului de ceea ce guvernele statelor dezvoltate
doresc de la organizaţiile publice, respectiv eficientizarea sistemului de realizare şi furnizare a
serviciilor fără a se insista în mod deosebit asupra modalităţilor utilizate.

Reiese suficient de clar din această prezentare faptul că serviciile publice există pentru a realiza
obiectivele de interes public, pentru a creşte gradul de satisfacere a nevoilor, aşteptărilor cetăţe-
nilor prin intermediul unui proces politic. Toate schimbările manageriale prezentate urmăresc
realizarea obiectivelor publice cât mai eficient posibil şi furnizarea de informaţii absolut necesa-
re fundamentării deciziilor de către politicienii care colaborează cu organizaţiile publice în ca-
drul unui proces de management desfăşurat în manieră interactivă.

Cap.2 / 14
 
 Abordări majore în managementul public 

Specialiştii nu pot estima încă peste cât timp se vor putea cunoaşte rezultatele implementării noi-
lor valori ale NPM, dar sunt convinşi că, în timp, aşa cum Osborn şi Gaebler afirmau în 1992,
datorită dezvoltării dimensiunii manageriale a activităţilor desfăşurate în organizaţiile din secto-
rul public, managerii publici şi ceilalţi funcţionari publici vor deveni „întreprinzători” şi vor des-
coperi noi modalităţi de realizare şi furnizare a serviciilor publice, astfel încât cele mai multe din
valorile promovate în cadrul NPM să poată fi realizate. Aceasta practic ar însemna reducerea
costurilor cu cheltuielile birocratice şi creşterea ponderii resurselor alocate eficientizării servicii-
lor, prin dezvoltarea relaţiilor cu organizaţiile din sectorul privat.

Rămâne ca viitorul să demonstreze dacă organizaţiile din sectorul public vor reuşi să păstreze
câteva din valorile fundamentale ale modelului tradiţionalist, respectiv: profesionalism, impar-
ţialitate, înalte standarde etice, absenţa corupţiei şi să integreze totuşi o parte din valorile funda-
mentale ale NPM.

Cap.2 / 15
 
3 PARTICULARITĂŢI ALE MANAGEMENTULUI PUBLIC ÎN DOME-
NIUL RESURSELOR UMANE
3.1 Funcţia publică şi funcţionarul public din dublă perspectivă, cea a managementului public
şi cea a dreptului administrativ
Deşi noţiunea de funcţie publică a fost formulată şi explicată pentru prima dată de doctrina dreptu-
lui public, în principal de către cea a dreptului administrativ, totuşi schimbările fundamentale de
concepţie care au intervenit în managementul public din ţările dezvoltate în ultimele decenii ale
secolului al XX-lea ne determină să semnalăm şi să susţinem dezvoltarea unui nou mod de abordare
a funcţiei publice în teoria şi practica din instituţiile publice, în general.
Prin urmare, dincolo de accepţiunea generală exprimată de dreptul administrativ şi reflectată preg-
nant în cadrul legislativ al cărui conţinut nu-l poate ignora nimeni într-un stat de drept, managemen-
tul public abordează funcţia publică dintr-o perspectivă practică, cea care de altfel determină coor-
donatele necesare unei bune funcţionări a instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea funcţi-
onari publici cu funcţii publice de conducere şi de execuţie şi reprezentanţi ai politicului.
Deşi între cele două abordări există o serie de deosebiri de concepţie la care vom face referiri în
continuare, este absolut necesar să înţelegem şi să acceptăm compatibilitatea fundamentală care
există între acestea.
Perspectiva managerială de abordare a funcţiei publice şi a funcţionarului public necesită o serie de
precizări.
Funcţia publică reprezintă un factor de generalizare al unor posturi asemănătoare din punctul de
vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii într-o instituţie din sectorul public. De
exemplu funcţiei de director într-o instituţie publică îi corespund cinci posturi. Dacă funcţia publică
exprimă în exemplul prezentat „amploarea” autorităţii şi responsabilităţii unui director, în general
posturile particularizează la nivelul fiecărui loc de muncă autoritatea şi responsabilitatea titularu-
lui prin intermediul elementelor specifice, respectiv obiective şi sarcini.
Funcţiile publice trebuie să fie ocupate doar de funcţionari publici, care, potrivit cadrului legislativ
specific respectă cerinţele obligatorii pentru a exercita astfel de funcţii. Managementul public iden-
tifică două categorii de funcţii publice: de conducere, ca în exemplul de mai sus, şi de execuţie, în
special în subdiviziunile organizatorice implicate în mod direct în procesele de realizare şi furnizare
de servicii publice, respectiv în sfera de execuţie.
Deşi în sectorul public din România, ca urmare a amploarei unor influenţe, o parte din funcţiile pu-
blice sunt ocupate de reprezentanţi ai politicului, totuşi această situaţie nu trebuie să ne conducă la
perceperea acestui aspect ca pe unul normal, ci dimpotrivă. Realitatea a demonstrat că astfel de im-
plicări sunt între principalele surse de alimentare a unor disfuncţionalităţi majore în sistem. Prin
urmare abordarea managerială a funcţiei publice ne obligă să realizăm o separaţie clară între funcţia
publică ocupată de funcţionarul public şi funcţia politică.
Funcţia politică poate să se manifeste în spaţiul determinat de acţiunile unui partid politic. Ea defi-
neşte o poziţie pe care o ocupă un politician în structurile de conducere sau de execuţie ale forma-
ţiunii politice din care acesta face parte, ceea ce în mod normal nu trebuie să aibă nici o legătură
directă cu structura formală a unei instituţii publice, care determină din punct de vedere managerial
şi legal conţinutul şi structura funcţiei publice şi a funcţionarului public ca titular al acesteia.

Cap.3 / 1
 
 Managementul public 

Deşi, dacă abordăm problema prin prisma realităţii din ţara noastră, situaţia de mai sus corespunde
mai mult unui plan teoretic, în practică se constată în instituţiile publice o discontinuitate în exerci-
tarea funcţiilor managementului public şi adesea o instabilitate a sistemului de management din
instituţiile publice, tocmai ca urmare a schimbărilor care intervin periodic în sfera politicului.
Managementul public determină statutul şi structura funcţiei publice şi a funcţionarului public ca şi
angajat al instituţiei publice. Performanţa unei instituţii publice este direct determinată de angajaţii
acesteia, care devin responsabili, ca manageri publici şi executanţi, de rezultatele obţinute.
Or, pornind de la acest element fundamental, înţelegem de ce implicarea altor categorii de reprezen-
tanţi de funcţii, din sfera politică, limitează exercitarea funcţiilor publice şi poate determina instabi-
litate, discontinuitate şi dificultate în stabilirea sarcinilor, competenţelor şi responsabilităţilor pentru
modul în care instituţiile publice îşi îndeplinesc în condiţii de eficienţă misiunea social-
administrativă pentru care au fost constituite şi funcţionează.
În ţara noastră o parte din funcţiile publice de conducere din instituţiile publice sunt ocupate de po-
liticieni sau reprezentanţi ai acestora.
O parte din ei sunt numiţi în funcţii publice potrivit procedurii legale, alţii sunt aleşi de electorat şi
titularizaţi în funcţii publice de conducere, devenind manageri publici, deci cu competenţe şi res-
ponsabilităţi corespunzătoare funcţiei publice pentru care au candidat sau în care au fost numiţi.
Deşi provin din sfera politică, aceşti titulari de funcţii publice de conducere exercită funcţiile mana-
gementului public şi, prin urmare, trebuie să aibă un profil al pregătirii corespunzător unui manager
public, respectiv pregătire de bază în domeniul în care se încadrează funcţia publică de conducere,
dar şi o pregătire specială în domeniul managementului public.
Din perspectiva dreptului administrativ, funcţia publică desemnează „situaţia juridică a persoa-
nei fizice - investită legal, cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice ce constă
în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana
fizică respectivă şi organul care l-a investit”1.
Rezultă din această definiţie câteva trăsături ale funcţiei publice:
¾ drepturile şi obligaţiile în realizarea competenţei nu pot fi stabilite decât pe cale unilatera-
lă, prin norme juridice, de către organele de stat, ca şi atribuţiile care definesc competenţa.
Ca urmare, „nu suntem în prezenţa unui contract de muncă, care este un acord de voinţă al
unităţii şi persoanelor încadrate în colectivul de muncă, ci a unei instituţii a dreptului pu-
blic”2;
¾ aceste drepturi şi obligaţii sunt atribuţii ale funcţiei publice, ca şi competenţa;
¾ continuitatea prin care se are în vedere “existenţa acestor drepturi şi obligaţii, prin care se
realizează competenţa unei autorităţi publice, atât timp cât există competenţa pe care funcţia
o realizează3;
¾ cei care sunt investiţi cu realizarea funcţiei intră într-un complex de raporturi juridice cu or-
ganul care i-a investit;
¾ „funcţii publice pot să îndeplinească şi persoane fizice care nu sunt încadrate în muncă într-
un organ de stat, în general, într-o autoritate a administraţiei publice, în particular. Este vor-
ba de persoanele încadrate în muncă în organizaţii din sectorul privat, investite, prin autori-
zare, în condiţiile legii, cu dreptul de a presta un serviciu public, în regim de putere publi-
că”4;
                                                            
1
 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, Bucureşti, Editura Nemira, 1996, Vol.2. p. 628 
2
 Iovănaş, I., Drept administrativ şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică, 1970, p.
177 
3
 Ionescu, R., Drept administrativ, Bucureşti, Editura Didactică şi Pedagogică, 1970, p.177 
4
 Iorgovan, A., op. cit., p. 630 

Cap.3 / 2
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

¾ caracterul legal al investiturii.

În accepţiunea profesorului A. Negoiţă5, sintagma „funcţie publică” are două accepţiuni: una mai
largă şi alta mai restrânsă, în funcţie de natura atribuţiilor care formează conţinutul funcţiei exerci-
tate de angajaţii diferitelor organe ale administraţiei publice, mai exact după cum aceste atribuţii
presupun sau nu folosirea autorităţii statului.
După cum se poate constata din aceste puncte de vedere prezentate, funcţia publică este abordată
dintr-o perspectivă extrem de îngustă:

• Funcţia publică desemnează o situaţie juridică a unei persoane fizice. Din punctul de vedere
al managementului public o funcţie publică este definită în structura organizatorică formală
a unei instituţii publice, desigur în concordanţă cu legislaţia specifică, dar, corespunzător
specificului activităţii în care titularul este implicat. Statutul pe care îl are titularul unei func-
ţii publice implică respectarea unor drepturi şi obligaţii cu caracter general precizate în sta-
tutul general sau în statutele speciale ale funcţionarilor publici.
• Funcţia publică, fiind o generalizare a mai multor posturi din instituţia publică, integrează
următoarele elemente: sarcini, competenţe şi responsabilităţi ale titularilor.
• Funcţia publică este de cele mai multe ori asociată cu structura sistemului administrativ, or,
din perspectiva managementului public, toţi titularii de funcţii publice de conducere din toa-
te domeniile sectorului public sunt funcţionari publici de conducere, se supun principiilor
managementului public şi exercită funcţiile managementului public, fiind responsabili pen-
tru rezultatele instituţiilor publice pe care le conduc.
Se întâmplă adesea în sectorul public din România ca manageri publici să îşi perceapă rolul şi statu-
tul doar prin prisma „situaţiei lor juridice”, ceea ce nu face altceva decât să-l transforme pe manage-
rul public în „executant docil” al unor decizii administrative elaborate de alţii, practic într-un execu-
tant, ignorându-se aproape total dimensiunea managerială, economică a activităţii acestui manager
public. Or realitatea demonstrează că o astfel de orientare nu este şi nu va fi niciodată benefică într-
un sector care se dezvoltă pentru a servi interesul public general, pentru a satisface nevoile generale
şi specifice şi nu în principal pentru a pune în aplicare normele de drept.
Trebuie făcută o schimbare fundamentală de orientare în cadrul instituţiilor publice din România,
practic trecerea de la dimensiunea strict juridică pe care a generalizat-o sistemul din România la
perspectiva managerială de abordare a instituţiei publice determinată de valorile noului manage-
ment public.
3.2 Scurt istoric al funcţiei publice în România
După 1989, funcţia publică a redevenit, integral, o instituţie a dreptului administrativ. Astfel a avut
loc desprinderea conceptuală a funcţiei publice de raportul juridic de muncă, ieşirea acesteia de sub
incidenţa dreptului muncii, sub a cărui incidenţă intrase din 1950. De altfel, în perioada 1949-1989,
a fost distrusă întreaga clasă politică a ţării şi întregul aparat funcţionăresc al statului, de la Guvern
şi până la nivelul administraţiei publice locale. Mai mult decât atât, nici una din cele trei constituţii
socialiste nu a cuprins nici o referire cu privire la funcţia publică, această noţiune fiind considera-
tă desuetă, funcţionarii publici dobândind statutul de „om al muncii”, supus principiilor juridice ale
Codului Muncii, intrat în vigoare în 1950. În pofida argumentărilor din literatura de specialitate, un
statut general al funcţionarilor din administraţia publică nu s-a adoptat până în 1989, în schimb au
fost adoptate prin lege statute disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii. Însă, anterior
acestei perioade, reglementările funcţiei din administraţia de stat au o bogată tradiţie.

                                                            
5
 Negoiţă, A., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, Editura Nemira, 1993 

Cap.3 / 3
 
 Managementul public 

Problema funcţionarilor publici, „a dregătorilor” a constituit întotdeauna o preocupare majoră pen-

tru legiuirile care au existat pe teritoriul ţării.
Referindu-ne la legislaţia modernă se poate spune că o primă reglementare, cât de cât unitară, cu
privire la funcţionarii administrativi se află în Regulamentele Organice. Reformele legislative înfăp-
tuite de Cuza, între care adoptarea legii instrucţiunii, precum şi a legii cu privire la Consiliul de
Stat, au cuprins şi ele referiri, fie implicite, la funcţionarii din administraţia de stat.
Constituţia din 1866 nu are o reglementare juridică unitară a funcţiilor publice. Doctrina româneas-
că era foarte clară în privinţa funcţiei publice încă din 1904, o dată cu apariţia primei ediţii a Trata-
tului de drept administrativ al profesorului P. Negulescu. Constituţia prevedea expres, în art. 131
aliniatul 5, adoptarea unei legi speciale „asupra condiţiilor de admisibilitate şi înaintare în funcţiuni-
le administraţiei publice”. O asemenea lege însă nu s-a adoptat.
Abia după 20 de ani de la apariţia acestei lucrări fundamentale a lui P. Negulescu a fost adoptat
primul Statut al funcţionarilor publici. Mai precis, la 19 iunie 1923 s-a adoptat Legea statutului
funcţionarilor publici ca urmare a principiilor stabilite prin Constituţia din 1923.
La 3 noiembrie 1923 a fost adoptat Regulamentul Legii statutului funcţionarilor publici care stabi-
leşte, în detaliu, regimul juridic al funcţionarilor publici din administraţia de stat, funcţia, gradul,
postul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia administrativă, dreptul discipli-
nar, dreptul la pensie etc. Pe de altă parte, dispoziţiile cu privire la funcţionarii din administraţia
centrală, la demnitari erau prevăzute şi în Legea din 2 august 1929 pentru organizarea ministerelor,
iar cu privire la funcţionarii din administraţia locală, Legea pentru unificarea administrativă din
1925. De asemenea, dispoziţii care întregesc regimul juridic al funcţiei publice din administraţia
românească se aflau şi în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul administrativ.
Însă dreptul comun pentru funcţionarii publici a rămas Legea statutului funcţionarilor publici din
19 iunie 1923, aflată în vigoare până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarilor pu-
blici. Acest cod se împărţea în două părţi:

• partea I conţinea dispoziţii pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile: condiţii gene-
rale de recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii,
pensii, asociaţii şi case de credit;
• partea a II-a se referea numai la funcţionarii administrativi şi funcţionarii de specialitate, cu
excepţia celor prevăzuţi la art. 49: corpul judecătoresc, ofiţerii, avocaţii, medicii, preoţii, ca-
re aveau legi speciale.
Codul a suferit numeroase modificări, numai în primul an au existat vreo zece amendamente, motiv
pentru care a fost republicat în Monitorul Oficial în baza Legii din 7 februarie 1942. A fost abrogat
după 23 august 1944, când s-a produs repunerea în vigoare, cu unele modificări, a Constituţiei din
1923.
La 22 septembrie 1946 s-a adoptat Legea nr. 746 pentru Statutul funcţionarilor publici, lege care
cuprindea şase părţi: prima parte era consacrată dispoziţiilor generale, partea a doua se referea la
condiţiile de încadrare, a treia era intitulată „Tratarea în serviciu”, partea a patra se referea la îndato-
ririle funcţionarilor, partea a cincea conţinea dispoziţii speciale, iar partea a şasea, dispoziţii finale
şi tranzitorii. Însă, această lege a fost abrogată după trei ani, prin Decretul nr. 418 din 16 noiembrie
1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului Cod al Muncii.
Concluzia care se poate desprinde este că, între 1923-1949, funcţionarii publici au avut un statut
legal unitar. Altfel spus, se aplicase teoria „statutului legal”, susţinută de corifeii dreptului adminis-
trativ francez din perioada interbelică: Esmein, Hautiou, Duguit, Jeze şi preluată de doctrina româ-
nească. Această teorie consideră funcţia publică ca un statut legal, deoarece actul de investitură este
întotdeauna un act de autoritate, iar cel care exercită funcţia are autoritate statală.
Cap.3 / 4
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

În perioada următoare, 1949-1989, dar şi câţiva ani după revoluţie, adoptarea unui nou Statut al
funcţionarilor publici s-a lăsat aşteptată, cu toate că doctrina a sesizat necesitatea acestuia, iar Con-
stituţia din 1991 consacră expres prin art. 72, aliniatul 3, litera I statutul funcţionarilor publici, pen-
tru care ar trebui adoptată o lege organică.
Această necesitate a fost acoperită prin Legea nr.188 din 1999, privind Statutul funcţionarilor pu-
blici, publicată în Monitorul Oficial nr. 600 din 8 decembrie 1999, promulgată prin Decretul nr.
418 din 1999, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 82 din 2000, publicată în
Monitorul Oficial nr. 293, din 28 iunie 2000. La acestea se adaugă Hotărârile de Guvern publicate
în noiembrie 2001, reunind legislaţia secundară pentru Statut, care să susţină aplicarea legii funda-
mentale pentru funcţionarul public.
Potrivit Statutului funcţionarilor publici, funcţia publică “reprezintă ansamblul atribuţiilor şi res-
ponsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în scopul realizării
competenţelor sale” (Statut, cap. 1, art. 2, alin. 3.), iar funcţionarul public “este persoana numită
într-o funcţie publică de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice”.
Potrivit acestui cadru legislativ, principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt:

♦ asigurarea promptă şi eficientă, liberă de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni po-
litice a tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici,
♦ selectarea funcţionarilor publici exclusiv pe criteriul competenţei,
♦ egalitatea şanselor la intrarea şi promovarea în corpul funcţionarilor publici,
♦ stabilitatea funcţionarilor publici.
În continuare legea arată că „se aplică tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute
proprii aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel”, cu excepţia persoane-
lor numite sau alese în funcţii de demnitate publică cărora li se aplică dispoziţiile Legii nr. 215 din
2001 privind administraţia publică locală sau ale altor legi speciale, precum şi cu excepţia persona-
lului din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secreta-
riat, administrative, protocol, gospodărie, întreţinere-reparaţii şi de deservire, care nu au calitatea de
funcţionar public şi cărora li se aplică legislaţia muncii.
Din perspectivă juridică funcţia publică are mai multe trăsături:

• este titulară de competenţe, puteri publice, atribuţii şi responsabilităţi stabilite prin lege,
• are caracter permanent cu o funcţionare continuă, în scopul satisfacerii unui interes general
în mod perpetuu, fără limită de timp şi fără intermitenţă,
• este creată prin lege, astfel încât administraţia nu creează funcţii publice,
• este organizată pentru a satisface interese generale, iar nu interese personale,
• are o anumită specializare şi o competenţă determinate prin lege, prin care se urmăreşte sa-
tisfacerea unui interes general.
Autoritatea statului se exercită prin funcţiile publice. Toate categoriile de funcţii din structura auto-
rităţilor publice au la bază atributul de putere publică. În domeniul administraţiei, de exemplu, prin
lege se determină funcţiile publice care sunt ocupate potrivit aceluiaşi cadru legislativ de către func-
ţionari publici.
În accepţiunea managementului public tipul şi numărul de funcţii publice într-o instituţie sau auto-
ritate publică nu poate fi stabilit decât în funcţie de nevoile de servicii publice aşa cum acestea au
fost determinate pe segmentele de piaţă pe care operează aceste instituţii sau autorităţi.
Legea, după cum ne determină să înţelegem tipul acestui act normativ, este elaborată pentru o peri-
oadă mai lungă de timp, ceea ce determină numeroase dificultăţi în ceea ce priveşte flexibilitatea

Cap.3 / 5
 
 Managementul public 

unei instituţii şi autorităţi publice. Sistemul de nevoi de servicii publice şi administrative se modifi-
că şi se diversifică la intervale neregulate de timp, or prevederile unei legi nu pot fi modificate ori
de câte ori aceste schimbări sunt necesare. Suntem astfel în faţa unei alte situaţii care poate deter-
mina disfuncţionalităţi majore în sistemul de management public din cadrul autorităţii sau instituţiei
publice, dacă funcţia publică este abordată strict doar prin prisma doctrinei juridice.
Deşi în sectorul public din România perspectiva managerială asupra funcţiei publice este limitată de
accentul care se pune pe conotaţia juridică a acestei noţiuni, totuşi realitatea din alte ţări democrati-
ce dezvoltate demonstrează că îmbunătăţirea capacităţii administrative a unei instituţii sau autorităţi
publice nu depinde cel mai mult de acurateţea aplicării cadrului legislativ, cât de profesionalismul
managerial în determinarea conţinutului şi exercitarea funcţiilor publice de către managerii publici
şi funcţionarii publici de execuţie. Sunt ţări care se conduc după norme şi principii generale, altele
nu dispun nici de o constituţie proprie, dar au sisteme de management public foarte bine determina-
te care prin activităţile desfăşurate răspund foarte bine şi în timp util nevoilor sociale generale şi
specifice.
Aceasta ar trebui să reprezinte o temă de reflecţie şi pentru reprezentanţii autorităţilor din sistemul
nostru administrativ pentru a înţelege necesitatea orientării puternice a atenţiei asupra manage-
mentului public, asupra profesionalismului în exercitarea funcţiilor publice de către funcţionarii
publici, dar mai ales de către reprezentanţii politicului.
Funcţia publică, aşa cum s-a arătat, este factorul de generalizare al unor posturi din instituţiile şi
autorităţile publice. Iar postul este alcătuit din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, competenţelor şi
responsabilităţilor desemnate pentru fiecare funcţionar public din cadrul fiecărei instituţii şi autori-
tăţi publice. Ceea ce dinamizează conţinutul posturilor şi funcţiilor publice este tocmai sistemul de
obiective determinate prin structura acestor elemente de bază ale organizării formale. Cadrul legis-
lativ nu are nici un fel de referire la acest element, or, în mod normal, nici o componentă a unei
subdiviziuni organizatorice dintr-un sistem nu poate exista dacă prin activităţile desfăşurate nu ser-
veşte realizării unui obiectiv clar determinat.
Altfel spus, nu este normal să se înfiinţeze posturi şi funcţii publice pentru a încărca structura for-
mală a unui sistem, doar pentru că aşa susţine cadrul legislativ în vigoare, ci pentru a urmări realiza-
rea unor obiective derivate din misiunea socială a fiecărei autorităţi sau instituţii publice. Pentru
aceasta, în structura fiecărui post şi funcţie publică de conducere sau de execuţie managementul
public ne obligă să determinăm obiective, sarcini, competenţe şi responsabilităţi ale titularilor, prin
care ei devin o parte activă a sistemului din care fac parte, care îşi asumă nişte responsabilităţi
clare în ceea ce priveşte realizarea obiectivelor şi, implicit, a misiunii administrative a autorităţilor
şi a misiunii sociale a instituţiilor publice în care îşi desfăşoară activitatea.
Abordarea funcţiei publice din perspectiva managementului public considerăm că trebuie să devină
cât mai repede o realitate şi în instituţiile publice din România. Aceasta nu înseamnă că se neglijea-
ză perspectiva dreptului administrativ de definire a funcţiilor publice. Ceea ce trebuie să se schimbe
în accepţiunea noastră este modul de definire a conţinutului funcţiilor publice de conducere şi de
execuţie în documentele de formalizare şi rolul titularilor ca urmare a acestor schimbări fundamen-
tale de concepţie managerială. Managerul public nu trebuie să rămână doar un „aplicant docil” al
doctrinei juridice. Dincolo de această fază, el trebuie să-şi creeze o structură cu posturi şi funcţii
publice care să susţină realizarea intereselor generale şi specifice ale pieţei pe care acţionează potri-
vit misiunii sociale specifice a autorităţilor şi instituţiilor publice. Prin urmare, în instituţiile şi auto-
rităţile publice din România trebuie să intervină o schimbare de concepţie, de abordare a rolului
instituţiei publice, în sensul orientării acesteia atât către sistem, perspectiva integrată, cât şi către
piaţa pe care autorităţile şi instituţiile publice o deservesc şi nu exclusiv către cadrul furnizat de
doctrina juridică.

Cap.3 / 6
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Reorientarea concepţiei de abordare a rolului titularilor de posturi şi funcţii publice de conducere şi

de execuţie ca urmare a redefinirii conţinutului funcţiilor publice reprezintă una dintre cele mai im-
portante schimbări care trebuie să intervină în procesul reformei sectorului public din ţara noastră.
De altfel, una din coordonatele fundamentale în procesul reformei sectorului public din ţara noastră
este redefinirea filosofiei în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice, în sensul limitării la strictul
necesar a doctrinei juridice şi dezvoltării dimensiunii manageriale. Această din urmă latură conferă
viabilitatea şi flexibilitatea necesară adaptării sistemului de management din instituţiile publice la
cerinţele procesului reformei şi susţine profesionalizarea managerului public responsabil pentru
finalitatea acestui proces.
3.3 Funcţionarul public, concept şi tipologie
Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată în legislaţia noastră în Legea privind
Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 - unul din primele statute ale funcţionarilor publici
din această parte a Europei. În articolul 1 al acestui document se menţionează: „...sunt funcţionari
publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu public permanent (civil
sau eclesiastic) la stat, judeţ, comună sau la instituţiile al căror buget este supus aprobării Parla-
mentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene şi comunale”.
Cu timpul au fost formulate diverse critici la această definiţie şi alţi autori au exprimat concepţia lor
referitoare la funcţionarul public. Câteva exemple sunt prezentate în continuare.
În 1934, P. Negulescu6, în lucrarea Tratat de drept administrativ, definea funcţionarul public astfel:
„cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi investiţi în mod legal cu atributele funcţii-
lor lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este exclusiv manuală, în scop de a
face să funcţioneze un serviciu public în schimbul unui salariu plătit periodic”. În literatura de spe-
cialitate dinainte de Revoluţia din decembrie 1989, Antonie Iorgovan7 definea noţiunea de funcţio-
nar public ca fiind „persoana fizică care este investită în mod legal, prin actul de voinţă unilateral
a unui organ de stat, cu sarcina îndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcţii de
stat în vederea realizării competenţei organului din structura căruia face parte funcţia respectivă”.
În concepţia cadrului legislativ actual „funcţionar public este persoana fizică numită într-o funcţie
publică, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor res-
pectivei legi; totalitatea funcţionarilor publici din autorităţile şi instituţiile publice constituie corpul
funcţionarilor publici”8.
În accepţiunea noastră funcţionarul public este persoana care desfăşoară activitatea în instituţii
şi/sau autorităţi publice pe un post şi/sau funcţie publică în structura căreia s-au determinat obiec-
tive individuale, sarcini, competenţe şi responsabilităţi clare, concise şi necontradictorii prin care
titularul contribuie la realizarea misiunii autorităţii/instituţiei publice în care a fost numit potrivit
cadrului legislativ specific.
Este important să se precizeze că reprezentanţii politici nu sunt funcţionari publici, dar ei ocupă
diferite posturi şi funcţii publice în sectorul public. Aceştia urmăresc în principal realizarea unor
obiective politice şi intervin în sistemele de management public prin deciziile politice pe care le
fundamentează sau iniţiază. Ei au o misiune politică şi adesea aceasta nu coincide cu misiunea soci-
ală pe care o au instituţiile şi autorităţile publice.

                                                            
6
 Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureşti, 1934, vol.1, p. 540-541 
7
 Iorgovan, A. şi Vasilescu, V., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1986, p. 224 
8
 Legea 188-1999, privind Statutul funcţionarilor publici, art. 2 M.O. nr. 600 din 8 dec. 1999 

Cap.3 / 7
 
 Managementul public 

Mai mult decât atât, deşi structura formală determină foarte bine poziţia reprezentanţilor politici în
sistemul organizatoric al instituţiei sau autorităţii publice, titularii funcţiilor publice proveniţi din
sfera politicului tind să intervină în conţinutul acestor funcţii publice şi să le redefinească obiective-
le, chiar sarcinile, competenţele şi responsabilităţile posturilor publice recunoscute prin structura
formală, antrenând adesea disfuncţionalităţi ale căror efecte continuă şi după încheierea perioadei
mandatului politic pe care l-a avut reprezentantul unei formaţiuni care a obţinut majoritatea în ale-
geri. Aceasta deoarece adesea există diferenţe între sistemul de obiective ale instituţie/autorităţii
publice derivate din misiunea socială şi obiectivele politice ale partidelor care obţin majoritatea în
alegeri într-o perioadă determinată.
În ţările dezvoltate, unde viaţa politică a ajuns la un anumit grad de maturitate şi valorile politice
reprezentative sunt bine cunoscute de alegători şi politicieni desigur, este din ce în ce mai evidentă
compatibilitatea de conţinut în sistemul de obiective al celor două părţi, astfel încât schimbările
care apar ca urmare a rezultatelor alegerilor nu fac decât să nuanţeze politicile şi strategiile gene-
rale, să diversifice modalităţile de realizare a misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor publice,
fără ca intervenţiile să determine sincope care să dezechilibreze sectorul public în ansamblul lui.
De aceea este important ca aceşti reprezentanţi politici care ocupă funcţii publice, dar nu sunt func-
ţionari publici să-şi determine obiectivele politice în funcţie de misiunea socială pe care o au autori-
tăţile şi instituţiile publice prin intermediul cărora îşi realizează strategiile politice, de asemenea
într-o compatibilitate deplină cu cele ale instituţiilor şi autorităţilor publice.
Practic, în sectorul public din ţara noastră de cele mai multe ori iniţiativa elaborării de strategii şi
politici aparţine reprezentanţilor politici şi nu managerilor publici. Competenţa politică are intensi-
tate mai mare şi domină din punct de vedere conceptual întreg sectorul public în perioade determi-
nate de timp. Consecinţele, desigur, nu încetează să apară, în special atunci când au loc schimbări în
sfera politicului, iar sistemele de valori ale formaţiunilor diferă semnificativ. Formele de manifesta-
re sunt diferite şi efectele de asemenea. Astfel de situaţii nu fac decât să alimenteze criza generală
cu implicaţii profunde şi pe termen lung asupra societăţii româneşti în ansamblu.
Cadrul legislativ defineşte condiţiile care trebuie respectate pentru ca un funcţionar public să fie
numit pe un post şi/sau o funcţie publică de conducere sau de execuţie:
¾ funcţionar public român nu poate fi decât cetăţeanul român cu domiciliul în ţară, pentru că,
potrivit dispoziţiilor art. 16., pct. 3 din Constituţie, „funcţiile şi demnităţile publice civile
sau militare pot fi ocupate de persoane care au cetăţenie română şi domiciliul în ţară”;
¾ pentru a fi numit funcţionar public este necesar ca persoana respectivă să aibă vârsta de cel
puţin 18 ani împliniţi, dacă legea specială nu cere o altă vârstă;
¾ în unele acte normative se precizează că funcţionarul public poate să posede o anumită pre-
gătire de specialitate, cum ar fi jurist, economist, inginer etc.;
¾ învestirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs ori ca urmare a alegerii;
¾ persoana fizică care ocupă o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate continuă şi
permanentă, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;
¾ pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu, stabilit potrivit legii,
pentru a se întreţine pe el şi familia lui;
¾ pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are anumite drepturi şi obligaţii;
¾ cu excepţia funcţionarilor publici care, potrivit legii, sunt inamovibili, toţi funcţionarii pu-
blici se bucură de stabilitate.
În ceea ce priveşte tipologia funcţionarilor publici, există mai multe puncte de vedere, desigur de-
terminate de orientarea autorilor.

Cap.3 / 8
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

În accepţiunea V. Vedinaş9, funcţionarii publici se pot clasifica potrivit următoarelor criterii astfel:
1. regimul juridic aplicabil: funcţionari contractuali şi funcţionari statutari, iar aceştia din urmă
pot fi la rândul lor: funcţionari supuşi statutului general şi funcţionari supuşi unor statute
speciale;
2. rigurozitatea disciplinei: funcţionari publici civili, funcţionari publici militari, funcţionari
civili din armată sau poliţie;
3. modul de desemnare a titularilor: funcţionari numiţi, funcţionari aleşi, desemnaţi în alte mo-
duri;
4. independenţa faţă de politic: funcţionari publici cu caracter politic, funcţionari publici de ca-
rieră, sustraşi jocului politic;
5. preponderenţa unor activităţi în competenţa funcţiei: funcţionari publici de conducere şi
funcţionari publici de execuţie;
6. natura autorităţii publice din care face parte funcţia publică: funcţionari publici care fac
parte din structura unor autorităţi de natură statală şi funcţionari publici locali.
Este evident faptul că această abordare este una strict limitată la dimensiunea juridică a conceptu-
lui şi are în cea mai mare parte un rol strict teoretic de delimitare a diferitelor categorii de funcţio-
nari publici, deşi chiar sub acest aspect avem unele rezerve.
În accepţiunea noastră, contrar precizărilor autoarei Vedinaş, persoanele care au fost alese de către
cetăţeni în urma scrutinului general nu sunt funcţionari publici.
Un alt aspect faţă de care avem rezerve este categoria funcţionarilor publici cu caracter politic. Con-
siderăm că ceea ce autoare înţelege să încadreze în această categorie, respectiv, prefecţii înalţii
funcţionari publici, nu are nici o legătură cu funcţionarul public pe care îl are în atenţie manage-
mentul public, care este apolitic. Nu considerăm corectă abordarea potrivit căreia un politician nu-
mit pe o funcţie publică, de prefect, de exemplu, este un funcţionar public, în condiţiile cadrului
legislativ actual.
În ceea ce priveşte al cincilea criteriu, este discutabil modul lui de exprimare. În accepţiunea mana-
gementului public gruparea funcţionarilor publici în funcţionari de conducere şi de execuţie se face
în funcţie de natura postului, respectiv funcţiei publice şi nu după preponderenţa unor activităţi în
competenţa funcţiei respective.
Potrivit abordării manageriale şi cadrului legislativ în vigoare pot fi identificate mai multe categorii
de funcţionari publici:
1. După perioada de timp pe care se exercită funcţia publică:
• funcţionari publici debutanţi, pentru o perioadă de cel puţin 6 luni, dar nu mai mult de doi
ani,
• funcţionari publici definitivi;
2. În raport cu nivelul studiilor necesare, funcţionarii publici definitivi sunt grupaţi în trei catego-
rii:
• funcţionari publici cu studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau
echivalentă
• funcţionari publici cu studii superioare de scurtă durată absolvite cu diplomă
• funcţionari publici cu studii medii, liceale sau postliceale, absolvite cu diplomă.
3. După conţinutul activităţilor desfăşurate de către funcţionarii publici se disting:
• funcţionari publici categoria A, implicaţi în aplicarea şi executarea legilor, elaborarea de
studii, control, consiliere, coordonare, conducere, elaborarea de reglementări, luarea decizii-
lor sau alte activităţi care necesită cunoştinţe superioare de specialitate
                                                            
9
 Vedinaş, V., Statutul funcţionarilor publici, Bucureşti, Editura Nemira, 1998, p. 32 

Cap.3 / 9
 
 Managementul public 

•funcţionari publici categoria B, implicaţi în activităţi pentru aplicarea şi executarea legilor,

studii, îndrumare, elaborarea unor proiecte de reglementări, lucrări pregătitoare pentru lua-
rea deciziilor, unele activităţi de conducere
• funcţionari publici de categoria C, care vizează aplicarea şi executarea legilor şi a altor re-
glementări, activităţi de birou sau de control care necesită o cultură generală medie şi cunoş-
tinţe tehnice sau profesionale de nivel mediu.
4. În funcţie de clasa în care se încadrează:
• funcţionari publici de clasa a III-a, nivel minim
• funcţionari publici de clasa a II-a, nivel mediu
• funcţionari publici de clasa I, nivel maxim
5. În funcţie de gradul în care se încadrează:
• funcţionari publici de gradul I, nivel minim
• funcţionari publici de gradul II, nivel mediu
• funcţionari publici de gradul III, nivel maxim
6. În funcţie de natura competenţelor decizionale:
• funcţionari publici de conducere
• funcţionari publici de execuţie
7. După poziţia pe care se situează funcţionarii publici în structura formală
• funcţionari publici de nivel superior
• funcţionari publici de nivel mediu
• funcţionari publici de nivel inferior
8. După natura postului, respectiv funcţiei publice:
• funcţii de conducere cu o natură exclusiv administrativă
• funcţii de conducere de specialitate
9. În funcţie de tipul actului normativ în care sunt menţionaţi:
• funcţionari publici prezentaţi în Statutul funcţionarului public
• funcţionari publici prezentaţi în statutele speciale.
10. În funcţie de implicarea funcţionarilor în procesul decizional:
• funcţionari publici de decizie,
• funcţionari publici implicaţi în pregătirea deciziilor administrative
• funcţionari implicaţi în aplicarea deciziilor administrative.

3.4 Activităţi specifice domeniului resurselor umane

Rezultatele activităţii desfăşurate într-o instituţie sau autoritate publică sunt condiţionate într-o mă-
sură tot mai mare de modul în care managerii publici gestionează, pregătesc şi dezvoltă competenţa,
profesionalismul, inteligenţa şi creativitatea funcţionarilor publici.
Donald W. Myers10, în lucrarea Human Resources Management, Principles and Practice, aprecia
că: „dezvoltarea resurselor umane reprezintă procesul de pregătire a angajaţilor în vederea maximi-
zării performanţelor şi satisfacţiei acestora în cadrul organizaţiei”.
Managerul public în general şi cel specializat pe domeniul resurselor umane au competenţe şi res-
ponsabilităţi generale şi specifice pentru fundamentarea strategiilor şi politicilor în acest domeniu.
Procesul implică o atenţie deosebită acordată fiecărei activităţi, respectiv: recrutarea, selecţia, eva-
luarea, motivarea, pregătirea, perfecţionarea pregătirii, urmărirea carierei funcţionarilor publici.

                                                            
10
 Myers, W., Human Resources Management, Principles and Practice, Commerce Clearing House, inc 1980, p. 874 

Cap.3 / 10
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

3.4.1 Pregătirea şi perfecţionarea pregătirii funcţionarilor publici

Activităţile de pregătire şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici constau în desfăşurarea

unui proces coerent şi continuu de programe pentru însuşirea şi/sau dezvoltarea cunoştinţelor şi
abilităţilor funcţionarilor publici. Prin intermediul programelor de pregătire integrate în strategii şi
politici globale bine fundamentate în instituţii şi autorităţi publice se pot remodela şi adapta pregăti-
rea şi comportamentul funcţionarilor publici de conducere şi de execuţie pentru a determina şi im-
plementa schimbările absolut necesare implicate de procesul reformei în sectorul public.
Managerul public specializat în domeniul resurselor umane care are sarcini, competenţe şi respon-
sabilităţi precise derivate din structura postului şi funcţiei sale publice trebuie să abordeze într-o
manieră logică şi coerentă aceste activităţi prin intermediul cărora se poate măsura “starea de sănă-
tate a resurselor umane”, potenţialul resurselor umane, din instituţiile şi autorităţile publice.
Paşii care ar trebui parcurşi pentru desfăşurarea acestor activităţi de pregătire şi perfecţionare a pre-
gătirii funcţionarilor publici sunt:
1. Identificarea şi definirea nevoilor de training
Aceasta presupune analiza la nivel de individ sau grup a necesităţii de a dobândi noi deprinderi sau
cunoştinţe sau de a îmbunătăţi competenţele existente ale funcţionarilor publici.
2. Identificarea cerinţelor incluse în procesul de învăţare
Este necesar să se specifice cât mai clar posibil ce abilităţi şi cunoştinţe vor fi însuşite în urma pro-
cesului de trainig, ce competenţe trebuie dezvoltate şi ce atitudini trebuie schimbate.
3. Precizarea obiectivelor activităţii de training
În această etapă este important să se stabilească nu numai ce trebuie învăţat, dar şi ce trebuie să fie
capabili funcţionarii publici să facă după încheierea programului de training.
4. Planificarea programelor de training trebuie concepute astfel încât să corespundă nevoilor şi
obiectivelor strategice.
5. Alegerea furnizorului de training
Este important să se stabilească dacă training-ul va fi asigurat din interiorul instituţie publice sau
din afara acesteia sau chiar prin intermediul unui program internaţional de către echipe de experţi
internaţionali.
6. Desfăşurarea efectivă a training-ului
Frecvent se apelează la metode şi tehnici interactive pentru facilitarea procesului de dobândire de
abilităţi şi cunoştinţe noi.
7. Evaluarea training-ului
Eficacitatea training-ului este urmărită pe parcursul desfăşurării programelor, iar, mai târziu, impac-
tul se reflectă în măsura în care obiectivele instituţiei publice au fost realizate.
8. Îmbunătăţirea şi extinderea activităţii de training
În urma evaluării se va decide măsura în care este necesară îmbunătăţirea programelor de training şi
cum vor fi satisfăcute cererile de training în perioada următoare în funcţie de schimbările apărute în
politicile şi strategiile specifice domeniului resurselor umane.

Cap.3 / 11
 
 Managementul public 

Ideea de progres în viaţa socială este strâns legată de buna organizare a serviciilor publice, iar
aceasta la rândul ei este legată de capacitatea funcţionarilor publici de a-şi îmbunătăţi pregătirea
profesională şi managerială. Prin pregătire şi perfecţionarea pregătirii, funcţionarii publici îşi îmbu-
nătăţesc eficienţa muncii, pe baza calificării şi a profesionalismului lor putând constitui o compo-
nentă corectivă a angajărilor politizate.
Informatizarea şi automatizarea tot mai accentuată a activităţilor din administraţia publică determi-
nă necesitatea instruirii continue a funcţionarilor publici pentru a avea în permanenţă flexibilitatea
necesară adaptării la nivelul, structura şi intensitatea schimbărilor în sistemul de nevoi sociale şi în
procesul reformei.
Sintetizând, se poate conclude că training-ul este necesar pentru că:
¾ există o permanentă presiune din partea cetăţenilor ale căror exigenţe cresc,
¾ natura cererilor şi a nevoilor necesare a fi satisfăcute este foarte diversă şi în permanentă
schimbare, solicitând existenţa unor funcţionari publici bine pregătiţi profesional,
¾ există încă numeroase disfuncţionalităţi datorate pregătirii necorespunzătoare a funcţionari-
lor publici,
¾ cunoştinţele însuşite prin formarea iniţială în cadrul sistemului de învăţământ sunt uşor peri-
sabile în condiţiile accelerării procesului schimbărilor,
¾ reforma în sectorul public impune crearea unui corp de funcţionari publici profesionişti,
preocupat permanent de actualizarea cunoştinţelor,
¾ există la nivelul fiecărui individ dorinţa de perfecţionare, promovare şi satisfacţie în muncă.
Instituţii implicate în desfăşurarea activităţilor de pregătire şi perfecţionare a pregătirii func-
ţionarilor publici
Trecerea de la o societate hipercentralizată, cu structuri politice şi economice de comandă, la o so-
cietate democratică, pluralistă, bazată pe mecanismele economiei moderne de piaţă este un proces
de anvergură ce presupune reconstrucţia cadrului legislativ şi instituţional, introducerea unor noi
principii de organizare internă, atât la nivel macrosocial, cât şi la nivel local.
Pentru a sprijini şi promova această schimbare, în administraţia publică, prin Constituţie şi legi de
organizare, au fost elaborate principii şi au fost înfiinţate instituţii noi, care au fost aşezate la teme-
lia organizării şi funcţionării acesteia.
Întărirea capacităţii administraţiei publice de a elabora şi implementa măsurile de reformă economi-
că şi socială depinde în mare măsură de dezvoltarea unui corp unitar al funcţionarilor, compatibil cu
structurile similare din ţările membre ale Uniunii Europene, măsură ce se va realiza prin implemen-
tarea statutului funcţionarilor publici. Astfel, rolul şi importanţa formării personalului pentru opti-
mizarea organizării şi funcţionării instituţiilor, cât şi pentru schimbarea mentalităţilor şi atitudinilor
faţă de problemele specifice administraţiei publice sunt decisive.
Acest aspect este integrat şi în conţinutul strategiei de dezvoltare a funcţiei publice, respectiv: crea-
rea unui corp al funcţionarilor publici profesionist, imparţial, onest, stabil şi eficient, dar şi îmbu-
nătăţirea sistemului de perfecţionare profesională.
Aceste obiective sunt imperative în condiţiile în care probleme pe care le are de rezolvat administra-
ţia publică în prezent nu se pot realiza decât cu funcţionari publici care au o temeinică pregătire
generală şi de specialitate.
Statutul funcţionarilor publici din 1928 nu reţinea printre condiţiile de acces la o funcţie publică pe
cea a studiilor. În actualele condiţii, când funcţia publică a devenit una din problemele cele mai con-
troversate, mai exact problema formării funcţionarului public, condiţia studiilor nu mai poate fi ig-
norată nici de legislaţie, nici de doctrină.

Cap.3 / 12
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Statutul actual al funcţionarilor publici stabileşte condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească per-
soana care ocupă o funcţie publică. Ele sunt prevăzute expres şi cumulativ în articolul 6. Printre
altele se prevede : „îndeplinirea condiţiilor de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică” (Le-
gea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, M.O. nr. 600 din 8 decembrie 1999).
Investiţia în resursele umane este reglementată prin lege, iar „amortizarea” acesteia este garantată
de angajamentul pe care funcţionarii publici participanţi la o formă de perfecţionare cu o durată mai
mare de trei luni şi care primesc pe această perioadă drepturile salariale sunt obligaţi să şi-l asume,
şi anume de a lucra 1-5 ani în cadrul autorităţii sau instituţiei respective.
Se urmăreşte, pornind de la cel mai înalt nivel, formarea unui corp al funcţionarilor publici profesi-
onist, fără de care progresul nu ar fi posibil.
Printre atribuţiile Ministerului Administraţiei şi Internelor în sectorul public se numără şi aceea de
asigurare a bunei organizări şi desfăşurări a activităţii de formare şi perfecţionare a personalului din
aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene şi a celui din unităţile subordonate acestora. În acest
scop colaborează şi sprijină activitatea instituţiilor de specialitate existente, atât prin programarea şi
stabilirea tematicilor, cât şi prin asigurarea personalului de predare.
De asemenea, în domeniul managementului resurselor umane, Ministerul Administraţiei şi Interne-
lor organizează acţiuni de perfecţionare a personalului în ţară şi străinătate şi de familiarizare a
acestuia cu cerinţele în materie ale Comunităţii Europene, sprijină autorităţile administrative publice
locale pentru derularea unor acţiuni de perfecţionare a pregătirii profesionale a personalului, parti-
cipând efectiv la acţiuni de instruire, de înţelegere şi aplicare corectă a legii.
În domeniul funcţiei publice Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează, împreu-
nă cu Ministerul Educaţiei, Cercetării şi Tineretului, activitatea de formare continuă a funcţionari-
lor publici. În acest scop solicită conducerilor centrelor de formare continuă să întocmească pro-
grame concrete de acţiune şi să le prezinte spre analiză şi aprobare. Aceeaşi Hotărâre a Guvernului
nr. 8/2001 prevede că Ministerul Administraţiei şi Internelor împreună cu Ministerul Educaţiei,
Cercetării şi Tineretului vor prezenta Guvernului propuneri pentru organizarea şi funcţionarea unui
sistem performant - naţional şi regional - de formare şi perfecţionare a funcţionarilor publici din
administraţia publică centrală şi locală.
Preocuparea pentru îmbunătăţirea performanţelor prin training există şi în cadrul celorlalte ministe-
re, deoarece la nivelul fiecăruia se resimte nevoia instruirii propriului personal. Astfel, majoritatea
ministerelor au în subordine un centru sau o instituţie specializată pentru formarea şi perfecţionarea
pregătirii resurselor umane. Lista acestora este stabilită prin H.G. 179/1990 privind aprobarea reţe-
lei centrelor de perfecţionare a personalului din subordinea unor ministere şi organe centrale.
Principalele organisme de formare şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici din România
sunt:
¾ pentru formarea continuă de lungă durată a funcţionarilor publici din administraţia centrală
şi locală, cursuri postuniversitare la Academia de Studii Economice Bucureşti şi la Şcoala
Naţională de Studii Politice şi Administrative;
¾ pentru administraţia centrală, centrele de pe lângă majoritatea ministerelor;
¾ pentru administraţia centrală şi locală, Institutul Naţional de Administraţie;
¾ opt Centre Regionale de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală;
¾ numeroase instituţii publice sau private, ONG-uri;
¾ de asemenea, în cadrul unor programe internaţionale sprijinite de Uniunea Europeană,
PNUD, ILO, BERD, Banca Mondială, G24 au organizat special pentru administraţia centra-
lă cursuri, seminarii sau conferinţe adaptate procesului de tranziţie la economia de piaţă şi
procesului de aderare la structurile europene.

Cap.3 / 13
 
 Managementul public 

Reţeaua Centrelor de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Centrală este prezentată în
tabelul nr.1.
Reţeaua Centrelor de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Centrală
Tabelul 1
Nr. Finanţare
Ministerul Instituţie de formare Autofinanţare
Crt. bugetară
1. Academia Tehnică Militară,
Ministerul Apărării 2. Şcoala Militară de Pregătire şi Per-
1 *
Naţionale fecţionare a Subofiţerilor din Peniten-
ciare
1. Institutul Naţional pentru Pregăti-
2 Ministerul Justiţiei *
rea şi Perfecţionarea Magistraţilor
Ministerul Adminis-
3 1. Academia de Poliţie *
traţiei şi Internelor
1. Institutul Român de Management
Ministerul Muncii
până în 1995
4 Solidarităţii Sociale şi *
2. Institutul de igienă, sănătate, servi-
Familiei
cii de sănătate şi conducere
1. Centrul de Formare şi Management
pentru Comerţ devenit în 1990 S.C.
Ministerul Economiei PERCOMEX S.A.
5 * *
şi Comerţului 2. Centrul de Perfecţionare Consul-
tanţă şi Management pentru Comerţ
Internaţional
Ministerul Transportu-
1. Institutul Naţional de Formare şi
6 rilor, Construcţiilor şi *
Management pentru Turism
Turismului
1. Institutul de Management şi Infor-
Ministerul Comunica-
matică
7 ţiei şi Tehnologiei * *
2. Centrul de Pregătire pentru Perso-
Informaţiei
nalul din Industrie

O parte din aceste centre au devenit între timp autonome.

Reţeaua instituţiilor de formare nu se limitează numai la aceste instituţii. La ele se adaugă o serie de
instituţii private, fundaţii sau asociaţii care au ca scop lucrativ formarea continuă, de regulă autofi-
nanţate sau sprijinite de diverşi donatori internaţionali.
Concluzia care reiese din datele prezentate este aceea că formarea poate fi organizată într-o varieta-
te de forme: centralizat (vezi exemplele de mai sus) sau descentralizat, ca parte a unui serviciu pu-
blic sau ca instituţie publică autonomă, precum şi diverse tipuri de instituţii private.
Funcţionarii publici pot apela la diferite modalităţi de formare:
¾ formare la locul de muncă,
¾ programe de lungă durată postuniversitare de 1-2 ani,
¾ programe de scurtă durată, 3-10 zile,
¾ zi informativă,
¾ seminarii, workshop-uri,
¾ vizite de studii, stagii practice, schimb de experienţă.

Cap.3 / 14
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Astfel formarea şi perfecţionare a pregătirii funcţionarului public constituie un proces continuu prin
care se urmăresc obiectivele precise care variază în funcţie de situaţia concretă ce caracterizează
sistemul administrativ la un moment dat.
Prin procesul de formare şi perfecţionare a pregătirii funcţionarilor publici se urmăreşte îmbunătăţi-
rea capacităţii de guvernare, asigurarea succesului politicilor de reformă, asigurarea stabilităţii, coe-
renţei, adaptabilităţii şi continuităţii serviciului public.
În prezent în România se urmăreşte pe termen scurt:
¾ schimbarea mentalităţii funcţionarului public,
¾ ameliorarea calităţii serviciilor publice,
¾ asigurarea cunoaşterii şi respectării legalităţii de către funcţionarii publici,
¾ furnizarea cunoştinţelor juridice şi administrative necesare pentru îndeplinirea noilor atribu-
ţii şi responsabilităţi publice,
¾ întărirea capacităţii de luare a deciziilor şi furnizarea metodelor şi tehnicilor de analiză a po-
liticilor publice,
¾ furnizarea cunoştinţelor şi tehnicilor necesare pentru modernizarea administraţiei publice.
Pe termen lung se urmăreşte:
¾ dezvoltarea unui sistem de formare continuă pentru aleşii locali şi funcţionarii publici meni-
tă să ducă la creşterea eficacităţii şi performanţelor administraţiei publice,
¾ dezvoltarea unui flux de informaţii coerent, a transparenţei actului administrativ şi a unei re-
laţii moderne cu publicul,
¾ crearea posibilităţii trecerii de la o cultură birocratică la o cultură de organizaţie, complexă
şi dezvoltarea competenţelor în domeniul managementului public,
¾ favorizarea procesului de adaptare a serviciilor publice la standardele europene, în contextul
cooperării internaţionale şi al integrării europene.
În cadrul sistemului de formare şi perfecţionare a pregătirii resurselor umane din sectorul public
există Academia de Studii Economice Bucureşti, şi Şcoala Naţională de Studii Politice şi Adminis-
trative, care asigură formarea iniţială şi continuă pentru personalul din administraţia centrală şi loca-
lă. Prin H.G. 542/1995 şi ulterior prin H.G. 1321/1996, care a completat-o şi modificat-o pe prece-
denta, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative a fost reorganizată şi adaptată nevoilor
actuale.
Centrele teritoriale au funcţionat pentru început, în perioada 1995 - 1998, ca primele instituţii de tip
regional create în România, pe principiul autonomiei şi descentralizării locale. Ele s-au organizat şi
au funcţionat potrivit regulamentelor proprii de organizare şi funcţionare elaborate, în condiţiile
legii, cu avizul Ministerului Educaţiei Cercetării şi Tineretului şi Departamentului pentru Adminis-
traţie Publică Locală.
După anul 1996, până în 1998 s-au organizat numeroase programe de perfecţionare, având peste
5000 de cursanţi din judeţele arondate tuturor centrelor, s-au organizat seminarii internaţionale şi s-
au derulat proiecte de cercetare ştiinţifică naţionale şi internaţionale.
Centrele au beneficiat şi continuă să beneficieze de sprijin internaţional în cadrul unor proiecte bila-
terale, dintre care cel mai important este proiectul MATRA, sprijinit de Guvernul Olandei, care
vizează toate centrele teritoriale. Trebuie menţionate şi proiectele bilaterale de dezvoltare pentru
fiecare centru în parte cu Danemarca, Germania, Italia, Anglia, Franţa şi USAID. Centrele teritoria-
le au fost solicitate de numeroase autorităţi locale să ofere consultanţă pentru realizarea unor proiec-
te Phare: FIDEL, CERT, CREDO, DEMOCRACY, LIEL, sau Soros sau să intre în consorţii locale
realizate pentru o serie de proiecte, acest lucru atestând faptul că şi-au câştigat prestigiul unor insti-
tuţii competente, partener real şi eficient al autorităţilor locale.

Cap.3 / 15
 
 Managementul public 

În 1998 a fost reorganizată activitatea centrelor teritoriale de formare continuă pentru administraţia
publică locală, prezentate în tabelul de mai jos, prin Hotărârea de Guvern nr. 850/26 noiembrie
1998 privind organizarea şi funcţionarea Centrului Naţional de Formare Continuă pentru Adminis-
traţia Publică Locală.
La acestea se adaugă, înfiinţarea pe 30 august 2001, prin Ordonanţa de Urgenţă nr. 81, a Institutului
Naţional de Administraţie. Aşa cum rezultă din conţinutul acestui document, INA elaborează strate-
gia şi asigură formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale specializate în administraţie, pentru
funcţionarii publici şi personalul angajat cu contract individual de muncă în cadrul autorităţilor şi
instituţiilor publice, pentru persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică sau asimilate
acestora, din administraţia publică centrală şi locală, precum şi pentru alte persoane interesate.
Reţeaua Centrelor de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală se prezintă în tabelul
nr.2.
Reţeaua Centrelor de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală
Tabelul 2
Nr.
Denumirea Centrului Judeţe arondate
crt.
Centrul Naţional de Formare Continuă pentru Adminis-
1
traţia Publică Locală
Argeş, Buzău, Dâmboviţa, Ga-
Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminis-
2 laţi, Ilfov, Prahova, Tulcea şi
traţia Publică Locală Bucureşti
Municipiul Bucureşti
Caraş-Severin, Dolj, Gorj, Me-
3 Craiova
hedinţi, Olt, Teleorman, Timiş
Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminis- Brăila, Călăraşi, Constanţa,
4
traţia Publică Locală Călăraşi Giurgiu, Ialomiţa.
Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminis- Bacău, Botoşani, Iaşi, Neamţ,
5
traţia Publică Locală Iaşi Suceava, Vaslui, Vrancea
Arad, Bihor, Bistriţa-Năsăud,
Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminis-
6 Cluj, Maramureş, Satu-Mare,
traţia Publică Locală Cluj-Napoca
Sălaj
Alba, Braşov, Covasna, Harghi-
Centrul Teritorial de Formare Continuă pentru Adminis-
7 ta, Hunedoara, Mureş, Sibiu,
traţia Publică Locală Sibiu
Vâlcea.

În cadrul acestui institut se organizează următoarele forme de pregătire profesională:

1. cursuri de formare profesională specializată în administraţia publică, de 2 ani, pentru absol-
venţii cu studii superioare de lungădurată cu diplomă de licenţă, în vârstă, de regulă, de până
la 30 ani;
2. cursuri de formare continuă în administraţie, de un an, pentru funcţionarii publici, pentru
persoanele numite sau alese în funcţii de demnitate publică sau asimilate acestora din cadrul
administraţiei publice centrale şi locale, precum şi pentru alte persoane interesate, în vârstă,
de regulă, de până la 45 de ani, inclusiv;
3. cursuri de formare continuă de scurtă durată, de până la 3 luni, pentru funcţionarii publici
din administraţia centrală, pentru prefecţi, subprefecţi, preşedinţi şi vicepreşedinţi ai consi-
liilor judeţene, secretarii generali ai judeţelor, secretarii generali ai prefecturilor, precum şi
pentru secretarii municipiilor.
INA eliberează un certificat de absolvire a cursurilor care în anul absolvirii înlocuieşte evaluarea
anuală şi este luat în considerare la avansarea în grad sau în clasă a funcţionarilor publici de către
Cap.3 / 16
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

autorităţile şi instituţiile publice. Absolvenţii programelor de scurtă durată care primesc certificat de
absolvire eliberat de INA pot fi avansaţi pe posturi şi funcţii după finalizarea programului de per-
fecţionare a pregătirii.
O dată cu crearea INA a avut loc o reorganizare a reţelei de centre de perfecţionare. Astfel, la data
intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă privind înfiinţarea INA se abrogă H.G. 850/1998. INA a
preluat patrimoniul Centrului Naţional de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală,
iar centrele teritoriale de formare continuă se organizează sub formă de centre regionale de formare
continuă pentru administraţia locală. La cele deja existente se adaugă alte două centre noi cu sediul
în Bucureşti şi Timişoara. INA are misiunea de a asigura coordonarea metodologică a centrelor re-
gionale de formare continuă.
De asemenea Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are atribuţii importante în ceea ce priveşte
formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici şi gestiunea carierei funcţiei publice.
3.4.2 Gestiunea carierei funcţionarilor publici
Într-o accepţiune largă11, cariera este o succesiune evolutivă de activităţi şi poziţii profesionale pe
care le atinge o persoană pe durata vieţii active, ca şi atitudinile, cunoştinţele şi competenţele dez-
voltate în timp.
Cariera defineşte interacţiunea între factorii organizaţionali şi cei individuali, oferind o identitate
ocupaţională individului. Prin urmare noţiunea de carieră este complexă, având în vedere atât postul
ca element al structurii organizatorice, cât şi ansamblul elementelor ce ţin de natura intrinsecă a
individului - capacităţi, abilităţi, dorinţa de dezvoltare profesională. Măsura în care organizaţia ştie
să vină în întâmpinarea acestora este esenţială pentru progresul individului şi implicit al instituţiei.
În sens larg cariera înseamnă dezvoltare, avansare, progres.
În ceea ce priveşte funcţia publică, caracteristicile esenţiale ale acesteia le reprezintă stabilitatea şi
continuitatea. Stabilitatea funcţionarului este o consecinţă a continuităţii funcţiei publice. Dreptul la
carieră presupune, în primul rând, dreptul la stabilitatea în funcţie. Funcţia publică face parte dintr-
un sistem ierarhic. Atunci când un funcţionar public a ocupat o anume poziţie în sistem, de cele mai
multe ori prin concurs, are dreptul să rămână pe toată durata vieţii active în sistemul administrativ.
De altfel, dreptul la carieră implică dreptul la avansare. În acest context se poate vorbi de un sistem
de carieră, ca un ansamblu de metode de apreciere a activităţii profesionale a funcţionarului.
Instituţia publică, prin compartimentele specializate în domeniul resurselor umane, are obligaţia de
a interveni şi a conduce procesul de orientare şi dezvoltare a carierei funcţionarului public. Calitatea
actului administrativ este condiţionată în principal de calitatea factorului uman care încarcă structu-
rile administrative. De aceea, pregătirea şi perfecţionarea acestuia trebuie să fie priorităţi pentru
orice instituţie publică, avantajele înregistrându-se de ambele părţi: funcţionarul public poate avan-
sa în grad, clasă sau treaptă, iar instituţia publică are resursele umane cu care îşi poate realiza obi-
ectivele stabilite potrivit atribuţiilor definite de cadrul legislativ.
În literatura de specialitate Vedinaş V.12, în lucrarea Statutul Funcţionarului Public, menţiona că
activitatea de organizare a carierei funcţionarului public, de la debutul acestuia până la încheiere,
este dominată de două principii:
¾ principiul autorităţii: concepţia tradiţională privind funcţia publică, plasându-l pe funcţio-
nar sub autoritatea superiorului său ierarhic. Acesta din urmă este investit cu atribute princi-
pale: să-i dirijeze activitatea, să decidă în legătură cu situaţia lui profesională. Superiorul
dispune de putere discreţionară, căreia funcţionarul trebuie să i se supună. Funcţionarul nu
                                                            
11
 Johns, G., Comportament organizaţional, Bucureşti, Editura Economică, 1998, p. 561 
12
 Vedinaş, V., Statutul Funcţionarului Public, Bucureşti, Editura Nemira, 1998, p. 40 

Cap.3 / 17
 
 Managementul public 

este implicat în activitatea de gestionare a carierei sale, nu o poate influenţa, putând doar să
conteste deciziile abuzive ale superiorului.
¾ principiul democratizării funcţiei publice, potrivit căruia nu se trece la o abandonare a prin-
cipiului ierarhiei, care este esenţa funcţiei publice. Se urmăreşte însă o atenuare a acestei ie-
rarhii, prin dreptul pe care funcţionarul îl are de a se implica efectiv în gestiunea carierei sa-
le.
Procesul de conducere a carierei funcţionarului public poate fi abordat în sens formal-organizatoric,
dar şi în sens material-funcţional13. Prima accepţiune se referă la autorităţile şi organismele implica-
te în gestionarea funcţiei publice, atât autorităţi ale administraţiei centrale, cât şi autorităţi ale admi-
nistraţiei locale. În a doua accepţiune sunt vizate actele juridice şi operaţiunile materiale prin care se
recrutează funcţionarii publici şi se materializează situaţia lor profesională.
Cariera funcţionarului public are o structură proprie, fiind organizată pe grade, clase, trepte.
Această structură este prezentată în Legea 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, în capi-
tolul 2, intitulat Categorii statutare de funcţionari publici şi clasificarea funcţiilor publice, secţiunea
a II-a, Structura carierei funcţionarilor publici: grade, clase, trepte, art. 10-14.
Fiecare din cele trei categorii ale funcţiei publice, categoriile A, B, C, integrează două grade.
Gradul este o etapă în cariera funcţionarului public.
Fiecare grad se împarte în trei clase de funcţionari publici definitivi.
Structura ierarhică a claselor este: clasa a III-a, clasa a II-a, clasa I, ca nivel maxim.
Fiecare clasă se împarte în trei trepte. Structura ierarhică a treptelor este: treapta a 3-a, treapta a 2-a,
treapta 1, ca nivel maxim. Fiecare treaptă corespunde unui nivel al salariului de bază din grila de
salarizare.
Funcţionarul public îşi păstrează gradul, clasa şi treapta avute şi atunci când nu mai deţine funcţia
publică din motive neimputabile acestuia.
În acest caz, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îl încadrează în altă funcţie publică, în limi-
ta posturilor disponibile şi potrivit pregătirii profesionale. Funcţionarii care nu pot fi încadraţi în
altă funcţie publică beneficiază de măsuri de protecţie socială.
Categoriile, gradele, clasele şi treptele carierei funcţionarului public, din Legea nr. 188 privind Sta-
tutul funcţionarilor publici, publicată în M - O. nr. 600 din 8 decembrie 1999 sunt prezentate în ta-
belul nr. 3.
Tabelul 3
Clase Clase Clase
Categorii Grade
Trepte Trepte Trepte
a-1 3 2 1 3 2 1 3 2 1
A
a-2 3 2 1 3 2 1 3 2 1
b-1 3 2 1 3 2 1 3 2 1
B
b-2 3 2 1 3 2 1 3 2 1
c-1 3 2 1 3 2 1 3 2 1
C
c-2 3 2 1 3 2 1 3 2 1

                                                            
13
 Dreyfus, F., D Arcy, F., Les institutions politiques et administratives, Paris, Economica, 1993, p. 363

Cap.3 / 18
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Dreptul la carieră al funcţionarilor publici presupune, în primul rând, dreptul la stabilitatea în func-
ţie. Acestui drept i se asociază principiul continuităţii în exercitarea unei funcţii publice, având în
vedere faptul că satisfacerea interesului public general este o necesitate permanentă în orice sistem
administrativ, iar resursele umane din instituţiile publice sunt direct răspunzătoare de realizarea
acestuia.
Funcţionarului public trebuie să i se permită să se dezvolte, să fie permanent impulsionat, să-şi per-
fecţioneze pregătirea, pentru că numai aşa poate realiza maximizarea eficienţei activităţilor sale.
Toate aceste procese se regăsesc în etapele carierei funcţionarului public, prezentate în Legea
188/1999, capitolul 4, Evaluarea activităţii şi carierei funcţionarilor publici, secţiunea a II-a. Avan-
sarea în trepte, clase, grade şi categorii, art. 63-66.
În cariera profesională, funcţionarul public beneficiază, în urma rezultatelor obţinute la evaluarea
performanţelor profesionale individuale, de dreptul de a avansa în treaptă, clasă sau grad ori în ca-
tegorie, în urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior celei avute. Avansarea în treapta
următoare se face în cadrul aceluiaşi grad şi al aceleiaşi clase. Avansarea în treaptă se face anual şi
produce efecte pentru toţi funcţionarii publici care au obţinut la evaluarea anuală a performanţelor
profesionale individuale calificativul „bun”.
Avansarea cu o treaptă în clasa următoare se face în cadrul aceluiaşi grad de la treapta 1 a unei clase
la treapta a 3-a a clasei imediat superioare. Funcţionarii publici avansează în clasă dacă au o vechi-
me de minimum trei ani în clasa din care sunt avansaţi şi dacă au obţinut la evaluarea anuală a per-
formanţelor profesionale din ultimii doi ani calificativul „foarte bun”.
Avansarea cu o treaptă în gradul următor se face în cadrul aceleiaşi categorii, de la treapta 1 a ulti-
mei clase a unui grad la treapta a 3-a a primei clase a gradului imediat superior. Pot beneficia de
avansarea în grad numai funcţionarii publici înscrişi în tabelul de avansări în grad, care se întocmeş-
te şi se completează anual în cadrul fiecărei instituţii publice. Pentru a fi înscrişi în acest tabel, func-
ţionarii publici trebuie să fi obţinut la evaluarea anuală a performanţelor profesionale, în ultimii doi
ani consecutivi, calificativul „excepţional”.
Numărul maxim de titulari pentru fiecare grad, în raport cu efectivul total al funcţionarilor publici
din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice, se stabileşte prin hotărâre a Guvernului sau, după
caz, a consiliului judeţean sau local.
Din textul legii reiese importanţa deosebită ce se acordă obţinerii performanţei profesionale indivi-
duale. Aceasta condiţionează avansarea funcţionarului public, în speţă îi dă dreptul să-şi dezvolte
cariera.
Gestiunea carierei este în egală măsură responsabilitatea fiecărui individ, dar şi a autorităţilor admi-
nistrative. Acestea vor trebui să insiste pe perfecţionarea funcţionarilor publici, vor trebui să stabi-
lească nevoile de formare ale acestora. Promovarea eficientă a carierei este o condiţie fundamentală
a succesului reformei în administraţia publică.
Planificarea şi dezvoltarea carierei fac obiectul unor ample cercetări în domeniul managementului
public14.
Planificarea carierei este procesul de identificare a scopurilor urmărite în carieră, dar şi a mijloace-
lor necesare pentru realizarea lor.
Pentru a conduce acest proces, managerii instituţiilor publice trebuie:

• să asigure flexibilitatea în funcţionarea instituţiilor publice;

                                                            
14
 Hitt, M. A., Organizational Behavior, New York, West Publishing Company, 1988, p. 555

Cap.3 / 19
 
 Managementul public 

• să construiască sisteme de dezvoltare a carierei funcţionarilor publici;

• să conducă ei înşişi procesele de dezvoltare a carierelor.
Dezvoltarea carierei este procesul prin care se obţin abilităţile necesare pentru a asigura progresul
în carieră. Responsabilitatea planificării şi dezvoltării carierei este împărţită între organizaţie şi
funcţionar. Planificarea carierei începe încă din momentul în care individul intră în organizaţie, ceea
ce-i permite să înţeleagă încă de la început cum poate să se dezvolte şi să prospere în organizaţie.
Conducătorii instituţiei publice trebuie să se afle în postura unor veritabili manageri care să cunoas-
că şi să determine dorinţele şi nevoile funcţionarilor din subordine în ceea ce priveşte cariera şi să
asigure mediul organizaţional necesar dezvoltării acestora.
Dezvoltarea carierei, într-o abordare sintetică implică procesul de asigurare cu resurse umane a or-
ganizaţiilor publice şi poate fi reprezentat sub forma următoare:

Planificarea necesarului de resurse Recrutarea Selecţia Numirea

Pregătirea şi perfecţionarea Evaluarea performanţelor Promovarea

Dinamica procesului de dezvoltare a carierei în accepţiunea celor doi specialişti se prezintă astfel:
Evaluarea nevoilor, abilităţilor şi intereselor individuale

Planificarea activităţilor
Evaluarea performanţelor individuale
de dezvoltare a carierei

Procesul de orientare a carierei este deosebit de complex, reprezentând o sinteză între nevoile socie-
tăţii, cele ale organizaţiei al cărei rol este să vină în întâmpinarea cererilor cetăţenilor, dar şi a nevo-
ilor, aspiraţiilor indivizilor ce intră în respectiva organizaţie pentru a servi interesul public.
Pentru ca procesul de dezvoltare a carierei să-şi atingă finalitatea - perfecţionarea funcţionarilor
publici şi, implicit, creşterea calităţii actului administrativ, - este necesar să fie avute în vedere ur-
mătoarele aspecte:

• dezvoltarea carierei individuale să fie legată de strategia organizaţiei,

• dezvoltarea carierei trebuie să fie în interdependenţă cu procesul de evaluare a performanţe-
lor,
• implicarea superiorilor ierarhici în dezvoltarea carierei funcţionarilor publici direct subordo-
naţi,
• informarea tuturor celor interesaţi despre acţiunile întreprinse pentru dezvoltarea carierei -
buletine informative, broşuri, note informative etc.
Procesul managementului carierei15 se prezintă în Figura nr.1.

                                                            
15
 Amstrong, M. şi Page, K. – Human Resource Management Practice, Londra, Kogan Page, 1999, p.553

Cap.3 / 20
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Dinamica Politica de Anticiparea

unei cariere management nevoilor or-
al carierei ganizaţiei

Evaluarea per-
Succesiunea
formanței și Recrutarea
de planuri
potențialului

Evaluarea Planificarea Activități de

proprie carierei training

Dezvoltarea Consilierea
Consultanţă
managementului carierei

Progresul în
carieră

Figura nr. 1 Procesul managementului carierei

Una din priorităţile reformei în administraţia publică din România este crearea unui corp al funcţio-
narilor publici profesionist şi neutru, din punct de vedere politic.
Întărirea capacităţii administraţiei publice de a elabora măsuri de reformă economică şi socială de-
pinde în mare măsură de dezvoltarea unui corp al funcţionarilor publici unitar, compatibil cu struc-
turi similare din ţări membre ale Uniunii Europene.
Se are în vedere crearea în timp scurt a unui corp profesionist de tineri funcţionari publici, compe-
tenţi în conducerea şi administrarea sectorului public, apolitic, capabil să facă faţă problemelor din
domeniile prioritare legate de implementarea aquis-ului comunitar, dar şi altor cerinţe legate de in-
tegrarea în Uniunea Europeană. Se va realiza un mecanism general pentru recrutarea şi pregătirea
profesională a funcţionarilor publici, recrutarea se va face pe bază de merit şi competiţie deschisă.
Aceste orientări asigură cadrul necesar dezvoltării carierelor funcţionarilor publici, dar şi organizării
unui corp de înalţi funcţionari publici.
Acest concept de corp al funcţionarilor publici este definit în literatura de specialitate ca fiind un
sistem structurat şi recunoscut de gestionare a personalului pentru posturi nepolitice, de nivel înalt,
din cadrul administraţiei. Este vorba de funcţia publică de carieră menită să furnizeze persoane ex-
perimentate pentru a fi numite în posturile cheie din instituţiile publice de la nivel central.
Corpul funcţionarilor publici de carieră este cel care va asigura stabilitatea nivelurilor superioare ale
sistemului politico-administrativ, nefiind afectat de schimbările politice.
Dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, pregătirea, perfecţionarea continuă şi motivarea acestora
pentru a se implica efectiv în procesele administrative deosebit de complexe şi cu mare impact la

Cap.3 / 21
 
 Managementul public 

public, ar trebui să constituie obiective prioritare ale oricărei instituţii publice, indiferent de nivelul
la care funcţionează.
Instituţii publice implicate în susţinerea şi promovarea carierei funcţionarilor publici
Pornind de la premisa că resursele umane au rol determinant în administraţie, se poate considera că
de profesionalismul şi eficienţa lor depinde realizarea în bune condiţii a obiectivelor organizaţiei. În
acest context apare evidentă necesitatea dezvoltării continue a acestora prin asigurarea dreptului la
carieră. Dezvoltarea carierelor funcţionarilor publici este un proces amplu, ce solicită un anumit
cadru organizaţional şi resurse materiale considerabile. De aceea, procesul este condus de la nive-
lul administraţiei publice centrale care dispune de mijloacele necesare – legale şi materiale – pentru
a înfiinţa şi organiza structuri administrative anume pentru susţinerea şi promovarea carierei funcţi-
onarilor publici.
Aceste structuri administrative sunt:

♦ Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici,

♦ Institutul Naţional de Administraţie,
♦ Ministerul Administraţiei şi Internelor,
♦ Centrele Teritoriale de Formare Continuă pentru Administraţia Publică Locală.
Atribuţiile Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici în domeniul gestionării funcţiei publice sunt
definite în Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, secţiunea I, art. 20-22.
Potrivit textului legii, scopul înfiinţării ANFP, organ de specialitate al administraţiei publice centra-
le, cu personalitate juridică, aflată în subordinea Guvernului, este crearea şi dezvoltarea unui corp
profesionist de funcţionari publici.
Pentru îndeplinirea acestui obiectiv, ANFP are următoarele atribuţii:

• elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor

publici,
• elaborează şi avizează propunerile de acte normative privind funcţia publică şi funcţionarul
public,
• verifică modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în ca-
drul autorităţilor şi instituţiilor publice,
• stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici,
• organizează sistemul de formare profesională a funcţionarilor publici,
• elaborează şi urmăreşte punerea în aplicare a unor programe de pregătire şi perfecţionare a
funcţionarilor publici,
• acordă asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de resurse
umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale,
• ţine evidenţa tuturor funcţiilor şi funcţionarilor publici.
Institutul Naţional de Administraţie (INA) este instituţia publică de interes naţional înfiinţată în
scopul susţinerii carierei funcţionarului public prin formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale
în administraţie.
INA, înfiinţat prin Ordonanţa Guvernului României nr. 81, publicată în Monitorul Oficial nr. 542
din 1 septembrie 2001, elaborează strategia şi asigură îmbunătăţirea pregătirii profesionale în do-
meniul administraţiei publice pentru funcţionarii publici şi personalul angajat cu contract individual
de muncă în cadrul instituţiilor şi organizaţiilor publice, pentru persoane numite sau alese în funcţii
de demnitate publică sau asimilate acestora, dar şi pentru alte categorii de persoane interesate.

Cap.3 / 22
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

INA realizează studii, proiecte şi publicaţii în domeniul administraţiei publice, dezvoltă relaţii de
colaborare cu alte instituţii din domeniul administraţiei din ţară sau străinătate. Pentru organizarea
de cursuri postuniversitare de perfecţionare se poate asocia cu instituţii de învăţământ superior din
ţară sau străinătate.
Formele de pregătire profesională organizate de INA, prin care se completează cariera funcţionari-
lor publici, sunt:
¾ cursuri de formare profesională specializată în administraţia publică, de doi ani, pentru ab-
solvenţii de studii superioare Particularităţi ale managementului public în domeniul resur-
selor umane de lungă durată cu diplomă de licenţă - se încearcă astfel formarea unui corp
tânăr de funcţionari publici de înaltă pregătire profesională;
¾ cursuri de formare continuă în administraţie, de un an, pentru funcţionarii publici, pentru
persoane numite sau alese în funcţii de demnitate publică;
¾ cursuri de formare continuă de scurtă durată, de până la trei luni, pentru funcţionarii publici
din administraţia centrală, pentru prefecţi, subprefecţi, preşedinţi şi vicepreşedinţi ai consi-
liilor judeţene, secretari generali ai judeţelor, ai prefecturilor, dar şi pentru secretarii munici-
piilor.
Ministerul Administraţiei şi Internelor, ca minister de sinteză, asigură aplicarea strategiei şi progra-
melor Guvernului în domeniul administraţiei publice, având rol important în coordonarea activităţi-
lor de perfecţionare profesională a funcţionarilor publici.
În legătură cu Ministerul Administraţiei şi Internelor, în exercitarea atribuţiilor principale privind
gestiunea carierei funcţionarilor publici, se pot reţine următoarele aspecte:

• asigură buna organizare şi desfăşurare a activităţii de formare şi perfecţionare a personalului

din aparatul propriu al consiliilor locale şi judeţene, iar în acest scop colaborează şi sprijină
activitatea instituţiilor de specialitate prin programarea şi stabilirea tematicilor şi prin asigu-
rarea personalului de predare;
• ţine evidenţa la zi a aleşilor locali, pe categorii de funcţii, şi presupune adoptarea măsurilor
necesare pentru completarea funcţiilor de demnitate publică vacante.
În domeniul managementului resurselor umane:

• acţionează pentru selectarea personalului din aparatul propriu, exclusiv pe criterii de compe-
tenţă;
• adoptă măsurile necesare pentru eficientizarea activităţilor din administraţia publică;
• propune măsuri pentru înlăturarea birocraţiei;
• organizează acţiuni de perfecţionare a personalului în ţară şi în străinătate în vederea famili-
arizării acestuia cu cerinţele Comunităţii Europene;
• sprijină autorităţile administraţiei publice locale pentru selectarea şi încadrarea personalului
numai pe bază de competenţă;
• acţionează pentru stabilitatea personalului din aparatul propriu al consiliilor locale, judeţene
şi al prefecturilor, pentru punerea acestuia la adăpost de schimbările intervenite pe plan poli-
tic.
Ministerul Administraţiei şi Internelor îndrumă şi controlează, împreună cu Ministerul Educaţiei
Cercetării şi Tineretului, activitatea centrelor de formare continuă a funcţionarilor publici. În acest
scop solicită centrelor de formare continuă să întocmească programe concrete de acţiune şi să i le
prezinte spre analiză şi aprobare.
Ministerul Administraţiei şi Internelor, împreună cu Ministerul Educaţiei Cercetării şi Tineretului
prezintă Guvernului propuneri de organizare şi funcţionare a unui sistem performant − naţional şi

Cap.3 / 23
 
 Managementul public 

regional, − de gestiune a carierei în general şi de formare şi perfecţionare a funcţionarilor publici

din administraţia centrală şi locală, precum şi a aleşilor locali.
Acţiunea concertată a acestor instituţii publice cu atribuţii în susţinerea şi dezvoltarea carierei func-
ţionarilor publici ar trebui să conducă la crearea unui corp al funcţionarilor publici profesionist,
imparţial, onest, stabil şi eficient.
În acest context, preocuparea statului pentru înfiinţarea şi organizarea structurilor administrative cu
competenţe în domeniul promovării carierei în sectorul public este justificată.
3.4.3 Recrutarea, selecţia, atestarea, numirea funcţionarilor publici din România
În legislaţia României există o serie de acte normative care reglementează situaţia funcţionarilor
publici în ceea ce priveşte recrutarea, selecţia, numirea şi pregătirea acestora.
Dintre acestea cele mai importante sunt: Constituţia României, Legea 188/1999 privind statutul
funcţionarului public şi o serie de hotărâri de guvern cum ar fi:

• H.G. 452/2000 privind organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare pe post a funcţio-

narilor care ocupă funcţii publice de conducere în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;
• H.G. 542/1995 privind reorganizarea Şcolii Naţionale de Studii Politice şi Administrative;
• O.G. 81/2001 privind organizarea Institutului Naţional Administrativ;
• H.G. 1085/2001 privind organizarea perioadei de stagiu, condiţiile de evaluare şi regulile
specifice aplicabile funcţionarilor publici debutanţi;
• D.G. 1087/2001 privind organizarea şi desfăşurarea concursurilor şi examenelor pentru ocu-
parea funcţiilor publice.
Recrutarea funcţionarilor publici
Managementul public a acordat întotdeauna o atenţie deosebită analizei aspectelor care vizează re-
crutarea funcţionarilor publici.
Semnificaţia şi motivaţia acţiunii de recrutare se referă la două elemente:

• departajarea candidaţilor,
• alegerea celor mai capabili candidaţi pentru a corespunde cerinţelor posturilor şi funcţiilor
publice existente în structura organizatorică a instituţiei publice.
În timp, activitatea de recrutare a funcţionarilor publici a cunoscut mai multe particularităţi. Câteva
dintre acestea sunt prezentate în continuare.
O primă modalitate s-a bazat pe criteriul eredităţii sau vexalităţii, practicat în Marea Britanie o pe-
rioadă foarte lungă de timp. Acest mod de recrutare marchează şi astăzi, sub anumite aspecte, pro-
cesul de recrutare a funcţionarilor publici în instituţiile publice din Marea Britanie.
O a doua modalitate de recrutare a fost prin tragere la sorţi, care s-a bucurat de o mare apreciere în
Grecia, considerându-se că înlătură arbitrariul şi favoritismul atunci când cel puţin doi candidaţi
erau implicaţi în activitatea de recrutare. Principalul dezavantaj al acestei modalităţi a fost limitarea,
în procesul de recrutare a aptitudinilor şi competenţelor profesionale şi manageriale ale candidaţilor,
în favoarea întâmplării, hazardului şi crearea cadrului pentru recrutarea celor mai puţin corespunză-
tori din punctul de vedere al corespondenţei dintre profilul pregătirii şi cerinţele posturilor şi func-
ţiilor publice vacante.
A treia modalitate a constat în numirea funcţionarului public pe post sau funcţia publică de către
şeful ierarhic, ceea ce reduce competiţia şi posibilitatea de a avea acces la aceste funcţii şi posturi
publice persoane din alte domenii de activitate sau din afara instituţiei publice.
Cap.3 / 24
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Schimbările intervenite în sectorul public au determinat redefinirea conţinutului activităţii de recru-

tare în sensul considerării în acest proces, cel puţin a următoarelor aspecte:

• condiţiile şi schimbările de pe piaţa muncii,

• capacitatea sistemelor de pregătire şi dezvoltare a resurselor umane,
• atracţia zonei sau a localităţii şi facilităţile locale,
• cadrul legislativ,
• rolul sindicatelor,
• imaginea instituţiei publice,
• cultura organizaţiei,
Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane

• politicile şi practicile manageriale,

• valorile economice, politice, sociale, etnice sau de altă natură existente,
• gradul de autonomie financiară şi managerială a instituţiei publice etc.
Recrutarea constituie activitatea prin care se determină, din punct de vedere cantitativ, numeric şi
calitativ, ca pregătire, structura eşantionului de persoane din care se va face selecţia unui titular de
post şi/sau funcţie publică pentru poziţia existentă în structura organizatorică.
Recrutarea se declanşează în momentul în care în structura organizatorică a instituţiei publice apar
posturi sau funcţii noi, sau când cele existente devin vacante prin pensionare, deces, transfer sau
destituire.
Etapele activităţii de recrutare a funcţionarilor publici sunt:
¾ Analiza cerinţelor postului vacant
În această etapă specialiştii din compartimentul de resurse umane procedează mai întâi la o actuali-
zare a conţinutului fişei postului/funcţiei vacante în funcţie de schimbările apărute în sistemul de
obiective al instituţiei publice, în cadrul legislativ, în politicile şi strategiile în domeniul resurselor
umane elaborate la nivelul administraţiei centrale, mai exact de către instituţii specializate integrate
în structura guvernului şi/sau ministerelor.
În funcţie de aceste aspecte se determină conţinutul cerinţelor generale şi specifice pe care trebuie
să le satisfacă titularul postului sau funcţiei publice care, practic, asigură elementele de competenţă
profesională şi/sau managerială ale titularului, cu ajutorul cărora titularul postului sau funcţiei îşi
realizează obiectivele individuale şi sarcinile corespunzătoare.
Se poate foarte uşor constata că de calitatea acestei activităţi depinde în mare măsură finalitatea
selecţiei prin care se identifică funcţionarul public potrivit pentru locul vacant identificat în structu-
ra organizatorică.
¾ Etapa a doua se numeşte întocmirea specificaţiilor aferente activităţii în postul vacant
Această etapă constă în identificarea elementelor de specificitate ale posturilor sau funcţiilor vacan-
te, practic a aspectelor prin care postul sau funcţia publică vacante se disting şi se integrează con-
comitent în relaţie cu celelalte în cadrul structurii organizatorice existente.
Specialiştii în domeniul managementului public, în general, şi în domeniul resurselor umane din
instituţia publică trebuie să elaboreze aceste specificaţii de tehnică managerială, bazate pe o funda-
mentare ştiinţifică şi practică. Aceste date şi informaţii sunt necesare în cea de a treia etapă a proce-
sului de recrutare.

Cap.3 / 25
 
 Managementul public 

¾ Etapa a treia constă în cercetarea posibilităţilor privind locurile unde pot fi găsiţi posibilii
candidaţi
Din raţionamente absolut normale, în această etapă se procedează mai întâi la identificarea potenţia-
lilor candidaţi interni, deci se procedează la o recrutare internă. Această opţiune poate să apară în
cel puţin două situaţii:
atunci când din motive speciale este necesară reducerea numărului de funcţionari publici creându-se
oportunitatea redistribuirii celor rămaşi pe anumite posturi şi funcţii publice vacante; a doua situaţie
apare atunci când se consideră oportună extinderea activităţii într-o instituţie publică şi, prin urma-
re, se creează noi posturi şi funcţii publice în structura organizatorică iniţială, într-o nouă manieră
reproiectată.
Recrutarea internă rămâne, în prezent, una din cele mai viabile modalităţi de recrutare a candidaţilor
la posturile şi funcţiile publice.
¾ Etapa a patra constă în atragerea candidaţilor pentru posturile vacante. Aceasta se poate
realiza prin consultarea directă a potenţialilor candidaţi, motivarea acestora pentru implica-
rea în procesul de recrutare şi selecţie. Etapa se desfăşoară tot din iniţiativa şi cu implicarea
directă a specialiştilor în domeniul resurselor umane din instituţia publică.
Dacă se recurge la recrutarea externă sau la o formă mixtă de recrutare, pot fi luate în considerare
cel puţin următoarele surse care furnizează candidaţi:

• universităţile de specialitate,
• asociaţiile profesionale,
• organizaţiile specializate în recrutarea resurselor umane,
• centrele teritoriale de înregistrare a şomerilor,
• oficiile de muncă şi protecţie socială,
• târgurile de locuri de muncă etc.
Recrutarea funcţionarilor publici implică apelarea la mai multe metode şi tehnici pentru identifica-
rea celor mai potriviţi candidaţi pentru posturile şi funcţiile publice din structura organizatorică a
instituţiei publice.
Dintre acestea pot fi menţionate următoarele:

• publicitatea, care reprezintă modalitatea cel mai frecvent apelată pentru recrutarea şi selecţia
candidaţilor la posturile şi funcţiile publice. De altfel cadrul legislativ prezintă ca o cerinţă
obligatorie publicitatea pentru majoritatea posturilor destinate angajării. Anunţul publicitar
trebuie să fie concis, să ofere informaţii suficiente, să fie formulat corect şi să aibă caracte-
ristici atractive.
• reţeaua de cunoştinţe constă în apelarea la funcţionari publici din sistem pentru a recoman-
da candidaţi potenţiali sau la persoane reprezentative care desfăşoară activitatea în alte insti-
tuţii publice, respectiv din administraţie, învăţământ, asociaţii profesionale, organizaţii non-
guvernamentale etc. Este necesar să se manifeste prudenţă în alegerea candidaţilor, întrucât
referinţele obţinute pot avea un grad mare de subiectivism. În fiecare din situaţiile aferente
acestei modalităţi este necesară considerarea cu prioritate a competenţei profesionale şi a
performanţelor obţinute până la acel moment de candidat. Reţeaua de cunoştinţe trebuie
considerată strict ca o modalitate de identificare a unor candidaţi şi nu ca o posibilitate de
condiţionare a ocupării posturilor sau funcţiilor publice de către una sau alta din persoanele
recomandate tocmai din cauza faptului că un candidat a fost recomandat de un înalt funcţio-
nar public. Misiunea reţelei de cunoştinţe trebuie să înceapă şi să se încheie o dată cu formu-
larea propunerii unui candidat pentru un post şi/sau funcţie publică, urmând ca în procesul

Cap.3 / 26
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

de selecţie, prin concurs, să se stabilească nivelul de competenţe profesionale şi/sau manage-

riale ale candidaţilor recrutaţi.
• apelarea la organizaţii specializate sau la consilieri specializaţi în recrutare de resurse
umane.
Metoda a început să fie utilizată şi în România, dar în majoritatea ţărilor dezvoltate există deja o
tradiţie în recrutarea personalului specializat. Consilierii specializaţi ştiu unde să identifice potenţia-
lii candidaţi la recrutare deoarece dispun de mijloacele pentru a-i motiva să participe la selecţie.
¾ Identificarea persoanelor potrivite.
Este o modalitate la care se apelează în special atunci când recrutarea candidaţilor urmăreşte identi-
ficarea candidaţilor pentru înalte funcţii publice de conducere. În acest scop se declanşează un pro-
ces amplu de descoperire a unor potenţiali candidaţi şi, mai mult, se face o evaluare sumară a activi-
tăţii desfăşurate de aceştia până atunci, a performanţelor profesionale şi manageriale dovedite. Prin
urmare aceşti candidaţi sunt recunoscuţi şi acceptaţi în măsura în care rezultatele obţinute de ei de-
monstrează competenţa lor profesională şi managerială, de altfel reprezentată şi prin componentele
postului sau funcţiei vacante.
¾ Fişierul cu potenţiali candidaţi
Această modalitate constă în faptul că fiecare instituţie publică în cadrul compartimentului de resur-
se umane îşi poate crea o „bancă de date” care să cuprindă potenţialii candidaţi dintre care să fie
recrutate, când este nevoie, persoanele specializate în anumite domenii. Este necesară o permanentă
actualizare a datelor şi informaţiilor din această categorie, pentru ca modalitatea să fie eficientă.
¾ Cercetarea de marketing
Prin aceasta se asigură o prezentare atractivă a posturilor şi funcţiilor scoase la concurs astfel încât
instituţia publică să-i poată identifica pe cei care corespund cerinţelor solicitate de postul sau funcţia
publică vacante.
Specialiştii în domeniul resurselor umane din cadrul instituţiei publice au misiunea de a identifica
cea mai potrivită metodă sau tehnică de recrutare a candidaţilor la posturile şi funcţiile publice, ast-
fel încât să poată fi integrate în procesul de selecţie doar acele persoane ale căror coordonate fun-
damentale corespund cerinţelor generale şi specifice precizate în fişa posturilor publice şi în descri-
erile de posturi şi funcţii publice declarate vacante.
Selecţia funcţionarilor publici
Selecţia reprezintă procesul complex de alegere, conform unor criterii stabilite, a celui mai potrivit
candidat pentru ocuparea unui post scos la concurs.
Încă din antichitate au fost determinate câteva criterii de selecţie a funcţionarilor publici: originea,
situaţia materială, relaţiile personale, forţa fizică, forţa opiniei, experienţa, pregătirea, inteligenţa,
caracterul. Unele dintre aceste criterii au fost amendate semnificativ o dată cu evoluţia societăţilor
şi schimbările intervenite în sfera politică şi administrativă.
În perioada contemporană s-au conturat două categorii de metode de selecţie a funcţionarilor pu-
blici:

• metode nedemocratice în care sunt incluse hazardul, norocul, ereditatea, nepotismul;

• metode democratice: selecţia profesională, selecţia intelectuală şi selecţia politică.
Procesul de selecţie a funcţionarilor publici de conducere şi/sau de execuţie se desfăşoară în mai
multe etape:

Cap.3 / 27
 
 Managementul public 

ƒ alegerea preliminară a solicitanţilor;

ƒ completarea formularului de cerere de angajare;
ƒ intervievarea pentru angajare;
ƒ testarea pentru angajare;
ƒ verificarea referinţelor;
ƒ examenul medical;
ƒ interviul final;
ƒ decizia de angajare.
Conform Legii 188/1999, derularea procesului de selecţie trebuie să aibă la bază existenţa unei
funcţii publice vacante. Următoarea condiţie prevăzută în lege este organizarea concursului, art. 49,
alin. 1, pentru ocuparea acestei funcţii publice.
H.G. 1087/2001 reglementează modul de organizare şi desfăşurare a concursurilor şi examenelor
pentru ocuparea funcţiilor publice. Astfel, concursul trebuie făcut public, prin grija compartimente-
lor de resurse umane, cu cel puţin 30 de zile înainte de data organizării concursului, printr-un anunţ
în presă sau prin afişarea la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului,
precizându-se data, ora, locul de desfăşurare a probelor de concurs, precum şi condiţiile de partici-
pare la concurs.
Concursul constă în susţinerea unei probe scrise şi a unui interviu. Notarea celor două probe se face
prin note de la 1 la 10, nota minimă de promovare fiind 7.
Este necesar să se facă publice rezultatele concursului cu indicarea notelor obţinute de concurenţi în
ordinea lor descrescătoare. Candidaţii declaraţi admişi vor fi numiţi prin ordin sau dispoziţie a con-
ducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în funcţiile publice pentru care s-a organizat concursul.
Nepublicarea concursului − data, locul, probele, condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească concu-
rentul etc. − atrage nulitatea numirii în funcţie pentru că actul de numire − act administrativ de auto-
ritate − a fost emis cu nesocotirea legii.
Principiile care stau la baza ocupării funcţiilor publice prin concurs sunt:

competiţia deschisă, prin asigurarea accesului liber la concurs a persoanelor care îndepli-
nesc condiţiile cerute de lege pentru funcţia publică respectivă,
selecţia după merit, prin alegerea persoanelor exclusiv pe baza rezultatelor obţinute la con-
curs,
asigurarea transparenţei, prin punerea la dispoziţia celor interesaţi a informaţiilor referitoa-
re la modul de desfăşurare a concursului,
tratamentul egal, prin aplicarea unor criterii de selecţie obiective şi clar definite, astfel încât
orice candidat să aibă şanse egale la ocuparea funcţiei publice,
confidenţialitatea, prin garantarea protejării datelor personale ale candidaţilor.
Metode de selecţie
În practica managerială modernă se întâlnesc următoarele metode în procesul de selecţie:
1. Întocmirea C.V.–ului
Curriculum-ul vitae constituie punctul de plecare în orice proces de selecţie, fiind de fapt un instru-
ment de autoprezentare prin care candidatul oferă informaţii biografice.
Acest C.V., prin datele pe care le conţine, este uşor de interpretat, el fiind un document de bază prin
care comisia de selecţie se convinge asupra potenţialului unui candidat şi poate determina o corela-
ţie între conţinutul postului şi caracteristicile profilului pregătirii candidatului la post.

Cap.3 / 28
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

C.V.-ul nu trebuie să fie o autobiografie prea amănunţită a candidatului, ci un document clar, con-
cis, care să acorde şanse acestuia de a se prezenta la interviu.
2. Întocmirea scrisorii de intenţie/motivare
Acest document însoţeşte C.V.-ul, dar nu repetă în totalitate informaţiile conţinute de C.V.
Este o scrisoare concepută de candidat care respectă câteva cerinţe: să fie scurtă, concisă, directă, să
conţină elementele specifice care nu sunt cuprinse în C.V. (motivele care au stat la baza părăsirii
locului de muncă, motivaţia pentru noul post).
În finalul acestui document este bine ca solicitantul să-şi exprime dorinţa de a discuta personal cu
reprezentantul instituţiei, oferindu-se dispus pentru prezentarea la interviu.
3. Completarea formularului de angajare (cererea de candidatură)
Formularul de angajare constituie un mijloc de culegere a informaţiilor despre candidat într-o
formă standardizată, concepută de angajator, prin care candidatul oferă informaţii referitoare la
experienţa şi pregătirea profesională.
Acest formular este adaptat la natura şi cerinţele fiecărui post scos la concurs.
4. Prezentarea la interviu
Interviul reprezintă o tehnică complexă de culegere a informaţiilor ce se bazează pe un raport de
comunicare verbală între două persoane : intervievat şi intervievator. Ambii trebuie să întrunească
anumite calităţi pentru ca interviul să se desfăşoare în condiţii normale şi ambele părţi să obţină
rezultatul dorit.
Interviul este una dintre cele mai importante etape ale procesului de selecţie pentru obţinerea unui
loc de muncă.
Pregătirea pentru interviu cuprinde trei planuri importante: propria persoană, specificul postului şi
instituţia publică.
În ceea ce priveşte propria persoană se impune o analiză atentă a experienţelor anterioare (de mun-
că, extraprofesionale, perioadele de formare) pentru a putea determina cunoştinţele şi abilităţile do-
bândite. De asemenea, trebuie stabiliţi 5-7 factori care au determinat succesul fiecărei experienţe în
parte.
În legătură cu specificul postului sunt consultate sursele de informaţii despre sarcinile concrete la
viitoarea slujbă. Astfel, pot fi estimate câteva dintre criteriile de selecţie. Trebuie alese exemplele
relevante din experienţă pentru a demonstra calificările solicitate.
Instituţia publică este avută în vedere prin prisma imaginii, urmărindu-se identificarea motivaţiei
candidaţilor pentru a lucra în cadrul acesteia. De altfel structura interviului reuneşte trei aspecte
fundamentale : experienţa, obiectivele profesionale şi motivaţia de a lucra în instituţia publică res-
pectivă.
În desfăşurarea interviului se impun o serie de reguli generale cum ar fi : ţinuta, punctualitatea,
menţinerea contactului vizual în timpul discuţiei, o atitudine deschisă şi sinceră. Numărul şi natura
întrebărilor adresate fiecărui candidat rămân la latitudinea intervievatorului, care trebuie, totuşi, să
ţină seama de următoarele aspecte:

• tehnicile de intervievare folosite nu trebuie să urmărească prinderea în impas a candidaţilor,

ci evaluarea cât mai exactă a răspunsurilor şi a gradului lor de sinceritate;

Cap.3 / 29
 
 Managementul public 

• testarea candidaţilor prin tehnici de descurajare sau de intimidare trebuie să fie apelate cu
multă precauţie de către comisia de evaluare, care urmăreşte să evalueze corect fiecare can-
didat, fără a-l pune într-o situaţie neplăcută.
Întrebările considerate esenţiale în cadrul unui interviu sunt:

• Are candidatul cunoştinţele, experienţa şi abilităţile necesare cerinţelor postului?

• Care sunt şansele ca viitorul angajat, posesor al caracteristicilor prezentate să execute, în
mod eficient, sarcinile de serviciu?
• Se potriveşte candidatul cu imaginea instituţiei?
Intervievatorul trebuie să identifice şi să insiste în derularea interviului pe acele aspecte din educaţia
de bază sau din experienţa candidaţilor care nu se ridică la nivelul cerinţelor.
5. Testarea
Testul este o probă care implică o sarcină de executat identică pentru toţi subiecţii. În procesul de
selecţie se folosesc trei mari tipuri de teste:

• testele de abilitate şi aptitudini, care sunt utilizate la evaluarea dexterităţii candidaţilor;

• testele de inteligenţă, care permit măsurarea cunoştinţelor generale, cât şi a capacităţii de ju-
decată a unui individ; aceste teste permit determinarea unui coeficient de inteligenţă pe baza
căruia evaluatorii pot interpreta posibilităţile de acumulare a cunoştinţelor şi de rezolvare a
problemelor, precum şi posibilitatea candidaţilor de a învăţa rapid;
• testele de personalitate, care măsoară caracteristicile personalităţii fiecărui candidat (moti-
vaţii, intenţii).
6. Verificarea referinţelor
Se realizează înainte sau după interviu şi se referă la informaţiile oferite în formularul de angajare
sau declarate în timpul interviului.
Accentul trebuie pus pe recomandările obţinute de la locurile anterioare.
7. Examenul medical
Candidaţii care au fost selectaţi şi care au trecut de interviu sunt supuşi unui control medical, al că-
rui obiectiv este identificarea stării de sănătate. Rezultatul acestui control poate influenţa decisiv
angajarea candidatului.
8. Angajarea propriu-zisă cu eliberarea deciziei de angajare
Constă în încheierea unui contract între angajat şi angajator care prevede drepturile şi obligaţiile
ambelor părţi.
În urma promovării concursului, pentru funcţionarii publici debutanţi se impune cu necesitate peri-
oada de stagiu. Persoanele care au ocupat funcţii de demnitate publică alese sau numite ori funcţii
asimilate acestora, precum şi cele care au deţinut funcţii de specialitate în afara autorităţilor sau
instituţiilor publice pot fi numite, în urma concursului, în funcţii publice definitive.
Potrivit H.G. 1085/2001, perioada de stagiu este etapa carierei funcţionarului public cuprinsă între
data numirii ca funcţionar public debutant, în urma promovării concursului de intrare în corpul
funcţionarilor publici de carieră, şi data numirii ca funcţionar public definitiv. Durata perioadei de
stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici din categoria A, 8 luni pentru cei din categoria B şi
6 luni pentru cei din categoria C, calculată de la data numirii ca funcţionari publici debutanţi. În
perioada de stagiu se urmăreşte:

Cap.3 / 30
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

• confirmarea aptitudinilor profesionale ale funcţionarilor publici debutanţi în îndeplinirea

atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice,
• formarea lor practică,
• cunoaşterea de către aceştia a specificului activităţii autorităţii sau instituţiei publice în ca-
drul căreia îşi desfăşoară activitatea,
• cunoaşterea exigenţelor administraţiei publice.
La sfârşitul perioadei de stagiu, funcţionarul public debutant este numit ca funcţionar public defini-
tiv gradul 2, clasa a III-a, treapta a 3-a în categoria corespunzătoare nivelului de studii absolvite sau,
după caz, obligat să repete stagiul ori concediat pentru incompetenţă profesională. Stagiul se repetă
o singură dată.
Funcţionarul public definitiv va depune jurământul de credinţă cu următorul conţinut: „Jur să res-
pect Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect şi fără păr-
tinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în funcţia publică în care am
fost numit şi să păstrez secretul profesional. Aşa să-mi ajute Dumnezeu!”
Atestarea pe post a funcţionarilor publici
H.G. 452/2000 reglementează organizarea şi desfăşurarea examenului de atestare pe post a funcţio-
narilor care ocupă funcţii publice de conducere în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Ca par-
ticularităţi, evidenţiem următoarele:

• Pentru lucrarea scrisă, cu cel puţin 10 zile înainte de data desfăşurării examenului de atesta-
re, candidatul, în prezenţa comisiei de atestare, va extrage subiectul lucrării scrise, lucrarea
redactată de candidat va fi depusă comisiei de atestare cu cel puţin 5 zile înainte de desfăşu-
rarea examenului de atestare pe post.
• Funcţionarul va fi atestat în funcţia publică de conducere în cazul în care a obţinut la exa-
menul de atestare pe post cel puţin nota 7.
• Rezultatul se comunică în scris funcţionarului respectiv în termen de 3 zile de la data desfă-
şurării examenului, funcţionarul în cauză poate contesta rezultatul la comisia de atestare în
termen de 5 zile de la comunicare, la rândul ei, comisia are obligaţia de a soluţiona contesta-
ţia în termen de 5 zile de la data înregistrării ei, în sfârşit, în cazul respingerii contestaţiei,
funcţionarul se poate adresa, în condiţiile legii, instanţei de contencios administrativ.
• În cazul în care un funcţionar nu promovează examenul de atestare pe post pentru funcţia de
conducere, se aplică art. 97 alin. 1. din Legea nr. 188/1999, respectiv va fi numit într-o func-
ţie de execuţie.
• Posturile devenite vacante ca urmare a neatestării pe post în funcţia publică de conducere se
ocupă prin concurs.
Potrivit Hotărârii Guvernului nr. 542/1995, perfecţionarea profesională a reprezentanţilor aleşi şi a
funcţionarilor din administraţia publică locală se realizează în centre teritoriale, organizate în Bucu-
reşti şi în câteva municipii din ţară.
Prin O.G. 81/2001 a fost înfiinţat Institutul Naţional de Administraţie. Acest act normativ a fost
modificat prin Legea 106/2002.
Institutul îşi desfăşoară activitatea în baza dispoziţiilor Hotărârii Guvernului nr. 710/2002.
Numirea în funcţie a funcţionarilor publici
Odată realizate recrutarea şi selecţia celor care vor dobândi calitatea de funcţionar public, urmează
încadrarea pe post şi numirea în funcţie.

Cap.3 / 31
 
 Managementul public 

Fiecare urmăreşte să ocupe un anumit post pentru care a candidat. Pentru aceasta, autoritatea com-
petentă trebuie să emită ordinul de numire, act administrativ unilateral, cu caracter individual prin
care fostul candidat reuşit la fazele de selecţie şi verificare a condiţiilor profesionale urmează a do-
bândi calitatea de funcţionar public.
Numirea poate interveni în mai multe situaţii:

• poate reprezenta consecinţa promovării unui concurs sau examen, când numirea poate fi sau
nu definitivă,
• poate interveni în urma alegerii într-o funcţie publică eligibilă,
• poate interveni în alte situaţii menţionate de legi şi de Constituţie,
• poate fi consecinţa unei promovări în funcţie.
Actul de numire poate îmbrăca mai multe forme, din punct de vedere juridic, în raport cu specificul
funcţiei şi modul de selecţie.
Astfel, pentru cei aleşi, actul de numire este în fapt confirmarea, validarea alegerii, iar depunerea
jurământului reprezintă actul de începere efectivă a exercitării funcţiei.
Actul de numire reprezintă un act juridic unilateral emis de o autoritate publică sau de un agent au-
torizat să presteze un serviciu public, la respectarea căruia persoana fizică se obligă prin jurământ,
prin care i se conferă acesteia calitatea de funcţionar public.
Ocuparea unei funcţii publice se poate face în două moduri:
¾ prin alegere;
¾ prin numire.
În ambele cazuri, persoanele care candidează pentru ocuparea postului de funcţionar public sunt
supuse în etapele de selecţie la teste de verificare a cunoştinţelor, atât teoretice, cât şi practice.
Condiţiile privind investirea unei persoane prin alegere sau numire conform Legii Statutului Func-
ţionarului Public sunt următoarele:

• să fie cetăţean român, să aibă domiciliul în România şi să cunoască limba română,

• să aibă capacitate deplină de exerciţiu a drepturilor,
• să nu fie condamnată pentru infracţiune intenţionată contra vieţii, avutului particular sau pu-
blic, contra autorităţii, pentru o infracţiune de serviciu, precum şi pentru altă infracţiune să-
vârşită cu intenţie, care o fac incompatibilă cu funcţia pe care urmează să o ocupe,
• să fie aptă din punct de vedere medical pentru îndeplinirea funcţiei respective,
• să posede studiile şi vechimea de specialitate cerute de lege pentru funcţia pe care urmează
să o ocupe,
• să fie declarat admis, dacă postul respectiv a fost scos la concurs,
• respectă condiţiile generale şi specifice cu privire la vârstă, aptitudini etc.
Învestirea prin alegere într-o funcţie publică se face pentru următoarele funcţii de conducere:

• Preşedintele României,
• senatori,
• deputaţi, consilieri judeţeni, municipali, orăşeneşti şi comunali,
• primari,
• viceprimari.
Numirea în funcţie se face pentru:

Cap.3 / 32
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

• miniştri,
• directori generali şi adjuncţi ai acestora,
• prefecţii de judeţe şi adjuncţii acestora.
Autorităţile competente să numească în funcţii sau demnităţi publice sunt următoarele:
¾ Parlamentul reprezintă instituţia reprezentativă supremă a poporului român şi unica autorita-
te legislativă a ţării. Printre atribuţiile principale ale acesteia este şi aceea de a se implica în
constituirea anumitor autorităţi publice, prin numirea şefilor acestor autorităţi sau a altor
membri ai lor.
Atribuţia Parlamentului de a numi în anumite funcţii publice consacră următoarele modalităţi:
o numirea de către cele două Camere ale Parlamentului reunite în şedinţă comună,
o numirea de către fiecare Cameră separat,
o numirea doar de către o Cameră a Parlamentului, Senatul.
¾ Preşedintele, ca şef al statului, este prima autoritate investită de legiuitorul constituant cu
dreptul de a numi în funcţii publice.
Atribuţia Preşedintelui de numire în funcţii publice se realizează în condiţiile legii.
¾ Guvernul
În ceea ce priveşte Guvernul, acesta are două misiuni esenţiale: asigură realizarea politicii interne
şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. În calitate de autoritate
centrală a administraţiei publice, Guvernul îşi îndeplineşte cea de a doua misiune de conducere a
administraţiei, din care derivă atribuţia sa de a numi în funcţii publice.
¾ Primul Ministru în calitate de şef al Guvernului are şi dreptul de numire în funcţii sau dem-
nităţi publice.
Primul Ministru numeşte o serie de demnitari sau înalţi funcţionari: secretarul general al Guvernu-
lui, conducătorii organelor centrale ale administraţiei publice din subordinea Guvernului, altele de-
cât ministerele, secretarii de stat etc.
Competenţa premierului în acest domeniu poate îmbrăca două forme: forma propunerii şi forma
numirii propriu-zise.
¾ Instituţia ierarhic superioară are şi atribuţii în numirea unor funcţionari publici de conduce-
re în structurile instituţiilor situate pe niveluri ierarhice inferioare.
¾ Conducătorul instituţiei publice este cel care reprezintă instituţia la încheierea contractului
de muncă din care se naşte raportul de muncă sau care emite actul din care derivă raportul
de funcţie publică.
3.4.4 Motivarea funcţionarilor publici
[Link] Conceptul de motivare şi principalele accepţiuni
În prima jumătate a secolului trecut, termenul de motivaţie intră în literatura de specialitate, în prin-
cipal datorită recunoaşterii de către teoreticieni şi practicieni, în egală măsură, a faptului că ceea ce
determină resursele umane să fie mai performante este cointeresarea lor în procesul de realizare a
obiectivelor organizaţiei.
Specialiştii au reuşit să demonstreze posibilităţile de particularizare a motivării propunând forme
diferite de reprezentare a acesteia, funcţie de domeniul în care îşi desfăşoară activitatea resursele
umane.

Cap.3 / 33
 
 Managementul public 

Termenul de motivaţie a fost lansat iniţial în arta publicitară pentru a desemna un ansamblu de fac-
tori ai inconştientului ce acţionează asupra conduitelor. La o analiză atentă, aceşti factori ne deter-
mină să reflectăm asupra unor realităţi extrem de diverse, ce nu pot fi restrânse în cadrul unui singur
concept operatoriu.
Comportamentul uman este influenţat de o serie de nevoi, dorinţe şi preferinţe ale omului şi care,
într-un mediu şi în funcţie de influenţele acestuia, îl determină să acţioneze într-un sens sau altul să
obţină efectele şi rezultatele dorite.
Din punct de vedere psihologic, Leonica Popescu16 preciza că „motivaţia reprezintă ansamblul stă-
rilor de necesitate ale individului, care se cer satisfăcute şi care îl determină să efectueze o serie de
acţiuni cu scopul de a le satisface”.
Motivaţia diferă de la o persoană la alta, chiar la aceeaşi persoană se manifestă diferit în anumite
etape ale existenţei sale.
Motivaţia poate fi exprimată şi prin valorile de comportament. Oamenii care sunt motivaţi depun un
efort mai mare pentru a fi performanţi decât cei care sunt nemotivaţi17.
Dintr-o altă perspectivă se poate spune că motivaţia este impulsul de a face ceva şi este condiţionată
de nevoile personale ale fiecărui individ. O nevoie înseamnă o anumită stare internă care conduce la
apariţia unor rezultate atractive.
P. Golu definea motivaţia ca: modelul subiectiv al cauzalităţii obiective, cauzalitate reprodusă psi-
hic, acumulată în timp, transformată şi transferată prin învăţare în achiziţie internă a persoanei. B.
Zigo înţelegea prin motivaţie totalitatea mobilurilor interne ale conduitei, fie că sunt înnăscute sau
dobândite, conştientizate sau neconştientizate, simple trebuinţe fiziologice sau idealuri abstracte.
R. Dennis Middlemist, M.Hitt18, în Organizational Behavior – Managerial Strategies for Perfor-
mance, menţiona că motivaţia este starea interioară a unui individ ce iniţiază şi dirijează compor-
tamentul spre un scop care, odată atins, va determina satisfacerea unei necesităţi. În accepţiunea
autorilor de mai sus performanţele resurselor umane constau în nivelurile de abilitate şi motivare,
ceea ce poate fi exprimat astfel:

Performanţă = f (abilitate, motivare)

În accepţiunea noastră motivarea de către managerul public a resurselor umane, în general, şi a

funcţionarilor publici în special constă în ansamblul proceselor de management prin care el,
managerul public, reuşeşte să determine funcţionarii publici să participe la realizarea obiective-
lor folosind pentru aceasta un instrumentar variat de cointeresare.
În abordarea problematicii motivării în general şi a funcţionarilor publici în special au fost formula-
te diferite teorii care, funcţie de percepţia autorilor, au diferite forme de exprimare. Câteva dintre
cele mai importante sunt prezentate în continuare.
Teorii asupra motivării resurselor umane
Una dintre cele mai cunoscute teorii care îşi găseşte aplicabilitate şi în organizaţiile din sectorul
public este teoria lui Maslow, pe care în forma adaptată la managementul resurselor umane din in-
stituţiile publice o prezentăm în continuare.
                                                            
16
 Popescu, L., Resurse umane, comportament şi management, Bucureşti, Editura Cimer, 2001, p. 33
17
 De Cenzo, David, A., Robbins, P., op. cit., p. 312
18
  Dennis Middlemist R., Hitt, M., Organizational Behavior – Managerial Strategies for Performance, West Publishing Company,
1988, p. 144

Cap.3 / 34
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

[Link] Teoria ierarhiei nevoilor a lui Maslow

Psihologul Abraham H. Maslow a dezvoltat o teorie despre motivaţie care continuă să fie una de
referinţă în literatura de specialitate. El a sugerat că oamenii manifestă un set complet de nevoi care
pot fi dispuse într-o ierarhie: nevoi fiziologice, nevoi de securitate, nevoi de apartenenţă la grup sau
organizaţie, nevoi de stimă şi nevoi de autoperfecţionare.
Nevoile fiziologice, de hrană, îmbrăcăminte, se află la baza ierarhiei lui Maslow, fiind considerate
nevoi primare deoarece ele asigură existenţa umană. Oamenii se concentrează asupra satisfacerii
acestor nevoi înainte de a trece la satisfacerea nevoilor de ordin superior. Persoanele cu funcţii de
conducere trebuie să înţeleagă că în cazul în care subordonaţii sunt motivaţi prin nevoi fiziologice,
ei vor accepta orice post ce le va permite să-şi satisfacă aceste nevoi fiziologice primare.
Nevoile de securitate sunt importante pentru motivarea resurselor umane numai după ce nevoile
primare au fost satisfăcute la un nivel acceptat de fiecare ca fiind suficient. Managerii care sesizează
că nevoile de securitate sunt cele mai importante pentru angajaţi trebuie să se concentreze asupra
regulilor privind siguranţa locurilor de muncă. Ei vor încuraja inovarea şi nu vor aprecia asumarea
riscului de către subordonaţi. Angajaţii, în schimb, vor urma cu stricteţe regulile stabilite de mana-
geri.
Nevoile de apartenenţă la grup sau organizaţie, de prietenie, de dragoste, devin active şi îi moti-
vează pe oameni numai după ce nevoile fiziologice şi de securitate au fost satisfăcute. Managerii
trebuie să realizeze că atunci când nevoile de asociere reprezintă principala sursă de motivare, oa-
menii văd în munca lor o oportunitate de a găsi şi a stabili relaţii interpersonale de prietenie. Mana-
gerii vor insista ca subordonaţii să caute activităţi în afara orelor de program, respectiv sportive,
culturale etc., să participe la elaborarea deciziilor colective.
Nevoile de stimă, consideraţie se referă la sentimentele personale ale indivizilor privind realizările
şi recunoaşterea prestaţiei lor de către ceilalţi.
Oamenii cu nevoi de stimă doresc ca ceilalţi să-i accepte, respecte, pentru că ei cred că sunt compe-
tenţi şi capabili. Managerii care se concentrează pe acest tip de nevoi încearcă să motiveze angajaţii
cu recompense publice şi recunoaştere pentru serviciile prestate. Aceşti manageri pot utiliza anumi-
te instrumente de evidenţiere ca articole laudative despre angajaţi publicate în ziarul organizaţiei,
liste de evidenţiere a persoanelor plasate în zone vizibile şi susţinerea demnităţii ca o calitate a an-
gajaţilor pusă în valoare în munca lor.
Nevoile de autoperfecţionare reflectă eforturile acelor angajaţi care din experienţa lor şi a celorlalţi
capătă abilităţi suplimentare pentru rezolvarea problemelor organizaţiei. Managerii care pun accen-
tul pe acest tip de nevoi pot implica angajaţii în proiectarea posturilor, îndeplinirea sarcinilor ce
necesită o calificare specială sau oferă echipelor de angajaţi posibilitatea de a planifica şi implemen-
ta procedurile de muncă.
Teoria motivaţională a lui Maslow furnizează informaţii incomplete despre sursele nevoilor. Trebu-
ie precizat faptul că nevoile de ordin superior sunt potenţial prezente la majoritatea oamenilor, însă
managerii de vârf sunt mult mai capabili de a-şi satisface nevoile de stimă şi de autoperfecţionare
decât managerii de pe nivelurile inferioare, managerii de vârf sunt intens solicitaţi de posturile ce le
ocupă şi beneficiază de oportunităţi pentru autoperfecţionare.
O critică adusă acestei teorii se referă la posibilitatea manifestării, în acelaşi timp, la majoritatea
membrilor unei organizaţii, a mai multor nevoi, ceea ce infirmă o ipoteză a teoriei respective prin
care în orice moment se manifestă doar un singur tip de nevoi.

Cap.3 / 35
 
 Managementul public 

[Link] Teoria ERG Alderfer

În contrast cu teoria lui Maslow care menţionează că omul acţionează în sensul satisfacerii, în mod
progresiv, a trebuinţelor sale, de la cele mai simple la cele mai complexe, teoria lui Clayton
Alderfer susţine că acest proces nu se produce în mod neapărat progresiv. Conform acestei teorii, se
disting trei categorii semnificative de nevoi umane:
Nevoi de existenţă E, care asigură susţinerea existenţei şi a supravieţuirii umane: hrană, apă, adă-
post, salariu, condiţii de muncă, acest tip de nevoi trebuie satisfăcute înainte de a se trece la nevoile
relaţionale.
Nevoi relaţionale R care se referă la legăturile omului cu mediul social, sunt satisfăcute de relaţii
interpersonale şi se concretizează prin apartenenţa şi afilierea la grup, stimă, respect, dragoste. Sa-
tisfacerea acestor nevoi depinde de raportul cu ceilalţi: fie ostil, fie amical.
Nevoi de dezvoltare, progres D, care definesc dorinţa de amplificare a potenţialului individual prin
autoapreciere, autoeducaţie şi perfecţionare ori prin realizarea unor activităţi cu caracter creativ.
Satisfacerea acestor nevoi este expresia modului de realizare a capacităţii şi talentelor personale.
Teoria lui C. P. Alderfer îmbogăţeşte teoria lui Maslow cu două idei importante:

• Un individ poate urmări, la un moment dat, satisfacerea simultană a două sau mai multe
nevoi : hrană, adăpost, salariu, stimă, perfecţionare etc.
• Atunci când este limitată satisfacerea unei trebuinţe de nivel superior, creşte nevoia de a sa-
tisface una sau mai multe trebuinţe de nivel inferior.
Teoria ERG stabileşte faptul că persoanele sunt motivate pentru a avea un comportament ce satisfa-
ce unul din cele trei seturi de nevoi.
Managerii au ajuns la concluzia că modelele de motivare bazate pe nevoi îi ajută să înţeleagă cum
să-şi motiveze subordonaţii.
Această teorie are ca principal avantaj depăşirea rigidităţii piramidei lui Maslow, arătând că o per-
soană poate, de exemplu, să fie preocupată de autoperfecţionare, deşi o parte din trebuinţele anteri-
oare nu sunt satisfăcute sau că toate cele trei categorii pot acţiona în acelaşi timp.
[Link] Teoria succesului propusă de Mc. Clelland
David Mc. Clelland a propus în 1960 o teorie concentrându-se asupra nevoilor ce sunt dezvoltate de
oameni pe baza experienţei lor de viaţă. El a stabilit că există trei nevoi importante:

• nevoi de succes, de realizare,

• nevoia de asociere, afiliere la grup şi organizaţie,
• nevoia de putere, de autoritate.
Nevoia de succes este reprezentată prin dorinţa de a fi cât mai productiv şi de a atinge scopurile
propuse.
Nevoia de asociere se referă la dorinţa de a dezvolta relaţiile pozitive cu ceilalţi.
Nevoia de putere exprimă dorinţa de a-i influenţa şi controla pe cei din jur.
În funcţie de experienţa de viaţă, aceste nevoi se vor manifesta diferit, influenţând personalitatea
fiecărui individ. Când o anumită nevoie se manifestă intens la o persoană, atunci efectul va consta
în motivarea persoanei de a adopta un comportament care-i va permite satisfacerea ei.

Cap.3 / 36
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Această teorie stabileşte că oamenii sunt motivaţi în concordanţă cu dorinţele lor de a îndeplini sar-
cinile ce le revin la nivelul standardelor cerute sau de a reuşi să facă faţă unor situaţii competiţiona-
le. Mc. Clelland a propus un test pentru a estima nivelul de motivare al unui individ prin prisma
succesului, „Thematic Aperception Test (TAT)”.
Testul foloseşte imagini nestructurate ce pot genera mai multe moduri de reacţie ale indivizilor ce
sunt testaţi. Imaginile pot sugera percepţii diferite ale obiectelor sau descrieri diferite ale lor în func-
ţie de capacitatea de percepţie, emotivitate (testul se bazează pe percepţia unui individ la acţiunea
stimulilor) sau de experienţa de viaţă a subiecţilor.
Mc. Clelland pretinde că unele persoanele ce doresc, în mod deosebit, să obţină succesul sunt moti-
vate într-o măsură mai mare de succes decât de rezultatele obţinute. Pentru maximizarea satisfacţiei
lor, ei fixează obiective ce sunt realizabile. Deşi nu evită complet riscul, ei îl analizează cu multă
atenţie. Persoanele motivate prin nevoia de succes nu doresc să eşueze şi vor evita sarcinile care
implică un risc înalt. Subiecţii cu nevoi reduse de succes, în general, vor evita schimbările, respon-
sabilităţile şi riscul.
Persoanele la care se manifestă pregnant nevoia de putere sunt motivate prin încercarea de a influ-
enţa pe ceilalţi şi a fi responsabili pentru comportamentul lor. Ei tind să ocupe poziţia cea mai înaltă
şi mai autoritară în organizaţie. Autorul acestei teorii arată că există două semnificaţii ale puterii:
una pozitivă, când puterea se utilizează în scop social, şi una negativă, când se ocupă în scop perso-
nal.
Managerii cu o înaltă nevoie de asociere, afiliere tind să fie cooptaţi, să lucreze în echipă. Totuşi, o
dorinţă intensă pentru asociere poate sacrifica eficienţa unui manager când interesele diferite ale
organizaţiei şi ale apropiaţilor lui pot interfera puternic, distorsionând calitatea deciziilor adoptate.
Se recomandă ca aceste persoane să nu fie plasate în posturi izolate.
[Link] Teoria bifactorială a lui Herzberg
Această teorie este una din cele mai controversate teorii ale motivaţiei, datorită a două trăsături spe-
cifice:

• teoria accentuează faptul că anumiţi factori conduc la satisfacţie, pe când alţii pot împiedica
insatisfacţia, dar nu sunt surse de satisfacţie;
• teoria stabileşte că satisfacţia şi insatisfacţia, într-un post evoluează discontinuu între factorii
care produc satisfacţie şi cei care produc insatisfacţie în muncă (o persoană poate fi simultan
satisfăcută şi nesatisfăcută).
Frederick Herzberg a examinat relaţiile dintre satisfacţie şi productivitatea muncii pe un grup de
ingineri şi economişti. Prin utilizarea de interviuri semistructurale, el a acumulat date despre diverşi
factori care au un efect asupra angajaţilor privind percepţia muncii prestate de ei. Două seturi de
factori diferiţi au rezultat în urma acestor cercetări şi anume:

♣ motivatori – factori intrinseci,

♣ igienici – factori extrinseci.
Factorii motivatori includ:
o recunoaşterea,
o promovarea,
o responsabilitatea.
Aceşti factori sunt asociaţi cu percepţia pozitivă a individului privind postul pe care îl ocupă şi sunt
legaţi de conţinutul postului.

Cap.3 / 37
 
 Managementul public 

Al doilea set include factorii igienici:

o politica organizaţiei,
o asistenţa tehnică,
o salariile,
o condiţiile de muncă şi relaţiile interpersonale.
Aceşti factori sunt asociaţi cu o percepţie negativă a individului privind postul ce-l ocupă şi sunt
legaţi de context sau de mediul în care persoana munceşte (aceşti factori determină insatisfacţie).
O critică adusă teoriei lui Herzberg se referă la procedura folosită pentru obţinerea informaţiilor.
Răspunsurile la două întrebări cheie ne ajută să determinăm punctul de vedere al individului asupra
activităţii proprii:

• Puteţi descrie, în detaliu, când consideraţi că prestaţia dumneavoastră este excepţională?

• Puteţi să descrieţi, în detaliu, când prestaţia dumneavoastră este foarte slabă?
Aceste întrebări ilustrează calitatea informaţiilor obţinute prin acest procedeu, fiind posibil ca per-
soanele intervievate să distorsioneze realitatea prin răspunsurile formulate. Ele tind să atribuie re-
zultate bune privind prestaţia lor şi vor atribui altora rezultatele slabe.
Herzberg a sugerat că managerii trebuie să aibă în vedere factorii motivaţionali pentru a asigura
angajaţilor condiţiile de muncă necesare, însă a atenţionat că starea de noninsatisfacţie nu există
niciodată şi că întotdeauna oamenii vor fi nesatisfăcuţi de ceva pe termen scurt, fără a motiva.
Totodată, el considera că efectul pe care îl are salariul asupra angajatului depinde de performanţă
(de exemplu, în cazul creşterii costului vieţii, mărimea lui poate să nu motiveze indivizii, atunci
când creşterea salariului constituie o formă de recunoaştere ca bonus), ea poate juca un puternic rol
în ceea ce priveşte motivarea angajaţilor pentru a atinge performanţe ridicate în muncă.
[Link] Teoria valenţei de aşteptare
În accepţiunea specialiştilor americani Steers şi Porter aspectele determinante pentru motivare sunt
integrate în teoria valenţei de aşteptare, care se bazează pe ideea că resursele umane iau permanent
decizii în legătură cu ce au de făcut în continuare. Gradul de motivare al persoanei este determinat
de trei factori principali:
o valenţă (V): corespunzătoare valorii pe care o persoană o consideră ca un câştig posibil de
obţinut în desfăşurării activităţii;
o instrumentalitate (I): se referă la probabilitatea că iniţiativele personale vor conduce la per-
formanţele aşteptate;
o aşteptare (A): reprezintă credinţele subiective potrivit cărora efortul integrat în derularea
iniţiativelor proprii va conduce la performanţe deosebite prin acţiunile iniţiate.
Aceste trei concepte pot fi combinate pentru a produce o imagine generală asupra motivării acţiuni-
lor individului, astfel:

Efort Performanţă

Care este probabilitatea ca la un anumit nivel de efort depus să se obţină o performanţă deosebită de
către individ?

Performanţa Rezultatele

Care este probabilitatea ca performanţe satisfăcătoare să conducă la rezultate?

Cap.3 / 38
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Valenţa – Cât de valoros este câştigul pentru mine?

Cei doi specialişti au sintetizat aceste enunţuri în expresia:

Motivarea = E x I x V

O importantă implicaţie a acestei formule este că dacă unul din cei trei termeni enumeraţi este zero,
atunci motivarea va fi zero.
În ceea ce-l priveşte pe managerul public, specialiştii Nadler şi Lawler au sugerat că ar trebui:

• să stabilească ce recompensă este valabilă pentru deţinătorul funcţiei sau postului,

• să precizeze ce înseamnă, ce conţine buna performanţă,
• să se asigure că persoana poate şi are convingerea că poate să realizeze nivelul de perfor-
manţă,
• să se asigure că există o corelaţie între performanţă şi recompense şi că persoana conştienti-
zează aceasta, fapt ce implică o tratare diferenţiată în funcţie de performanţe,
• să se asigure că schimbările în recompense sunt suficiente pentru a impulsiona persoana la
efort pentru performanţă.
Principalele caracteristici ale unui climat organizaţional stimulativ, motivant sunt:

♦ Resursele umane înţeleg corect corelaţia dintre efort şi performanţă şi ştiu cât de mult este
necesar să lucreze pentru a ajunge la anumite niveluri de performanţă.
♦ Resursele umane au competenţa şi abilitatea de a transforma efortul în performanţe.
♦ Sistemele de control sunt introduse doar dacă este necesar.
♦ Performanţele solicitate sunt exprimate în obiective specifice ce pot fi realizate.
♦ Resursele umane sunt recompensate pentru performanţele bune.
♦ Recompensele sunt corespunzătoare nivelului performanţelor obţinute.
♦ Productivitatea este recunoscută ca foarte importantă.
♦ Structura posturilor este proiectată pentru a utiliza la maxim competenţa, cunoştinţele, apti-
tudinile şi deprinderile fiecărui angajat.
♦ Schimbările în reproiectarea posturilor se realizează în urma consultării prealabile a titulari-
lor.
[Link] Teoria năzuinţelor – aşteptărilor VIE a lui Vroom
În strânsă legătură de conţinut şi structură cu precedenta teorie, se află teoria năzuinţelor − aşteptă-
rilor.
Fundamentul acestei teorii îl constituie postulatul că aşteptarea pe care o are un salariat vis - à - vis
de obţinerea unor recompense reprezintă principalul element de motivare, devenind sursa principală
de alimentare a eforturilor depuse în procesul muncii.
Această teorie a fost elaborată de Victor Vroom şi se bazează pe premisa că percepţia nevoilor de-
termină comportamentul uman, iar intensitatea motivării depinde de gradul în care individul doreşte
să adopte un anumit comportament. Această dorinţă poate să se amplifice sau să se diminueze, ceea
ce se explică prin manifestarea intensităţii motivării.
Fundamentul acestei teorii este reprezentat de o serie de ipoteze determinate de cauzele care influ-
enţează comportamentul membrilor unei organizaţii:

• Factori individuali: nevoi, calificare, abilitate etc.;

• Factori de mediu: controlul, reglementările, sistemul de recompense etc.;

Cap.3 / 39
 
 Managementul public 

• Factori organizaţionali: obiective ale organizaţiei, stilul de conducere, climatul organizaţi-

onal.
Cele trei elemente pe care se bazează teoria lui Vroom sunt următoarele:
1. V – valenţa motivaţională, care indică intensitatea dorinţei unui salariat de a realiza un
anumit obiectiv în cadrul organizaţiei. Acest obiectiv se poate referi la obţinerea unei anumi-
te creşteri salariale, a unei prime. Valenţa motivaţională poate lua valori între:
+1, când un obiectiv, o aşteptare este preferată alteia;
0, când salariatului îi este indiferent ce obiectiv va fi realizat;
-1, când obiectivul de realizat nu este preferat.
2. E – aşteptarea salariatului, ce reflectă convingerea sa referitoare la producerea unui anumit
eveniment sau obţinerea unei anumite preferinţe în cadrul organizaţiei, în cazul manifestării
de către el a unui comportament special. Aşteptarea poate lua valori între:
+1, când salariatul este sigur că un comportament deosebit ce va duce la realizarea
unui obiectiv va fi urmat de o recompensă specială;
0, când salariatul consideră că nu are nici o şansă să obţină recompensa în final.
3. I – instrumentalitatea, ce exprimă amploarea convingerii unei persoane că realizarea unui
nivel de performanţă va fi asociată cu obţinerea în planul secund a unor anumite acţiuni mo-
tivaţionale în favoarea sa. În accepţiunea lui Vroom, instrumentalitatea poate lua valori în-
tre:
+1, când salariatul are convingerea că realizarea obiectivelor anticipate, în prima fa-
ză, este concomitent necesară şi suficientă pentru declanşarea acţiunilor motivaţiona-
le din faza a doua;
-1, când angajatul este convins că declanşarea acţiunilor motivaţionale este sigură,
fără a mai face efortul de a realiza în prealabil anumite obiective de performanţă.
Cele trei elemente servesc ca bază pentru a promova comportamente motivaţionale la salariaţi de
către manager, valorificând marele efect stimulativ pe care îl au dorinţele, aşteptările personalului.
Elementele care trebuie avute în vedere de managerii organizaţiilor în general şi cele din sectorul
public, în special, sunt următoarele:

• Managerii trebuie să încerce să determine rezultatele care sunt apreciate de angajaţi ca fiind
valoroase.
• Managerii trebuie să determine nivelul de performanţe dorit de angajaţi.
• Managerii trebuie să se asigure că nivelurile dorite ale performanţelor stabilite de angajaţi
sunt realizabile.
• Managerii trebuie să coreleze performanţele specifice dorite de conducere cu rezultatele do-
rite de salariaţi.
• Managerii trebuie să analizeze situaţia pentru a evita stările conflictuale.
• Managerii trebuie să se asigure că variaţiile manifestate la nivelul rezultatelor, sau recom-
penselor, sunt suficient de mari pentru a motiva semnificativ comportamentul angajaţilor.

Cap.3 / 40
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

[Link] Teoria echităţii

Una dintre cele mai interesante teorii asupra motivaţiei este teoria echităţii, care se bazează pe per-
cepţia individului din poziţia de angajat. În cele mai multe situaţii percepţia asupra inechităţii poate
afecta considerabil comportamentul salariaţilor. Când angajaţii unei organizaţii cred că au fost tra-
taţi incorect în comparaţie cu colegii lor, ei vor reacţiona în unul din următoarele moduri:

• unii vor încerca să suplimenteze recompensele proprii prin solicitări de sporuri de salarii sau
prin acţiuni legale pentru a obţine compensaţii în plus,
• câţiva vor încerca să schimbe modul lor de muncă pentru a-l adapta la modul în care sunt re-
compensaţi,
• alţii vor încerca să modifice percepţia unei inechităţi,
• unii vor accepta situaţia de fapt,
• alţii vor părăsi grupul în care lucrează pentru a reduce sursa de inechitate care se manifestă
la nivelul grupului, orientându-se către alte grupuri unde cred că inechitatea nu se manifestă.
În mod normal, potrivit acestei teorii, oamenii, în general, fac o comparaţie care poate fi încadrată
în unul din următoarele tipuri:

• comparaţia cu situaţia anterioară în care s-a aflat individul în aceeaşi instituţie publică,
• comparaţia cu situaţia anterioară în care s-a aflat individul în altă instituţie publică,
• comparaţia cu altă persoană sau grup de persoane din interiorul instituţiei publice,
• comparaţia cu altă persoană sau grup de persoane din altă instituţie publică.
Teoria echităţii permite identificarea reacţiei angajaţilor la diferite sisteme de recompense. Cei mai
mulţi angajaţi doresc să fie trataţi în mod egal. Echitatea19, în acest context, este definită ca fiind
balanţa dintre contribuţia angajatului la locul de muncă şi recompensele pe care acesta le primeşte.
Deoarece contribuţia angajatului şi recompensele pe care acesta le primeşte sunt măsurate în unităţi
diferite, ele sunt greu de comparat. De aceea teoria echităţii sugerează ca soluţie potrivită compara-
rea raportului contribuţie - recompensă ale angajaţilor. Aceştia pot fi angajaţi în posturi similare, pot
avea alte funcţii în cadrul companiei sau în alte companii.
Dorinţa angajaţilor de a fi trataţi în mod egal a adus adesea la comportamente critice. În cele mai
multe situaţii resursele umane sunt motivate de evitarea situaţiilor de inechitate şi sunt atraşi pentru
a-şi păstra posturile şi a fi performanţi în situaţii de echitate.
Fiecare din teoriile prezentate are o relevanţă deosebită pentru managementul resurselor umane din
sectorul public din majoritatea statelor.
În contextul românesc însă rămân valabile practicile tradiţionaliste şi există un sistem destul de ru-
dimentar de motivare a funcţionarilor publici, ca de altfel şi a celorlalte categorii de angajaţi pe bază
de contract.
Motivarea funcţionarilor publici
Necesitatea abordării motivării funcţionarilor publici din România derivă din interesul pe care ei îl
manifestă faţă de acest subiect. În ultimii ani se constată o creştere a interesului funcţionarilor pu-
blici pentru motivare. Ei consideră că performanţa şi competitivitatea lor în muncă ar trebui să fie
recompensate corespunzător. Cercetările întreprinse pe eşantioane reprezentative de funcţionari
publici din instituţiile publice din ţara noastră arată că 76% din funcţionarii publici intervievaţi con-
sideră că motivaţia este un aspect deosebit de important în stimularea personalului pentru buna

                                                            
19
 Constantinescu, D.A. ş.a., Managementul Resurselor Umane, Colecţia Naţională, 1999, p. 233
Cap.3 / 41
 
 Managementul public 

funcţionare a instituţiei publice, iar 22% consideră că acest aspect trebuie luat în considerare. Doar
2% dintre cei intervievaţi nu au un interes deosebit faţă de acest subiect.
Cadrul legislativ din ţara noastră în materie de motivare a funcţionarilor publici este extrem de să-
rac. În prezent, se află la guvern un proiect de lege specială pe acest subiect. Există definită ca şi
perspectivă primăvara anului 2004, pentru finalizarea proiectului pentru salarizarea funcţionarilor
publici.
În prezent nu există o diferenţiere a funcţionarilor publici de angajaţii cu contract de muncă. Rigidi-
tatea sistemului de motivare din sectorul public din ţara noastră limitează semnificativ stimularea
iniţiativei, creativităţii şi performanţei funcţionarilor publici.
Într-un sistem bine fundamentat pe respectarea cerinţelor motivării se realizează concordanţa dintre
trebuinţele şi valorile resurselor umane şi interesul colectiv.
3.4.5 Salarizarea funcţionarilor publici
În sectorul public din România, salarizarea funcţionarilor publici se face pe baza timpului efectiv
lucrat. În limitele unui astfel de sistem pot exista unele diferenţieri, în funcţie de:

• pregătire,
• vechime,
• timpul suplimentar lucrat,
• condiţiile speciale de desfăşurare a activităţii,
• nivelul ierarhic pe care se situează postul sau funcţia,
• vârsta etc.
La sistemul de salarizare de bază pentru unii angajaţi din sectorul public se aplică un sistem de sti-
mulente: sporuri, prime speciale, alte facilităţi sau reduceri la anumite servicii.
Există mai multe tipuri de sporuri, care se aplică în instituţiile publice din România în conformitate
cu Legea nr. 130/1996 şi Contractul Colectiv de Muncă la nivel naţional nr. 53518/din 12.05.1999,
determinările în vigoare ale Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei şi ale Institutului
de Igienă şi Sănătate Publică Bucureşti.
Principalele categorii de sporuri care se aplică în instituţii publice din România sunt:
1. sporuri pentru vechime în muncă: până la 3 ani − 0%; între 3-5 ani − 5%; între 5-10 ani − 10 %;
10-15 ani − 15%; între 15-20 ani − 20%; peste 20 ani − 25%;
2. sporuri pentru orele lucrate în timpul nopţii: 30%;
3. sporuri pentru lucrul sistematic peste programul normal de lucru zilnic, în locul sporului pentru
ore suplimentare;
4. spor pentru timpul de muncă suplimentar prestat peste programul normal de muncă – 100%;
5. spor pentru munca prestată în zilele de sărbători legale şi religioase: 200%;
6. spor pentru funcţie suplimentară: 30% din salariul de bază minim al funcţiei înlocuite;
7. spor pentru utilizarea la cererea conducerii compartimentului a unei limbi străine dacă aceasta
nu se specifică în fişa postului;
8. spor specific de complexitate şi condiţii deosebite:
• locuri de muncă cu condiţii nocive,
• condiţii periculoase,
• condiţii grele,
9. sporuri pentru specializare: 15%.
În general aceste sporuri se plătesc proporţional cu timpul efectiv lucrat în condiţiile speciale.

Cap.3 / 42
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

În alte instituţii publice se acordă o atenţie deosebită şi altor categorii de stimulente care să amplifi-
ce gradul de motivare a funcţionarilor publici.
3.4.6 Evaluarea în instituţiile publice
Există patru dimensiuni ale activităţii de evaluare în instituţiile publice:
1. evaluarea cunoştinţelor candidaţilor la posturile şi funcţiile publice,
2. evaluarea funcţionarilor publici debutanţi,
3. evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici în vederea
acordării calificativelor,
4. evaluarea structurii posturilor pe care le ocupă funcţionarii publici.
[Link] Evaluarea candidaţilor la posturile şi funcţiile publice
Evaluarea candidaţilor la posturile şi funcţiile publice se face în cadrul concursurilor şi examenelor
pentru ocuparea funcţiilor publice.
Cadrul legislativ necesar desfăşurării acestor activităţi este reglementat de H.G. privind organizarea
şi desfăşurarea concursurilor şi examenelor pentru ocuparea funcţiilor publice.
Principiile fundamentale pentru organizarea şi desfăşurarea concursurilor şi examenelor sunt:

♦ competiţia deschisă, ceea ce implică accesul liber al oricărei persoane care îndeplineşte
condiţiile cerute de lege pentru ocuparea funcţiei publice la concurs sau examen;
♦ selecţia se face exclusiv pe baza rezultatelor obţinute în urma examenului sau concursului;
♦ transparenţa procesului de evaluare;
♦ confidenţialitatea prin garantarea protejării datelor personale ale candidaţilor.
Evaluarea candidaţilor la posturile şi funcţiile publice se face de către comisiile de concurs şi, dacă
este cazul, de către comisiile de soluţionare a contestaţiilor.
Comisiile de concurs constituite pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie din cadrul autorităţi-
lor şi instituţiilor publice sunt compuse din 3-5 membri astfel:

• 2-3 funcţionari publici care să aibă cel puţin categoria, clasa şi gradul funcţiilor publice va-
cante pentru care se organizează concursuri,
• 1-2 persoane din afara autorităţii sau instituţiei publice care organizează concursul, de regulă
specialişti din învăţământul superior de specialitate sau reprezentanţi desemnaţi prin ordin
sau dispoziţie a conducătorului autorităţii sau instituţiei publice coordonatoare sau ierarhic
superioare.
Există o serie de diferenţieri de procedură pentru cei care ocupă funcţii publice de conducere din
cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice ale administraţiei publice centrale, când comisiile de con-
curs sunt compuse din doi membri desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice res-
pective, un membru al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, un membru desemnat al Minis-
terului Administraţiei şi Internelor şi o persoană din afara instituţiei, de regulă specialişti din învă-
ţământul superior de specialitate. Pentru funcţiile publice de conducere din cadrul aparatului propriu
al prefectului, instituţiilor subordonate acesteia sau celor din administraţia centrală, ca de altfel şi în
cazul serviciilor descentralizate ale ministerelor la nivel local. Evaluarea se face de către o comisie
formată din doi membri desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respective, unul
desemnat de autoritatea ierarhic superioară şi altul de ANFP şi o persoană din afara instituţiei, de
regulă un specialist din învăţământul superior de specialitate.

Cap.3 / 43
 
 Managementul public 

În cadrul Consiliilor judeţene evaluarea candidaţilor la funcţiile publice se face de către comisii
formate din doi membri desemnaţi de preşedintele consiliului sau, pentru Consiliul general al muni-
cipiului Bucureşti, desemnaţi de primarul general, un membru desemnat de Ministerul Administra-
ţiei şi Internelor şi unul desemnat de ANFP şi un reprezentant al prefectului.
În cadrul Consiliilor locale, evaluarea candidaţilor la funcţiile publice de conducere din cadrul apa-
ratului propriu se face de către comisii de concurs formate din 2-4 membri desemnaţi de primar şi
un membru desemnat de prefect.
În ceea ce priveşte evaluarea candidaţilor la concursurile organizate pentru ocuparea funcţiilor pu-
blice de execuţie şi de conducere din cadrul instituţiilor subordonate autorităţilor sau instituţiilor
publice centrale, serviciilor descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe ale administraţiei
publice centrale de specialitate din unităţile administrativ teritoriale, aceasta se face de către o co-
misie formată din: un membru desemnat de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, un mem-
bru desemnat de prefect şi un reprezentant al autorităţii sau instituţiei publice ierarhic superioare.
Evaluarea se încheie doar după ce a fost finalizat procesul de analiză a contestaţiilor formulate de
candidaţi. Pentru aceasta se formează alte comisii speciale de soluţionare a contestaţiilor.
Un caz special îl reprezintă evaluarea funcţionarilor publici, care, din motive neimputabile lor, au
întrerupt cariera de funcţionar public şi doresc să revină în corpul funcţionarilor publici. Pentru
aceştia, evaluarea se face de către o comisie formată din: doi reprezentanţi ANFP, un reprezentant
Ministerul Administraţiei şi Internelor, un reprezentant Ministerul Finanţelor Publice,un reprezen-
tant Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei. Soluţionarea contestaţiilor, în urma acestor
evaluări, se face de către comisia de soluţionare a contestaţiilor formată dintr-un reprezentant al
Ministerului Administraţiei şi Internelor, unul al ANFP şi unul al Ministerului Finanţelor Publice.
[Link] Evaluarea funcţionarilor publici debutanţi
Funcţionarul public debutant este o persoană care a promovat concursul de intrare în corpul
funcţionarilor publici de carieră, direct sau după absolvirea studiilor, dar nu îndeplineşte condiţiile
de vechime necesară numirii într-o funcţie publică definitivă, în condiţiile legii.
Evaluarea activităţii funcţionarului public debutant se face în termen de cinci zile de la terminarea
perioadei de stagiu de către conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea. Evalu-
area acestuia se face de către un evaluator, respectiv de un funcţionar public definitiv cu cea mai
înaltă funcţie de conducere, desemnat de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice.
Evaluarea activităţii funcţionarului public debutant constă în aprecierea modului de dobândire a
cunoştinţelor teoretice şi a deprinderilor practice necesare pentru îndeplinirea sarcinilor aferente
funcţiei publice, a cunoaşterii specificului activităţii autorităţii sau instituţiei publice şi a exigenţelor
administraţiei publice.
Evaluatorul completează un raport de evaluare a perioadei de stagiu în funcţie de următoarele:

• conţinutul referatului întocmit de îndrumătorul funcţionarului debutant,

• raportul de stagiu completat de funcţionarul public debutant,
• criteriile de evaluare.
Funcţie de acestea evaluatorul stabileşte calificativul de evaluare şi formulează propuneri cu privire
la încheierea sau repetarea perioadei de stagiu.
Principalele criterii de evaluare a funcţionarilor publici debutanţi sunt:

• capacitatea de îndeplinire a sarcinilor de serviciu,

• adaptabilitatea şi flexibilitatea în îndeplinirea sarcinilor,
Cap.3 / 44
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

• capacitatea de raţionament, respectiv capacitatea de a distinge corect între diverse opţiuni în

îndeplinirea sarcinilor de serviciu,
• abilităţi în comunicarea scrisă şi orală,
• capacitatea de a lucra în echipă,
• conduita în timpul serviciului.
Potrivit procedurii prevăzute de lege, notarea criteriilor de evaluare şi stabilirea calificativului de
evaluare se face astfel:

• criteriile de evaluare se notează de la 1 la 5, nota 1 fiind cea mai mică, iar nota 5 fiind cea
mai mare. Nota exprimă aprecierea îndeplinirii fiecărui criteriu de evaluare în realizarea sar-
cinilor de serviciu;
• se face media aritmetică a notelor acordate pentru fiecare criteriu de evaluare şi se obţine
nota finală;
• calificativul de evaluare se obţine transformând nota finală, după cum urmează: între 1.00 şi
3.00 = necorespunzător, între 3.00 şi 5.00 = corespunzător
Dacă în urma evaluării, calificativul este corespunzător, evaluatorul poate recomanda numirea func-
ţionarului public debutant într-o funcţie publică definitivă sau schimbarea compartimentului în care
urmează a se repeta perioada de stagiu.
Rezultatul evaluării poate fi contestat în termen de trei zile de la data luării la cunoştinţă de către
funcţionarul public ierarhic superior evaluatorului. Dacă în continuare există nemulţumire din par-
tea funcţionarului public, acesta se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile
legii.
[Link] Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici
Evaluarea activităţii funcţionarilor publici se face în scopul acordării drepturilor salariale corespun-
zătoare performanţelor profesionale individuale, pe baza unor criterii elaborate de Agenţia Naţiona-
lă a Funcţionarilor Publici. Aceste criterii sunt numite criterii de performanţă şi pe baza lor se defi-
nesc şi gradele existente în interiorul aceleiaşi categorii.
În fiecare an, conducătorii compartimentelor din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice comple-
tează şi notează în fişa de evaluare performanţele profesionale individuale, obţinute în ultimele 12
luni de către funcţionarii publici din subordine.
În urma evaluării performanţei profesionale individuale, funcţionarului public i se acordă unul din
următoarele calificative : excepţional, foarte bun, bun, satisfăcător, nesatisfăcător. Aceste rezultate
condiţionează rămânerea pe post, avansarea sau retrogradarea funcţionarului public. De asemenea,
în cazul restrângerii numărului de posturi la o autoritate sau la o instituţie publică, conducătorul
acesteia va avea în vedere rezultatele obţinute de funcţionarii publici la evaluarea anuală a activită-
ţii.
Cadrul legislativ conţine o metodologie de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale
funcţionarilor publici, care practic reuneşte coordonatele fundamentale pentru desfăşurarea acestei
activităţi de către reprezentanţii compartimentelor de resurse umane din instituţiile şi autorităţile
publice.
Metodologia stabileşte cadrul general pentru:

♦ aprecierea obiectivă a performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici

prin compararea gradului de îndeplinire a obiectivelor individuale stabilite, cu rezultatele
obţinute în mod efectiv,
♦ corelarea obiectivă între cerinţele funcţiei publice şi activitatea funcţionarului public,

Cap.3 / 45
 
 Managementul public 

♦ asigurarea unui sistem motivaţional, prin recompensarea funcţionarilor publici care au obţi-
nut rezultate deosebite, care să determine creşterea performanţelor profesionale individuale,
♦ identificarea necesităţilor de instruire a funcţionarilor publici pentru îmbunătăţirea rezulta-
telor activităţii desfăşurate în scopul îndeplinirii obiectivelor stabilite.
În acest scop în cadrul metodologiei de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale func-
ţionarilor publici sunt prevăzute mai multe activităţi:

• determinarea în fiecare an de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a criteriilor de

performanţă profesionale pentru funcţionarii publici,
• evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici în funcţie de
gradul de realizare a obiectivelor.
Criteriile de performanţă se aprobă prin Ordin al Ministrului Administraţiei Publice, până la data de
15 decembrie a fiecărui an pentru anul următor. Acestea se publică în Monitorul Oficial al Români-
ei, Partea I.
Evaluarea performanţelor funcţionarilor publici se face potrivit unei proceduri care implică raporta-
rea permanentă a evaluatorului la fişa postului funcţionarului public.
Cadrul legislativ impune următorul model pentru fişa postului unui funcţionar public:

Cap.3 / 46
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Autoritatea sau instituţia publică ……………………

Direcţia Generală ……………………………………
Direcţia ……………………………………………..
Serviciul …………………………………………….
Biroul ………………………………………………. Aprobare de către conducătorul
autorităţii sau instituţiei publice

FIŞA POSTULUI
Nr………
Denumirea postului ………....................
Nivelul postului………………...............
Funcţia publică de conducere..................
Funcţia publică de execuţie.....................
Gradul profesional al ocupantului postului
Categoria, clasa, gradul………...............
Scopul principal al postului* ………….
*) se va indica necesitatea existenţei postului şi contribuţia pe
care acesta o are în cadrul autorităţii sau instituţiei publice
………………………………………………………………..

Cerinţe privind ocuparea postului

Pregătirea de specialitate……………………….
Perfecţionări (specializări)………………………
Cunoştinţe de operare/programare pe calculator (necesitate şi
nivel)......................................
Limbi străine (necesitate şi grad de cunoaştere)........……..
Vechime în funcţii publice.………………
Abilităţi, calităţi şi aptitudini necesare…………..
Cerinţe specifice (ex. călătorii frecvente, delegări, detaşări)…
Competenţa managerială(cunoştinţe de management, calităţi
şi aptitudini manageriale) ………………………………….

Atribuţii *)
*) acestea se stabilesc pe baza prevederilor cadrului
legislativ, iar gradul de complexitate şi dificultate vor
creşte treptat pentru fiecare clasă şi grad din cadrul
aceleiaşi categorii.

Limite de competenţă*)
*) reprezintă libertatea decizională de care beneficiază
titularul pentru îndeplinirea atribuţiilor care îi revin.

Delegarea de atribuţii……………………………

Sfera relaţională
Intern:

Cap.3 / 47
 
 Managementul public 

a. Relaţii ierarhice: subordonat faţă de……

superior pentru………..
b. Relaţii funcţionale……………………....
c. Relaţii de control………………………..
d. Relaţii de reprezentare…………………..
Extern:
a. cu autorităţi şi instituţii publice………….
b. cu organizaţii internaţionale……………..
c. cu persoane juridice private:…………….
Întocmit de *)
*) se întocmeşte de conducătorul compartimentului în care îşi
desfăşoară activitatea titularul postului
Nume şi prenume………………
Funcţia publică de conducere…………..
Semnătura……………
Data întocmirii.…………….
Luat la cunoştinţă de către ocupantul postului
Nume şi prenume.………………..
Semnătura.…………………
Data.……………….
Avizat de *)
*) se avizează de superiorul conducătorului compartimentului:
Nume şi prenume………………….
Funcţia publică de conducere…………….
Semnătura……………….
Data………..

Cap.3 / 48
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Procedura de evaluare se derulează în următoarele trei etape:

1. Completarea raportului de evaluare de către evaluator,
2. Interviul,
3. Contrasemnarea raportului de evaluare.
Evaluatorul poate fi, pentru un funcţionar cu funcţie publică de execuţie, şeful direct al acestuia, iar
pentru cel cu funcţie publică de conducere evaluatorul este şeful ierarhic direct al celui evaluat.
Cel care evaluează întocmeşte un raport de evaluare rezultat în urma desfăşurării următoarelor ac-
tivităţi:

♦ analiza îndeplinirii obiectivelor individuale fixate,

♦ notarea rezultată din aplicarea criteriilor de performanţă,
♦ stabilirea calificativului final de evaluare a performanţelor profesionale individuale,
♦ consemnarea rezultatelor deosebite ale funcţionarului public, a dificultăţilor obiective în-
tâmpinate de acesta în perioada evaluată şi orice alte observaţii pe care le consideră relevan-
te.
Evaluatorul are de asemenea misiunea de a stabili obiectivele individuale ale funcţionarului public
pentru perioada următoare, termenele de realizare, precum şi nevoile de instruire.
Principalul instrument folosit de evaluator este raportul de evaluare, prezentat în continuare, care
are de asemenea un format standard impus de cadrul legislativ.

Cap.3 / 49
 
 Managementul public 

RAPORT DE EVALUARE
a performanţelor profesionale individuale
ale funcţionarilor publici

Nume şi prenume………………
Funcţia publică, categorie, clasă şi grad……………….
Data ultimei avansări (în categoria, clasa şi gradul actual)…….
Perioada evaluată de la….........la…….
Studii………………
Programe de instruire *)
*) urmate în perioada evaluată …………………….

Nr. crt. OBIECTIVE % din timp Termen de realizare Realizat %

1
2
3
4
5

Criterii de competenţă *) Grad de importanţă**) Note

Comentarii…………………………………………………………………………
*) Se completează cu cele stabilite în metodologie
**) Pentru cel puţin un criteriu de performanţă se va stabili gradul de importanţă “foarte im-
portant”, pentru cel puţin un criteriu de performanţă se va stabili gradul de importanţă “im-
portant”, pentru cel puţin un criteriu de performanţă se va stabili gradul de importanţă “mai
puţin important”.
Calificativul final al evaluării: *)
*) se stabileşte în urma aplicării formulei

F = [(70× A)+( 20 × B )+( 10×C )] / 100

Referat *)
*) se completează de evaluator

Rezultate deosebite

Cap.3 / 50
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

Dificultăţi obiective întâmpinate în perioada evaluată

Alte observaţii

Obiective pentru perioada pentru care se va face evaluarea

Nr. crt. Obiective % din timp Termen de realizare

1
2
3
4
5

Programe de instruire recomandate a fi urmate

Comentariile funcţionarului public evaluat

Semnătura funcţionarului public evaluat …………….

Data …………………………..
Semnătura evaluatorului ………………….
Nume şi prenume ………………
Funcţia publică …………………
Data…………………………

Comentariile persoanei care contrasemnează

Semnătura ……………..
Funcţia publică …………..
Data …………………..

Cap.3 / 51
 
 Managementul public 

Cadrul legislativ precizează cerinţele pentru obiectivele individuale:

• să fie specifice activităţilor care revin funcţionarului public,

• să fie cuantificabile,
• să fie prevăzute cu termene de realizare,
• să fie realiste,
• să fie flexibile.
Trimestrial evaluatorul poate actualiza conţinutul obiectivelor individuale. Modificările se consem-
nează într-un document semnat şi datat de evaluator şi funcţionarul public şi se anexează la raportul
de evaluare.
Notarea criteriilor de performanţă şi stabilirea calificativului final de evaluare se face parcurgând
următoarele etape:
1. stabilirea gradului de importanţă pentru fiecare criteriu de performanţă. Gradul de importanţă
exprimă semnificaţia criteriului de performanţă prin prisma atribuţiilor prevăzute de fişa postu-
lui. Totalitatea gradelor de importanţă exprimate prin acelaşi calificativ formează o categorie de
importanţă.
2. notarea criteriilor de importanţă cu note de la 1 la 5, nota exprimând aprecierea îndeplinirii
criteriului de performanţă în realizarea obiectivelor individuale stabilite. Semnificaţia notelor
este următoarea: 1 - nesatisfăcător, 2 - satisfăcător, 3 - bun, 4 - foarte bun, 5 - excepţional.
3. calcularea mediei pe fiecare categorie de importanţă. Se face media aritmetică a notelor
acordate şi se obţine o notă parţială. Nota parţială pentru categoria de importanţă „foarte impor-
tant” se identifică cu litera „A” şi are o pondere de 70% în nota finală. Nota parţială pentru ca-
tegoria de importanţă „important” se identifică „B” şi are pondere de 20% în nota finală, iar no-
ta parţială pentru categoria de importanţă „mai puţin important” se identifică „C” şi are o ponde-
re de 10% în nota finală.
4. determinarea notei finale în urma aplicării formulei de mai sus.
5. stabilirea calificativului final al evaluării se face pe baza notei finale astfel: între 1.00 şi 1.50 =
nesatisfăcător; între 1.51 şi 2.50 = satisfăcător; între 2.51 şi 3.50 = bun; între 3.51 şi 4.50 = foar-
te bun; între 4.51 şi 5.00 = excepţional.
După încheierea acestei proceduri de evaluare urmează interviul, ca o altă etapă a procesului. Inter-
viul constă într-un schimb de informaţii, impresii şi puncte de vedere care are loc între evaluator şi
funcţionarul public, în cadrul căruia se urmăreşte:

♦ informarea funcţionarului public de către evaluator asupra consemnărilor făcute în raportul

de evaluare,
♦ ajungerea la un consens asupra consemnărilor făcute de evaluator în structura raportului,
♦ consemnarea în raportul de evaluare a consemnărilor făcute de evaluat,
♦ semnarea şi datarea raportului de evaluare de către evaluator şi de către funcţionarul public
evaluat.
După finalizare, raportul de evaluare este înaintat superiorului evaluatorului în vederea contrasem-
nării. În această fază raportul ar putea fi modificat conform deciziei funcţionarului ierarhic superior
evaluatorului doar dacă se constată una din următoarele situaţii:

♦ aprecierile consemnate nu corespund realităţii,

♦ între evaluator şi funcţionarul public evaluat există diferenţe de opinie nesoluţionate.
Rezultatele obţinute la evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale conferă funcţio-
narilor publici dreptul de a avansa în grad şi în clasă şi de a primi recompense morale şi materiale
pentru rezultatele deosebite ale activităţii lor.

Cap.3 / 52
 
 Particularităţi ale managementului public în domeniul resurselor umane 

În evaluarea performanţelor funcţionarilor publici, rol important au compartimentele de resurse

umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice. Specialiştii din compartimentele de resurse
umane intervin în următoarele activităţi importante:

• comunică până la 31 decembrie al fiecărui an criteriile de performanţă stabilite de ANFP; pe

baza acestora se face evaluarea performanţelor individuale ale funcţionarilor publici pentru
anul următor,
• transmit tuturor compartimentelor din cadrul autorităţii sau instituţiei publice rapoartele de
evaluare,
• coordonează şi monitorizează procesul de evaluare a performanţelor profesionale individua-
le,
• asigură asistenţa de specialitate evaluatorilor şi funcţionarilor publici care urmează să fie
evaluaţi,
• integrează rezultatele evaluării în dosarele profesionale ale funcţionarilor publici,
• planifică participarea funcţionarilor publici la programe de instruire.
O categorie aparte o formează funcţionarii publici care ocupă funcţii de conducere de nivel imediat
inferior funcţiei publice de secretar general în cadrul ministerelor şi celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei publice centrale. Aceştia sunt evaluaţi de secretarul general, iar raportul este con-
trasemnat de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice respective.
În ceea ce priveşte evaluarea secretarului general din cadrul ministerelor şi celorlalte organe cen-
trale de specialitate, aceasta se face de către ministru, respectiv conducătorul organului central.
Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale secretarului general al comunei, oraşului şi al
subdiviziunii administrativ teritoriale a municipiilor se face de către primar şi se contrasemnează de
prefect. În ceea ce priveşte evaluarea performanţelor profesionale individuale ale secretarului gene-
ral al judeţului şi al aparatului de specialitate al prefectului, aceasta se realizează de către preşe-
dintele consiliului judeţean, respectiv de către prefect şi se contrasemnează de către ministrul ad-
ministraţiei publice.
Se remarcă în aceste situaţii o penetrare a politicienilor în procesul de evaluare a unor funcţionari
publici de carieră, ceea ce contravine unor principii fundamentale ale managementului public şi
are efecte dintre cele mai nefavorabile asupra finalităţii procesului de evaluare şi a evoluţiei în cari-
eră a acestor categorii de funcţionari publici.
Principalul argument al acestei situaţii necorespunzătoare este caracterul temporar al ocupării unei
funcţii politice de către un reprezentant al partidului politic care a câştigat majoritatea în alegeri,
ceea ce vine în contradicţie cu caracterul permanent al ocupării funcţiei publice de conducere de
către secretarul general.
Al doilea argument este determinat de incompatibilitatea confirmată de practică între calificarea
reprezentanţilor politici care trebuie să facă evaluarea şi conţinutul acestei activităţi.
Diversitatea în ceea ce priveşte nivelurile de pregătire ale reprezentanţilor politici încadraţi pe func-
ţii de conducere şi calificările diferite sau chiar în unele situaţii lipsa de calificare a unor politicieni
afectează semnificativ calitatea evaluării care tinde să devină, într-un astfel de context, o nouă for-
mă de intervenţie a politicului în mecanismele de organizare şi funcţionare a autorităţilor şi instituţi-
ilor publice din administraţia centrală şi locală din ţara noastră.
De altfel aceste imixtiuni ale politicului în procesul de evaluare a funcţionarilor publici de carieră
nu există în nici un stat democratic în care se doreşte întărirea stabilităţii, continuităţii şi viabilităţii
unui sistem administrativ.

Cap.3 / 53
 
 Managementul public 

De cele mai multe ori astfel de imixtiuni sunt sursele clare ale unei destabilizări a sistemelor de ma-
nagement ale instituţiilor şi autorităţilor şi încurajează pătrunderea în sistem a altor categorii de in-
terese contrare celor publice pe care le are permanent în atenţie managementul public.
Procesul de evaluare se încheie dacă nu există contestaţii pe care funcţionarii publici le pot depune
în termen de 5 zile de la luarea la cunoştinţă a rezultatului evaluării. Termenul de rezolvare este de
15 zile calendaristice. Dacă persistă starea de nemulţumire a funcţionarului şi după anunţarea rezul-
tatului la contestaţii, acesta se poate adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile legii.
[Link] Evaluarea structurii posturilor pe care le ocupă funcţionarii publici
În urma evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici este necesară o
reactualizare a conţinutului documentelor de formalizare a structurii. În mod deosebit este utilă eva-
luarea structurii postului ocupat de funcţionarul public şi în acest proces sunt implicate următoarele
activităţi:

• actualizarea încadrării funcţionarului public pe clasă şi grad,

• completarea sistemului de obiective individuale pentru perioada următoare,
• adaptarea conţinutului sarcinilor competenţelor şi responsabilităţilor funcţionarilor publici în
funcţie de noile obiective,
• integrarea noilor criterii de performanţă,
• consultarea funcţionarului public în legătură cu conţinutul fişei postului,
• aprobarea şi avizarea conţinutului actualizat al fişei postului funcţionarului public.
Aşa cum rezultă din această amplă prezentare, evaluarea, ca activitate specifică domeniului resurse-
lor umane din sectorul public, reprezintă una din verigile cheie prin intermediul căreia calitatea pre-
gătirii resurselor umane este folosită în interesul instituţiei sau autorităţii în procesul de realizare a
misiunii sociale ce îi revine. De altfel starea de sănătate a sectorului public este influenţată direct de
calitatea factorului uman implicat în procesele de management şi de execuţie din instituţiile şi auto-
rităţile administraţiei publice din ţara noastră.

Cap.3 / 54
 
4 EFICIENŢA INSTITUŢIILOR ŞI AUTORITĂŢILOR PUBLICE ŞI EFICACITA-

TEA FUNCŢIONARILOR PUBLICI

4.1 Eficienţa în sectorul public

Noţiunea de „eficienţă economică“ este întâlnită, în studiile de specialitate şi în practică, în două
sensuri:
a. performanţe - rezultate deosebit de bune - ale unei activităţi;
b. efecte maxime ale unei activităţi în raport cu resursele alocate sau consumate.
Însă, cei mai mulţi dintre specialişti, abordând „eficienţa”, au în vedere sectorul privat şi prea puţin
sau chiar de loc pe cel public. O explicaţie a acestui fapt ar putea fi determinată de adevărul că ad-
ministraţia publică vizează prin activităţile sale o profitabilitate redusă, dar un grad înalt de satisfa-
cere a cetăţenilor. În contextul în care, referindu-se la sectorul privat, mulţi economişti au definit în
special eficienţa economică, este absolut firesc să fi fost luată în considerare pentru analiză activita-
tea instituţiilor sau autorităţilor din administraţia publică centrală şi locală şi celelalte instituţii din
sectorul public.
Pentru a putea aborda activitatea în sectorul public din perspectiva conceptului de eficienţă este
necesar ca eficienţa să fie înţeleasă şi considerată atât ca urmare a influenţei factorilor economici,
cât şi ca o consecinţă a influenţei factorilor politici, culturali, juridici şi în special a factorului uman,
căci în fapt „resursele umane sunt cele care stau la baza reuşitei sau eşecului”1.
Acest concept a fost folosit pentru prima dată în administraţia publică în abordarea raţională propu-
să de L. Gulick şi L. Urwick. Managerii publici trebuie să aibă în vedere faptul că, dacă eforturile
pot fi dimensionate în mod strict, efectele, în special cele sociale, sunt dificil de determinat şi nu pot
fi prevăzute în totalitate. Aceasta deoarece administraţia publică îşi desfăşoară activitatea într-un
cadru social supus unor influenţe multiple. Cel mai adesea aceste efecte sociale indirecte, neprevi-
zibile au implicaţii majore în sectorul public.
Din punct de vedere al formelor de exprimare se poate spune că eficienţa poate fi cuantificabilă − în
special efectele economice – şi necuantificabilă − efectele sociale. Managerii publici ar trebui să
ţină seama de ambele forme, dar şi de faptul că ele pot avea pe lângă dimensiunea prezentă şi o di-
mensiune de perspectivă, deoarece o parte apreciabilă din rezultate se obţin pe parcursul unei peri-
oade de timp. Din păcate, cel mai adesea, eficienţa de perspectivă − propagată − este ignorată. O
analiză asupra sistemului decizional arată o pondere foarte ridicată a deciziilor pe termen scurt, ceea
ce conduce la decizii cu efecte imediate, de cele mai multe ori în detrimentul deciziilor pe termene
medii şi lungi care sunt total neglijate. De altfel o astfel de abordare determină efecte negative pe
termen lung, majorând coeficientul de risc. În sectorul public din România factorul uman este una
din resursele cel mai mult neglijate, iar consecinţele unei astfel de situaţii conduc la efecte care nu
sunt deloc greu de dedus.
Factorul uman reprezintă elementul cheie al activităţii şi performanţelor din sectorul public. Mai
mult, constituie coordonata esenţială a dimensiunii şi mai ales a calităţii activităţii în sectorul pu-
blic.
                                                            
1
 Bonnet, Fr., Management de l’administration, Paris, De Boeck Université, 1993, p. 47
Cap.4 / 1
 Managementul public 

Astfel că nu se poate menţiona eficienţa unei instituţii publice în general fără a avea în vedere, pe
lângă eficienţa economică şi aspectele cuantificabile direct, şi o serie de aspecte necuantificabile
direct, dar care au multiple consecinţe asupra performanţelor în sectorul public. Printre acestea un
loc important îl ocupă, cum e şi firesc, eficienţa muncii funcţionarilor publici. De folosirea eficientă
a personalului, de eficienţa muncii lui depinde însăşi calitatea şi eficienţa activităţii din administra-
ţia publică.
Altfel spus, eficienţa activităţii2 autorităţii administraţiei publice este determinată de:
¾ calitatea actului administrativ,
¾ competenţele, capacitatea de lucru şi de execuţie adecvate a sarcinilor,
¾ capacitatea autorităţilor locale de a executa sarcinile în timp util.
Problema resurselor umane din sectorul public reprezintă multiple aspecte de ordin social-uman,
politic, juridic şi tehnic. Astfel, se pun probleme în legătură cu pregătirea profesională a personalu-
lui instituţiilor publice, probleme în legătură cu recrutarea şi repartizarea acestuia, cu aprecierea şi
promovarea în diferite funcţii, în general probleme de gestiune a personalului. Există de asemenea
probleme care privesc comportamentul funcţionarilor publici în raporturile lor cu cetăţenii, proble-
me care se referă la raporturile interumane în cadrul instituţiilor publice sau care privesc raporturile
dintre personalul sectorului public şi societate.
Toate aceste aspecte legate de problematica personalului din administraţia publică nu trebuie abor-
date însă numai din punct de vedere strict juridic, deoarece acestea ar conduce la o cunoaştere in-
completă a realităţilor din administraţie, pentru că există şi aspecte legate de munca funcţionarilor
publici care nu au reglementare juridică, dar care au rol deosebit de important pentru asigurarea
eficienţei instituţiei publice şi realizarea misiunii sociale a acesteia.
4.2 Eficacitatea în sectorul public
Foarte mulţi specialişti3 străini consideră că nu se poate vorbi de eficienţă fără eficacitate pentru că
“este mult mai important să realizezi bine ceea ce ţi-ai propus − eficacitatea − decât să realizezi bine
altceva – eficienţa”.
Totodată se afirmă că relaţia dintre eficacitate şi eficienţă este una de parte-întreg, eficacitatea in-
fluenţând în mod direct eficienţa, în special pe cea a personalului, fiind chiar un element intrinsec al
acesteia. Mai mult se poate spune că eficacitatea este un atribut al omului şi are sursa în personalita-
tea, cunoştinţele, raţiunea funcţionarilor publici, dar şi în relaţiile dintre ei.
Atât eficacitatea ca element intrinsec al eficienţei personalului, cât şi aceasta din urmă au o mare
importanţă pentru eficienţa de ansamblu a sectorului public. Pentru că, nu e posibilă organizarea
raţională şi funcţionarea eficientă a sectorului public fără personal deosebit de eficient şi eficace
totodată. Altfel spus, eficienţa şi elementul ei intrinsec − eficacitatea − sunt caracteristici esenţiale
şi indispensabile ale muncii funcţionarului public.
Lipsită de aceste caracteristici, munca fiecărui funcţionar public în parte ar influenţa negativ activi-
tatea de ansamblu a instituţiei şi/sau autorităţii. Mai mult, ar pune în pericol însăşi atingerea obiec-
tivului fundamental al instituţiei publice: satisfacerea interesului public.
Ca urmare, este necesară concentrarea atenţiei managerilor publici asupra performanţelor resurselor
umane, creştere care va influenţa în mod evident eficienţa utilizării resurselor materiale şi financiare
şi eficienţa de ansamblu a instituţiilor şi autorităţilor publice.

                                                            
2
 Costea, M., Introducere în administraţia publică, Bucureşti, Editura Economică, 2000, p. 57
3
 Drucker, P., Eficienţa factorului decizional, Bucureşti, Editura Destin, 2001 p.147

Cap.4 / 2
 Eficienţa instituţiilor şi autorităţilor publice şi eficacitatea funcţionarilor publici 

Prin urmare valoarea instituţiilor şi autorităţilor din sectorul public într-o ţară nu stă atât în mij-
loacele materiale sau financiare de care dispune, cât mai ales în potenţialul său uman. Ca urmare,
în procesul de reformă al administraţiei publice ar trebui să se acorde o mai mare atenţie factorului
uman, singurul care poate face un sistem mai eficient şi mai viabil din punctul de vedere al viabili-
tăţii economico-financiare şi manageriale.
Din păcate mulţi specialişti în probleme de reformă consideră că pentru reforma administraţiei pu-
blice este suficientă reglementarea juridică a activităţii acesteia, a principalelor aspecte, fără să se
înţeleagă că un cadru juridic valorează foarte puţin dacă nu sunt suficienţi funcţionari publici care
să-l valorifice prin munca lor. Mulţi manageri publici din sectorul public din ţara noastră nu înţeleg
faptul că pentru reforma sistemului administrativ nu este suficientă completarea şi perfecţionarea
cadrului normativ, crearea unui cadru instituţional corespunzător şi nici chiar elaborarea unor pro-
grame referitoare la recrutarea, planul carierei, formarea specializată, standardele şi controlul asupra
performanţelor funcţionarilor publici. Este nevoie de mai mult, şi anume: de o nouă perspectivă
asupra concepţiei despre funcţionarii publici şi rolul lor în sistemul administrativ, o nouă abordare
a activităţii acestora prin prisma conceptelor de eficienţă şi eficacitate, căci acestea sunt elemente-
le indispensabile ale succesului schimbărilor.

Cap.4 / 3
5 CULTURA ORGANIZAŢIONALĂ ÎN INSTITUŢIILE DIN SECTO-
RUL PUBLIC
5.1 Cultura, concept şi caracteristici
În legătură cu acest concept s-au exprimat diferite puncte de vedere de către specialişti din lumea
întreagă. O parte importantă din cercetări se referă la cultura naţională, în general, iar altele se refe-
ră la cultura organizaţională din sectorul privat, în special. Foarte puţine sunt accepţiunile referitoa-
re la relaţia dintre cultura naţională şi cultura organizaţiilor din sectorul public, care în accepţiunea
noastră dobândeşte valenţe deosebite în noul context determinat de tendinţele de globalizare şi regi-
onalizare a mondo-sistemului.
Înainte însă de a ajunge la aceste implicaţii şi la analiza rolului organizaţiilor publice în acest con-
text se consideră necesar şi oportun să se explice provenienţa conceptului de cultură şi principalele
caracteristici, după care se va insista asupra formelor particulare de manifestare a implicaţiilor cul-
turii naţionale asupra culturii organizaţiilor din sectorul public.
Termenul „cultură” provine din verbul din limba latină „colere”, care înseamnă „a cultiva, a înfru-
museţa”. De altfel cuvântul „cultura” este rădăcina primară a termenului „cultură”. Cultura nu şi-ar
fi schimbat niciodată semnificaţia iniţială, aceea de muncă a pământului, fără intervenţia lui Cicero,
care a asociat-o unui alt termen: animus. Cultura animi a devenit astfel „grădina sufletului”, „cul-
tura spiritului”.
Noţiunea de cultură nu este legată numai de dezvoltarea individuală a spiritului, ea este asociată
ideii de colectivitate, de viaţă a unei societăţi, a unui popor sau a unei ţări. Etnologia şi antropologia
ne facilitează înţelegerea culturii ca „fenomen de societate”, asociind-o ideii de civilizaţie.
Etnologul englez Edmund B. Taylor a putut astfel afirma despre cultură că este, în sensul ei etimo-
logic cel mai larg, „acest tot complex care cuprinde ştiinţele, credinţele, artele, morala, legile, obi-
ceiurile, ca şi alte capacităţi sau deprinderi dobândite de oameni ca membri ai societăţii”.
Cultura se îmbogăţeşte astfel cu o dimensiune politică, susceptibilă de a justifica, pe plan colectiv,
atât identitatea, cât şi deschiderea faţă de ceilalţi.
Le Petit Robert defineşte cultura considerând cele două perspective ale conceptului, cea individua-
lă, de identitate şi cea colectivă, pe de o parte ca o dezvoltare a anumitor facultăţi ale spiritului prin
exerciţii intelectuale apropiate şi prin ansamblul cunoştinţelor dobândite, iar, pe de altă parte, ca
ansamblul aspectelor intelectuale şi artistice ale unei civilizaţii.
În anul 1982, cu ocazia Conferinţei Mondiale pentru Politicile Culturale organizată la Mexico, în
cadrul raportului final aprobat de către o sută treizeci de guverne, dintre care treizeci europene, a
fost ratificată definiţia asupra culturii.
„În sensul cel mai larg, cultura poate fi astăzi considerată ca ansamblul trăsăturilor distinctive,
spirituale şi materiale, intelectuale şi afective, care caracterizează o societate sau un grup social.
Ea înglobează, în afara artelor şi a literelor, modurile de viaţă, drepturile fundamentale ale oameni-
lor, sistemele de valori, tradiţiile şi credinţele.
Cultura conferă omului capacitatea de reflecţie asupra lui însuşi. Ea face din noi fiinţe umane, raţio-
nale, critice şi angajate etic. Prin ea omul se exprimă. Caută neobosit noi semnificaţii şi creează
opere care îl transced”.
Cap.5 / 1
 Managementul public 

Cultura oscilează între patrimoniu şi creaţie. Se poate considera că există o dinamică în inima sis-
temului de valori, de tradiţii, de credinţe, de norme, de moduri de viaţă. Cultura este izvor şi într-un
sens larg înseamnă viaţă. Şi ce sistem este acela care poate exista fără viaţă? Prin urmare cultura,
prin conţinutul ei, demonstrează, păstrează şi îmbogăţeşte existenţa unui popor.
O analiză atentă asupra conceptului de cultură ne ajută să identificăm etapele de evoluţie ale acestu-
ia. Ceea ce se poate constata destul de uşor este faptul că timpul nu a făcut altceva decât să îmbogă-
ţească conţinutul conceptului de cultură prin sensurile multiple pe care acesta le-a dobândit în timp.
Prima etapă, aşa cum s-a arătat mai sus, a fost aceea în care cultura era, conceptual asociată cu ver-
bul latin „colere” care înseamnă „a cultiva”, sens pe care îl păstrează şi astăzi.
A doua etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură o reprezintă „cultura animi”, asociată
valorilor artistice realizate de creatorii de artă care, prin lucrărilor lor, au îmbogăţit sensul acestui
concept cu unul nou, recunoscut şi denumit cultură spirituală. Este foarte bine cunoscută intervenţia
lui Cicero şi mai apoi a marilor personalităţi care au creat efectiv, prin operele lor artistice, o cultură
artistică marcând în diferite feluri particularităţile culturale ale popoarelor lumii. Ne apropiem de a
treia etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură.
Începutul secolului trecut a fost puternic marcat de cercetări ale specialiştilor care au demonstrat că
fiecare regiune a globului, fiecare ţară şi fiecare popor are o cultură naţională, prin care se identifi-
că de celelalte şi care marchează efectiv viaţa oamenilor din fiecare context.
A patra etapă importantă în evoluţia conceptului de cultură a fost puternic marcată de cercetările
specialiştilor desfăşurate în a doua jumătate a secolului trecut, când s-au profilat conceptele de cul-
tură organizaţională şi cultură managerială.
Realitatea sfârşitului de secol al XX-lea a confirmat ceea ce specialiştii s-au străduit să demonstreze
prin cercetările teoretice şi practice desfăşurate de-a lungul anilor, şi anume faptul că înţelegerea
conceptului de cultură implică în mod obligatoriu considerarea tuturor sensurilor pe care conceptul
de cultură le-a dobândit în timp.
În urma unei analize atente pot fi identificate câteva caracteristici ale culturii:
1. Cultura este dinamică, ceea ce înseamnă că permanent ea se schimbă prin dezvoltarea con-
ţinutului de la o perioadă istorică la alta şi în cadrul aceleiaşi etape. Dinamismul culturii este
puternic influenţat de multitudinea factorilor naţionali şi internaţionali care stimulează evo-
luţia, îmbogăţirea permanentă a conţinutului culturii.
2. Cultura este diversificată tocmai ca urmare a sensurilor pe care conceptul de cultură le are şi
a faptului că omogenitatea unei culturi este puternic susţinută de diversitatea valorilor care o
compun.
3. Cultura este inedită prin percepţiile diferite asupra sensurilor acesteia şi a valorilor culturale
specifice.
4. Cultura este complexă, ceea ce înseamnă că nu întotdeauna pot fi identificate cu uşurinţă
sensurile conceptului şi implicaţiile pe care valorile culturale le au asupra comportamentului
indivizilor ca „purtători” şi “creatori” de valori culturale.
Multidimensionalitatea conceptului de cultură face destul de dificilă misiunea cercetătorilor intere-
saţi în cunoaşterea elementelor inedite pe care conceptul de cultură le integrează şi a implicaţiilor
multiple pe care fiecare sens al acestuia le are asupra unei societăţi.
În majoritatea limbilor occidentale „cultura” înseamnă în general „civilizaţie” sau „rafinament al
minţii”, şi desigur rezultatele acestui rafinament, respectiv educaţia, arta şi literatura.

Cap.5 / 2
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

Pornind de la aceste considerente de ordin general, specialistul olandez Geert Hofstede identifică
două sensuri ale culturii:
1. cultura în sens restrâns, pe care el o numeşte „cultură primară”;
2. cultura ca software mental, pe care el o numeşte „cultură secundară”.
Despre aceasta din urmă se spune că este întotdeauna un fenomen colectiv deoarece este în cele din
urmă acceptată cel puţin parţial de oamenii care trăiesc sau au trăit în acelaşi mediu social, unde a
fost învăţată.
Câteva dintre aspectele mai delicate legate de cultura naţională, cultura organizaţională şi manage-
rială, în general şi în organizaţiile din sectorul public, în special, sunt abordate succint în continuare.
5.2 Cultura naţională
Fiecare ţară sau regiune a unei ţări are un sistem de valori comune, experienţe asemănătoare sau
percepţii comune despre lume pe care le acceptă. Aceste puncte comune formează cultura unei re-
giuni, ţări sau societăţi. Astfel s-ar putea afirma că există o cultură regională, dar şi o cultură naţi-
onală.
În literatura de specialitate există diferite puncte de vedere referitoare la conceptul de „cultură naţi-
onală”.
Geert Hofstede, profesor la Universitatea din Limburg şi directorul Institutului de Cercetare a Coo-
perării Interculturale IRIC, a formulat una dintre cele mai recunoscute definiţii ale culturii. Astfel,
cultura este „programarea colectivă a gândirii care distinge un membru al unui grup de altul”.
Această exprimare metaforică ne obligă să descoperim sensul mai larg pe care autorul ei l-a formu-
lat asupra culturii. În lucrarea Managementul structurilor multiculturale, în care Geert Hofstede a
explicat conceptul de cultură, se menţionează faptul că un individ are o abilitate nativă de „a devia”
de la programele lui mentale şi de a reacţiona în moduri diferite care sunt noi, creative, distructive
sau neaşteptate. Programele mentale individuale provin din mediile sociale în care cineva a crescut
şi a dobândit experienţa de viaţă, respectiv din familie, mediu şi din educaţie.
5.2.1 Caracteristici ale culturii naţionale
Pe măsură ce o persoană evoluează, ea trebuie să renunţe la unele deprinderi de gândire, simţire sau
manifestări întipărite în mintea sa, pentru a adopta noi atitudini şi a se adapta la noul mediu. Aceas-
tă acomodare se realizează mai uşor dacă se iau în considerare caracteristicile de bază ale culturii,
care în accepţiunea lui Mary Ellen Guffey sunt:
1. Cultura se învaţă.
Regulile, valorile şi atitudinile nu sunt intrinseci. Ele se învaţă şi sunt transmise de la generaţie la
generaţie. Regulile sociale de comportament se învaţă de la familie şi societate şi sunt condiţionate
din cea mai timpurie fază a copilăriei.
2. Cultura are o logică intrinsecă.
Regulile fiecărei culturi au avut ca punct de plecare accentuarea valorilor şi credinţelor fiecărei cul-
turi. Drept urmare ele acţionează ca forţă normativă. În Japonia de exemplu, păpuşa Barbie nu s-a
bucurat de succes datorită zâmbetului ei larg. Cultura japoneză dezavuează expunerea dinţilor, gest
considerat ca fiind agresiv, afirma Andrew Pollacj în lucrarea „Barbie’s Journey in Japan”. Recu-
noaşterea logicii intrinseci a unei culturi este extrem de importantă când este necesar a se învăţa
acceptarea unor comportamente culturale diferite.

Cap.5 / 3
 Managementul public 

3. Cultura reprezintă baza identităţii şi apartenenţei la o comunitate.

Cultura reprezintă baza pornind de la care fiecare individ poate exprima cine este şi care-i sunt cre-
dinţele. Oamenii îşi construiesc identităţile prin suprapunerea diferitelor straturi culturale peste cul-
tura lor primară. Fiecare individ ia decizii în ceea ce priveşte educaţia, cariera, locul de muncă, par-
tenerul de viaţă, însă fiecare dintre aceste decizii este însoţită de un set de reguli, metode, ceremo-
nii, credinţe, limbă şi valori. Acestea se adaugă la profilul general al culturii fiecărui individ şi re-
prezintă expresia identităţii personale.
4. Cultura combină vizibilul cu invizibilul.
Pentru cei din exterior, modul de comportament al unui individ reprezintă părţile vizibile ale culturii
respectivului. Aceste practici sunt simboluri vizibile ale unor valori profunde, invizibile care deter-
mină modul de gândire şi comportament al indivizilor.
5.2.2 Dimensiunile culturii
Cu cât se cunosc mai multe aspecte despre cultură în general şi despre propria cultură, în particular,
cu atât mai facil este procesul de adaptare la o perspectivă multiculturală. Întrucât problematica
referitoare la cultură este un subiect foarte amplu, în continuare sunt schiţate dimensiunile cheie ale
culturii analizate din diferite perspective.
Totuşi în literatura de specialitate se disting câteva abordări atât prin dimensiunile cercetărilor, cât
şi prin originalitatea rezultatelor.
[Link] Abordarea lui Kluckhohn şi Strodbeck
În a doua jumătate a secolului trecut, mai exact în 1961, Kluckhohn1 şi Strodbeck au întreprins o
serie de cercetări asupra a cinci mici comunităţi care trăiau la mică distanţă una de cealaltă, în sud-
vestul SUA. Este vorba despre o comunitate spaniolă, una mormonă, una texană, una de indieni
zuni şi, în fine, una de indieni navajo. Determinarea dimensiunilor culturale s-a făcut pornind de la
trei premise:
¾ Existenţa unui număr limitat de probleme umane comune, la care toţi oamenii din toate tim-
purile trebuie să găsească soluţii.
¾ Existenţa unei variaţii de soluţii găsite, care nu este nici limitată, nici aleatoare, ci se înscrie
într-un număr limitat de soluţii posibile.
¾ Prezenţa tuturor soluţiilor în toate societăţile, dar cu intensităţi diferite.
Problemele găsite de cei doi cercetători ca fiind comune tuturor societăţilor în toate timpurile sunt
legate de:

• caracterul naturii umane – orientarea asupra naturii umane,

• relaţia omului cu natura,
• orientarea temporală a vieţii,
• modul de activitate umană,
• tipul de relaţie între oameni.
Natura umană
La prima întrebare există trei răspunsuri posibile: omul este la bază bun, bun şi rău în acelaşi timp
sau rău. Şi totuşi, fiecare dintre cele trei categorii poate fi la rândul său divizată în ceea ce priveşte
extremele, omul poate fi bun/rău şi totodată capabil să îşi schimbe condiţia sau aflat în imposibilita-
tea de a-şi schimba natura iniţială. Cât despre categoria de mijloc, există o diferenţă între culturile
                                                            
1
 Kluckhohn, F. R. şi Strodbeck, F. L. în lucrarea Variations in Value Orientations, Row, Peterson & Co, 1961
Cap.5 / 4
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

care consideră omul pur şi simplu neutru şi cele care îl consideră un mix de însuşiri pozitive şi ne-
gative.
Cele şase categorii sunt toate posibile, deşi nu este obligatoriu ca toate să existe. Dacă ne putem
gândi la o cultură care consideră oamenii răi, dar perfectibili sau un complex de însuşiri bune şi
rele, este greu de găsit un exemplu de cultură în care oamenii se cred buni şi în imposibilitatea de a-
şi pierde această însuşire.
Atitudinea faţă de natură
Cele trei variante posibile aici sunt: supunerea omului de către natură, armonie cu natura şi stăpâni-
rea naturii.
Prima atitudine, una fatalistă, este întâlnită la americanii de origine spaniolă din comunitatea cerce-
tată: „Dacă voinţa Domnului este să mor, voi muri”, spun aceştia refuzând în unele cazuri chiar
asistenţa medicală. În cazul armoniei cu natura există o separare clară a omului, a naturii şi a supra-
naturalului. Cele trei elemente apar unul în continuarea altuia. Este tipul de atitudine pe care indie-
nii navajo o au faţă de natură. Poziţia de dominare a naturii este cea obişnuită în societăţile vestice.
Forţele naturii trebuie stăpânite şi chiar folosite spre binele omului. Este de datoria omului să treacă
peste obstacole, iar tehnica este creată şi se dezvoltă tocmai în acest scop.
Orientarea faţă de timp
Posibilităţile şi în acest caz sunt tot în număr de trei: accentul este pus pe trecut, prezent sau viitor.
Societatea în China antică punea, de exemplu, accentul pe trecut : respect faţă de strămoşi, faţă de
tradiţii etc. La fel aristocraţia este o dovadă a orientării către trecut, drepturile fiind transmise prin
descendenţă.
Americanii, dimpotrivă, privesc spre viitor, care „e mai mare şi mai bun” pentru că „aşa trebuie să
fie”. Există şi societăţi care trăiesc în prezent, pentru care trecutul este neimportant, iar viitorul vag
şi de neprevăzut, iar comunitatea citată mai sus, cea spaniolă, formată în principal din păstori, este
dată drept exemplu de cei doi cercetători.
Modul de activitate umană
Este vorba despre a fi, a fi şi a deveni sau a face.
A fi înseamnă a da curs dorinţelor prezente şi, excluzând devenirea, a acţiona după impuls, în timp
ce a deveni este echivalent cu stăpânirea acestor dorinţe, dar prin meditaţie şi detaşare. În fine, ulti-
ma componentă, intitulată a face, este percepută ca fiind tipul de activitate orientată către atingerea
unui scop: “let’s get things done” e o frază americană tipică.
Tipul de relaţii umane
În timp ce în literatura recentă identificăm la această dimensiune doar două tipuri posibile, tipul
individualist şi cel colectivist, Klickhohn şi Strodbeck consideră iarăşi trei tipuri posibile: indivi-
dualist, colateral şi lineal. Tipul colateral poate fi asimilat cu cel colectivist, iar cel lineal pune ac-
centul pe relaţiile între generaţii diferite : în timp ce scopurile grupului primează şi aici, cea mai
importantă caracteristică a unui astfel de grup este continuitatea în timp.
Abordarea de mai sus prezintă o importanţă deosebită din cel puţin două puncte de vedere. Mai întâi
pentru că este prima cercetare practică finalizată după a doua jumătate a secolului trecut care a reu-
şit să demonstreze puternica determinare culturală de care este dominată o societate. În al doilea
rând deoarece reuneşte în forme identice sau uşor diferite ideile pe care cercetătorii le-au dezvoltat
în special în ultimele decenii ale secolului trecut.

Cap.5 / 5
 Managementul public 

[Link] Abordarea lui Fons Trompenaars

Trompenaars, cercetător în cadrul Centrului pentru Studiul Afacerilor Internaţionale, a derulat timp
de cincisprezece ani un studiu prin care a reuşit să identifice câteva aspecte practice ale afacerilor
internaţionale pe care le interpretează prin prisma a şapte dimensiuni, prezentate succint în continu-
are.
Studiul necesită mai multă atenţie din partea noastră deoarece Trompenaars a integrat în grupul ţări-
lor investigate şi cultura naţională din România şi a încadrat ţara noastră după câteva din cele şapte
dimensiuni formulate de el.
A. Universalism versus particularism
Atitudinea universalistă este una tranşantă: „ce e bine şi ce e rău poate fi clar definit şi se aplică
întotdeauna”. Regulile, de genul „nu minţi, nu fura, nu face altora ce nu-ţi place ţie”, sunt conside-
rate ca fiind cele care ţin la un loc societatea. Cine încearcă să traverseze strada pe roşu în Germania
sau Elveţia va fi amendat chiar dacă nu există trafic. Tendinţa este de a nu permite excepţii, pentru
că, o dată ce acestea apar, sistemul nu va funcţiona.
Particulariştii opun oamenii normelor. Codurile sociale abstracte sunt lăsate la o parte când vine
vorba de prieteni, pentru că obligaţiile generate de o astfel de relaţie sunt considerate ca fiind mult
mai puternice.
Aici, regula de comportament care se aplică este: „X îmi este prieten bun şi în consecinţă, în mod
evident, n-am să fur de la el şi n-am să-l mint. Să mă port rău cu el ne-ar răni pe amândoi”. Oamenii
nu sunt numai cetăţeni, ci în primul rând fraţi, surori, copii, prieteni.
Universalismul se caracterizează prin:
™ accent pe reguli mai degrabă decât pe relaţii,
™ contractele sunt redactate atent şi nu se modifică,
™ o persoană de încredere este cea care îşi ţine cuvântul dat sau respectă contractul,
™ există doar un adevăr/o realitate.
Particularismul se caracterizează prin:
™ accent pe relaţii mai degrabă decât pe reguli,
™ contractele sunt modificate uşor,
™ o persoană de încredere e cea care pune preţ pe oameni,
™ există, pentru fiecare individ, mai multe perspective asupra realităţii,
™ relaţiile evoluează.
În statistica referitoare la răspunsul dat la această întrebare, România apare pe locul 10. S-a consta-
tat că 38,44% din managerii cărora li s-a aplicat testul au considerat că prietenul nu are nici un drept
să fie ajutat. Dintre ţările Europei de Est doar Ungaria are o orientare mai universalistă 55%, în timp
ce Iugoslavia 20%, locul 1, Bulgaria 36% şi fosta Germanie de Est sunt mult mai particulariste.
B. Individualism versus colectivism
Dimensiunile sunt acum percepute ca intervale, unde sunt caracterizate extremele, însă poziţia unei
culturi este, de obicei, între cele două puncte. Acesta este de fapt echivalentul premisei numărul trei
din abordarea lui Strodbeck, şi anume că într-o societate se găsesc toate atitudinile posibile, dar ele
apar cu intensităţi diferite.
Valorile prin care se caracterizează dimensiunea individualism sunt:

Cap.5 / 6
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

™ Se foloseşte mai frecvent “eu”.

™ Deciziile sunt luate pe loc de reprezentanţi.
™ Oamenii se descurcă singuri şi îşi asumă responsabilităţi individuale.
™ Vacanţele se petrec în cupluri sau individual.
Valori specifice culturilor dominate de valori colectiviste sunt:
™ Se foloseşte mai frecvent “noi”.
™ Deciziile sunt luate de organizaţie.
™ Oamenii lucrează în grup şi îşi asumă responsabilitatea ca grup.
™ Vacanţele se fac în grup sau cu toată familia.
România apare ca având un pronunţat caracter individualist, fiind întrecută doar de şase ţări din 38,
ţări între care se află SUA, de aşteptat de altfel, şi, în mod oarecum surprinzător, Polonia, Rusia şi
Cehia. Toate ţările din Europa de Est incluse în studiu au o cultură individualistă.
În ceea ce priveşte colectivismul, România se situează pe locul 3, fiind depăşită de Polonia şi Rusia.
C. Culturi afective şi culturi neutre
Relaţiile dintre oameni ar trebui să fie obiective şi detaşate sau exprimarea emoţiilor e un lucru ac-
ceptabil?
Valorile care caracterizează culturile neutre sunt:
™ Nu se arată ce simţi sau gândeşti.
™ Uneori tensiunea se vede în gesturi şi mimică.
™ Uneori emoţiile inhibate explodează.
™ Conduita calmă şi controlată e admirată.
™ Contactul fizic, mimica şi gestica sunt deseori tabu.
™ Declaraţiile sunt citite monoton.
Valorile caracteristice culturilor afective sunt:
™ Gândurile şi sentimentele sunt arătate atât verbal, cât şi nonverbal.
™ Expresivitatea şi transparenţa ajută la eliminarea tensiunii.
™ Emoţiile sunt exprimate uşor, fluent şi fără inhibiţii.
™ Conduita animată, expresivă e admirată.
™ Atingerea, gestica, mimica neobişnuită sunt ceva normal.
™ Declaraţiile sunt citite fluent şi cu intonaţii melodramatice.
România se situează mai aproape de valorile culturii neutre, deşi, dacă ne raportăm la cultura afec-
tivă, putem identifica suficiente elemente care poziţionează România în grupa ţărilor latine cu un
nivel mediu de cultură afectivă.
D. Culturi specifice versus culturi difuze
În cultura difuză, statutul se transferă de la o situaţie la alta. Indivizii din culturi specifice îşi separă
clar spaţiul privat de cel public.
Valorile caracteristice culturilor specifice sunt:
™ abordarea direct la obiect, urmărind exact un scop,
™ comportament deschis, transparent, ferm,
™ atitudinea variază de la o situaţie la alta şi de la o persoană la alta.
Valorile caracteristice culturilor difuze sunt:

Cap.5 / 7
 Managementul public 

™ abordarea indirectă, pe ocolite, aparent fără un scop clar,

™ comportament evaziv, plin de tact, ambiguu, chiar opac,
™ atitudinea faţă de o persoană depinde puternic de contextul general.
E. Statutul
Statutul, modul cum cineva este apreciat de ceilalţi poate veni din două surse diferite. Pentru cultu-
rile orientate către a obţine ceva, către rezultat, individul e judecat pe baza a ceea ce a făcut de cu-
rând. La Hollywood se spune: „eşti tot atât de bun pe cât de bun este ultimul tău film”.
În alte culturi, statutul nu e obţinut de cel care îl posedă, ci este acordat prin naştere, vârstă, sex,
educaţie sau datorită cunoştinţelor-relaţiilor pe care le are. Într-o cultură a dobândirii statutului, o
întrebare obişnuită este „Ce ai studiat?“ în timp ce într-una în care statutul e acordat, întrebarea este
„Unde ai studiat?“
Aproximativ 69% din managerii români nu cred că respectul acordat unei persoane depinde de fa-
milia din care face parte, situându-se aproximativ la mijloc într-un clasament care îi are la extreme
pe indonezieni (42%) şi danezi, (81%).
Valorile specifice culturilor cu un statut obţinut sunt:
™ Titlurile sunt folosite numai când sunt relevante pentru situaţia particulară.
™ Respectul pentru superior se bazează pe competenţa profesională şi managerială a acestora.
™ Tendinţa este de a acorda şanse egale tuturor.
Valorile caracteristice culturilor cu statut acordat sunt:
™ Titlurile sunt folosite excesiv, mai ales atunci când trebuie demonstrat statutul.
™ Respectul pentru şef e o dovadă a loialităţii faţă de organizaţie.
™ Majoritatea managerilor sunt bărbaţi de vârstă medie care fac dovada calificării lor prin edu-
caţie.
F. Atitudinea faţă de timp
Aşa cum am observat şi la Strobeck, membrii unei culturi privesc fie către viitor, fie către trecut, fie
către prezent. Visul american e coşmarul francez. Americanii pleacă de la zero şi ceea ce îi intere-
sează e statutul prezent şi planurile de viitor. Dar pentru un francez ei ar fi „nouveau riche”, căruia
îi e preferabil „l’ancien pauvre”. În anumite culturi, ca cea americană, suedeză şi olandeză, timpul e
văzut ca o linie continuă, o secvenţă a evenimentelor disparate. Alte culturi percep timpul ca un
cerc, în care trecutul, prezentul şi viitorul se confundă.
Cei care percep timpul ca o linie continuă preferă, de obicei, să desfăşoare o singură activitate la un
moment dat. Urăsc situaţiile în care trebuie să îşi modifice agenda stabilită cu mult timp înainte
datorită unor evenimente neaşteptate.
Valorile specifice culturilor orientate către trecut sunt:
™ Se vorbeşte despre istorie, originea familiei, afaceri şi naţiune.
™ Motivaţia constă în recrearea unei vârste de aur.
™ Se pune accent pe respectul pentru strămoşi şi pentru oamenii bătrâni.
™ Totul este văzut în contextul tradiţiei şi al istoriei.
Valorile specifice culturilor orientate către prezent sunt:
™ Activităţile şi plăcerea de moment sunt cele mai importante.
™ Nu se obiectează la planuri, dar ele sunt rar executate.

Cap.5 / 8
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

™ Se acordă un interes intens realităţilor prezente: “aici şi acum”.

™ Totul este văzut în termenii modei şi ai impactului în momentul de faţă.
Valorile specifice culturilor orientate spre viitor:
™ Se vorbeşte despre proiecte, aspiraţii, realizări viitoare.
™ Planificarea e făcută în mod entuziast.
™ Sunt priviţi cu interes cei tineri şi cu potenţial.
™ Trecutul şi prezentul sunt folosite pentru crearea unor avantaje viitoare.
În cazul ţării noastre 70% dintre cei testaţi cred că îşi controlează propriul destin situându-se astfel
la media rezultatelor.
G. Relaţia cu natura
Valorile specifice culturilor în care este luată în considerare relaţia cu natura sunt:
™ Se adoptă o atitudine dominantă, chiar agresivă faţă de mediu.
™ Conflictul şi rezistenţa denotă convingeri puternice.
™ Accentul cade pe propriul grup şi pe propria organizaţie.
™ Se manifestă nemulţumirea când mediul pare că scapă de sub control.
Valorile specifice culturilor cu un control extern sunt:
™ Se adoptă o atitudine flexibilă, căutând compromisul şi menţinerea păcii.
™ Armonia denotă stabilitate.
™ Accentul cade pe ceilalţi: clienţi, parteneri, colegi.
™ „Valurile”, ciclurile, sunt ceva normal.
Dimensiunile descoperite de Fons Trompenaars au fost considerate de alţi specialişti, Richard Mead
în lucrarea International Management : Cross - Cultural Dimensions, ca fiind mai degrabă nevoi
practice decât ştiinţifice. Totuşi cercetarea lui Trompenaars are o serie de limite, în principal deter-
minate de insuficienta rigurozitate generată de:
¾ gradul redus de omogenitate al cercetării, deoarece eşantionul pe care au fost realizate cerce-
tările nu este suficient de clar;
¾ comparaţiile imprecise între culturi, de exemplu dimensiunea afectiv versus neutru s-a bazat
pe cercetarea efectuată doar în 11 ţări, iar dimensiunea despre timp se bazează doar pe cer-
cetarea făcută de alţi autori;
¾ culturile ordonate numai după răspunsul la anumite întrebări, neputând fi comparate doar pe
baza respectivilor parametri.
[Link] Abordarea lui Geert Hofstede
Se consideră că cercetarea întreprinsă de specialistul olandez Geert Hofstede în anii ’70, finalizată
în anii ’80 şi publicată prima oară în 19842 este unul dintre cele mai complete şi complexe studii
care s-au elaborat până în acea perioadă.
Cercetarea s-a realizat în toate ţările în care compania multinaţională IBM avea filiale şi a permis
conturarea a cinci dimensiuni, descrise ca parametri, care au făcut posibilă compararea culturilor
din ţările investigate.

                                                            
2
  Hofstede, G., Culture’s Consequences: International Differences in Work Related Value, Sage Publications Inc, Beverly Hills,
1984

Cap.5 / 9
 Managementul public 

A. Distanţa faţă de putere

Prima dimensiune indică măsura în care o societate acceptă faptul că puterea în instituţii este distri-
buită inegal. În acelaşi timp reprezintă măsura în care indivizii au aşteptări privind o structură ierar-
hică care să sublinieze diferenţele dintre subordonaţi şi superiori.
Capacitatea fizică şi intelectuală, puterea, bogăţia şi poziţia socială pot sau nu să meargă împreună.
În unele ţări politicienii se pot bucura de privilegiul social şi de putere socială fără a fi bogaţi, după
cum oamenii de afaceri care sunt bogaţi şi au putere nu au statut social corespunzător. Unele socie-
tăţi încearcă să concilieze această situaţie, în altele ea pare normală.
Distanţa faţă de putere este vizibilă în familii, la şcoală şi la locul de muncă.
La locul de muncă, atunci când distanţa faţă de putere este mare, managerii şi subordonaţii se con-
sideră reciproc ca inegali existenţial, inegalitate pe care se bazează sistemul ierarhic. Este de aştep-
tat ca subordonaţilor să li se spună ce să facă, sistemele salariale să arate o discrepanţă mare între
managerii de la nivelul superior şi cel de bază al organizaţiei. Este de aşteptat ca şeful să îşi arate
puterea şi autoritatea prin simboluri: este destul de posibil ca un subordonat să se simtă mândru da-
că el poate să-i spună vecinului că şeful său conduce o maşină mai scumpă decât cea a şefului veci-
nului. În situaţia unei distanţe mici faţă de putere subordonaţii şi managerii se consideră unii pe alţii
ca egali existenţial, ierarhia e doar o inegalitate a rolurilor stabilită convenţional. Organizaţiile sunt
descentralizate, cu un număr redus de niveluri ierarhice şi un număr redus de personal de suprave-
ghere.
Simbolurile cu privire la statutul social sunt suspecte şi subordonaţii probabil că vor face comentarii
negative cu vecinii dacă şeful lor cheltuie banii companiei pentru a-şi procura o maşină costisitoare.
Prin calcul statistic, distanţa faţă de putere a mai prezentat corelaţii cu:
¾ latitudinea geografică a ţării, o latitudine superioară cu o distanţă faţă de putere mică;
¾ numărul de locuitori, dacă acesta este mare se asociază cu distanţa mare faţă de putere;
¾ veniturile, ţările bogate fiind asociate cu distanţa mică faţă de putere.
B. Individualism − colectivism
Dimensiunea individualism − colectivism reprezintă gradul în care o societate preţuieşte obiectivele
personale, autonomia, intimitatea, angajamentul faţă de normele de grup, implicarea în activităţi
colective, coeziune socială şi socializare intensă.
Această dimensiune apare şi la Hofstede după ce, aşa cum s-a arătat, ea este prezentă şi în celelalte
două abordări descrise deja.
Hofstede defineşte individualismul ca aparţinând societăţilor în care legăturile dintre indivizi sunt
haotice şi se aşteaptă ca fiecare să îşi poarte singur de grijă.
Colectivismul aparţine societăţilor în care oamenii sunt integraţi încă de la naştere în subgrupuri
puternice, care pe toată durata vieţii continuă să-i protejeze în schimbul unei loialităţi reciproce. De
la personalul angajat într-o cultură individualistă se aşteaptă ca el să acţioneze în conformitate cu
interesul propriu, iar munca trebuie organizată astfel încât interesul patronului şi al angajaţilor să
coincidă.
Într-o cultură colectivistă un patron nu angajează un individ ca atare, ci o persoană care aparţine
unui subgrup de interese comune. De obicei există tendinţa de a angaja rude, în primul rând cele ale
patronului, dar şi ale altor persoane care lucrează în companie. Angajarea persoanelor din familie
reduce riscurile. Rudele vor fi interesate de reputaţia familiei şi vor ajuta la corectarea unui compor-
tament necorespunzător al unui membru al familiei.

Cap.5 / 10
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

În societatea individualistă, relaţiile de familie la locul de muncă sunt adesea considerate nedorite,
deoarece ar putea duce la nepotism şi conflicte de interese. Unele organizaţii au ca şi regulă: dacă
doi angajaţi se căsătoresc, unul dintre ei trebuie să părăsească organizaţia.
C. Masculinitate – feminitate
Această dimensiune reprezintă gradul în care o societate priveşte comportamentul încrezător sau
masculin ca fiind important pentru a avea succes şi încurajează stereotipurile legate de rolul sexelor.
Graniţa dintre aceste aşteptări diferă de la o ţară la alta.
În ţările de tip individualist, atât băieţii, cât şi fetele pot fi îndrumaţi către realizările fraţilor lor şi
apoi către cele ale soţilor şi fiilor.
În culturile feminine precum Olanda, Suedia şi Danemarca, există o preferinţă pentru rezolvarea
conflictelor prin compromis şi negociere. În Franţa, ce are un punctaj mediu feminin, apar uneori
insulte verbale între şefi şi sindicate, precum şi între şefi şi subordonaţi. În spatele acestor conflicte
există un „sens de moderaţie” tipic franţuzesc care permite părţilor să continue să lucreze împreună.
Culturile masculine şi feminine creează tipuri diferite de eroi în management. Managerul masculin
este, desigur, decis şi agresiv, cuvânt cu semnificaţie pozitivă în culturile masculine. El ia decizia şi
nu jigneşte dacă este uneori dur.
Culturile masculine au un avantaj competitiv în organizaţii, în special în cele de dimensiuni mari:
lucrurile trebuie făcute repede şi bine.
Culturile feminine au un avantaj relativ în sferele de servicii: consultanţă, transport, în industria
manufacturieră, unde comenzile sunt realizate conform comenzii clientului.
D. Evitarea incertitudinii
Această dimensiune, pentru prima oară descrisă de Hofstede, este definită ca „măsura în care mem-
brii unei culturi se simt ameninţaţi de situaţii incerte sau necunoscute”.
În societăţile caracterizate prin evitarea puternică a incertitudinii există multe reguli ne/protocolare
care controlează drepturile şi îndatoririle proprietarilor şi salariaţilor. Nevoia de legi şi reguli nu se
bazează pe o logică formală. Dacă evitarea incertitudinii este puternică, nevoia de reguli este emoţi-
onală. În ţările în care evitarea incertitudinii este redusă, pare că există o respingere emoţională faţă
de reguli protocolare. Regulile sunt stabilite numai în cazurile de o absolută necesitate, ca de exem-
plu dacă se circulă pe stânga sau pe dreapta.
În cazul unei evitări puternice a incertitudinii există o preferinţă pentru reguli, care sunt fie scri-
se/explicite în cazul societăţilor individualiste, fie nescrise/implicite în cazul societăţilor colectivis-
te.
E. Orientarea pe termen lung/termen scurt
Ultima dimensiune identificată de Hofstede reprezintă măsura în care valorile sunt orientate către
viitor (economisire, perseverenţă), prin opoziţia faţă de trecut sau de prezent (respect pentru tradiţii,
îndeplinirea obligaţiilor sociale).
Michael Bond, un canadian locuind de mult timp în estul îndepărtat, a reluat studiul lui Hofstede în
acea parte a globului. Noul chestionar, denumit Studiul de Valoare Chineză, a fost aplicat în 23 de
ţări. Studiul a confirmat doar trei dintre dimensiunile identificate de Hofstede, dar a descoperit o
nouă dimensiune, inspirată din filosofia confucianistă.
Valorile caracteristice culturilor din ţările cu orientare pe termen lung sunt:

Cap.5 / 11
 Managementul public 

• persistenţa, perseverenţa,
• cumpătarea,
• existenţa sentimentului de ruşine,
• organizarea relaţiilor prin statut şi supravegherea funcţionării acestora.
La polul opus, orientarea pe termen scurt este susţinută de următoarele valori:

• siguranţă personală şi stabilitate,

• respectarea moralei şi eticii,
• respectarea tradiţiilor,
• reciprocitate în saluturi, favoruri şi cadouri.
Abordarea contextuală din perspectiva culturii
Ulterior cercetărilor lui Hofstede, specialiştii şi-au exprimat şi alte opinii referitoare la dimensiunile
culturii. Un model propus de Mary Ellen Guffey (Business Comunication - Process and Product)
reuneşte cinci dimensiuni ale culturii:
A. Context inferior – context superior
Această dimensiune se referă la numărul şi cantitatea de reguli existente în cadrul unei culturi.
Există culturi simple, cu puţine reguli, considerate de context inferior, sau low context, şi culturi cu
o încărcătură ridicată, de context superior, high context. Această clasificare este asociată de
Trompenaars cu dimensiunea culturii specifice/difuze, în timp ce Hofstede o consideră când descrie
culturile în dubla determinare, individualism/colectivism şi evitarea incertitudinii.
Conceptul a fost iniţial definit de antropologul Edward T. Hall, care în modelul său prezintă contex-
tul prin prisma unor stimuli, a mediului înconjurător sau ambianţa unui eveniment.
În culturile de context superior, high context, receptorul este deja „conectat” şi nu trebuie să pri-
mească foarte multe informaţii de fond3.
Pentru identificarea ţărilor de context inferior şi de context superior Hall a evidenţiat caracteristicile
fiecărei culturi şi a aranjat ţările într-un continuum. În tabelul nr. 4 sunt prezentate câteva caracteris-
tici reprezentative.
Caracteristici reprezentative ale contextelor
Tabelul nr. 4
CONTEXT INFERIOR CONTEXT SUPERIOR
Tinde să prefere interacţiuni verbale directe Tinde să prefere interacţiuni verbale indirecte
Tinde să înţeleagă sensul la un singur nivel Tinde să înţeleagă sensurile la mai multe nive-
luri socio-culturale
Este de regulă mai puţin eficace în înţelegerea Este de regulă mai eficace în înţelegerea nuanţe-
nuanţelor non-verbale lor non-verbale
Preţuieşte individualismul Preţuieşte apartenenţa la grup
Foloseşte logica liniară Foloseşte logica spiralată
Spune „NU” direct Ocoleşte subiectul, evită să spună „NU”
Comunică prin mesaje foarte structurate, oferă Comunică în mesaje simple, ambigue, indepen-
detalii, subliniază înţelesul clar, acordă impor- dente de context, înţelege mesajele vizuale
tanţă comunicării scrise

                                                            
3
 Hall, E. T. & Reed Hall, M., Understanding Cultural Differences, Yarmouth: Intercultural Press, 1987
Cap.5 / 12
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

O consecinţă directă a contextului este uşurinţa comunicării în cadrul unei culturi. O cultură de con-
text superior este una în care se scrie/spune puţin, deoarece majoritatea informaţiei este implicită:
culturile de context superior sunt bogate şi subtile, dar cu un „bagaj” care nu este aproape niciodată
confortabil străinilor, care pot fi foarte greu asimilaţi. În culturile cu context inferior comunicarea
este directă, la obiect, explicită. Este de aşteptat să treci imediat la subiect, nu „să baţi câmpii”. Per-
soanele şi situaţiile nu sunt neapărat relevante pentru discurs. Toţi pot înţelege mesajul şi au acces
egal la informaţie4.
Culturile de context inferior tind să fie analitice, logice şi orientate către acţiune. Emiţătorul mesaju-
lui transmite mesaje clar articulate pe care le consideră obiective, profesionale şi eficiente. Culturile
de context superior sunt mai degrabă intuitive şi contemplative, iar emiţătorii acordă o atenţie spori-
tă cuvintelor. Aceste culturi subliniază relaţiile interpersonale, expresiile non-verbale, coordonatele
fizice şi sociale şi sunt mai conştiente de istoria, statutul şi poziţia emiţătorului.
B. Individualism
Individualismul este caracterizat printr-o atitudine de indiferenţă şi libertate. Membrii culturilor de
context inferior tind să preţuiască individualismul. Ei cred că iniţiativa conduce la autorealizare. De
asemenea ei cred în acţiuni individuale şi responsabilităţi proprii şi îşi doresc un grad de libertate
ridicat în viaţa lor.
Prin contrast, membrii culturilor de context superior încurajează acceptarea valorilor, obligaţiilor şi
deciziilor grupului. De regulă ei refuză independenţa deoarece aceasta este însoţită de competiţie şi
promovează confruntările şi nu consensul.
Desigur, multe culturi sunt o compilaţie a celor două mari tipuri, existând în cadrul culturii de bază
sub-culturi orientate către individualism şi altele către grup5.
C. Formalism
Membrii anumitor culturi evidenţiază mai puţin importanţa tradiţiilor, ceremoniilor şi regulilor so-
ciale decât membrii altor culturi.
În cultura occidentală oamenii pun mai puţin accent pe statutul social al unei persoane: respectul nu
se exprimă neapărat datorită averii, vârstei sau statutului pe care-l au.
D. Stilul comunicării
Oamenii în culturile de context inferior, respectiv superior tind să comunice altfel folosind cuvinte-
le. Pentru americani şi germani cuvintele sunt deosebit de importante, mai ales la negocierile sau la
încheierea contractelor.
Pe de altă parte, oamenii din culturi de context superior subliniază mai puternic contextul decât cu-
vintele dintr-o negociere. Mai mult, această diferenţiere este evidentă chiar la nivelul comunicării
scrise. În timp ce limbile europene folosesc litere care descriu sunetele, limbile asiatice se bazează
pe caractere pictografice ce reprezintă sensul cuvântului.
Caracterele limbilor asiatice sunt mai complexe decât cele occidentale, se presupune ca urmare a
faptului că asiaticii au o competenţă mai ridicată în identificarea modelelor vizuale.

                                                            
4
 Schneider, S. & Barsoux, J. L., Managing Across Cultures, Prentice Hall, 1997 
5
 Gallois, C. & Callan, V., Communication and Culture, New York, John Wiley Sons, 1997 

Cap.5 / 13
 Managementul public 

E. Orientarea în timp
Americanii consideră timpul o resursă de primă importanţă. Ei îl asociază productivităţii, eficienţei
şi banilor. A pune pe cineva să aştepte la o întâlnire de afaceri este o pierdere de timp şi o jignire.
În alte culturi timpul poate fi considerat ca o resursă nelimitată.
Asiaticii sunt punctuali, dar au nevoie de un timp îndelungat pentru a se gândi şi a evalua toate faţe-
tele unui proiect. Această practică se află în opoziţie cu modul de comportament tipic occidental.
Unii oameni de afaceri chiar au remarcat că, o dată cu prelungirea negocierilor, obţin mai multe
concesii din partea americanilor nerăbdători6.
Deşi fiecare din abordările prezentate reunesc o serie de limite, dar şi contribuţii importante, unele
din acestea vor fi folosite ca instrumente pentru a analiza cultura din ţara noastră şi pentru a de-
termina implicaţiile valorilor culturale asupra românilor în general şi a angajaţilor în organizaţiile
din sectorul public, în special. Pentru a putea începe această analiză este important să avem în prea-
labil în atenţie următoarele două aspecte: cultura organizaţională, valorile prin care aceasta este
reprezentată şi relaţia dintre cultura naţională şi cea organizaţională.
5.3 Cultura organizaţională
Fiecare organizaţie, indiferent de regiunea, ţara sau sectorul din care face parte, are o cultură a sa
proprie. Dacă în ceea ce priveşte firmele din sectorul privat se poate spune că diferenţele de cultură
organizaţională sunt semnificative de cele mai multe ori, nu aceeaşi afirmaţie se poate formula des-
pre cultura organizaţională din sectorul public. Deşi există destul de multe similarităţi de valori în
funcţie de domeniile de activitate în care se încadrează organizaţiile publice, totuşi se identifică un
set de valori comune tuturor culturilor organizaţionale, dar şi o categorie de valori specifice care
justifică diferenţele uneori semnificative existente în culturile organizaţionale.
Uneori cultura este puternică şi unitară şi cel mai des are o influenţă covârşitoare asupra unei orga-
nizaţii. Ea afectează practic tot ce se întâmplă în acea organizaţie având un efect major asupra per-
formanţelor organizaţiei.
În încercarea de a defini cultura organizaţională identificăm de altfel prima asemănare cu cultura
naţională. Unii cercetători translatează definiţia de la nivel naţional la nivel organizaţional. De fapt,
cum în majoritatea definiţiilor se menţionează despre comunităţi şi nu explicit despre societate şi
organizaţie, sau orice altfel de grup, vom considera şi noi acest demers oportun urmând a lămuri pe
parcurs problemele apărute atunci când suprapunerea unei noţiuni nu se va dovedi perfectă.
Reţinem din literatura de specialitate o definiţie celebră prin simplitatea ei, formulată de către
Marvin Bower7, fost director general la McKensey & Company:
„Cultura este modul în care se fac lucrurile aici la noi”.
În accepţiunea specialistei Linda Smircich8, „cultura este un set de valori, credinţe profunde, con-
cepţii şi moduri de gândire, toate împărtăşite de către membrii unei organizaţii noilor membri, că-
rora le va fi prezentată ca fiind corectă.”

                                                            
6
 Copeland, L. & Griggs, L., Going International, New York, Plum Books, 1987 
7
 Deal, T. E. & Kennedy, A. E., Corporate Culture - The Rites and Rituals of Corporate Life, Addison Wesley Publishing Company,
1982
8
 Smircich, L., Concepts of Culture and Organizational Analysis, Administrative Science Quarterly, p. 28, 1989
Cap.5 / 14
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

Hofstede9 face parte din acei autori care nu consideră necesară o nouă definiţie a conceptului de
cultură la nivel naţional, dar enumeră o serie de atribute specifice fenomenelor culturale la acest
nivel. Astfel, o cultură este:

♦ holistică, referindu-se la un tot care este mai mare decât suma părţilor sale componente,
♦ determinată istoric, reflectând evoluţia în timp a organizaţiei,
♦ legată de ritualuri şi simboluri,
♦ fundamentată social: creată şi păstrată de un grup de oameni care formează împreună o or-
ganizaţie,
♦ greu de modificat, deşi există o discuţie vastă asupra acestui aspect în literatura de speciali-
tate.
Cultura organizaţională este componenta care influenţează cel mai mult comportamentul angajaţilor
din sectorul public.
Considerăm că prin cultura organizaţională în organizaţiile publice se înţelege ansamblul trăsă-
turilor distinctive, spirituale, materiale, intelectuale şi afective rezultate din modul de gândire,
simţire şi din personalitatea indivizilor, manifestate în procesele de muncă care determină semni-
ficativ misiunea organizaţiilor publice şi obiectivele fundamentale ale acesteia.
Componentele culturii organizaţionale sunt asemănătoare cu cele ale culturii naţionale. Întâlnim şi
aici eroi, ritualuri, mituri şi, într-o anumită măsură, valori. La acestea se adaugă la nivel de organi-
zaţie un concept nou, şi anume misiunea organizaţiei, asupra căreia vom insista într-unul din capito-
lele următoare.
5.3.1 Funcţiile culturii organizaţionale
Cultura oferă membrilor organizaţiei un sentiment de identitate organizaţională şi generează un an-
gajament referitor la credinţele şi valorile împărtăşite, afirma Edgar Schein10.
Deşi ideile care devin parte a culturii organizaţionale pot proveni de oriunde din interiorul organiza-
ţiei, de regulă cultura organizaţională începe cu un fondator sau cu unul dintre primii lideri care
articulează şi implementează anumite idei şi valori ca o viziune, filozofie sau strategie.
Când aceste idei şi valori conduc la performanţe, ele devin instituţionalizate şi ia naştere o cultură
organizaţională care reflectă viziunea şi strategia fondatorului sau a liderului respectiv.
Până astăzi literatura de specialitate reuneşte puncte de vedere ale cercetătorilor în cea mai mare
parte despre cultura organizaţională din cadrul firmelor, marilor companii internaţionale şi multina-
ţionale, cu toate că în accepţiunea noastră organizaţiile din sectorul public ar fi trebuit să reprezinte
unul din punctele de referinţă permanentă pe care ei ar fi trebuit să-l aibă în vedere, dată fiind influ-
enţa puternică pe care aceste organizaţii, prin activitatea lor, o exercită asupra membrilor unei co-
munităţi şi a societăţilor din fiecare ţară, în ansamblu.
În urma cercetărilor şi studiilor derulate timp de nouă ani în colaborare cu grupuri de studenţi de la
Facultatea de Management, specializarea Administraţie Publică, din cadrul Academiei de Studii
Economice Bucureşti, în peste 300 de instituţii publice din România şi din alte ţări s-au putut contu-
ra câteva aspecte interesante despre cultura organizaţională aparţinând organizaţiilor din sectorul
public.

                                                            
9
 Hofstede, G., Managementul structurilor multiculturale - software-ul gândirii, Bucureşti, Editura Economică, 1996
10
 Schein, E., Organizational Culture, American Psychologist 45, 1994 

Cap.5 / 15
 Managementul public 

În organizaţiile din sectorul public apar unele particularităţi, deoarece multe din valorile şi ideile
care stau la baza culturii organizaţionale sunt preluate din diferite abordări şi modele teoretice clasi-
ce, tradiţionaliste.
Acestea sunt determinate de tipul de stat, de formele de promovare a democraţiei, de conţinutul
strategiilor şi politicilor generale ale statului.
Şi în sectorul public formarea culturii organizaţionale a devenit mai evidentă când la începutul seco-
lului trecut s-a extins sfera de aplicare a gândirii clasice promovată de sociologul german Max We-
ber. Prin ideile integrate în această accepţiune teoretică, binecunoscută sub numele de abordare bi-
rocratică, au fost introduse şi fixate în organizaţiile din sectorul public în general şi în cele din do-
meniul administraţiei publice în special câteva din valorile şi ideile fundamentale care au reprezen-
tat baza culturilor organizaţionale. Abordarea, aşa cum s-a arătat, nu conţinea numai idei, dar şi
valori, chiar o viziune, o filosofie care, afirma fondatorul ei, va conduce organizaţia publică la suc-
ces, respectiv la creşterea gradului de satisfacere a nevoilor sociale generale şi specifice identificate
şi integrate în conţinutul interesului public.
Treptat o parte din idei şi valori au devenit instituţionalizate şi mai bine de cincizeci de ani au con-
stituit repere de raportare şi elemente de coeziune în culturile organizaţionale din sectorul public din
majoritatea ţărilor dezvoltate şi în curs de dezvoltare ale lumii. Practic, după anii ’60 s-a constatat o
schimbare semnificativă în sistemul de idei şi valori ca urmare a schimbărilor apărute în viziunea şi
strategia noilor lideri integraţi în organizaţiile din sectorul public. De altfel putem descoperi noile
valori care au redefinit conţinutul culturilor organizaţionale în sectorul public.
Dacă analizăm cu atenţie curentele de gândire care au apărut în timp ca o necesitate permanentă,
forţând practic organizaţiile publice să adapteze continuu sistemul de valori şi ideile de bază consa-
crate de care avea nevoie sectorul public şi fiecare societate în parte, descoperim influenţa pe care
abordările teoretice au avut-o asupra realităţii practice în general şi a culturii organizaţionale din
sectorul public, în special.
Pe fondul acestor abordări şi curente care au reprezentat fundamentul teoretic de idei pe care s-au
conturat culturile organizaţionale în sectorul public, fiecare organizaţie, în funcţie de domeniul în
care activează, a determinat propriul sistem de valori şi idei fundamentale pentru cultura organizaţi-
onală. Astfel că în conţinutul culturii organizaţionale, în afară de valori şi idei provenite din teorii,
precum şi abordări, curente, coordonate ale politicii statului în sectorul public, identificăm şi mo-
dele de gândire, simţire şi manifestări dobândite de angajaţii din organizaţiile publice de-a lungul
vieţii lor personale şi în cadrul unei astfel de organizaţii. Remarcăm astfel două categorii de ele-
mente care influenţează conţinutul culturii organizaţionale în sectorul public: cele teoretice care au
statut de variabile − ele se modifică precum o doctrină de la o perioadă istorică la alta, conferind şi
culturii organizaţionale un grad de flexibilitate avansat, dar şi altele ce ţin de natura umană, pe
care, practic, sistemul, organizaţia publică le moşteneşte prin angajaţii săi, purtători reprezentativi ai
valorilor culturii naţionale specifice contextului în care ei s-au născut, au fost educaţi şi lucrează.
Cercetările efectuate în organizaţiile publice din România au demonstrat că prin cultura organizaţi-
onală membrii organizaţiei publice dezvoltă o identitate internă colectivă, deoarece valorile de bază
ale culturii le orientează activitatea zilnică şi determină modul în care oamenii comunică între ei, ce
comportamente sunt acceptabile şi care nu şi care este distribuţia puterii şi implicaţiile statului în
activitatea lor.
În acest scop, angajaţii din organizaţiile publice apelează la forme informale de comunicare şi dez-
voltă un înţeles comun pentru conceptele cu care operează în activitatea desfăşurată. De asemenea
se constată formarea unor echipe, chiar grupuri de lucru în funcţie de diferite interese, de cele mai
multe ori individuale, în funcţie de compatibilităţile dintre persoane, care facilitează şi colaborările
pe probleme profesionale. Ca urmare a acestor legături se stabilesc relaţii în principal în interes pro-

Cap.5 / 16
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

fesional, dacă iniţial ele au fost determinate prin documente de formalizare sau ale norme interne de
organizare şi desfăşurare a activităţii în organizaţia publică. În toate celelalte situaţii se constată
predominanţa relaţiilor informale, puternic influenţate de modul de comportament, personalitatea
fiecăruia, interesele, pregătirea, modul de gândire etc. Aceste tipuri de relaţii sunt mai puternice ca
intensitate decât cele formalizate, determinate de reguli, regulamente, norme.
S-a putut observa că modul de desfăşurare a activităţii zilnice a angajaţilor din organizaţiile sectoru-
lui public este puternic determinat de cultura organizaţională identificată, care a primit unele influ-
enţe ale factorilor mediului ambiant, dar şi ale schimbărilor în sistemul de valori şi idei ale angajaţi-
lor din acest sector.
5.3.2 Modele ale culturii organizaţionale
După cum structura şi modul de funcţionare ale unei organizaţii pot fi privite ca scheletul şi siste-
mul muscular într-o organizaţie, tot aşa cultura organizaţională poate fi considerată spiritul sau
sufletul organizaţiei.
Cultura organizaţională se compune din presupuneri implicite şi valori care modelează comporta-
mentul membrilor şi, în acelaşi timp, îi ajută să înţeleagă organizaţia.
Aceste presupuneri implicite şi valori sunt stabilite de către lideri şi reprezintă un puternic set de
forţe, adânc înrădăcinate şi cu vaste ramificaţii, ce se manifestă prin simboluri, istorioare şi rituri,
cunoscute şi ca „artefacturi”.
Aceasta implică faptul că există aspectul observabil, cel exterior şi aspectul neobservabil, interior al
unei culturi.
În literatura de specialitate există mai multe modele ale culturilor organizaţionale care au o largă
aplicabilitate şi în organizaţiile din sectorul public. Pentru a facilita procesul de identificare a tipului
de cultură într-o organizaţie din sectorul public prezentăm în continuare câteva modele, prin prisma
cărora vom face o serie de referiri la organizaţiile din sectorul public din România.
[Link] Modelul Iceberg-ului
Conform acestui model cultura organizaţională există la două niveluri.
„Modelul Iceberg-ului” este cel mai simplist model, sintetizând componentele culturii şi
împărţindu-le în două mari categorii: aspectele vizibile şi aspectele invizibile. La suprafaţă se gă-
sesc părţile vizibile şi componentele observabile - modul în care se îmbracă şi se poartă oamenii,
precum şi simbolurile, istorioarele şi ceremoniile împărtăşite de către membrii organizaţiei.
Elementele vizibile ale culturii însă sunt doar o reflecţie a valorilor profunde care se află în mintea
membrilor organizaţiei. Aceste valori, credinţe ascunse, precum şi procesul de gândire reprezintă
adevărata cultură.
Atributele culturii apar în multe moduri dar, de regulă, urmează un anumit model11 al unui set de
activităţi în cadrul interacţiunilor sociale.
Acest model îl identificăm destul de uşor în organizaţiile din sectorul public. Ceea ce predomină
însă în cultura organizaţională a acestor organizaţii este sistemul de valori, credinţe, atitudini şi sen-
timente, respectiv partea nevăzută a „iceberg-ului”. Acestea reprezintă aproximativ 90% din cultura
organizaţională în sectorul public, restul fiind deţinut de comportamente, îmbrăcăminte şi unele
simboluri observabile.

                                                            
11
 Daft, R. L. Organization: Theory and Design, South –Western College Publishing, 2000, p. 205
Cap.5 / 17
 Managementul public 

[Link] Modelul lui Edgar Schein

Modelul lui E. Schein este structurat tot pe trei niveluri12:

♦ Artefacturi: structuri şi procese organizaţionale vizibile, dificil de descifrat;

♦ Valori: strategii, obiective şi filosofii;
♦ Presupuneri implicite: percepţii, gânduri ale subconştientului, originea valorilor şi a acţiuni-
lor.
El pleacă de la premisa că „artefacturile” sunt uşor observabile, dar dificil de interpretat. La această
dificultate contribuie şi faptul că expresiile vizibile ale culturii nu se află întotdeauna în concordanţă
cu valorile existente. În consecinţă o analiză organizaţională nu poate fi realizată în viziunea lui
decât prin depăşirea nivelului de valori şi înţelegerea presupunerilor implicite care stau de fapt la
originea comportamentului vizibil.
Un model similar celui propus de Schein prezintă cultura organizaţională ca fiind compusă din trei
niveluri:

♣ nivelul comportamentelor – nivelul vizibil

♣ nivelul valorilor şi atitudinilor – nivelul intermediar
♣ nivelul credinţelor şi convingerilor – nivelul ascuns, profund care se manifestă prin primele
două13.
[Link] Modelul „Ţintă”
Un alt model cunoscut este „Modelul Ţintă”14, care diferenţiază nivelurile culturii nu numai prin
prisma vizibilităţii, ci şi a rezistenţei la schimbare pe care o opune fiecare strat-nucleu. Stratul-
nucleul, cel al presupunerilor implicite, reprezintă credinţele despre realitatea şi natura umană, cre-
dinţe acceptate fără rezerve ca fiind singurele corecte. Următorul strat este cel al valorilor culturale
şi cuprinde credinţele comune, presupunerile şi sentimentele despre ceea ce este bine, normal, raţio-
nal, preţios şi aşa mai departe. Stratul care se suprapune acestuia este cel al comportamentelor co-
mune şi include normele vizibile într-o oarecare măsură şi care sunt ceva mai uşor de schimbat de-
cât valorile. Cel mai superficial strat al culturii este compus din simboluri. Simbolurile culturale
sunt cuvinte, gesturi, imagini sau alte obiecte cu înţeles anume în cadrul organizaţiei.
5.4 Componentele culturii organizaţionale în instituţiile publice
Interpretarea şi identificarea culturii presupune considerarea interferenţelor dintre aspectele obser-
vabile, vizibile şi cele ascunse, aproape invizibile. În organizaţiile din sectorul public în mod deose-
bit acestea sunt destul de dificil de identificat cu acurateţe. O descifrare corectă necesită o investiga-
re atentă, profesionistă pe o perioadă mai lungă de timp. Foarte important este atât pentru analist,
dar mai ales pentru managerul care doreşte să remodeleze cultura organizaţională, să cunoască atât
aspectele vizibile ale culturii organizaţionale existente, cât şi pe cele ascunse, care, cel puţin în or-
ganizaţiile din sectorul public, au implicaţii majore asupra comportamentului resurselor umane şi
asupra modului în care desfăşoară activitatea pentru a obţine rezultate.
Având în vedere aceste aspecte şi pentru a uşura misiunea managerului public sunt prezentate în
continuare componentele culturii organizaţionale cu implicaţii majore asupra performanţelor re-
surselor umane din instituţiile publice.
Aspectele ascunse ale culturii organizaţionale sunt:
                                                            
12
 Schein, E., The Corporate Survival Guide, San Francisco, Jossey – Bass, 1999, p. 310-315
13
 Williams, D. & Walters, P., Changing Culture: New Organizational Approaches, London, 1989, p. 310 
14
 Cummings, T. G., & Worley, C. G., Organization Development, St. Paul West, 1993 

Cap.5 / 18
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

• valorile,
• presupunerile implicite.
Aspectele observabile ale culturii organizaţionale sunt:

• istorioarele,
• simbolurile,
• eroii,
• riturile, ceremoniile şi ritualurile,
• limbajul,
• normele şi statutul.
• Valorile15 sunt tendinţe cuprinzătoare, sentimente care au o parte pozitivă şi una ne-
gativă, fiind printre primele învăţate de copii în mod inconştient, dar implicit.
Putem afirma fără teama de a greşi că valorile sunt cele mai importante elemente ale organizaţiei,
sunt standarde personale, adânc fixate în gândirea membrilor organizaţiei care influenţează aproape
toate aspectele vieţii lor, inclusiv judecăţi morale, reacţiile faţă de alţii şi angajamentul asumat faţă
de scopurile personale şi ale organizaţiei. Acestea sunt considerate „piatra de temelie” a culturii
organizaţionale.
Valorile organizaţionale puternice comunicate de managerii publici angajaţilor şi care trebuie îm-
părtăşite de fiecare membru al organizaţiei sunt esenţiale, efortul managerului pentru a transmite şi
a înrădăcina în mintea şi comportamentul angajaţilor aceste valori care trebuie urmărite permanent
este esenţial şi determină în mare măsură influenţa culturii organizaţionale asupra performanţelor
organizaţiilor publice. Prin aceste valori organizaţionale puternice managerul public transmite, co-
munică angajaţilor organizaţiei publice ce comportament aşteaptă de la ei. Multe organizaţii publice
din ţările dezvoltate şi-au articulat valorile prin exprimarea credinţelor şi filosofiei lor referitoare la
clienţii cetăţeni, la calitatea serviciilor, la comportamentul funcţionarilor publici, la atitudinea faţă
de munca desfăşurată şi responsabilitatea faţă de performanţele obţinute de organizaţia publică în
care lucrează.

• Presupunerile implicite reprezintă credinţe, percepţii şi chiar sentimente de care membrii orga-
nizaţiei nu sunt conştienţi, considerate ca fiind de la sine înţelese. Dacă presupunerile implicite
dintr-o organizaţie sunt foarte puternice, atunci membrii acelei organizaţii vor considera absolut de
neimaginat ca acţiunile lor să se bazeze pe alte premise.
Cercetarea întreprinsă în organizaţiile publice din România ne-a permis identificarea ponderii ridi-
cate a presupunerilor implicite ca elemente ale culturii organizaţionale în instituţiile publice din
domeniul administraţiei, aproximativ 80% din cei intervievaţi îşi bazează comportamentul lor pe
credinţe, percepţii şi chiar sentimente care li s-au format de-a lungul vieţii lor profesionale şi s-au
fixat atât de bine în gândirea şi comportamentul lor încât se consideră, aşa cum a demonstrat cerce-
tarea amintită, că ele nu pot fi schimbate. Intensitatea puternică de manifestare a lor, în organizaţiile
publice din administraţie, face ca noii veniţi din afara acestui sistem sau din alte domenii sau chiar
tinerii absolvenţi integraţi în aceste organizaţii să fie foarte uşor şi în scurt timp asimilaţi de aceste
presupuneri implicite ale celor existenţi şi să asimileze foarte uşor valorile foarte general formulate,
acolo unde aşa ceva există şi se recunoaşte că există. Însă uzura morală a sistemului de valori şi de
presupuneri implicite existente în instituţiile publice din România reprezintă una din cele mai puter-
nice cauze care influenţează semnificativ cea mai mare parte a schimbărilor organizaţionale, în ge-
neral, şi de cultură organizaţională, care predetermină ritmul şi amploarea schimbărilor manageriale
în toate structurile sistemului administrativ şi în fiecare domeniu de activitate al sectorului public de
la noi.

                                                            
15
 Hofstede, G., Managementul structurilor multiculturale, Bucureşti, Editura Economică, 1996 

Cap.5 / 19
 Managementul public 

Ar trebui înţeles că o schimbare organizaţională începe în mod logic cu schimbări importante în

cultura organizaţională, că ajustarea într-un fel sau altul a structurilor organizatorice, elaborarea de
strategii, programe etc. nu reprezintă decât încercări de cosmetizare a unei realităţi aflată în criză.
Ar trebui schimbate mai întâi sistemul de valori şi presupunerile implicite, după ce în prealabil a
fost făcut un audit detaliat al culturii organizaţionale din fiecare instituţie publică, din fiecare do-
meniu. Realitatea a demonstrat că nu există reţete de succes universal valabile, tocmai pentru că nu
există organizaţii identice, aşa cum nu există doi indivizi identici.
În urma elaborării auditului culturii organizaţionale şi informării asupra politicii generale promova-
te de reprezentanţii statului şi de cei aleşi se determină un sistem de valori de bază, fundamentale,
valabile pentru toate organizaţiile din sectorul public, după care intervine particularizarea culturilor
organizaţionale la fiecare organizaţie publică din fiecare domeniu de activitate, în funcţie de misiu-
nea pe care fiecare o are pe piaţa pe care o serveşte.
Am insistat asupra aspectelor nevăzute din cel puţin două motive.
Primul motiv este ponderea ridicată a acestora, identificată în culturile organizaţionale din instituţi-
ile publice care au făcut obiectul cercetării, iar al doilea − intensitatea de manifestare a acestor as-
pecte în instituţiile publice din România, foarte puternică şi cu implicaţii mari asupra comportamen-
tului angajaţilor publici, explicând în mare măsură nivelul scăzut al performanţelor organizaţiilor
publice. Există însă şi un al treilea motiv determinat de lipsa de informare asupra rolului şi impor-
tanţei culturilor organizaţionale în instituţiile publice din ţara noastră, dar şi de lipsa de interes în
remodelarea componentelor acestora.
Aspectelor ascunse ale culturii organizaţionale li se alătură şi cele observabile.

• Istorioarele sunt poveşti bazate pe evenimente reale frecvent împărtăşite între angajaţii organiza-
ţiei şi comunicate noilor angajaţi pentru a-i informa în legătură cu organizaţia. Multe istorioare se
referă la eroii organizaţiei care servesc ca şi modele sau idealuri ale normelor şi valorilor culturale.
Anumite istorioare sunt considerate legende deoarece miezul evenimentelor este adevărat, dar apar
şi multe detalii fictive. Altele însă sunt mituri, pentru că, deşi corespund valorilor şi credinţelor din
organizaţie, evenimentele relatate n-au avut loc niciodată. Istorioarele menţin active valorile prima-
re ale organizaţiei şi asigură o percepţie comună a angajaţilor16.
În organizaţiile publice din România, în funcţie de domeniul de activitate, există o mare varietate de
forme de prezentare a acestor istorioare, fie că acestea au apărut ca urmare a comportamentului unui
manager public, fie în administraţie, de exemplu ca urmare a comportamentului politicienilor inte-
graţi în sistem pe posturi şi funcţii publice. Deşi în mod normal aceste istorioare ar trebui să conso-
lideze valorile culturale şi să întărească coeziunea organizaţiilor publice, în realitate ele sunt perce-
pute ca poveşti care amintesc cu mai multă sau mai puţină plăcere de un lider, manager public sau
politician care, prin deciziile luate, a influenţat semnificativ activitatea şi rezultatele în organizaţiile
publice. În special în organizaţiile publice din administraţie, ca urmare a frecvenţei cu care se mani-
festă unele schimbări în sfera politică, istorioarele au determinat, aşa cum a confirmat cercetarea
noastră, formarea unei „psihoze” în care eroii principali sunt politicienii sau reprezentanţii acestora
aleşi sau numiţi pe funcţii publice de conducere în organizaţiile din sectorul public, care limitează
procesul de formare a unei culturi organizaţionale performante.

• Simbolurile sunt un alt instrument pentru interpretarea culturii organizaţionale. Un simbol este
un concept folosit pentru reprezentarea unei idei. Într-un anumit sens, ceremoniile, istorioarele, slo-
ganurile şi ritualurile sunt toate simboluri. Toate aceste aspecte simbolizează valorile profunde ale
organizaţiei.

                                                            
16
 Daft, R. L., Organization: Theory and Design, South – Western College Publishing, 2000, p. 127-143 

Cap.5 / 20
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

În legătură cu acest element al culturii organizaţionale, subiecţii intervievaţi din organizaţiile publi-
ce din România au menţionat că cele mai multe simboluri se manifestă mai mult formal, iar altele
au o determinantă politică, fiind simboluri prin care se realizează publicitate partidelor politice ai
căror reprezentanţi direcţi sau indirecţi desfăşoară activitate în organizaţie. Există însă şi simboluri
distincte care în instituţiile de învăţământ, de sănătate, de cultură etc. sunt considerate reprezentati-
ve, există astfel de instituţii publice identificate între altele tocmai prin simbolurile proprii promo-
vate.

• Eroii sunt modele comportamentale ale organizaţiilor.

Performanţele lor, caracterul şi susţinerea culturii organizaţionale existente sunt valori pe care orga-
nizaţia doreşte să le promoveze. Ei sunt personificarea valorilor într-o organizaţie, sunt modele pe
care angajaţii trebuie să le urmeze. Eroul este un mare motivator, un magician, persoana pe care
oricine poate conta când situaţia devine dificilă. Ei fac lucrurile pe care oricine altcineva ar vrea să
le facă, dar îi este frică să încerce. Eroii sunt figuri simbolice ale căror fapte sunt în afara obişnuitu-
lui, dar nu prea mult.
Ei demonstrează că drumul spre succes stă în calităţile oamenilor.
Cercetarea efectuată a demonstrat că în organizaţiile publice din ţara noastră eroii sunt destul de
greu de identificat de către angajaţii în sectorul public. Aceasta se întâmplă în principal datorită
gradului avansat de rutină care domină sistemul şi nu stimulează formarea şi manifestarea acestor
figuri „celebre” într-o organizaţie. După afirmaţiile unora, în sectorul public din România nu există
eroi în sensul prezentat de noi mai sus, dar majoritatea angajaţilor se consideră eroi pentru că au
acceptat să sacrifice o parte din libertatea lor, din sănătatea lor, din pregătirea lor pentru a lucra într-
un sistem care nu-i motivează pentru sacrificiul lor şi nu-i stimulează să devină eroi în sensul consi-
derat în conţinutul culturii organizaţionale. O parte dintre cei chestionaţi se consideră mai mult de-
cât eroi, deoarece, afirmă ei, în condiţii materiale, financiare de lucru, dominate permanent de con-
strângeri, în principal bugetare, ei trebuie să desfăşoare activitatea şi să obţină şi un nivel aşteptat de
performanţă în tot ceea ce întreprind, lucru pe care îl fac de fiecare dată cât pot ei de bine.

• Riturile şi ceremoniile sunt aspecte importante ale unei culturi organizaţionale şi reprezintă acti-
vităţile elaborate şi planificate care compun un eveniment special. Ele sunt deseori realizate în be-
neficiul audienţei. Managerii pot întreprinde rituri şi ceremonii pentru a oferi un exemplu puternic
despre ceea ce înseamnă valorile organizaţiei. Acestea sunt ocazii speciale care întăresc valorile
specifice, creează o legătură între oameni pentru ca aceştia să împărtăşească o viziune şi o percepţie
comună şi, de asemenea, celebrează eroii/eroinele care simbolizează credinţele şi activităţile impor-
tante17.
Există mai multe tipuri de rituri care apar în culturile organizaţionale, fiecare având un rol bine sta-
bilit. Structura cea mai cunoscută identifică şase tipuri de rituri:

♦ Rituri de trecere, care facilitează tranziţia angajatului într-un nou rol social.
♦ Rituri de împlinire, care creează identităţi sociale mai puternice şi amplifică statutul angaja-
tului.
♦ Rituri de reînnoire, care reflectă instruirea şi dezvoltarea activităţilor care îmbunătăţesc
funcţionarea organizaţiei.
♦ Rituri de integrare, care creează legături comune şi sentimente pozitive între angajaţi, argu-
mentând în acelaşi timp angajamentul luat faţă de organizaţie.
♦ Rituri de reducere a conflictelor, care asigură diminuarea sau chiar eliminarea evenimente-
lor divergente şi întăreşte coeziunea echipei.
                                                            
17
 Deal, T. E., & Kennedy, A., Culture: A New Look through Old Lenses, Journal of Applied Behavioral Science 19, 1983, p. 219-
240 

Cap.5 / 21
 Managementul public 

♦ Rituri de degradare, care motivează negativ angajaţii18.

Dacă despre celelalte elemente ale acestei categorii prezentate până acum existau în practica din
sectorul public din România percepţii diferite, nu acelaşi lucru se poate spune despre rituri, ceremo-
nii şi ritualuri. Subiecţii intervievaţi au semnalat existenţa riturilor şi ceremoniilor aproape în toate
domeniile de activitate ale sectorului public din ţara noastră, ceea ce demonstrează că există o viaţă
organizaţională intensă. Aceasta întăreşte coeziunea colectivităţilor şi marchează locul pe care fie-
care entitate distinctă de angajaţi o reprezintă şi imaginea pe care fiecare o are comparativ cu cele-
lalte. Astfel există ziua funcţionarului public, ziua sănătăţii, ziua petrolistului, ziua minerului, ziua
energeticianului etc.
Investigaţiile efectuate au permis identificarea, potrivit abordării lui Harrison Trice şi Janice Bezer,
a riturilor de împlinire şi, în unele domenii ale sectorului public, se semnalează existenţa riturilor de
reînnoire ori de câte ori investiţii importante au efecte pozitive asupra modului de organizare şi des-
făşurare a activităţii în instituţiile publice. Mai mult decât, atât în unele instituţii publice din admi-
nistraţia publică din România, la iniţiativa unor lideri politici integraţi pe posturi şi funcţii publice
de conducere, se desfăşoară periodic anumite ceremonii cu orientare socială, care antrenează atât
angajaţii din aceste instituţii, cât şi o parte importantă din cetăţenii colectivităţilor locale pe care le
deservesc aceste instituţii. De exemplu, organizarea zilei copilului, zilei femeii, zilelor festive de la
cumpăna anilor.
Desigur, dincolo de scopul social al acestor iniţiative, riturile, în această variantă, au un puternic
impact asupra imaginii instituţiei publice respective, dar mai ales asupra liderului ei şi formaţiunii
politice pe care o reprezintă în această funcţie publică.

• Limbajul este o altă tehnică de influenţare a culturii organizaţionale. Multe organizaţii folosesc
un mod anume de exprimare, sloganuri, metafore sau alte forme de limbaj pentru a transmite un
anumit mesaj angajaţilor. Sloganurile pot fi învăţate repede şi repetate atât de angajaţi, cât şi de cli-
enţi sau beneficiari.
Referindu-ne la aceste aspecte, în investigaţia efectuată, au fost identificate astfel de sloganuri în
unele instituţii publice. În cele mai multe situaţii sloganurile erau promovate prin intermediul unor
programe în principal cu caracter social dar şi, în organizaţiile prestatoare de servicii publice, pen-
tru promovarea efectivă a serviciilor oferite.
¾ În literatura de specialitate întâlnim şi alte două categorii de aspecte observabile ale culturii or-
ganizaţionale: normele şi statutul.
Normele comporta-mentale organizaţionale cuprind normele formale, dar şi pe cele informale.
Prin statut19 se înţelege poziţia şi prestigiul unui individ şi poate avea o triplă determinare:
o funcţională, conferită de profesia şi tipul de activitate;
o ierarhică, conferită de postul ocupat;
o personală/informală, conferită de aptitudinile intrinseci ale angajatului avut în vedere.
(Terrence E. Deal & Allan E.
Kennedy – Corporate Culture – The Rites and Rituals of Corporate Life).
Prin intermediul cercetării efectuate în instituţiile publice din România s-a constatat predominanţa
normelor formale, susţinute de reglementări oficiale, de autoritate, dar şi pe cele informale, repre-

                                                            
18
 Trice, H. M. & Beyer, J. M., Studying Organizational Cultures through Rites and Ceremonies, Academy of Management Review
9, 1984, p. 21 
19
 Dral, T., op. cit., p. 143-150 

Cap.5 / 22
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

zentate de regulile nescrise ale organizaţiei. Au fost semnalate şi o serie de aspecte relevante despre
statutul unor categorii de personal din instituţiile publice.
Predominante sunt aspectele legate de determinarea ierarhică a statutului, conferită de postul ocupat
şi mai puţin de aptitudinile intrinseci ale angajatului. Determinarea funcţională a statutului a rămas
la o cotaţie nesemnificativă ca recunoaştere de către cei intervievaţi.
5.5 Particularităţi ale culturii organizaţionale în instituţiile publice din România
Deşi cultura organizaţională ca şi concept este foarte puţin cunoscută în organizaţiile româneşti, în
general, şi aproape necunoscută în organizaţiile din sectorul public, în special, totuşi elemente ale
culturii organizaţionale pot fi identificate în diferite instituţii publice prin intermediul unor investi-
gaţii speciale.
Menţionăm că şi în literatura străină de specialitate în domeniul managementului public subiectul
este destul de puţin abordat, deoarece este foarte delicat şi are forme specifice de manifestare de la o
ţară la alta şi de la o instituţie publică la alta. Totuşi în toate sistemele moderne de management
public se poate identifica un sistem de valori culturale fundamentale completat la fiecare de o serie
de elemente specifice care conferă o particularizare, o identitate şi un specific aparte prin care o
instituţie publică se deosebeşte de celelalte şi acţionează pentru a realiza misiunea socială pentru
care a fost constituită şi funcţionează.
Dincolo de ceea ce cred managerii publici, politicienii şi funcţionarii publici din România despre
cultură, în general, şi despre cultura organizaţională, în special, acestea determină o influenţă majo-
ră, aşa cum a arătat studiul nostru, asupra managementului instituţiei publice, asupra stilului de
conducere, asupra concepţiei manageriale, comportamentului funcţionarilor publici, atitudinii faţă
de organizaţie şi faţă de clientul cetăţean în serviciul căruia se află permanent prin misiunea socială
a acestor categorii de instituţii.
În perioada 1994-2002 Armenia Androniceanu a desfăşurat împreună cu studenţii la specializarea
Administraţie Publică din Academia de Studii Economice Bucureşti o cercetare asupra managemen-
tului public din instituţiile publice din România. Una din coordonatele acestei cercetări a vizat cul-
tura organizaţională şi formele particulare de reprezentare a acesteia, cauzele determinante şi im-
plicaţiile pe care elementele de cultură le au asupra:
 modului de desfăşurare a activităţilor din instituţiile publice,
 managementului,
 rezultatelor obţinute de acestea.
În acest demers ştiinţific am integrat, în mod selectiv, câteva dintre cele mai cunoscute modele şi
abordări despre cultura organizaţională existente în literatura de specialitate, cu scopul clar de a
descoperi nivelul până la care se manifestă influenţa valorilor culturii, formele de concretizare a
acesteia şi implicaţiile asupra comportamentului angajaţilor, asupra ataşamentului lor faţă de orga-
nizaţie şi de client, persoană fizică sau juridică, pentru interesul căruia fiecare instituţie publică s-a
constituit şi funcţionează.
Aceste abordări moderne, de altfel prezentate în structura acestui capitol, au servit atât ca instru-
mente pentru investigare, făcând obiectul unui important număr de întrebări din structura chestiona-
rului administrat, cât şi ca pârghii de interpretare a informaţiilor dobândite, facilitând structurarea
rezultatelor analizei şi interpretarea acestora.
Una din concluziile acestui studiu, care în accepţiunea noastră este importantă şi care ar merita aten-
ţia cuvenită din partea managerilor publici, este faptul că o cauză majoră care explică nivelul mediu
sau redus de performanţe ale unor instituţii publice din România este tocmai cultura organizaţiona-
lă. Şi din acest motiv vor fi selectate o serie de aspecte particulare vis-à-vis de cultura organizaţio-

Cap.5 / 23
 Managementul public 

nală şi vom arăta care sunt implicaţiile lor majore asupra proceselor de management şi de execuţie
prin care se realizează practic misiunea instituţiilor publice în societatea românească.
Principalele particularităţi ale culturii organizaţionale din instituţiile publice din România, rezultate
din cercetare, şi implicaţiile acesteia asupra managementului public şi rezultatelor obţinute sunt
prezentate succint în continuare.
Rezultatele cercetării nu sunt exhaustive, ele au rezultat dintr-un studiu empiric asupra a patru sute
de subiecţi cu funcţii de conducere şi de execuţie din diferite instituţii publice din ţara noastră.
Dincolo însă de limitele pe care orice cercetare empirică le implică, avem convingerea că aceste
particularităţi rezultate şi confirmate folosind şi alte tehnici de investigare decât chestionarul, ob-
servarea directă, interviul, fotografierea etc., sunt reprezentative şi constituie o bază informaţională
elementară pentru cunoaşterea, înţelegerea şi remodelarea culturilor organizaţionale din instituţiile
publice, a redefinirii rolului major pe care ea, cultura, în general o are asupra a tot ceea ce se întâm-
plă în interiorul sau în afara unei organizaţii publice.
5.5.1 Niveluri de cultură în contextul românesc
[Link] Cultura naţională
Cultura naţională în ţara noastră reuneşte valori, credinţe de bază, norme, rituri, ceremonii specifice
contextului românesc. Principalele elemente cu pondere majoră selectate de subiecţi au fost: ataşa-
ment faţă de semeni, armonia cu natura, ospitalitatea, ataşamentul faţă de ţară, preocuparea pentru
cunoaşterea viitorului, orientarea către obţinerea unui statut social şi profesional, credinţa în Dum-
nezeu, plăcerea de a trăi în armonie şi de a acumula suficiente resurse pentru a-şi satisface dorinţele
în viaţă.
[Link] Culturile regionale cu elemente specifice identificate în zone geografice distincte
În ceea ce priveşte cultura regională, pornind de la valorile de bază ale culturii naţionale se semna-
lează o serie de diferenţe între diferite regiuni geografice ale ţării.
De exemplu, în regiunea Transilvaniei, angajaţii din instituţiile publice au acordat cotaţii mai mari
unor valori cum ar fi: orientarea către performanţă, ataşament faţă de organizaţiile în care lucrează,
respect faţă de clienţi, spirit de responsabilitate, conştiinţa profesională.
În regiunea Muntenia au fost înregistrate intensităţi mai mari pentru valori cum ar fi: preocuparea
pentru obţinerea unui statut social şi profesional, preocuparea pentru obţinerea de bani, orientarea
către aspectele ce ţin de viaţa personală şi abia în al doilea rând cele ce ţin de viaţa organizaţională.
În regiunea Moldovei principalele valori cu cotaţii mai mari au fost : orientarea către colaborare cu
alte persoane, preocuparea pentru respectarea unor tradiţii şi organizarea de ceremonii, ospitalitatea,
spiritul organizaţional deschis, toleranţă faţă de alţii, preocuparea pentru păstrarea locului de muncă
etc.
În acest context al culturii regionale se pot evidenţia o serie de aspecte ce ţin de particularităţile
determinate de apartenenţa la un grup etnic sau afilierea lingvistică, după cum se compun majorita-
tea regiunilor. Astfel, aspecte de remarcat am sesizat în zona Transilvaniei, unde în comunităţile
locale cu populaţie majoritară de etnie maghiară s-au semnalat câteva aspecte particulare, rezultate
tocmai din afilierea lingvistică şi influenţa culturii maghiare asupra valorilor, normelor, riturilor,
ritualurilor şi ceremoniilor specifice. Câteva aspecte sesizate în acest demers ştiinţific au permis
identificarea următoarelor valori de cultură regională: afinitate faţă de clienţii, persoane fizice sau
juridice, vorbitori de limbă maghiară, toleranţă şi sprijin reciproc în rezolvarea unor probleme care
implică instituţiile publice, punctualitate, respect şi toleranţă faţă de semeni, conştiinţă profesională,
respectarea unor norme etice de bază.
Cap.5 / 24
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

[Link] Cultura de gen

Cultura de gen care în cercetarea noastră a permis identificarea unor valori şi orientări specifice care
au relevanţă în contextul românesc.
În general persoanele de sex masculin sunt mai mult preocupate de valori cum ar fi: acumularea de
bani şi putere, orientarea mai mult pe dimensiunea formală a comunicării, poziţia de lider în familie
şi societate, preocuparea pentru câştigarea unui statut, preocuparea pentru cunoaşterea perspective-
lor de evoluţie.
În ceea ce priveşte persoanele de sex feminin chestionate, acestea au demonstrat mai mult o orienta-
re către următoarele valori: ceea ce este mic reprezintă frumosul, toleranţă faţă de persoane şi situa-
ţii, comunicare informală, ataşament faţă de alte persoane, orientare către microgrupurile sociale,
preocupare pentru stabilitatea şi siguranţa locului de muncă, preocuparea pentru întrajutorarea celor
mai nevoiaşi.
[Link] Cultura de generaţie
Aceasta este o altă dimensiune a culturii pe care am avut-o în atenţie în cercetarea noastră. Lansarea
unui astfel de culoar de studiu ne-a permis obţinerea unor informaţii care explică una din cele mai
dinamice schimbări care a avut loc în cultura românească după 1990 şi care în contextul românesc
actual pare una dintre cele mai pregnante, anume schimbarea de valori între generaţii. Grupe de
persoane de vârste diferite au semnalat intensităţi mai mari la categorii diferite de valori. Astfel,
pentru subiecţii din categoria de vârstă 25-40 ani valorile cu intensităţi mari au fost : preocuparea
pentru un statut social şi profesional corespunzător pregătirii, asumarea riscurilor în demersurile
iniţiate, receptivitate faţă de schimbare, preocuparea pentru comunicare informală şi lucrul în echi-
pă, orientarea către cunoaşterea viitorului. Subiecţii din grupa de vârstă 41-55 ani au acordat o pon-
dere mai mare următoarelor valori considerate de ei dominante: stabilitatea şi siguranţa locului de
muncă, relaţii formale şi comunicare formală, orientare redusă către asumarea riscurilor, preocupări
reduse de prospectare a viitorului, orientarea mai puternică asupra realizării sarcinilor proprii la
locul de muncă şi a misiunii sociale derivate din statutul fiecăruia.
[Link] Cultura de clasă socială
Investigaţia noastră a permis identificarea unor diferenţe în ceea ce priveşte valorile culturale asimi-
late ale persoanelor investigate aparţinând unor clase sociale diferite.
Pentru categoria de subiecţi cu pregătire medie şi de bază au predominat următoarele valori: securi-
tatea şi siguranţa locului de muncă, afilierea faţă de organizaţie, preocupare redusă pentru perspec-
tivă, orientarea către comunicarea informală, spirit de întrajutorare, amiciţie, orientarea către fami-
lie. Pentru categoria de subiecţi cu pregătire superioară valori cu cotaţii reprezentative au fost con-
siderate următoarele : autorealizarea profesională şi personală, statut social şi profesional, preocupa-
re pentru obţinerea de bani şi putere, orientarea către iniţiative pe cont propriu, preocuparea pentru
respectarea normelor generale de conduită socială şi profesională, ataşament faţă de valorile naţio-
nale şi culturale, preocuparea pentru cunoaşterea viitorului şi limitarea riscurilor ce derivă din
această perspectivă.
5.5.2 Cercetare complexă asupra culturii organizaţionale în sectorul public din România utili-
zând ca instrumentar modelele şi abordările recunoscute de specialişti pe plan internaţional
În vederea determinării aspectelor particulare ale culturii organizaţionale din instituţiile publice care
au fost integrate în grupul de analiză s-a utilizat un chestionar cu întrebări în care au fost integrate
câteva dintre coordonatele de analiză identificate în abordările şi modelele prezentate în structura
acestui capitol.

Cap.5 / 25
 Managementul public 

[Link] Particularităţi ale culturii organizaţionale identificate prin apelarea la abordarea

Kluckhohn şi Strodbeck
Prin prisma modelului lui Kluckhohn şi Strodbeck vom face referire la trei aspecte: orientarea tem-
porală, modul de desfăşurare şi tipul de relaţie între oameni.
Subiecţii intervievaţi au susţinut că, în ceea ce priveşte orientarea temporală, pentru majoritatea
ceea ce contează foarte mult este prezentul, ei sunt puternic preocupaţi de ceea ce se întâmplă în
perioada curentă cu instituţia publică în care lucrează, în ce mod actualele schimbări îi afectează pe
fiecare, fiind, am putea spune, chiar „dezinteresaţi” de viitor. Majoritatea funcţionarilor publici de
execuţie au considerat că viitorul, în ceea ce priveşte statutul lor, este o problemă a şefilor şi a poli-
ticienilor aleşi sau reprezentaţi indirect în instituţia în care lucrează, chiar dacă, recunosc ei, efectele
le resimt de fiecare dată ei, cel mai mult. Subiecţii cu funcţii de conducere consideră că foarte im-
portant este ce se întâmplă în prezent deoarece viitorul este destul de vag şi dificil de prevăzut cu
exactitate.
În ceea ce priveşte modul de viaţă, în accepţiunea exprimată de Kluckhohn şi Strodbeck, funcţiona-
rii publici investigaţi au semnalat un grad ridicat de stăpânire de sine în ceea ce priveşte activitatea
lor organizaţională, nota generală este una de meditaţie şi detaşare, executarea ordinelor şi respecta-
rea normelor şi regulilor în ceea ce fac este tot ceea ce îi preocupă. Faţă de celelalte valori există
chiar o atitudine de indiferenţă.
Aspectele rezultate din analiza relaţiile umane manifestate în cadrul instituţiilor publice reliefează o
altă dimensiune a culturii organizaţionale. În instituţiile investigate majoritatea funcţionarilor consi-
deră că, dincolo de relaţiile din structura formală care sunt reprezentate doar pe verticala sistemu-
lui, între angajaţi există relaţii informale destul de intense care determină formarea grupuleţelor,
bisericuţelor. Aceste formaţiuni sunt conduse adesea de către un lider informal, care prin orientare
şi comportament imprimă o notă specifică modului de manifestare a comportamentului funcţionari-
lor publici în interiorul şi uneori chiar în afara instituţiei publice. De cele mai multe ori aceste reguli
nu contravin structurii formale, dar, au explicat unii dintre funcţionari, au apărut ca o reacţie fireas-
că şi necesară, un fel de contrapondere la relaţiile formale, deosebit de rigide şi destul de puţin core-
late cu nevoile interne identificate de ei ca absolut necesare. Se poate observa că relaţiile interuma-
ne din instituţiile publice investigate se manifestă ca o necesitate internă cu dublu scop, de a com-
pleta structura relaţiilor organizatorice formale şi de a întări coeziunea grupurilor informale consti-
tuite în aceste instituţii.
[Link] Caracteristici ale culturii organizaţionale identificate utilizând modelul lui Fons
Trompenaars
În ceea ce priveşte prima dimensiune a modelului, respectiv universalism versus particularism, în
toate instituţiile publice investigate funcţionarii au recunoscut că există un set de norme şi reguli
foarte rigid determinate care întotdeauna sunt respectate, fără a se considera implicaţiile pe care
respectarea lor le are asupra rezultatelor finale ale activităţii desfăşurate şi desigur asupra clienţilor
persoane fizice sau juridice.
Cercetarea a permis identificarea unor elemente de particularism. Au existat subiecţi care au afirmat
că atunci când e vorba de prieteni, cunoştinţe, obligaţii personale intervin pentru a sprijini rezolva-
rea problemelor solicitate doar pentru că doresc să dezvolte relaţiile cu această categorie de persoa-
ne, ocazie cu care normele generale sunt astfel sensibil afectate. Se consideră că sistemul funcţio-
nează chiar dacă uneori normele generale sunt mai puţin respectate.
În ceea ce priveşte a doua dimensiune, individualism versus colectivism, studiul a demonstrat că în
instituţiile publice investigate predomină caracterul individualist. Aproape toate deciziile adminis-
trative sunt formulate de titularii funcţiilor publice de conducere, iar atunci când aceste decizii în-

Cap.5 / 26
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

târzie să fie formulate, funcţionarii publici de execuţie aşteaptă să primească sugestii pentru a inter-
veni în anumite situaţii. În cadrul instituţiei publice cei mai mulţi funcţionari publici de execuţie nu
au iniţiative individuale deoarece ei aşteaptă ca şefii să aibă astfel de manifestări, cei mai mulţi din-
tre ei nu acceptă să îşi asume responsabilităţi individuale, preferă responsabilitatea de grup. Apare
evident astfel un paradox, pe de o parte funcţionarii publici de execuţie şi de conducere acceptă mai
puţin responsabilităţile individuale şi au prea puţine iniţiative individuale în cadrul instituţiilor pu-
blice, preferând responsabilitatea de grup şi frecvent lipsa de iniţiativă, deoarece, afirmă ei, aceasta
nu este nici încurajată şi nici stimulată, în viaţa personală însă, fiecare îşi asumă responsabilităţi
individuale, acţionează din proprie iniţiativă şi îşi rezolvă singur problemele. Este acesta un exem-
plu de manifestare comportamentală care demonstrează influenţa puternică pe care o are cultura
organizaţională din instituţiile publice investigate asupra comportamentului organizaţional al func-
ţionarilor publici de conducere şi de execuţie.
În ceea ce priveşte cea de-a treia dimensiune din cadrul acestui model, respectiv cultura afectivă
versus cultura neutră, s-a constatat orientarea mai puternică către cultura afectivă, cum era de aş-
teptat. Astfel majoritatea funcţionarilor publici îşi exprimă gândurile, sentimentele, emoţiile în gru-
purile informale din care fac parte. În cadrul întâlnirilor mimica, gestica sunt considerate forme
normale de manifestare a trăirilor interioare pe care le au funcţionarii publici investigaţi.
Cea de-a patra dimensiune, cea referitoare la culturi specifice versus culturi difuze, a permis identi-
ficarea altor aspecte particulare ale culturii organizaţionale din instituţiile publice. Se observă atât
elemente ale culturii specifice, respectiv modelarea comportamentului funcţie de situaţie, dar şi as-
pecte ale culturii difuze, respectiv iniţiative care nu întotdeauna au un scop precis, iar adesea atitu-
dinea faţă de o persoană depinde foarte mult de contextul general în care se încadrează situaţia par-
ticulară.
Cât priveşte a cincea dimensiune a modelului lui Trompenaars, respectiv statut obţinut−statut
acordat, în instituţiile publice investigate există tendinţa funcţionarilor publici către un statut acor-
dat. Pentru majoritatea sunt importante titlurile pe care le deţine. O persoană trebuie să aibă o di-
plomă care să arate ce studii şi ce pregătire are, chiar mai mult decât să demonstreze practic ce
competenţe are. Majoritatea funcţionarilor publici cu funcţii publice de conducere sunt bărbaţi, de
vârstă medie şi este foarte bine reprezentat criteriul seniorialităţii pentru a accede la posturi şi func-
ţii publice de conducere în instituţiile publice din ţara noastră.
Studiind modul de manifestare a culturii organizaţionale prin prisma celei de-a şasea dimensiuni a
modelului, respectiv atitudinea faţă de timp, s-a constatat că majoritatea funcţionarilor publici
chestionaţi îşi orientează atenţia faţă de prezent, dar au în vedere foarte multe aspecte în munca lor
care ţin de trecut. Se constată de asemenea că viitorul este destul de puţin în atenţia celor intervie-
vaţi. În exprimarea acestui punct de vedere funcţionarii publici cu funcţii publice de conducere au
semnalat în răspunsurile formulate şi o preocupare pentru dezvoltarea de proiecte viitoare care să
valorifice potenţialul şi patrimoniul departamentului sau instituţiei publice pe care le conduc. O
parte dintre aceştia consideră că principalii factori care influenţează evoluţiile de perspectivă ale
instituţiilor publice în general sunt cei economici şi politici, de aceea au reţineri în a gândi mai mult
asupra viitorului.
Ultima dimensiune a modelului lui Trompenaars este relaţia cu natura, potrivit căreia se poate face
o diviziune între controlul intern şi cel extern.
Cercetarea noastră a permis identificarea faptului că majoritatea celor intervievaţi cred că îşi contro-
lează propriul destin. Au existat însă şi rezerve în legătură cu acest aspect derivate în special din
faptul că orientarea destinului lor din punct de vedere profesional este foarte mult determinată de
influenţele factorilor politici, economici, legislativi şi administrativi. În general se poate afirma că
intensitatea de manifestare a valorilor specifice acestei dimensiuni este una medie deoarece funcţio-

Cap.5 / 27
 Managementul public 

narii publici din ţara noastră au integrat în afirmaţiile lor, aproape în egală măsură, aspecte ce apar-
ţin fiecăreia din cele două coordonate ale dimensiunii.
[Link] Aspecte particulare ale culturii organizaţionale cercetate apelând la abordarea lui Geert
Hofstede
O altă coordonată a procesului de cercetare a culturii organizaţionale din instituţiile publice din ţara
noastră s-a realizat prin intermediul abordării specialistului olandez Geert Hofstede.
În continuare sunt prezentate pentru fiecare dimensiune opiniile funcţionarilor publici investigaţi.
Potrivit dimensiunii distanţă faţă de putere, funcţionarii publici consideră că inegalitatea există în
instituţia lor şi principalul argument îl reprezintă sistemul de relaţii ierarhice, majoritatea de autori-
tate, dispunerea posturilor şi funcţiilor pe niveluri ierarhice diferite şi ponderea mare a competenţe-
lor decizionale ce revin în totalitate funcţionarilor cu funcţii publice de conducere. Ei semnalează o
distanţă ierarhică mare şi ca urmare a stilului de conducere practicat, care este unul cu accente pe
autoritate, consultările managerilor publici cu funcţionarii de execuţie au loc destul de rar. Ca meto-
de se foloseşte pe scară largă şedinţa, delegarea, dar în principal este avut în vedere un aspect, cel
de delegare de sarcini nu şi de competenţe şi responsabilităţi către funcţionarii publici de execuţie.
În procesul de comunicare predomină aspectele formale, astfel funcţionarii publici în general elabo-
rează frecvent mai multe rapoarte, dări de seamă, statistici prin intermediul cărora îşi informează
şefii situaţi pe nivelurile ierarhice superioare, care solicită în mod deosebit aceste documente, chiar
dacă ele conţin date şi informaţii pe care le au înscrise şi în alte situaţii informaţionale. Sunt destul
de rare discuţiile informale între managerii publici şi funcţionarii de execuţie. Aceştia din urmă aş-
teaptă de cele mai multe ori să li se spună ce să facă sau să primească un document scris prin care să
fie transmisă o sarcină, dacă aceasta prin conţinutul ei diferă de sarcinile pe care în mod tradiţional
le au de îndeplinit funcţionarii de execuţie. Ei acceptă foarte greu să fie implicaţi în acţiuni care
atrag responsabilităţi suplimentare dacă, în prealabil, nu au fost informaţi în mod direct de şeful lor.
Adesea şefii îşi arată statutul şi chiar autoritatea faţă de subordonaţi în diferite forme: fie prin aran-
jamentul biroului în care îşi desfăşoară activitatea, fie prin situaţia materială (maşină de lux, casă),
fie prin statutul în cadrul instituţiei sau prin vechimea pe care o au.
Referindu-ne la cea de-a doua dimensiune, individualism – colectivism, cercetarea ne-a ajutat să
identificăm o orientarea mai puternică a funcţionarilor publici investigaţi către individualism.
Aceasta deoarece legăturile dintre indivizi în cadrul instituţiei în care lucrează sunt destul de slabe
ca intensitate şi se manifestă doar în cadrul grupuleţelor mici, în sfera informală. Cercetarea a de-
monstrat că dimensiunea participativă a activităţii din instituţiile publice investigate aproape că lip-
seşte, deciziile administrative sunt doar de competenţa şefilor, iar funcţionarii de execuţie trebuie să
le execute, ei sunt implicaţi în analize şi dezbateri doar dacă şeful lor direct consideră necesară o
astfel de intervenţie. De cele mai multe ori însă şefii solicită informaţii şi iau singuri deciziile. La
angajări au prioritate persoanele recomandate de persoane din interior după ce în prealabil a fost
avută în vedere recrutarea internă. Sunt preferate persoanele care aparţin unui subgrup de interese
comune. Există tendinţa de a angaja persoane cunoscute sau recomandate de persoane cunoscute.
Dimensiunea masculinitate – feminitate analizată în instituţiile publice investigate are forme diferi-
te de manifestare cu tendinţe accentuate spre masculinitate. Există preocupări intense pentru dobân-
direa unui statut social în cadrul instituţiei, care să determine respectul şi admiraţia celorlalţi.
Se constată de asemenea predominanţa bărbaţilor în funcţiile publice de conducere şi orientarea
predilectă către persoanele de sex masculin în procesul de ocupare a posturilor şi funcţiilor publice,
cu ocazia organizării concursurilor, în procesele de selecţie.

Cap.5 / 28
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

Potrivit celei de-a patra dimensiuni, cea de evitare a incertitudinii, se constată o puternică evitare a
incertitudinii deoarece predominanţa regulilor şi normelor determină funcţionarii publici să-şi asu-
me mai puţin riscurile şi să îşi orienteze cu precădere atenţia către perioada prezentă.
Funcţionarii publici consideră că îşi desfăşoară activitatea acţionând în spiritul normelor, regulilor,
regulamentelor şi legilor, motiv pentru care există prea puţin loc de asumare de riscuri. Orientarea
predilectă către aplicarea normelor face ca funcţionarii publici să recunoască faptul că incertitudini-
le pe care viitorul le poate aduce nu reprezintă o prioritate pentru ei.
Cercetarea modului de manifestare a celei de-a cincea dimensiuni determinată de Hofstede, respec-
tiv orientarea pe termen lung/scurt a permis identificarea unui nivel mediu în ceea ce priveşte pre-
ocuparea pentru păstrarea unor tradiţii în instituţiile publice, pentru îndeplinirea obligaţiilor sociale
atât cât sistemul permite prin normele, regulile şi legile specifice. Sa constatat orientarea cu predi-
lecţie pe termen scurt şi doar sporadic pe termen mediu.
[Link] Valori distincte ale culturii organizaţionale utilizând modelul Mary Ellen Guffey
O altă dimensiune a cercetării noastre a vizat aplicarea noii abordări asupra contextului cultural.
Datele şi informaţiile rezultate din analiză au permis conturarea profilului culturii organizaţionale
prin prisma celor patru dimensiuni descrise de Mary Ellen Guffey.
Cultura organizaţională din instituţiile publice investigate reuneşte mai multe elemente specifice
unei culturi de context superior. Aceasta se explică prin faptul că există un număr important de
reguli, norme determinate şi bine fixate în cultura organizaţională de-a lungul timpului.
Ele marchează semnificativ comportamentul funcţionarilor publici care de multe ori recunosc faptul
că acţionează în virtutea unei inerţii care le este imprimată de vechile tradiţii, obiceiuri fixate în
cultura organizaţională, pe care fie că s-au obişnuit să le respecte, fie că sistemul îi determină să ţină
seama de ele, chiar dacă sunt conştienţi de faptul că multe dintre acestea ar trebui schimbate.
În contextul analizat au fost identificate şi aspecte aparţinând contextului inferior, respectiv orien-
tarea către aspectele individualismului, importanţa acordată comunicării formale pe bază de docu-
mente scrise, formulări clare de respingere atunci când anumite situaţii nu se încadrează în normele,
regulile şi regulamentele existente.
Individualismul, cea de-a doua dimensiune a abordării contextuale, a permis confirmarea a ceea ce
am identificat urmărind modul de manifestare a abordării lui Hofstede. Comportamentul funcţiona-
rilor publici este marcat de o atitudine de independenţă, fără ca aceasta să se concretizeze într-un
grad ridicat de libertate comportamentală în cadrul instituţiei publice. Ei recunosc faptul că iniţiati-
vele în general nici nu sunt stimulate, dar nici nu sunt apreciate atunci când acestea apar. Sunt pre-
feraţi funcţionarii publici care aplică şi respectă normele şi regulile executând deciziile administra-
tive şi nu aceia care adesea comentează sau amendează conţinutul acestora.
În ceea de priveşte formalismul, cercetarea a demonstrat că există un grad ridicat de formalism atât
în comportament, cât şi în procesele de management şi de execuţie.
Sunt preferate formele de comunicare scrise mai mult decât cele verbale.
Referindu-ne la orientarea în timp aşa cum aceasta este exprimată prin abordarea contextuală, as-
pectele ce ţin de punctualitate sunt destul de puţin respectate. Frecvent apar situaţii în care nu se
respectă anumite ore fixate pentru întâlniri sau întârzieri în ceea ce priveşte soluţionarea unor pro-
bleme, a unor servicii etc.
Cercetarea, după cum s-a putut observa, ne-a permis o succintă incursiune în conţinutul culturii or-
ganizaţionale din instituţiile publice şi în mentalitatea, comportamentul şi atitudinile funcţionarilor
publici cu funcţii de conducere şi de execuţie din ţara noastră. Astfel au putut fi identificate aspecte
Cap.5 / 29
 Managementul public 

interesante ale culturii instituţiilor publice, care practic ne ajută să descoperim câteva cauze ce ţin
de cultura organizaţională care marchează semnificativ comportamentul funcţionarilor publici şi
implicit performanţele lor în realizarea şi furnizarea serviciilor publice.
5.5.3 Nou model de audit al culturii organizaţionale propus şi aplicat în instituţii publice din
România
Realitatea a demonstrat că valorile culturilor organizaţionale din instituţiile publice sunt cele care
dincolo de elementele birocratice şi structurile logice determină semnificativ productivitatea servici-
ilor publice şi gradul de realizare a obiectivelor previzionate.
Practica internaţională în sectorul public relevă preocuparea intensă a managerilor publici de a fun-
damenta şi dezvolta o cultură organizaţională care reflectă corespunzător misiunea instituţiei publi-
ce şi contribuie substanţial la îndeplinirea acesteia.
Schimbările din mediul extern instituţiei publice determină flexibilizarea procesului de adaptare a
sistemului de valori care formează cultura organizaţională dintr-o instituţie publică. Este cunoscut şi
demonstrat faptul că valorile culturii organizaţionale, spre deosebire de alte categorii de valori se
schimbă mai greu şi într-un timp mai îndelungat, dar există un punct de vedere unanim acceptat că
modificările în structura şi conţinutul valorilor culturii organizaţionale trebuie să se adapteze per-
manent la contextul economic, social, legislativ, politic, administrativ existent într-o ţară într-o
perioadă istorică determinată.
Deşi multă vreme s-a considerat că odată definite valorile culturii organizaţionale dintr-o instituţie
publică nu pot fi modificate sau pot fi modificate mai greu, la începutul secolului al XXI-lea există
deja percepţia că aceste valori fundamentale reunite în cultura unei instituţii publice, care de altfel
determină semnificativ activitatea şi comportamentul funcţionarilor publici de conducere şi de exe-
cuţie, trebuie abordate într-o dinamică permanentă. Cultura organizaţională într-o instituţie publică
reprezintă una din coordonatele fundamentale prin intermediul căreia trebuie gândit şi implementat
conţinutul schimbărilor organizaţionale fundamentale din instituţiile publice. Lipsa de compatibili-
tate dintre conţinutul schimbărilor iniţiate într-o instituţie publică şi valorile culturii organizaţiona-
le poate reprezenta una din principalele cauze generatoare de rezistenţă la schimbare şi chiar blo-
care a procesului implementării schimbărilor determinate de reforma în instituţiile din sectorul pu-
blic.
Abordare în dinamică a culturii organizaţionale ne determină să considerăm absolut necesară elabo-
rare unui audit al culturii organizaţionale din instituţia publică.
Auditul culturii, în general, şi într-o instituţie publică, în special, constă în evaluarea intensităţii de
manifestare a componentelor culturale şi identificarea modalităţilor manageriale de acţiune în ve-
derea modificării şi/sau consolidării culturii organizaţionale iniţiale.
În sectorul public, de altfel marcat de abordarea birocratică, valorile culturii organizaţionale au fost
puternic influenţate de ideile de bază ale sociologului german Weber. Totuşi, începând din ultimul
deceniu al secolului trecut, s-a schimbat semnificativ modul de percepere a culturii şi rolului aceste-
ia într-o instituţie publică, iar sistemul de valori fundamentale pentru instituţiile publice a fost rede-
finit pentru a răspunde perioadei de început de secol şi de mileniu, în care atât sistemul de nevoi
sociale, cât şi metodele, tehnicile şi mijloacele de satisfacere a acestora de către instituţiile publice
s-au schimbat foarte mult.
Auditul culturii organizaţionale într-o instituţie publică reuneşte următoarele etape:
1. Fundamentarea auditului culturii organizaţionale în instituţia publică

Cap.5 / 30
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

Constă în identificarea necesităţii de evaluare a variabilelor culturii organizaţionale şi a intensităţii

de manifestare a acestora, a influenţelor pe care variabilele culturale le au asupra managementului
public şi comportamentului organizaţional şi individual al funcţionarilor publici în contextul în care
acestea s-au manifestat.
Analiştii identifică principalele implicaţii pe care le au variabilele culturale asupra modului de des-
făşurare a activităţii în instituţia publică şi implicit asupra performanţelor pe care funcţionarii pu-
blici de conducere şi de execuţie şi reprezentanţii managementului public le obţin în procesele de
management şi de execuţie desfăşurate.
O altă coordonată importantă în această etapă constă în determinarea efectelor pe care valorile cul-
turii instituţiei publice le au asupra proceselor prin care instituţia publică îşi realizează misiunea
socială.
Un aspect important este determinarea aşteptărilor funcţionarilor publici de conducere şi de execu-
ţie, ale politicienilor implicaţi în managementul public din instituţiile publice. Acestea derivă din
statutul lor de funcţionari publici de carieră, de funcţionari cu statut special sau de reprezentanţi ai
partidelor politice.
Astfel pot fi identificate coordonatele procesului de desfăşurare a auditului culturii organizaţionale
din instituţia publică.
Etapa de fundamentare cuprinde şi formularea opţiunii pentru tipul de audit considerat ca oportun
în contextul identificat. Aceasta reprezintă o opţiune pe care echipa de auditare o formulează în
funcţie de obiectivele urmărite prin acest proces de evaluare.
Poate fi ales unul din următoarele tipurile de audit al culturii organizaţionale:

♦ audit global, care presupune considerarea în procesul de evaluare a tuturor valorilor culturii
organizaţionale;
♦ audit specializat, care implică doar anumite valori ale culturii organizaţionale, încadrate
prin conţinutul lor într-un segment distinct de probleme cercetate;
♦ audit parţial, care constă în evaluarea unora din valorile fundamentale ale culturii organi-
zaţionale, cu un impact major asupra desfăşurării activităţii din instituţiile publice.
Opţiunea pentru unul din aceste tipuri de audit este determinată de obiectivele urmărite şi de dimen-
siunea cercetării, ca de altfel şi de sugestiile formulate atât de managerii publici, cât şi de funcţiona-
rii publici de execuţie şi de reprezentanţii politici.
În funcţie de tipul de audit şi obiectivele urmărite se determină şi mijloacele prin care acestea se
implementează. În acest scop se poate apela la diferite chestionare, la interviu, la anchete, sondaje,
fotografieri, observări directe etc. Tot în această etapă se precizează şi metodologia folosită ulterior
pentru prelucrarea datelor şi informaţiilor culese despre valorile culturii organizaţionale, despre
modul de manifestare şi intensitatea acesteia.
2. Desfăşurarea auditului culturii organizaţionale
Etapa constă în lansarea chestionarelor şi aplicarea celorlalte metode şi tehnici propuse, culegerea
datelor şi informaţiilor şi prelucrarea acestora în funcţie de obiectivele declarate ale auditului cultu-
rii organizaţionale în instituţia publică.
3. Formularea concluziilor cercetării asupra culturii organizaţionale din instituţia publică
Etapa se concretizează în determinarea concluziilor cercetării, respectiv punctele forte şi slabe ale
culturii organizaţionale, principalele pericolele care pot marca semnificativ instituţia publică în sens

Cap.5 / 31
 Managementul public 

negativ desigur dacă managerii publici nu intervin pentru limitarea intensităţii de manifestare a va-
lorilor culturale identificate în această categorie.
4. Elaborarea recomandărilor vis-à-vis de rezultatele cercetării
Echipa de specialişti formulează primele modalităţi de acţiune prin care se poate îmbunătăţi cultura
organizaţională din instituţia publică.
Aceste recomandări pot să aibă în vedere modul de comunicare în instituţia publică, politicile în
domeniul resurselor umane, stilul de comunicare, viziunea managementului public, orientarea poli-
ticienilor etc.
Recomandările pot rezulta şi în urma unui dialog în plen între reprezentanţii echipei de cercetare şi
persoane cu competenţe profesionale şi manageriale din cadrul instituţiei publice unde s-a realizat
analiza.
Recomandările sunt modalităţi de acţiune considerate oportune, realiste, necesare pentru a se dez-
volta cultura organizaţională din instituţia publică în funcţie de obiectivele şi misiunea acesteia.
Fiecare modalitate de acţiune trebuie să fie însoţită de resurse corespunzătoare, termene, executanţi
şi persoane responsabile pentru implementarea schimbărilor formulate.
Între aceste coordonate se desfăşoară un proces de monitorizare continuă atât pentru dezvoltarea
valorilor existente, cât şi pentru integrarea celor noi propuse. Urmărirea este absolut necesară deoa-
rece procesul de remodelare a culturii organizaţionale este unul deosebit de complex şi de durată
care impune coordonate clare de intervenţie, dublate de profesionalism în managementul public şi
artă în exercitarea funcţiilor managementului public.
Realitatea a confirmat un adevăr elementar şi anume faptul că nu există modele de culturi organiza-
ţionale unice de succes deoarece instituţiile publice, ca oricare alte organizaţii, sunt inedite, dar
există anumite valori culturale în organizaţiile din sectorul public care sunt universal valabile şi se
găsesc integrate în diferite documente: legi, coduri etice. În mod greşit unii manageri publici reduc
valorile culturii organizaţionale din instituţia publică la aceste elemente, pierzând din atenţie faptul
că ceea ce face ca aceste valori generale universale să fie integrate şi respectate este tocmai sistemul
propriu de valori culturale, specifice acelei entităţi distincte care este instituţia publică implicată în
unul sau altul din domeniile sectorului public.
Prin urmare accentul ar trebui să se pună tocmai pe valorile specifice culturii organizaţionale, iar
procesul de remodelare a culturii să combine într-un echilibru permanent generalul cu particularul,
universalul cu specificul.
Managerii publici din multe ţări dezvoltate au reuşit să echilibreze acest flux de valori reuşind să
asigure atât continuitatea, cât şi suficienta flexibilitate a conţinutului culturii organizaţionale din
instituţiile publice. În numeroase ţări democratice unde sistemele de management din instituţiile
publice sunt o reflectare a valorilor culturale declarate, cultura organizaţională a devenit “un ba-
rometru” al performanţelor organizaţiilor din sectorul public.
5.5.4 Influenţa culturii organizaţionale din instituţiile publice asupra nivelului performanţelor
funcţionarilor publici
Cele două concepte enunţate în acest titlu sunt elemente ale curentului puternic de schimbare inte-
grat în domeniul managementului public. O perioadă de aproape 50 de ani, cele două noţiuni au fost
mai puţin abordate ca elemente ale managementului public, deoarece ele lipseau din sistemul de
valori al abordării clasice asupra instituţiilor publice. Treptat percepţia s-a schimbat şi sfârşitul se-
colului trecut a fost puternic marcat de redefinirea sistemului de valori şi integrarea celor două con-
cepte în conţinutul managementului public modern din ţările democratice.

Cap.5 / 32
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

Cultura şi performanţa organizaţională sunt în mod evident interdependente, deşi dovezile privind
natura exactă a acestor relaţii sunt eterogene.
Spre exemplu, culturile puternice nu sunt în mod neapărat superioare culturilor slabe. Anumite stu-
dii indică tocmai că tipul de cultură ar fi mai important chiar decât gradul în care sunt slabe sau pu-
ternice. O comparaţie între 334 de instituţii de învăţământ postliceal din SUA a arătat că nu există
diferenţe în eficacitatea organizaţională între cele cu o cultură slabă şi cele cu una puternică. Dife-
renţierea a fost dată de tipul de cultură aplicată de instituţiile în cauză. Universităţile care posedă o
cultură compatibilă nişei şi strategiei lor sunt mai eficace decât instituţiile în care această compatibi-
litate lipseşte20.
Totuşi cercetările efectuate în aproximativ 200 de culturi organizaţionale din instituţii publice din
SUA şi Marea Britanie au arătat că o cultură puternică nu asigură succesul decât dacă este o cultură
care încurajează în aceeaşi măsură şi o adaptare la mediul extern21.
Un studiu complex derulat pe o perioadă de patru ani în SUA a demonstrat că există o legătură pu-
ternică între cultura organizaţională şi performanţele unei instituţii publice.
Studiul a demonstrat că:
• cultură organizaţională poate avea un impact semnificativ asupra performanţei economice pe ter-
men lung a instituţiei publice,
• cultura organizaţională va deveni probabil un factor tot mai important în determinarea succesului
sau eşecului unei organizaţii în următorul deceniu,
• deşi rezistente la schimbare, culturile puternice pot contribui la amplificarea performanţelor insti-
tuţiilor publice.
Accentuarea dimensiunii participative a managementului public şi promovarea pe scară largă a ma-
nagementului de echipă sunt considerate caracteristici de bază ale culturilor organizaţionale compe-
titive, în special în organizaţiile de servicii publice. De altfel aceasta este o cultură bazată pe per-
formanţă. În accepţiunea lui J. J. Sherwood22 culturile bazate pe performanţă promovează pe scară
largă următoarele practici:

• delegarea de sarcini, competenţe şi responsabilităţi,

• lucrul în echipă cu un puternic leadership,
• corelarea şi integrarea resurselor umane cu tehnologia, angajaţii fiind cei care răspund de
modul în care valorifică potenţialul tehnic pentru a pune mai bine în valoare potenţialul
uman şi a amplifica performanţele,
• orientarea către un scop comun.
Specialiştii Don Hellriegel23, John Slocum Jr. şi Richard W. Woodman au identificat un alt tip de
cultură care are aplicabilitate în special în organizaţiile publice care furnizează servicii publice. Este
vorba de cultura calităţii absolute, în care accentul se pune pe clienţi, îmbunătăţirile continue şi
lucrul în echipă. Angajaţii în aceste organizaţii cred că beneficiarii serviciilor oferite reprezintă che-
ia viitorului organizaţiei.

                                                            
20
 Woodman, R. W. & Pasmore, W. A., Research in Organizational Change and Development, Greenwich, JAI Press, 1991, p. 139-
143 
21
 Kotter, J. P. & Heskett, J. L., Corporate Culture and Performance, New York, Free Press, 1992, p. 379-415 
22
 Sherwood, J. J. Creating Work Cultures with Competitive Advantage, Organizational Dynamics, 1998 p. 143 
23
 Hellriegel, D., Slocum, J. Jr., Woodman, R. W., Organizational Behavior, Cincinnati, South Western College Publishing, 1998, p.
219 

Cap.5 / 33
 Managementul public 

Pentru a explica interdependenţele între cultura organizaţională şi eficienţa organizaţională în insti-

tuţiile publice este important să luăm în considerare cel puţin trei categorii de elemente:
¾ Categoria I: valori, istorioare, simboluri, eroi, ritualuri, ceremonii;
¾ Categoria a II-a: misiunea instituţiei publice şi viziunea managerilor publici, abilităţile de
leadership, comunicarea, motivarea, sistemul de management;
¾ Categoria a III - a: satisfacţia în muncă, gradul de implicare, efortul integrat, performanţa
individuală, creativitatea/inovarea, gradul de realizare a obiectivelor şi misiunii instituţiei
publice, productivitatea serviciilor publice, costurile şi veniturile.
Dacă elementele din prima categorie sunt chiar valori ale culturii organizaţionale, cele din a doua
categorie reprezintă suportul pentru susţinerea culturii organizaţionale. Ultima categorie reuneşte
efectele rezultate din influenţele elementelor integrate în primele două categorii.
Formarea unei culturi organizaţionale în organizaţiile din sectorul public începe cu determinarea
valorilor de bază şi orientarea acestora din punctul de vedere al conţinutului într-o direcţie comună.
În general oamenii cu un sistem puternic de valori au direcţie şi ţel în viaţă. Comportamentul lor
este uşor de înţeles pentru că valorile pătrund în aproape tot ceea ce fac. Loialitatea se poate recu-
noaşte uşor în comportamentul unei persoane, care se conduce după această valoare.
Organizaţiile publice cu culturi puternice declară clar şi consecvent valorile după care se conduc.
Putem recunoaşte că ele vizează ceva anume, iar cei care conduc pun un accent deosebit pe comu-
nicare şi întărirea acestor valori la toate nivelurile organizaţiei.
Sistemele de valori se constituie adesea într-o perioadă măsurată în ani, timp în care se testează o
adecvare a valorilor: ceea ce „merge” şi ceea ce „nu merge” în mediul economic şi social dintr-o
ţară. O dată ce valorile sunt infiltrate în organizaţie, ele se schimbă la fel de greu ca orice convin-
geri. Un mediu economic, social şi politic schimbat poate necesita un nou set de valori, împărtăşite
de funcţionarii publici. Când valorile noi, pe care o companie doreşte să le însuşească nu se reflectă
în majoritatea politicilor şi deciziilor administrative, când nu sunt comunicate şi întărite consecvent
la toate nivelurile instituţiei publice, funcţionarii publici revin, curând, la comportamentele guverna-
te de valorile împărtăşite anterior. Spre exemplu, în cazul schimbării în rău a întregului cadru orga-
nizaţional dintr-o instituţie publică, la numai câteva săptămâni de la amenajarea lui, este evident că
s-a schimbat doar „peisajul” nu şi convingerile, obiceiurile etc.
funcţionarilor publici. Instituţiile publice învaţă, în cel mai propriu sens al cuvântului, cât de puţin
înseamnă şi, în consecinţă, cum trebuie tratate, în viitor, ideile de schimbare promovate de mana-
gementul public. Instituţiile publice cu o cultură puternică fac eroi din aceia care îi personifică valo-
rile.
Valorile instituţiei publice trebuie să fie comunicate funcţionarilor publici prin toate activităţile zil-
nice şi prin întreg comportamentul managerilor publici. Aceştia pot comunica, explicit, ce fel de
comportament aşteaptă de la subordonaţi. Dar mai ales ei trebuie să dezvolte metode de întărire care
să susţină comportamentele aşteptate.
Ceremoniile, ritualurile, şedinţele sunt în instituţiile publice forme specifice de comunicare a cultu-
rii. Rolul lor, care trece dincolo de simple medii sau canale de transmitere a conţinuturilor prestabi-
lite, poate fi înţeles utilizând în acest scop modelul „comunicării ca structurare, autodeterminare de
semnificaţii”. Managerii publici trebuie să înţeleagă esenţa comunicării organizaţionale, pentru a
putea folosi ceremoniile, ritualurile şi şedinţele ca activităţi simbolice, care creează şi transmit
anumite semnificaţii, cele care sunt valorile organizaţiei. În ţările dezvoltate unde reformele secto-
rului public au început să arate efectele benefice, managerii publici acordă o atenţie deosebită acti-
vităţilor simbolice ale instituţiei publice pentru că ele contribuie la planuri şi bugete mai mari pentru
instituţiile publice. Cu cât activităţile comune ale funcţionarilor publici sunt mai importante pentru

Cap.5 / 34
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

funcţiile organizaţionale, rolul simbolic este mai mare. Iată de ce şedinţele de lucru sunt cel mai
important ritual pentru continuitatea valorilor într-o instituţie publică.
În schimbarea culturii organizaţionale într-o instituţie publică un rol important revine reţelelor in-
formale care familiarizează funcţionarii publici cu „adevărata” stare a lucrurilor, dincolo de datele
oficiale. Activităţi importante de comunicare apar, spre exemplu, înainte şi după o şedinţă sau înso-
ţesc alcătuirea unui raport pregătit minuţios. În aceste activităţi de comunicare variate personaje
îndeplinesc funcţii culturale importante.
Naratorii sau cum îi numeau Deal şi Kennedey „storytellers” sunt personaje puternice în instituţia
publică pentru că repovestirile lor poartă pecetea unui întreg set de subiectivisme sau interese. Rolul
lor în constituirea memoriei colective reprezintă tema unor cercetări recente ale lui Middleton şi
Edwards, Hirst şi Manier. Prin acest rol se explică gradul ridicat de control pe care naratorii îl au
asupra comportamentului celorlalţi angajaţi: aceştia vor să fie percepuţi pozitiv în povestirile nara-
torilor.
Consilierii sau „priests” sunt, după opinia autorilor Deal şi Kennedy, îngrijitorii nedesemnaţi ai ma-
nagerilor publici şi politicienilor şi păzitorii valorilor culturale. Cu toate că deţin adesea poziţii ne-
importante în instituţia publică, opiniile lor sunt căutate de cei de la vârf şi controlează comporta-
mentul celorlalţi angajaţi. Aceasta se realizează printr-o funcţie terapeutică, de tratare a dezamăgiri-
lor şi frustrărilor, de rezolvare a dilemelor lor, etice, în special.
Şoptitorii şi clevetitorii sunt o altă categorie de indivizi care influenţează conţinutul culturii organi-
zaţionale. Primii sunt puţin cunoscuţi dar sunt puternici pentru că sunt „urechile şefului”. Ei sunt
foarte loiali şefului şi îl cunosc atât de bine încât îi pot anticipa gândurile. Îşi fac relaţii în toată in-
stituţia publică şi ştiu de unde să îşi ia informaţia.
Spionii sunt surse principale de informare pentru managerii publici şi reprezentanţii politici. Ei sunt
folosiţi pentru perceperea problemelor critice din instituţia publică, iar noii veniţi pot cădea uşor în
plasa acestui rol.
Cabalele sunt grupuri mici de persoane care se organizează adesea pentru a avansa în instituţia pu-
blică. Cabala este un mijloc eficient de ridicare sau coborâre a statusului cuiva. Culturile puternice
creează deliberat cabalele.
Aceste reţele de comunicare apar în toate instituţiile publice. Acelea în care culturile organizaţiona-
le sunt slabe, rolurile încrucişează interese diferite, conflictuale, nu numai între angajaţi, dar şi între
aceştia şi managerii publici şi/sau reprezentanţii politici.
5.5.5 Mecanismele creării unei culturi organizaţionale adecvate în instituţiile publice din Româ-
nia
Cultura organizaţională dintr-o instituţie publică, spre deosebire de cultura organizaţională dintr-o
organizaţie privată, se dezvoltă într-o matrice spirituală mai largă. O paradigmă culturală este un set
de asumpţii despre natură şi natura umană, despre realitate şi adevăr, despre natura activităţii
umane etc., organizate într-un patern relativ coerent. Asumpţiile despre natura relaţiilor umane,
despre modul de comunicare şi relaţiile instituţiilor cu sistemul şi mediul din care fac parte sunt
integrate de paternul cultural.
Nevoia de coerenţă şi ordine a fiinţei umane este cauza acestei integrări. De exemplu, dacă într-o
instituţie publică identificăm asumpţia că omul este perfectibil, aceasta va favoriza dezvoltarea setu-
lui de asumpţii organizaţionale definit ca „teoria Y”. Dacă într-o instituţie publică constatăm peisa-
jul unor birouri închise, în spaţii întunecate, înguste, neiluminate şi neaerisite corespunzător, un
climat în general formal, suntem tentaţi să-l căutăm paternitatea într-o cultură specifică ţărilor slab
dezvoltate, cu accente ce se situează undeva în afara sferei factorului uman.

Cap.5 / 35
 Managementul public 

Cultura instituţiei publice nu controlează toate percepţiile, gândurile şi sentimentele membrilor. Dar
procesul prin care funcţionarii publici învaţă controlul mediului intern şi extern implică toate aceste
elemente cognitive şi emoţionale. Învăţarea culturală progresează când tot mai multe răspunsuri ale
persoanei sunt afectate cultural. Cu cât trăim mai mult într-o cultură dată, cu cât cultura este mai
veche, cu atât ea ne va influenţa mai mult percepţiile, gândurile şi trăirile.
În orice organizaţie, deci şi în instituţiile publice, liderii organizaţiilor sunt cei care oferă soluţii
culturale. Tipic, procesul soluţionării constă în susţinerea anumitor căi de a desfăşura activitatea
într-o instituţie publică. De exemplu, pentru prima jumătate a secolului trecut în instituţiile publice
valorile promovate de abordarea lui Max Weber au devenit baza de raportare şi de selecţie a unor
valori importante pentru instituţiile publice din administraţie şi nu numai. Dar în timp ce majoritatea
organizaţiilor au înlocuit pe parcurs aceste valori cu altele adaptate, sectorul public din majoritatea
statelor a păstrat în culturile organizaţionale mare parte din valorile teoriei lui Weber. Abia în dece-
niul al şaselea al secolului trecut valorile culturale de bază şi modul de abordare a culturii organiza-
ţionale din instituţiile publice din ţările dezvoltate au început să fie abordate dintr-o altă perspectivă
adecvată cerinţelor mediului extern specific ultimelor decenii ale secolului trecut.
În acest proces însă este important să apară acei „creatori de cultură”, cum îi numea Schein. Ei sunt
liderii, managerii publici şi au un rol cheie când instituţia se confruntă cu probleme noi ca urmare a
schimbărilor din mediul intern, dar mai ales cel extern în care activează. Funcţiile acestor manageri
publici sunt de a ghida grupurile şi instituţiile publice în chiar perioadele în care modul obişnuit de
a face lucrurile nu mai funcţionează pentru că schimbări importante au avut loc în mediul extern
instituţiei publice.
Liderii nu numai că asigură inventarea de noi soluţii, dar conferă o anumită securitate funcţionarilor
publici care trebuie să tolereze anxietatea de a renunţa la răspunsurile stabile atunci când trec prin
ceea ce Kurt Lewin denumea „stadiul dezgheţat”. Un astfel de stadiu al „nisipurilor mişcătoare”
trebuie să ofere suficient disconfort pentru a motiva schimbarea şi destulă siguranţă psihologică
pentru a permite individului şi grupului să dea atenţie valorilor noi.
O cultură nouă nu se poate dezvolta fără un grup care să fie creatorul ei, gazda sau proprietarul
ei. Un astfel de grup este definit de Schein24 ca mai mulţi oameni care:

• au fost împreună suficient de mult timp ca să fi avut importante probleme comune,

• au avut oportunităţi de a rezolva aceste probleme şi de a observa efectele soluţiilor lor,
• au primit noi membri.
Dacă o instituţie publică a avut o lungă, variată şi intensă istorie, cum de altfel au majoritatea insti-
tuţiilor publice din ţara noastră, atunci aceste organizaţii au o cultură puternică şi diferenţiată de a
celorlalte organizaţii.
Ceea ce a marcat semnificativ şi din punct de vedere cultural instituţiile publice din România au fost
schimbările în mediul în care îşi desfăşoară activitatea aceste organizaţii. Realitatea demonstrează
că dacă o organizaţie îşi schimbă constant managerii publici şi o parte din funcţionarii publici, o
astfel de instituţie publică este expusă riscului slăbirii culturii sale organizaţionale, ceea ce repre-
zintă primul pas înaintea declanşării unui vid de identitate culturală care pe termen mediu poate
conduce la pierderea treptată a identităţii culturale şi afectarea echilibrului general al instituţiei
publice.
Prin urmare, în ceea ce priveşte mecanismele culturii organizaţionale în instituţiile publice pot să
apară două categorii de probleme:

                                                            
24
 Schein, E., Organizational Culture, American Psychologist 45, 1994, p. 314 - 319 

Cap.5 / 36
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

¾ probleme ale adaptării funcţionarilor publici la schimbările din mediul social, politic, legis-
lativ etc. Fiecare stadiu de rezolvare a problemelor apărute ca urmare a schimbărilor din
mediul extern ridică problema realizării coerenţei sau a consensului pentru noile valori de-
terminate de strategia, scopurile, mijloacele de realizare, măsurarea performanţei, motivarea
etc. Pe măsură ce instituţia publică îşi dezvoltă experienţa proprie, ea va începe să modifice
într-o oarecare măsură asumpţiile originale.
¾ probleme de integrare internă la care pot fi găsite soluţii culturale sunt probleme de limbaj,
comportament, relaţii interpersonale, ideologie. Natura soluţiilor la aceste probleme reflectă
înclinaţiile fondatorilor ca şi ale liderilor actuali, experienţa anterioară a funcţionarilor pu-
blici, precum şi trăirea evenimentelor prezente. În consecinţă, cu toate că problemele de in-
tegrare internă sunt, în general, de aceeaşi natură, cultura în baza căreia ele se soluţionează
poate varia de la o instituţie publică la alta. Astfel, regulile care stabilesc cine şi cui i se poa-
te adresa, în ce condiţii poate fi iniţiată o comunicare, criteriile în funcţie de care grupul ştie
cine intră şi cine nu face parte din grup, criteriile de alocare a puterii şi statusului, regulile
care guvernează relaţiile de colegialitate, relaţiile între sexe, caracterul deschis, căldura sau
răceala relaţiilor dintre membrii organizaţiei, regulile de atribuire a recompenselor şi pedep-
selor, atitudinea faţă de evenimentele inexplicabile, toate pot conţine răspunsuri caracteristi-
ce istoriei grupului mare care reprezintă instituţia publică.
Cultura nu ar putea asigura stabilitatea instituţiei publice dacă fiecare schimbare internă, dar mai
ales din mediul extern din sistem sau macrosistem ar introduce noi percepţii, paternuri de gândire
şi reguli de interacţiune. Pentru a-şi putea îndeplini funcţia de stabilizator, cultura organizaţională
trebuie să fie percepută ca validă. Procesul de transmitere a culturii grupului oferă posibilitatea tes-
tării, ratificării şi reafirmării culturii.
Normal ar fi noii membri să poată fi socializaţi şi pe această bază acceptaţi într-o poziţie centrală
pentru a putea influenţa cultura din sistem.
Tehnicile de schimbare a culturii sunt variate, de la corecţia directă, la seducţia subtilă. Prin in-
troducerea noilor tehnologii, o largă gamă de modele pot fi urmate de manageri, în general şi de
managerii publici, în special.
Au fost prezentate doar câteva aspecte care ne ajută să înţelegem de ce rolul managerului public
este unul deosebit de important în formarea culturii organizaţionale dintr-o instituţie publică, de ce
el trebuie să fie nu numai „proiectantul” sistemului de valori de bază, dar şi principalul militant
activ în procesul de adaptare permanentă a culturii la noile valori, a integrării lor în contextul mai
larg al valorilor culturale europene.
5.5.6 Aspecte ale politicii culturale europene
Dacă ar fi să abordăm cultura într-un context mai larg, cel al Uniunii Europene, s-ar putea afirma
fără prea multe rezerve că nu există în cadrul spaţiului european o politică culturală care să-i fie
proprie.
Aceasta se poate în mare parte explica prin conţinutul convenţiilor şi tratatelor europene la care
vom face o succintă referire în continuare.
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, adoptată în 1950 de Consiliul Europei, serveşte drept
text de referinţă la Curtea Europeană pentru Drepturile Omului. Cu toate acestea, Convenţia în cau-
ză nu are nici o referire la domeniul social şi cultural. Drepturile sociale, apărute deja la mijlocul
secolului al XIX-lea sunt totalmente ignorate. A fortiori, sunt ignorate şi drepturile culturale, a căror
apariţie este încă destul de recentă.
Tratatul de la Roma din 1957 este consacrat înainte de toate Uniunii Europene, însă el nu ignoră în
totalitate cultura, pentru că menţionează mijloace care permit acţiuni concrete în domenii precise, ca

Cap.5 / 37
 Managementul public 

de exemplu regimul fiscal al fundaţiilor culturale, drepturile de autor sau chiar tranzitul tezaurelor
patrimoniale naţionale. În afara acestor referinţe economico-comerciale anecdotice, despre o pro-
blemă sau alta de ordin cultural, nu există în Tratatul de la Roma nici un articol care să vorbească
doar despre Cultură sau care ar putea permite schiţarea celui mai mic proiect de politică culturală.
Tratatul de la Maastricht în 1992 a marcat deja un moment important în sensul reorientării puţin
câte puţin a conţinutului legislaţiei europene asupra culturii, ajungându-se ca Articolul 128 să reu-
nească obiectivele în acest domeniu:

• salvarea şi valorificarea patrimoniului cultural european, ţinându-se cont de diversitatea cul-

turilor naţionale şi regionale,
• cooperarea cu statele membre, în mod deosebit pentru ameliorarea cunoaşterii şi difuzării
culturii europene, în schimburile culturale necomerciale şi creaţia artistică, literară şi audio-
vizuală,
• favorizarea cooperării cu diverse ţări şi organizaţii internaţionale competente în domeniul
culturii,
• studierea efectelor provocate de deciziile luate în alte sectoare şi în special în economie asu-
pra culturii.
Articolul 128 a fost preluat aproape integral în 1997, în articolul 157, în Tratatul de la Amsterdam,
amplificându-se printre altele importanţa acordată noţiunii de diversitate culturală. Aceste articole
au meritul de a lua în consideraţie cultura, însă o limitează din păcate doar la anumite domenii şi
refuză să abordeze cultura ca drept fundamental.
Există însă o serie de iniţiative ale statelor europene pentru a promova prin diferite metode dialogu-
rile interstatale, pentru a facilita schimburile şi circulaţia persoanelor, pentru a finanţa proiecte de
dimensiune europeană. În ultimii ani au fost iniţiate o serie de manifestări emblematice, cum ar fi
reţeaua capitalelor europene ale culturii, însă nu se poate vorbi încă, în această etapă, de un proiect
cultural european.
O perioadă bună de timp au existat cooperări cu UNESCO şi Consiliul Europei, limitându-se la di-
verse lucrări teoretice sau la schimburi de studii, ca de exemplu asupra traficului de opere de artă,
asupra noţiunii de democraţie culturală.
După anii ’80 în Europa au avut loc acţiuni concrete în favoarea culturii. Majoritatea iniţiativelor au
pornit de la un punct de vedere economic şi s-au referit la preţul cărţilor, la drepturile în domeniul
audiovizualului sau taxele pentru antichităţi. Au mai existat, de asemenea, şi unele iniţiative sectori-
ale, ca de exemplu crearea Orchestrei Tinerilor din Comunitatea Europeană sau simbolice, ca resta-
urarea Acropolei. Au existat şi unele programe specifice cum ar fi COMETT, care viza promovarea
cooperării între universităţi şi organizaţii, câţiva ani mai târziu programul Ariei, pentru a subvenţio-
na cartea şi lectura şi a susţine operaţiunile de traducere. A urmat Raphael, pentru a salva şi a pune
în valoare patrimoniul cultural european, Kaleidoscope, pentru a ajuta proiectele culturale şi artisti-
ce de dimensiune europeană, Media, pentru a dezvolta cinematografia europeană. Începând din ia-
nuarie 2000, programele Ariene, Raphael şi Kaleidoscope au fost reunite într-un singur proiect ca-
dru multidisciplinar, numit Culture 2000. Acest program ar putea fi punctul de lansare concretă al
unui proiect ceva mai ambiţios. Vocaţia lui este încurajarea a trei mari axe de acţiune culturală.
Prima axă vizează să încurajeze cooperarea organizaţiilor şi instituţiilor naţionale în domeniul mari-
lor evenimente, al întâlnirilor interculturale, ca şi pregătirea în vederea unei mai bune mobilităţi a
actorilor culturali.
Cât despre cea de a doua axă, aceasta îşi propune să promoveze proiecte de anvergură, destinate să
facă cunoscută europenilor moştenirea lor comună şi diversitatea lor culturală.

Cap.5 / 38
 Cultura organizaţională în instituţiile din sectorul public 

În cele din urmă, a treia axă are ca obiectiv susţinerea oricărui proiect specific inovator, la care par-
ticipă cel puţin patru ţări membre, şi care facilitează accesul la cultură, încurajarea culturilor din
ţările respective sau cooperarea cu diferite alte ţări.
La acestea se adaugă alte programe cu finalitate pur culturală:
FEDER- Fondul European de Dezvoltare Regională, FSE – Fondul Social European şi FEOGA –
Fondul European de Orientare şi Garanţie Agricolă, care pot avea legături directe cu sectorul cultu-
ral şi pot susţine transferul de know-how cultural atât în cadrul Uniunii, cât şi în spaţiul geografic
european, în general.

Cap.5 / 39
6 PARTICULARITĂŢI ALE ORGANIZĂRII ÎN INSTITUŢII PUBLICE ŞI

AUTORITĂŢI ADMINISTRATIVE DIN ROMÂNIA

Din perspectiva managementului public, instituţiile şi autorităţile publice se constituie ca un subsis-
tem al sistemului social global şi funcţionează pentru a contribui la satisfacerea intereselor publice
generale şi specifice.
Sistemul organizatoric, ca şi componentă a sistemului de management, poate fi abordat de la gene-
ral la particular, respectiv de la nivel macro, caz în care se delimitează un sistem organizatoric al
sectorului public, la un nivel micro, respectiv al unei instituţii sau autorităţi publice distincte.
Sistemul organizatoric al sectorului public reuneşte totalitatea componentelor organizatorice iden-
tificate în fiecare din domeniile distincte ale sectorului public într-o ţară, respectiv: administraţie,
sănătate, învăţământ, cultură şi artă, sport, economie, transport, turism etc., care, prin activităţile
desfăşurate în cadrul lor, contribuie la creşterea gradului de satisfacere a intereselor publice gene-
rale şi specifice în condiţii de eficienţă economică.
Sistemul organizatoric al unei instituţii şi/sau autorităţi publice reuneşte ansamblul elementelor cu
caracter organizatoric prin intermediul cărora acestea îşi realizează obiectul de activitate şi misiunea
social-economică contribuind, în egală măsură, la creşterea gradului de satisfacere a intereselor pu-
blice ale altor instituţii sau autorităţi publice şi ale cetăţenilor.
Orice sistem presupune existenţa mai multor părţi aflate în interacţiune care contribuie la unitatea şi
funcţionalitatea întregului. Prin urmare şi sistemul organizatoric reuneşte o serie de elemente dis-
tincte cu rol determinant în procesele de realizare a obiectivelor managementului public.
În structura acestui capitol vor fi abordate principalele componente ale sistemului organizatoric în
instituţii/autorităţi publice ţinându-se seama de domeniile de activitate în care acestea desfăşoară
activitatea. Din motive pur didactice, se va insista, însă, pe elementele sistemului organizatoric din
autorităţile şi instituţiile publice din domeniul administraţiei publice din ţara noastră.
6.1 Noţiunea de organizare
Organizarea într-o instituţie publică constă într-un ansamblu de procese de muncă prin care se
delimitează componentele sistemului organizatoric, se precizează atribuţiile acestora, sarcinile,
competenţele şi responsabilităţile funcţionarilor publici aflaţi în relaţii organizatorice cu celelalte
componente din interiorul şi din afara instituţiei/autorităţii publice în procesul de realizare a inte-
reselor publice generale şi specifice.
Din această definiţie rezultă două perspective de abordare a noţiunii de organizare într-o instituţie
publică:
1. organizarea ca ansamblu de procese de muncă fizică şi intelectuală clar delimitate şi/sau
combinate prin care se realizează obiectul de activitate, misiune social-economică şi creşte
gradul de satisfacere a intereselor publice;
2. organizarea ca ansamblu de funcţionari publici, de subdiviziuni organizatorice şi de relaţii
între aceştia, determinate şi delimitate astfel încât să asigure premisele organizatorice adec-
vate realizării misiunii social-economice a instituţiei publice şi implicit creşterea gradului de
satisfacere a intereselor publice.

Cap.6 / 1
 Managementul public 

Urmând aceste două perspective de abordare se va insista atât asupra tratării separate, cât şi asupra
interdependenţelor obligatorii care trebuie să existe permanent între elementele implicate de fiecare.
Dacă din punct de vedere teoretic se poate face o astfel de separaţie, în practica din instituţiile şi
autorităţile publice, ele nu pot fi abordate decât împreună.
Un alt aspect important pe care trebuie să-l avem în vedere când abordăm un astfel de subiect este
influenţa majoră pe care o are în ţara noastră cadrul legislativ, în special asupra conţinutului celei
de a doua perspective, care se va fi detaliată la momentul potrivit.
6.1.1 Organizarea procesuală în instituţiile şi autorităţile publice
Abordarea organizării dintr-o asemenea perspectivă este absolut necesară dacă se ia în considerare
complexitatea proceselor de muncă fizică şi intelectuală implicate în realizarea şi furnizarea diferi-
telor categorii de servicii publice.
Prin intermediul organizării procesuale se poate stabili o delimitare clară a domeniilor de activitate
dintr-o instituţie sau autoritate publică şi modul de integrare a acestora în procesele de realizare a
obiectului de activitate şi a obiectivelor managementului public.
Organizarea reprezintă un mijloc de realizare a obiectivelor unei instituţii publice şi nu un scop în
sine, aşa cum este perceput de multe ori în sectorul public din România.
Prin urmare, se pune întrebarea cum ar fi mai bine să determinăm şi să delimităm procesele de
muncă fizică şi intelectuală, pentru ca obiectivele managementului public să fie realizate la nivelul
aşteptărilor clienţilor instituţionali şi cetăţenilor.
Urmărind logic această abordare se constată că sistemul de obiective din instituţia publică reprezin-
tă elementul permanent de raportare a conţinutului proceselor de muncă fizică şi intelectuală dintr-o
instituţie sau autoritate publică.
Realizarea fiecărui obiectiv al sistemului de obiective al unei instituţii sau autorităţi publice implică
un ansamblu de activităţi necesare.
Acestea sunt omogene, complementare, specifice şi au o finalitate clar stabilită prin obiective.
Principalele domenii de activitate care se identifică într-o instituţie/autoritate publică sunt:
1. cercetare-dezvoltare;
2. comercial;
3. realizarea şi furnizarea serviciului public;
4. resurse umane;
5. financiar-contabil.
Domeniul cercetare-dezvoltare reuneşte ansamblul activităţilor care se desfăşoară în cadrul insti-
tuţiei publice prin care noile abordări, modele, metode, tehnici şi proceduri moderne de mana-
gement public sunt identificate şi integrate în procesele de realizare şi furnizare de servicii publi-
ce, prin care se urmăreşte creşterea gradului de satisfacere a interesului public.
Domeniul cercetării are implicaţii majore asupra tuturor activităţilor desfăşurate în instituţia publi-
că. Principalele activităţi specifice acestui domeniu sunt:
¾ descoperirea de noi modalităţi de organizare, de realizare şi furnizare de servicii, de comu-
nicare, de gestionare a resurselor, de control şi evaluare care să contribuie la realizarea obi-
ectivelor instituţiei publice;
¾ adaptarea conţinutului metodelor, tehnicilor, procedurilor, stilului de management, compor-
tamentului organizaţional la contextul organizaţional intern şi extern;

Cap.6 / 2
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

¾ investiţii constând în transformarea resurselor financiare şi de muncă în fonduri fixe pentru

crearea condiţiilor corespunzătoare de realizare şi furnizare de servicii publice, prin care
creşte capacitatea administrativă a instituţiei publice pentru amplificarea gradului de satisfa-
cere a interesului public;
¾ organizarea procesului de realizare şi furnizare de servicii publice constând în noi modali-
tăţi, metode şi tehnici de realizare şi furnizare de servicii, de comunicare cu alte instituţii şi
cu cetăţenii;
¾ descoperirea celor mai noi metode şi tehnici de realizare şi furnizare de servicii publice, ast-
fel ca acestea să fie la nivelul aşteptărilor stakeholderilor instituţiei publice.
Deşi impactul acestui domeniu este unul major asupra celorlalte domenii de activitate din instituţia
publică, din păcate în majoritatea instituţiilor publice din ţara noastră domeniul cercetării-
dezvoltării este destul de slab reprezentat. Dacă în domnii ca: sănătate, învăţământ, activităţile spe-
cifice acestui domeniu au o pondere oarecare, în altele precum: administraţie, transport, cultură etc.
domeniul cercetării este unul destul de slab reprezentat, desigur cu consecinţe ample asupra siste-
mului, în ansamblul lui şi asupra sectorului public, în general.
Domeniul comercial reuneşte totalitatea activităţilor prin care instituţia publică stabileşte legătu-
rile sale cu piaţa serviciilor, cu comunitatea locală şi cu celelalte instituţii din sistemul din care
face parte, obţine resursele informaţionale, materiale, umane şi financiare necesare orientării
conţinutului procesului de realizare şi furnizare de servicii publice, în vederea realizării obiecti-
vului fundamental al instituţiei publice şi a misiunii socio-economice a acesteia. Principalele
activităţi în care se concretizează acest domeniu sunt:

• marketingul public care are drept scop identificarea poziţiei pe piaţă a serviciilor publice
furnizate de instituţia publică atunci când există mai mulţi furnizori, nivelul şi intensitatea
cererii şi ofertei de noi servicii publice pentru clienţii cetăţeni sau alte instituţii din sectorul
public şi/sau privat;
• marketingul social care are drept scop identificarea nevoilor sociale generale şi specifice ale
unei colectivităţi, ale unor grupuri sociale, etnice etc. reprezentative identificate în unitatea
administrativ-teritorială: comună, oraş, municipiu, judeţ şi regiune;
• promovarea serviciilor publice, constând în apelarea la mijloace diverse de informare şi
promovare a serviciilor publice oferite de instituţiile publice;
• asigurarea necesarului de resurse materiale şi tehnice necesare desfăşurării activităţilor de
realizare şi furnizare de servicii prin care este îndeplinită practic misiunea social-economică
a instituţiei publice.
Domeniul comercial este unul din cele mai importante domenii, deoarece prin activităţile specifice
implicate practic se asigură o compatibilitate între ceea ce piaţa şi sistemul de nevoi sociale arată că
este necesar şi conţinutul proceselor prin care practic cererea identificată este onorată.
Deşi domeniul comercial ar trebui să fie unul indispensabil desfăşurării activităţii dintr-o instituţie
publică, totuşi în sectorul public din ţara noastră aspectele esenţiale sunt foarte mult neglijate, iar în
domenii importante cum ar fi administraţia, cultura, transporturile etc., acestea lipsesc. Astfel de
greşeli fundamentale de abordare, de viziune asupra rolului unei instituţii publice în macrosistem,
demonstrează că majoritatea celor care conduc componente importante ale acestuia sunt orientaţi
exclusiv către interior, către ceea ce poate instituţia să ofere şi nu către piaţa serviciilor şi către co-
munitate, unde pot constata ce fel de servicii publice şi ce fel de nevoi sociale generale şi specifice
există şi aşteaptă să fie satisfăcute de instituţiile publice.
Abordată dintr-o astfel de perspectivă total nepotrivită cu contextul general internaţional se poate
ajunge la concluzia că o instituţie publică există pentru a întregi componenţa unui sistem şi nu pen-
tru a contribui la creşterea gradului de satisfacere a interesului public, care poate fi identificat doar
printr-o legătură strânsă şi permanentă cu piaţa serviciilor şi comunitatea. Piaţa validează sau inva-

Cap.6 / 3
 Managementul public 

lidează serviciile publice, comunitatea apreciază ca necesare şi oportune iniţiativele reprezentanţi-

lor instituţiilor publice în sistem, practic demonstrează dacă o instituţie publică ar trebui să se con-
stituie, alta să continue activitate şi cum sau dacă altele ar trebui să dispară din sistem.
Deşi un astfel de raţionament este unul absolut logic şi necesar, din păcate majoritatea instituţiilor
publice din sectorul public din România sunt orientate către sistem, către interiorul acestuia şi nu
către exterior, pierzând astfel din vedere informaţiile esenţiale atât de necesare fundamentării unor
decizii necesare şi oportune, care prin conţinutul lor, să contribuie la satisfacerea interesului public
general, obiectivul fundamental al managementului public.
Domeniul de realizare şi furnizare de servicii publice constă în ansamblul de activităţi de bază,
auxiliare şi de deservire prin care se realizează obiectivele instituţiilor publice.
Principalele activităţi integrate în acest domeniu, aşa cum uşor se poate deduce chiar din titulatură,
sunt: realizarea de servicii publice, furnizarea acestora, constând într-o succesiune de activităţi
prin care se concretizează obiectul de activitate al instituţiei publice şi se realizează obiectivul fun-
damental creşterea gradului de satisfacere a interesului public.
Domeniul mai cuprinde şi activităţile prin care se asigură condiţiile necesare realizării şi furnizării
de servicii publice, respectiv:

• dotarea cu echipamente şi alte mijloace de muncă;

• achiziţia de programe informatice;
• întreţinerea şi înnoirea permanentă a soft-ului şi a celorlalte mijloace moderne de muncă in-
tegrate în realizarea şi furnizarea de servicii publice.
Prin procesele de muncă specifice acestui domeniu se realizează obiectul de activitate de bază al
instituţiei publice.
Domeniul financiar-contabil reuneşte un ansamblu de activităţi prin care se obţin şi gestionează
mijloacele financiare necesare instituţiei publice, precum şi înregistrarea şi evidenţa valorică a
fenomenelor economice din cadrul instituţiei publice.
Principalele activităţi integrate în acest domeniu sunt:

• activitatea financiară care se referă la obţinerea şi folosirea raţională a resurselor financiare nece-
sare instituţiei publice. Instituţiile publice gestionează două categorii de resurse, după sursa de pro-
venienţă a acestora: resurse proprii constituite din impozite, taxe, concesiuni, închirieri şi diverse
alte servicii, dar şi surse atrase de la bugetele publice şi din diferite împrumuturi contractate;

• activitatea contabilă care vizează înregistrarea şi evidenţa în expresie valorică a fenomenelor eco-
nomice din cadrul instituţiei publice.
Deşi acest domeniu este unul foarte bine cunoscut şi reprezentat în majoritatea instituţiilor publice,
totuşi în cele mai multe dintre acestea predomină dimensiunea birocratică, de evidenţă pasivă a
elementelor de venituri şi de cheltuieli bugetare.
În accepţiunea noastră este absolut necesară integrarea în acest domeniu a celei de a treia activităţi,
respectiv analiza economico-financiară, prin care se pot identifica unele cauze ale situaţiilor nefavo-
rabile înregistrate, noi modalităţi de îmbunătăţire a modului de gestionare a resurselor financiare ale
instituţiei publice şi posibilităţi de orientare a veniturilor publice către sistemul de obiective al insti-
tuţiei publice, putânduse determina o ordine a priorităţilor în alocarea resurselor bugetare.
În contextul actual internaţional devine absolut inacceptabilă considerarea doar a dimensiunii biro-
cratice a acestui domeniu. Dimpotrivă realitatea determină instituţiile publice să apeleze la metode,
Cap.6 / 4
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

tehnici şi echipamente moderne de derulare efectivă a acestor operaţiuni şi concentrarea funcţionari-

lor publici către activităţile de analiză economico-financiară.
Aceasta presupune ca instituţia publică să obţină în timp util informaţiile necesare de pe piaţa servi-
ciilor publice şi din comunitate pentru a-şi putea determina un sistem coerent de obiective. Pornind
de la aceste date şi informaţii trebuie să se pornească gestionarea resurselor financiare într-o institu-
ţie publică. Instituţia publică gestionează doar bani publici, deci în mod normal, are obligaţia să
direcţioneze aceste resurse în propriul sistem, astfel încât rezultatele administrării lor să se întoarcă
în mediul din care resursele au provenit. Analiza economico-financiară permite dezvoltarea unor
raţionamente fundamentale prin care se fac aprecieri atât asupra modului de gestionare, cât şi asupra
eficienţei economice cu care au fost utilizate fondurile publice. Dacă raportăm aspectul la realitatea
din sectorul public din ţara noastră, se poate aprecia că aceasta nu este doar o schimbare oportună,
dar şi absolut necesară, de care depinde viabilitatea economico-financiară şi managerială a instituţi-
ei publice.
Domeniul resurse umane cuprinde ansamblul activităţilor desfăşurate în cadrul instituţiei publi-
ce prin care se asigură resursele umane necesare din punct de vedere cantitativ, ca număr şi cali-
tativ, ca pregătire, pentru realizarea obiectivelor unei instituţii publice.
Principalele activităţi cuprinse în acest domeniu sunt:

• stabilirea necesarului de resurse umane în instituţia publică;

• recrutarea funcţionarilor publici;
• selecţia funcţionarilor publici;
• numirea funcţionarilor publici;
• formarea iniţială şi formarea continuă;
• evaluarea funcţionarilor publici;
• motivarea;
• promovarea;
• salarizarea funcţionarilor publici;
• elaborarea contractelor de muncă, unde este cazul;
• evidenţa resurselor umane;
• urmărirea carierei funcţionarului public;
• stabilirea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici şi urmărirea respectării acestora.
Premisa de la care pornesc managerii publici, care desfăşoară activitate în acest domeniu şi nu nu-
mai ei, este că trebuie să existe un echilibru permanent între sistemul de obiective al instituţiei pu-
blice şi interesele funcţionarilor publici, care desfăşoară activităţile prin care acestea sunt realiza-
te.
Fără a insista asupra conţinutului activităţilor menţionate, deoarece ele vor fi abordate în detaliu
într-un capitol distinct al acestui volum, se consideră necesare unele aprecieri în legătură cu modul
de desfăşurare a lor în instituţiile publice din ţara noastră.
În majoritatea instituţiilor publice:

• nu există politici şi strategii în domeniul resurselor umane, ceea ce îngreunează semnificativ

gestionarea în timp a acestei categorii de resurse;
• recrutarea, selecţia şi numirea funcţionarilor publici se realizează strict în baza procedurilor
legale, urmărindu-se în mod deosebit parcurgerea formală a lor şi nu identificarea funcţiona-
rului potrivit pentru postul sau funcţia publică existentă în structura organizatorică a institu-
ţiei publice;

Cap.6 / 5
 Managementul public 

• formarea iniţială şi formarea continuă se desfăşoară într-un cadru insuficient de clar deter-
minat, fiind în cea mai mare parte iniţiat de instituţii specializate de la nivel central, şi destul
de rar de instituţiile publice, chiar dacă în noua variantă bugetară începând cu anul 2002 au
fost prevăzute fonduri speciale în acest scop;
• evaluarea funcţionarilor publici în cele mai multe situaţii nu respectă cerinţele şi criteriile
fundamentale de performanţă a funcţionarilor publici, având în cele mai multe situaţii un ca-
racter formal, nepermiţând o diferenţiere a funcţionarilor publici în funcţie de competenţele
şi rezultatele activităţii lor;
• motivarea se situează sub nivelul aşteptărilor funcţionarilor publici, dar în acest sens se ur-
măreşte elaborarea unei legi speciale de salarizare a personalului bugetar care va introduce
unele diferenţieri între funcţionarii publici, nu doar în ceea ce priveşte pregătirea şi vechi-
mea, dar şi în ceea ce priveşte încadrarea pe clase, grade şi de poziţia pe care se situează în
sistemul carierei;
• promovarea este una pur formală, realizându-se în funcţie de vechime şi de rezultatele eva-
luărilor anuale ale funcţionarilor publici care în mare parte sunt dominate de subiectivismul
evaluatorilor, aceasta deoarece nu există în prezent un instrumentar care să amplifice realis-
mul şi obiectivitatea procesului de evaluare a resurselor umane din sectorul public;
• salarizarea funcţionarilor publici se face în baza legislaţiei muncii, neexistând un sistem
propriu de salarizare a funcţionarilor publici;
• elaborarea contractelor de muncă unde este cazul urmează o procedură strict formală;
• evidenţa resurselor umane este destul de bine reprezentată în instituţiile publice, dealtfel
multe astfel de instituţii din mediul rural şi nu numai reduc domeniul resurselor umane la ac-
tivitatea de evidenţă şi încadrarea funcţionarilor publici, care are un caracter accentuat biro-
cratic;
• urmărirea carierei funcţionarului public; deşi în ţara noastră nu există încă un sistem unitar
de urmărire a carierei care să ofere funcţionarului public perspectiva evoluţiei sale în sistem,
totuşi se poate vorbi de o evidenţă clară a carierei acestora care se păstrează în cartea de
muncă a fiecărui angajat;
• stabilirea drepturilor şi obligaţiilor funcţionarilor publici şi urmărirea respectării lor; această
activitate constă în asigurarea cadrului formal în instituţia publică pentru respectarea dreptu-
rilor şi obligaţiilor resurselor umane; în acest sens, cadrul legislativ nu numai că precizează
care sunt acestea, dar permite constituirea unor comisii speciale, numite comisii paritare,
prin care se monitorizează respectarea şi se poate interveni atunci când se consideră necesar
şi oportun.
Activitatea este o altă componentă a organizării proceselor de muncă din instituţiile şi autorităţile
publice la care am făcut permanent referire când s-au prezentat domeniile principale de activitate.
Conţinutul acestui concept poate fi explicat din două perspective. Mai întâi activitatea constă în
ansamblul atribuţiilor omogene îndeplinite de funcţionarii publici cu pregătire de specialitate în
unul din domeniile prezentate, cu scopul de a contribui la îndeplinirea obiectivelor specifice de
interes public.
Dintr-o altă perspectivă, activitatea constă în ansamblul sarcinilor executate periodic de funcţionarii
publici specializaţi într-un domeniu care participă la realizarea obiectivelor.
Astfel a fost introdus un alt concept cu care operează organizarea procesuală în instituţiile şi autori-
tăţile publice, sarcina.
Sarcina este un element component al atribuţiei şi implicit al organizării procesuale, care reprezintă
o componentă de bază, fundamentală a unui proces de muncă complex sau simplu desfăşurat cu
scopul realizării unui obiectiv individual de către funcţionarul public de conducere sau de execuţie.

Cap.6 / 6
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

În conţinutul documentelor de formalizare a structurii organizatorice se regăsesc toate aceste ele-

mente ale organizării procesuale care au fost prezentate.
6.2 Organizarea structurală în instituţiile şi autorităţile publice
Organizarea structurală constă în reprezentarea şi dispunerea elementelor organizării procesuale
într-o structură organizatorică adecvată fiecărui tip de instituţie sau autoritate publică integrată în
sectorul public.
Adesea se fac confuzii între două noţiuni fundamental diferite, respectiv organizare structurală şi
structură organizatorică. Deşi la prima vedere pare doar o deosebire de poziţionare a cuvintelor,
sensul este unul diferit. Dacă organizarea structurală a fost explicată deja, prin structură organiza-
torică se înţelege configuraţia internă a unei instituţii sau autorităţi publice formată din persoane,
subdiviziuni organizatorice şi relaţii, astfel determinate încât să asigure premisele organizatorice
adecvate realizării obiectivelor managementului public.
În orice instituţie sau autoritate publică, structura organizatorică reuneşte două segmente, aflate
într-o interdependenţă permanentă: structura de conducere a instituţiei/autorităţii publice şi structura
de execuţie a instituţiei/autorităţii publice.
Structura de conducere reuneşte ansamblul funcţionarilor publici, compartimentelor şi relaţiilor
organizatorice interne şi externe constituite şi plasate în structura organizatorică astfel încât să
asigure condiţiile necesare desfăşurării proceselor de management şi de execuţie prin care creşte
gradul de satisfacere a interesului public.
Structura de execuţie este formată din ansamblul funcţionarilor publici, compartimente şi relaţii
organizatorice interne şi externe constituite cu scopul realizării şi furnizării de servicii publice spe-
cifice tipului de instituţie/autoritate publică.
În toate instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră cele două componente ale structurii organi-
zatorice sunt destul de bine reprezentate, putându-se destul de uşor face o distincţie între elementele
celor două.
Deşi o astfel de grupare serveşte doar unei analize teoretice, este totuşi important să semnalăm fap-
tul că tipul de structură arată practic care sunt acele componente structurale implicate cu precăde-
re în procesele de management, în activităţi de analiză, concepţie tehnică, de decizie etc. şi care au
o contribuţie semnificativă în procesele de realizare şi furnizare a serviciilor publice.
În unele domenii ale sectorului public din ţara noastră se utilizează şi un alt concept şi anume struc-
tură administrativă, în special în domeniul administraţiei publice. Prin structură administrativă se
înţelege configuraţia internă şi relaţiile care se stabilesc între componentele sistemului administra-
tiv, în procesul de realizare a obiectivelor fundamentale ale managementului public.
În instituţiile şi autorităţile publice din sistemul administrativ din ţara noastră prin cadrul legislativ
de la nivel central se stabileşte structura organizatorică, care devine astfel obligatorie, ea nu poate fi
adaptată sau modificată pe altă procedură decât cea prin care a fost stabilită iniţial. Apare astfel un
paradox care explică multe din blocajele sistemului administrativ şi care este o consecinţă a gradu-
lui ridicat de centralizare a sistemului administrativ din România. Deşi aceste structuri ar trebui să
servească drept cadru de desfăşurare a activităţilor prin care se realizează şi furnizează serviciile
publice, putând fi adaptate în funcţie de intensitatea şi amploarea cererilor de diferite servicii ce
apar în sistem, totuşi în practică acest lucru nu este posibil.
Doar procedura legală este cea prin care pot fi aduse modificări structurilor organizatorice din insti-
tuţiile şi autorităţile publice integrate în sistemul administrativ din ţara noastră.

Cap.6 / 7
 Managementul public 

Acest mod depăşit de înţelegere a rolului unei structuri organizatorice atrage foarte multe disfunc-
ţionalităţi cu consecinţe directe asupra proceselor de management şi de execuţie din instituţiile şi
autorităţile publice limitând semnificativ capacitatea administrativă a acestora de a-şi realiza mi-
siunea socială pentru care au fost constituite.
Este acesta unul din multele exemple de încălcare a unui principiu fundamental declarat în lege,
acela al autonomiei.
În cele două componente ale structurii organizatorice există următoarele componente primare:

♦ postul;
♦ funcţia publică;
♦ funcţia politică;
♦ compartimentul;
♦ relaţiile organizatorice;
♦ relaţiile administrative;
♦ ponderea ierarhică;
♦ nivelul ierarhic.
În continuare se va face o prezentare a conţinutului acestor concepte cu rol determinant în îmbună-
tăţirea funcţionalităţii structurii organizatorice.
Postul este componenta structurală de bază alcătuită din ansamblul obiectivelor, sarcinilor, com-
petenţelor şi responsabilităţilor desemnate pe anumite perioade fiecărui funcţionar public.
Deoarece postul reprezintă „celula” de bază a structurii unei instituţii şi/sau autorităţi publice, sunt
prezentate toate elementele componente ale acestuia, respectiv: obiectivele postului, sarcinile, com-
petenţele şi responsabilităţile ce revin fiecărui post.
Obiectivele postului reprezintă scopurile determinate în timp şi chiar cuantificate pe care le are de
realizat titularul postului. Aceste obiective se regăsesc în sistemul piramidal de obiective al institu-
ţiei/autorităţii ca obiective ale funcţionarilor publici şi titularilor de funcţii publice de conducere şi
de execuţie, care sunt fie funcţionari publici, fie reprezentanţi ai politicului.
Obiectivele posturilor asigură prin realizarea şi agregarea lor succesivă şi ascendentă realizarea
obiectivului fundamental al managementului public. Deoarece obiectivele postului arată practic
rolul titularului de post în realizarea obiectivelor de ansamblu ale instituţiei/autorităţii publice, ele
justifică existenţa, menţinerea sau eliminarea postului din structura organizatorică a instituţiei pu-
blice.
Altfel explicat dacă nu sunt determinate obiective clare, concise, cuantificabile şi determinate în
timp pentru fiecare dintre posturile din structura organizatorică, practic nu se justifică existenţa în
structura organizatorică a respectivelor poziţii.
Obiectivele postului care devin obiective individuale ale titularului de post pot fi realizate de acesta
prin intermediul celorlalte componente ale structurii postului, respectiv: sarcini, competenţe, res-
ponsabilităţi.
Sarcinile, al căror conţinut a fost deja prezentat sunt componente ale proceselor de muncă desfăşu-
rate în instituţia publică, cu scopul de a realiza un obiectiv individual. De regulă, există sarcini dis-
tincte în structura fiecărui post. Nu trebuie să existe suprapuneri, ci doar clare delimitări şi o com-
patibilitate corespunzătoare de conţinut.
Conţinutul sarcinilor derivă în mod obligatoriu din conţinutul obiectivelor postului şi, precizează
practic ce trebuie să facă funcţionarul public sau reprezentantul politic pentru a putea realiza obiec-

Cap.6 / 8
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

tivele postului pe care îl ocupă. Sarcinile trebuie să fie clar formulate şi delimitate, în relaţie directă
de conţinut cu celelalte elemente ale postului dar, în primul rând, cu obiectivele acestuia.
Tot prin intermediul postului, titularului de post îi sunt conferite atribuţii, respectiv un ansamblu de
sarcini desfăşurate de funcţionari publici de carieră specializaţi într-un domeniu prin care se reali-
zează obiectivele postului.
Competenţa organizaţională sau autoritatea formală reprezintă o altă componentă a postului care
precizează limitele în cadrul cărora titularii de posturi au dreptul de a acţiona în vederea realizării
obiectivelor individuale şi respectiv a sarcinilor şi atribuţiilor determinate.
Competenţa organizaţională reprezintă dreptul pe care îl au titularii de posturi să acţioneze în vede-
rea realizării sarcinilor şi evident a obiectivelor postului pe care îl ocupă.
Competenţa organizaţională sau autoritatea formală se acordă unor instituţii şi/sau autorităţi publice,
dar şi unor titulari de funcţii publice şi politice de conducere direct prin intermediul cadrului legisla-
tiv din ţara noastră. Din punct de vedere teoretic s-ar putea deduce că un astfel de mod de determi-
nare a unor componente ale structurii organizatorice pare un aspect pozitiv, dar dacă abordăm su-
biectul dintr-o perspectivă practică, ca şi componente prin care fiecare instituţie în parte trebuie să-
şi exercite propriul rol în sistemul din care face parte şi pe o piaţă distinctă a serviciilor, atunci se
poate uşor deduce cât de greşită este concepţia managerială în cele mai multe instituţii/autorităţi
publice din ţara noastră. Un mod general de formulare a conţinutului unor sarcini şi atribuţii pentru
titularii de funcţii publice de conducere şi de execuţie, dar şi de reprezentanţii politici, limitează
semnificativ, gradul de flexibilitate al unor astfel de structuri, formalizând excesiv structura, îngre-
unând exercitarea controlului asupra gradului de realizare a obiectivelor managementului public.
Un act normativ, oricât de bine fundamentat ar fi el rămâne la un grad destul de ridicat de generali-
tate. Acesta ar trebui să reprezinte doar baza de raportare a managerilor publici, atunci când de-
termină configuraţia structurii organizatorice într-o instituţie/autoritate publică, asigurându-se
astfel o particularizare a acestui cadru la situaţii şi contexte specifice identificate în aceleaşi domenii
sau în unităţi administrativ teritoriale distincte, cu nevoi sociale generale, dar şi specifice.
Competenţa organizaţională conferă titularului de post un anumit grad de autoritate formală. În in-
stituţiile şi autorităţile publice se disting două forme ale autorităţii formale:
¾ ierarhică, de regulă exercitată de către instituţii/autorităţi publice, şi funcţionari publici situ-
aţi pe niveluri ierarhice superioare în structura sistemului administrativ;
Autoritate formală pot avea guvernul, autorităţile care reprezintă guvernul în unitatea administrativ
teritorială. Aceasta poate fi numită autoritate formală de sistem. Există însă şi o a doua formă de
autoritate formală care se manifestă la nivelul componentei structurale post, aceasta se numeşte au-
toritate formală conferită de structura postului.
Autoritatea formală ierarhică se concretizează în acte normative, programe de acţiuni iniţiate de
reprezentanţii formaţiunilor politice, decizii politice, decizii administrative etc.
¾ funcţională, de regulă exercitată asupra unor funcţionari publici din compartimente funcţio-
nale implicaţi în diferite activităţi. Autoritatea funcţională se materializează în proceduri,
metodologii, proiecte de acte normative care exprimă cum trebuie executate diferite activi-
tăţi sau implementate anumite decizii administrative. Şi această formă de autoritate se ex-
primă la nivelul postului. Autoritatea funcţională a postului arată practic cum trebuie execu-
tate sarcinile, până la ce nivel are dreptul să acţioneze titularul postului pentru a realiza obi-
ectivele postului.

Cap.6 / 9
 Managementul public 

Alături de autoritatea formală, titularii de posturi trebuie să aibă un grad corespunzător de compe-
tenţă pentru a realiza obiectivele postului.
Există două forme de competenţă:
o competenţa profesională exprimată de nivelul de pregătire, experienţa, talentul, abilităţile ti-
tularului de post, calităţile, cunoştinţele, aptitudinile şi deprinderile acestuia care îl susţin în
procesul de realizare a obiectivelor postului;
o competenţa managerială pentru posturile integrate în structura de conducere a instituţiei/sau
autorităţii publice.
Între cele două laturi ale competenţei este necesar să existe o strânsă concordanţă. Astfel, autorita-
tea formală atribuită trebuie însoţită de prestigiul profesional dobândit, ca urmare a exercitării
competenţei profesionale de către titularul de post.
Ultimul, dar nu cel mai puţin important element al structurii postului este responsabilitatea.
Responsabilitatea este obligaţia titularului de post de a îndeplini sarcinile din postul pe care îl
ocupă şi de a realiza obiectivele acestuia.
Prin urmare, fiecare titular de post din structura organizatorică a instituţiei şi/sau autorităţii publice
răspunde de gradul de realizare a obiectivelor postului pe care îl ocupă, contribuind astfel la realiza-
rea obiectivului fundamental al managementului public.
Între toate elementele postului trebuie să existe un echilibru permanent. Conţinutul postului trebuie
abordat într-o perspectivă dinamică, flexibilă, acesta trebuie adaptat în funcţie de schimbările ca-
re intervin în sistemul de nevoi sociale generale şi specifice, de modificările în componentele unită-
ţilor administrativ-teritoriale, de schimbările în contextul intern şi internaţional.
A doua componentă importantă a structurii organizatorice este funcţia publică.
Funcţia publică ca şi concept poate fi abordată din două perspective: cea legislativă şi cea mana-
gerială. Deşi cele două nu se elimină, dimpotrivă sunt ca şi conţinut perfect compatibile, există o
serie de diferenţe în perceperea conceptului de către jurişti şi de către specialiştii în domeniul ma-
nagementului public.
Din punctul de vedere al specialiştilor în drept administrativ, funcţia publică reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea sau instituţia publică, în temeiul legii, în
scopul realizării competenţelor sale.
Principiile care stau la baza exercitării funcţiilor publice sunt:

• asigurarea tuturor activităţilor efectuate de funcţionarii publici să fie promptă, eficientă, li-
beră de prejudecăţi, corupţie, abuz de putere şi presiuni politice;
• selectarea funcţionarilor publici exclusiv după criteriul competenţei;
• egalitatea şanselor la intrarea şi la promovarea în corpul funcţionarilor publici;
• stabilitatea funcţionarilor publici.
Legea privind statutul funcţionarului public, de altfel, defineşte funcţionarul public ca „persoana
numită într-o funcţie publică” iar totalitatea funcţio-narilor publici din autorităţile şi instituţiile pu-
blice constituie corpul funcţionarilor publici.
Aceeaşi lege integrează în conţinutul ei condiţiile care trebuie îndeplinite de un individ pentru a
ocupa o funcţie publică în autorităţile şi instituţiile publice. Acestea sunt:

• cetăţenia română şi domiciliul stabil în România,

Cap.6 / 10
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

• cunoaşterea limbii române, scris şi vorbit,

• vârsta minimă 18 ani,
• capacitatea de exerciţiu deplină,
• starea de sănătate corespunzătoare funcţiei publice,
• condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică respectivă,
• absenţa condamnărilor penale,
• selectarea sau promovarea unui examen organizat pentru ocuparea postului sau funcţiei pu-
blice vacante.
Cadrul legislativ integrează în structura sa toate funcţiile publice pe care le pot ocupa funcţionarii
publici din autorităţile şi instituţiile publice din ţara noastră. Nici o altă funcţie publică nu este ac-
ceptată în sistem, dacă nu este menţionată expres în lege.
Important de semnalat este faptul că dispoziţiile Legii statutului funcţio-narilor publici se aplică
tuturor funcţionarilor publici, inclusiv celor care au statute proprii aprobate prin legi speciale, aşa
cum sunt poliţiştii, lucrătorii vamali etc.
În accepţiunea juriştilor, în sistemul administrativ din România există patru mari categorii de func-
ţii publice, în funcţie de nivelul ierarhic din structura sistemului pe care acestea se situează.
Potrivit legii statutului funcţionarilor publici, fiecare categorie se structurează în: funcţii publice de
conducere şi funcţii publice de execuţie.
Legea menţionează că există şi o categorie de funcţii publice specifice unor autorităţi sau instituţii
publice centrale ori unor instituţii subordonate acestora care se stabilesc de către conducătorii auto-
rităţilor sau instituţiilor respective, cu acordul autorităţilor ierarhic superioare şi cu avizul Agenţiei
Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Potrivit anexei la Legea privind statutul funcţionarilor publici funcţiile publice în sistemul adminis-
trativ din România sunt următoarele:
I. Aparatul Guvernului şi al Parlamentului
A. Funcţii publice de conducere
1. Secretar general al Guvernului
2. Secretar general al Senatului
3. Secretar general al Camerei Deputaţilor
4. Secretar general adjunct al Guvernului
5. Secretar general adjunct al Senatului
6. Secretar general adjunct al Camerei Deputaţilor
7. Şef departament
8. Director general
9. Director, director adjunct
10. Şef serviciu, şef sector, şef birou
B. Funcţiile publice de execuţie
1. Consilier
2. Expert
3. Consultant
II. Aparatul propriu al ministerelor şi al celorlalte organe centrale
A. Funcţii publice de conducere
1. Secretar general, secretar general adjunct
2. Director general, inspector de stat şef
3. Director general adjunct, inspector de stat adjunct
4. Director, inspector şef
5. Director adjunct, inspector-şef adjunct

Cap.6 / 11
 Managementul public 

6. Şef serviciu, şef sector, şef birou

B. Funcţii publice de execuţie
1. Consilier, expert, consultant
2. Inspector de specialitate, referent de specialitate
3. Inspector
III. Servicii descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe centrale din unităţile administrativ-
teritoriale
A. Funcţii publice de conducere
1. Director general, inspector şef
2. Director general adjunct, inspector şef adjunct
3. Director, director adjunct
B. Funcţii publice de execuţie
1. Consilier, expert, consultant
2. Inspector de specialitate, referent de specialitate
3. Inspector
4. Referent
IV. Aparatul de lucru al prefectului şi al autorităţilor administraţiei publice locale
A. Funcţii publice de conducere
1. Secretarul judeţului, secretarul municipiului Bucureşti, secretarul general al prefecturii
2. Secretarul municipiului, oraşului, comunei
3. Şef departament
4. Arhitect-şef, arhitect-şef adjunct
5. Director general, director general adjunct
6. Director, director adjunct
7. Şef serviciu, şef birou, şef sector.
B. Funcţii publice de execuţie
1. Consilier, expert, consultant
2. Inspector de specialitate, referent de specialitate, gradul II şi III
3. Inspector, referent
4. Inginer agronom
5. Medic veterinar
6. Perceptor
7. Agent agricol
Funcţiile specifice din aparatul de lucru al autorităţilor administraţiei publice locale se stabilesc, la
propunerea preşedintelui consiliului judeţean sau după caz a primarului, prin hotărâre a consiliului
judeţean sau după caz, local şi cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.
Din perspectiva specialiştilor în domeniul managementului public, funcţia publică aşa cum aceasta
este prezentată de jurişti, are un accentuat caracter limitativ, îngrădind semnificativ flexibilitatea
unei structuri şi gradul de autonomie al acesteia, ceea ce contravine principiilor fundamentale ale
managementului public.
Câteva argumente pot fi formulate în acest sens:

• funcţia publică nu poate să reprezinte doar un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi stabilite

de autoritatea sau instituţia publică în temeiul legii. Funcţia publică fiind un element de genera-
lizare a posturilor asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi res-
ponsabilităţii. Autoritatea formală corespunzătoare funcţiei publice îi conferă titularului acesteia
dreptul de a lua anumite decizii administrative şi de management sau de a acţiona în calitatea sa
de funcţionar public de execuţie.
• scopul funcţiei publice nu poate să fie realizarea competenţelor acesteia, ci în cel mai bun caz
realizarea unor obiective clar, concis şi riguros determinate derivate din sistemul de nevoi gene-

Cap.6 / 12
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

rale şi specifice de interes public sau administrativ. Dacă am restrânge conţinutul funcţiei publi-
ce la scopul prezentat de lege, respectiv realizarea competenţelor, atunci am deduce că titularul
funcţiei publice are drept scop exercitarea puterii şi nu preocuparea pentru satisfacerea interese-
lor publice generale şi specifice aferente funcţiei publice de conducere sau de execuţie pe care o
ocupă.
Conţinutul funcţiei publice este unul mult mai complet şi mai clar.
Funcţia publică reprezintă, aşa cum s-a menţionat mai sus, factorul de generalizare al unor posturi
asemănătoare din punctul de vedere al ariei de cuprindere a autorităţii şi responsabilităţii.
De exemplu, funcţiei publice de director îi corespunde în cadrul instituţiei sau autorităţii publice un
număr variabil de posturi, 4-6 sau chiar mai mult, în funcţie de dimensiunile şi caracteristicile acti-
vităţii. Dacă funcţia publică exprimă, în acest caz, întinderea autorităţii şi responsabilităţii unui di-
rector în general, posturile se individualizează la nivelul fiecărui loc de muncă prin intermediul
elementelor specifice prezentate deja: obiective, atribuţii, sarcini.
Prin urmare, funcţia publică reprezintă factorul de generalizare a posturilor din instituţia sau autori-
tatea publică.
Specialiştii în domeniul managementului public consideră că într-o instituţie publică sau autoritate
trebuie să existe atâtea funcţii publice câte sunt necesare pentru a servi satisfacerii interesului pu-
blic. Practic nu legea trebuie să precizeze care sunt funcţiile publice ce se pot constitui într-o insti-
tuţie sau autoritate, ci raţionamentul logic este următorul: o funcţie publică se constituie, se menţine
sau se desfiinţează doar dacă situaţiile concrete specifice determină astfel de modificări. Funcţiile
publice nu trebuie să existe în structură dacă nu există nevoi identificate şi obiective determinate, în
sensul integrării sau eliminării lor din structură. Mai mult decât atât, numărul de funcţii publice şi
de posturi în structura organizatorică a autorităţii şi instituţiei publice sunt şi ele determinate de ne-
voi obiective şi nu poate fi stabilit de o autoritate sau instituţie publică situată pe un nivel ierarhic
superior. Aceasta poate în cel mai bun caz doar să avizeze acest număr după o analiză managerială
complexă, respectând principiile fundamentale ale managementului public. Impunerea unui număr
de posturi şi funcţii publice, dar şi a unui tip de post sau funcţie publică face ca instituţiile şi auto-
rităţile publice să se transforme în instituţii şi autorităţi comandate, cărora niciodată atâta vreme
cât li se limitează autonomia managerială în conceperea structurii, nu li se poate invoca lipsa de
capacitate administrativă, de competenţă managerială şi de funcţionari publici corespunzători din
punct de vedere cantitativ, ca număr de posturi şi funcţii publice, dar şi calitativ, ca pregătire.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, funcţiile publice trebuie să fie
determinate de nevoi interne şi externe sesizate de managerii publici, care au competenţa profesio-
nală şi managerială ca, în condiţiile cadrului legislativ existent, să determine elementele organiză-
rii procesuale şi structurale şi, practic să stabilească o configuraţie internă de care sunt răspunză-
tori, pe o perioadă determinată pe care au fost stabilite obiective manageriale clare, concise şi ne-
contradictorii.
Există, însă, un punct de vedere comun între jurişti şi specialiştii în domeniul managementului pu-
blic, în ceea ce priveşte structurarea funcţiilor publice şi a posturilor în două categorii:
¾ posturi, funcţii publice de conducere;
¾ posturi, funcţii publice de execuţie.
Dincolo de terminologia folosită, există deosebiri importante de conţinut în accepţiunea celor două
categorii de specialişti.
Astfel, juriştii consideră că funcţiile publice se clasifică după două criterii:

Cap.6 / 13
 Managementul public 

¾ natura competenţelor, criteriu după care se disting două categorii de funcţii publice: de con-
ducere şi de execuţie;
¾ cerinţele privind nivelul studiilor absolvite, potrivit căruia există următoarele categorii de
funcţii publice: funcţii publice de categoria A, funcţii publice de categoria B şi funcţii publi-
ce de categoria C.
Prin actul de înfiinţare al unei autorităţi sau instituţii publice se stabileşte, consideră juriştii, numă-
rul maxim de posturi aferente funcţiilor publice.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public, criteriul după care se delimitează
cele două categorii de funcţii publice, respectiv posturi, este natura competenţelor, responsabilită-
ţilor şi sarcinilor. Potrivit acestui criteriu, există:
¾ funcţii publice de conducere, respectiv posturi de conducere caracterizate printr-o pondere
ridicată a competenţelor, sarcinilor şi responsabilităţilor ce implică exercitarea atribuţiilor
conducerii;
¾ funcţii publice, respectiv posturi de execuţie în a căror competenţă se regăsesc competenţe,
sarcini şi responsabilităţi a căror desfăşurare implică transpunerea în viaţă a deciziilor emise
de titularii posturilor, funcţiilor publice de conducere.
O categorie aparte de funcţii publice identificate în sistemul administrativ o reprezintă funcţiile de
demnitate publică, care cel mai adesea se află sub incidenţă politică. Acestea sunt constituite pe
nivelurile superioare ale structurilor sistemului administrativ şi sunt ocupate prin numire de către
reprezentanţi ai politicului.
Aceste funcţii de demnitate publică nu pot fi ocupate de funcţionari publici de carieră, dar sunt ac-
cesibile nu numai politicienilor, ci şi persoanelor agreate în mediul politic fie pentru performanţele
profesionale deosebite obţinute în cariera proprie, fie pentru a susţine punerea în aplicare a progra-
melor politice ale partidelor care obţin majoritatea în alegeri şi formează împreună cu unele partide
minoritare echipa de guvernare pe o perioadă determinată.
Spre deosebire de celelalte categorii de funcţii publice, acestea din urmă nu sunt limitate ca număr
de cadrul legislativ, ele rămân la latitudinea reprezentanţilor politicului. Prin urmare, structurile
organizatorice ale instituţiilor şi autorităţilor publice de la nivel central şi chiar local pot fi dotate cu
un număr determinat de reprezentanţii politici de astfel de funcţii de demnitate publică. De menţio-
nat că această categorie de funcţii reuneşte : secretari de stat, subsecretari de stat, miniştri, miniştri
adjuncţi, preşedinţi de agenţii, preşedinţi ai autorităţilor judecătoreşti etc. Pentru această categorie
de funcţii de demnitate publică nu se determină în mod clar competenţele, responsabilităţile şi sar-
cinile titularilor. Baza de raportare a acestora o reprezintă cadrul legislativ general şi specific ela-
borat şi publicat special pentru instituţia sau autoritatea pentru care a fost înfiinţată funcţia de dem-
nitate publică respectivă.
O altă categorie distinctă de funcţie publică este cea ocupată de reprezentanţii politici.
Funcţia publică ocupată de reprezentanţii politici este acea funcţie ce revine în mod direct politici-
enilor care au candidat în procesul electoral la ocuparea unor astfel de funcţii, fie direct, fie pe liste-
le unui partid politic, a cărui doctrină o agreează.
Există doar o categorie de funcţii publice ocupate de reprezentanţi politici, respectiv funcţii de con-
ducere, cunoscute sub numele de funcţii politice. Politicienilor câştigători în alegeri li se conferă
astfel de funcţii publice, prin care ei urmăresc punerea în aplicare a programului politic al partidului
agreat înainte de lansarea în cursa electorală. Titularii acestor funcţii politice răspund în primul
rând în faţa liderilor politici şi a organismelor colective ale partidelor politice pe care le reprezin-
tă şi nu faţă de obiectivul fundamental al managementului public.

Cap.6 / 14
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

Exemple de astfel de funcţii publice de conducere ocupate de reprezentanţi ai politicului: preşedintele

României, primarul, preşedintele consiliului judeţean, consilierul local.

Nici pentru această categorie de funcţii publice nu sunt definite clar competenţele, responsabilităţi-
le şi sarcinile titularilor, ele rămân la latitudinea fiecăruia, neexistând altă bază de raportare pentru
evaluare decât promisiunile sau angajamentele scrise lansate de fiecare în campaniile electorale.
Aşa cum se poate constata, toate categoriile de funcţii prezentate sunt funcţii publice a căror exis-
tenţă în structura organizatorică este finanţată din bugetele publice, însă în ceea ce priveşte sarcini-
le, competenţele şi responsabilităţile aferente, acestea sunt determinate doar pentru câteva. Din pă-
cate, cele care au un grad mai redus de competenţe manageriale, deoarece în sistemul administrativ
din ţara noastră, ultimele două categorii îşi alocă o serie de competenţe manageriale sporite, domi-
nând conţinutul funcţiilor publice ocupate de funcţionarii de carieră, a căror autonomie managerială
şi responsabilitate sunt serios afectate.
În toate statele democratice există o separaţie clară a acestor categorii de funcţii publice, dar şi o
delimitare clară a rolului şi limitelor de penetrare a fiecărei categorii în sistem, astfel încât funcţio-
nalitatea mecanismelor manageriale necesare realizării misiunii sociale a instituţiilor şi autorităţilor
publice să nu fie afectate, iar sistemul să-şi păstreze integritatea şi gradul de flexibilizare a structurii
absolut necesare.
În contextul actual, devin absolut necesare corecţii importante în ceea ce priveşte aria de cuprinde-
re a autorităţii şi responsabilităţii de către funcţiile de demnitate publică şi de către cele ocupate
de reprezentanţii politici, altfel există deja pericolul evident al politizării şi destabilizării unui sis-
tem tocmai datorită deficienţelor majore existente în modul de concepere şi funcţionare a structuri-
lor organizatorice din instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră.
Nu trebuie uitat că sistemul administrativ dintr-o ţară reprezintă coloana vertebrală a acestuia,
iar modul de constituire şi funcţionare a fiecărei componente organizatorice, influenţează decisiv
starea de sănătate a sistemului în ansamblul lui şi a sectorului public, în general.
Compartimentele sunt componente rezultate din agregarea unor posturi şi funcţii publice cu conţi-
nut similar şi/sau complementar.
Compartimentul într-o instituţie sau autoritate publică reuneşte un grup de funcţionari publici sau
de angajaţi cu contract de muncă implicaţi în desfăşurarea unor activităţi relativ omogene, care au o
pregătire specială în domeniul tehnic, economic, social, sănătăţii, administrativ etc., corespunzător
profilului instituţiei sau autorităţii publice, care utilizează metode şi proceduri adecvate pentru rea-
lizarea unor obiective, desfăşoară activitatea în acelaşi spaţiu şi sunt subordonate nemijlocit unui
titular de funcţie publică de conducere.
Ca în orice organizaţie, şi în instituţiile şi autorităţile publice există compartimente care, după nu-
mărul persoanelor care desfăşoară activitate în cadrul lor şi după amploarea atribuţiilor determina-
te pot fi numite: birouri, servicii, direcţii, departamente. Indiferent de titulatura lor, pentru a se con-
stitui astfel de componente structurale trebuie să existe înainte de toate obiective specifice definite şi
celelalte condiţii respectate.
După modul în care diversele compartimente contribuie la realizarea interesului public general se
identifică două categorii de compartimente:
¾ compartimente operaţionale, care sunt implicate direct în procesul de realizare şi furnizare
de servicii publice;
Această primă categorie de compartimente există în toate instituţiile şi autorităţile publice. Numărul
acestora se combină cu cel al compartimentelor operaţionale, însă au o pondere mai mare pe nivelu-

Cap.6 / 15
 Managementul public 

rile inferioare ale structurii unui sistem administrativ pe măsură ce se coboară la baza piramidei
organizaţionale.
¾ compartimente funcţionale, în cadrul cărora se determină obiective, se fundamentează ana-
lize, se iau decizii, se acordă asistenţă de specialitate funcţionarilor publici din comparti-
mentele operaţionale.
Ele predomină pe nivelurile superioare ale structurilor organizatorice din instituţiile şi autorităţile
publice, şi, pe măsură ce se coboară la baza piramidei organizaţionale, numărul lor scade.
Există însă o pondere ridicată a compartimentelor funcţionale în interiorul structurii unui sistem
administrativ. Compartimentele funcţionale predomină în structurile organizatorice ale ministerelor,
agenţiilor, direcţiilor generale, parlamentului, administraţiilor prezidenţiale etc. În sistemele admi-
nistrative centralizate se observă o delimitare clară între cele două categorii de compartimente, exis-
tă chiar o specializare a fiecărei categorii, ceea ce în practică alimentează un dezechilibru între cel
care fundamentează şi ia decizia administrativă – compartimentul funcţional şi cel care execută
conţinutul deciziei administrative – compartimentul funcţional, situaţie deosebit de delicată care
contribuie la întărirea caracterului birocratic al activităţii desfăşurate în compartimentele funcţiona-
le.
În accepţiunea specialiştilor în domeniul managementului public respectarea principiilor fundamen-
tale ale managementului public necesită o riguroasă determinare a numărului şi structurii comparti-
mentelor operaţionale şi funcţionale, astfel ca să existe un grad ridicat de funcţionalitate şi o orien-
tare a conţinutului activităţii desfăşurate în cadrul lor către ceea ce piaţa serviciilor şi ceilalţi
stakeholderi ai instituţiei şi autorităţii publice aşteaptă.
Este necesară determinarea numărului optim de compartimente funcţionale şi operaţionale pentru a
se menţine un grad acceptabil de birocratizare a structurii şi implicit a serviciilor publice oferite de
autorităţi şi instituţii publice.
Relaţiile organizatorice reprezintă legăturile care se stabilesc prin reglementări oficiale între com-
ponentele structurii organizatorice din cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice.
Relaţiile organizatorice asigură legătura între toate componentele structurii organizatorice prezenta-
te. Prin urmare, se stabilesc legături între componentele primare: post, funcţie şi cele agregate,
compartimente.
Există un grad destul de ridicat de diferenţiere a relaţiilor organizatorice, care se stabilesc în ca-
drul autorităţilor şi instituţiilor publice. Astfel, reflectând complexitatea raporturilor ce se stabilesc
între componentele primare şi cele agregate ale structurii, în cadrul instituţiilor şi autorităţilor publi-
ce, relaţiile organizatorice se pot divide în funcţie de conţinutul lor în patru categorii:
1. Relaţii de autoritate sunt legăturile instituite prin intermediul unor reglementări oficiale,
acte normative sau regulamente interne obligatorii.
În cadrul acestei categorii de relaţii există trei tipuri de relaţii:
o Relaţii ierarhice, care exprimă raporturile stabilite între titularii de posturi şi funcţii
publice de conducere şi cei ai posturilor, respectiv funcţiilor publice de execuţie;
o Relaţiile funcţionale rezultate din exercitarea autorităţii funcţionale de care dispun
anumite compartimente din cadrul instituţiei sau autorităţii publice;
o Relaţii de stat major, care apar atunci când se deleagă sarcini, autoritatea şi respon-
sabilitatea aferentă de către titulari de funcţii publice de conducere de nivel superior,
către colective special constituite în instituţia publică pentru a participa la elaborarea
sau implementarea unor proiecte importante de interes public.

Cap.6 / 16
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

2. Relaţiile de cooperare se stabilesc între posturile situate pe acelaşi nivel ierarhic dar în
compartimente diferite, respectiv funcţionari publici din compartimente diferite sau din ace-
laşi compartiment. Astfel de relaţii apar ca urmare a dezvoltării în comun a unor lucrări
sau servicii publice complexe;
3. Relaţiile de control se stabilesc şi se dezvoltă între compartimente specializate în efectuarea
controlului şi celelalte compartimente din cadrul autorităţii sau instituţiei publice.
Aceste relaţii apar şi între titularii de posturi, funcţii publice de conducere şi funcţionarii cu
funcţii publice de execuţie subordonaţi direct unor manageri publici;
4. Relaţii de reprezentare se stabilesc între managerii publici de nivel superior din instituţia
sau autoritatea publică şi diverşii stakeholderi ai acestora.
În afara acestor tipuri de relaţii organizatorice, pe care le întâlnim şi în alte tipuri de organizaţii din
sectorul privat, în managementul public apar o serie de particularităţi şi evident şi alte tipuri de
relaţii.
Instituţiile şi autorităţile publice fac parte dintr-un sistem social administrativ. Existenţa sistemului
determină în mod evident şi existenţa relaţiilor, a legăturilor între toate elementele acestuia, pentru a
exista o coeziune şi o coerenţă absolut necesare îndeplinirii misiunii sociale pe care o au majoritatea
instituţiilor şi autorităţilor publice.
În acest context se identifică un alt concept şi un alt criteriu de clasificare a relaţiilor în sectorul
public: relaţiile administrative.
Relaţiile administrative sunt legăturile care se stabilesc între toate componentele sistemului socio-
administrativ care asigură integritatea şi coeziunea acestuia în procesul de realizare a obiectivu-
lui fundamental al managementului public.
¾ După apartenenţă, relaţiile administrative pot fi:
o Relaţii administrative interne, care se stabilesc între componentele interne dintr-
o instituţie sau autoritate publică şi între componentele sistemului socio-
administrativ din care fac parte acestea.
De exemplu, toate relaţiile organizatorice sunt relaţii interne. La acestea se adaugă însă legăturile
între instituţia publică, respectiv autoritatea publică cu celelalte componente ale sistemului adminis-
trativ, respectiv instituţii, autorităţi reprezentative ale autorităţii executive şi ale autorităţii puterii
legislative.
Exemple de relaţii administrative interne sunt cele între un minister şi instituţiile, respectiv autorită-
ţile prin care se realizează serviciile descentralizate în unitatea administrativ-teritorială.
Exemplu: între Ministerul Sănătăţii şi Familiei şi Casele Judeţene de Asigurări de Sănătate, între
acestea şi Direcţiile de Sănătate Publică. Alte exemple: Ministerul Muncii şi direcţiile judeţene de
specialitate etc.
o Relaţii administrative externe sunt legăturile care se stabilesc între instituţiile şi
autorităţile publice componente ale sistemului administrativ şi alţi stakeholderi.
În această categorie pot fi integrate, relaţiile de autoritate şi de reprezentare, da-
că ar fi să considerăm precedenta clasificare.
Exemple de astfel de relaţii administrative externe se stabilesc între primării şi organizaţii neguver-
namentale, între furnizorii de utilităţi publice şi cetăţeni, între administraţiile financiare şi agenţii
economici, respectiv, persoanele fizice, dar şi între instituţii, respectiv autorităţi reprezentative din
administraţia centrală şi instituţii similare din alte state.

Cap.6 / 17
 Managementul public 

¾ După competenţă relaţiile administrative sunt:

„ Relaţiile administrative de autoritate sunt instituite prin legi, hotărâri de guvern, ordine
şi exercitarea lor este obligatorie de către toate instituţiile şi autorităţile publice la care se
face referire în cadrul legislativ aferent. Prin urmare, fiecare tip de relaţie de autoritate îşi
găseşte corespondentul în această categorie a relaţiilor administrative de autoritate. Ast-
fel există:
• Relaţii administrative ierarhice, care se stabilesc între instituţii şi autorităţi din
administraţia publică aflate pe niveluri ierarhice superioare şi cele de pe nivelu-
rile ierarhice inferioare în faţa cărora acestea din urmă răspund necondiţionat,
dacă legea a prevăzut în mod expres acest tip de relaţie.
• Relaţii administrative funcţionale, care descriu legăturile dintre instituţii sau au-
torităţi publice aflate pe aceleaşi niveluri ierarhice în structura sistemului admi-
nistrativ.
Aceste relaţii condiţionează integrarea pe orizontală a proceselor prin care se realizează şi furnizea-
ză servicii publice de interes general.
„ Relaţii administrative de stat major, care constau în legăturile care se stabilesc între in-
stituţii şi autorităţi publice şi terţe persoane fizice sau juridice cu ocazia derulării unor
proiecte complexe de interes social. Relaţiile administrative de stat major apar, de obi-
cei, între o echipă de implementare proiecte cu finanţare Phare într-o instituţie publică
sau autoritate şi organizaţia furnizoare de consultanţă, dar şi între acestea şi unitatea con-
tractantă, respectiv Oficiul pentru Contractare Phare din cadrul Ministerului Finanţelor
Publice.
„ Relaţiile administrative de control se stabilesc între autorităţi cu competenţe mai ample
şi cele cu competenţe mai restrânse.
Exemplu: între prefectură şi serviciile publice descentralizate din unitatea administrativ-teritorială,
între instituţiile publice din administraţie şi autorităţi reprezentative la nivel local, exemplu autori-
tăţi judecătoreşti cu diferite ocazii.
În sistemul administrativ din România există instituţii şi autorităţi atât la nivel naţional, cât şi la
nivel local care sunt specializate în efectuarea controlului asupra modului în care funcţionează insti-
tuţiile şi autorităţile publice, asupra gradului în care acestea răspund unor nevoi sociale generale şi
specifice.
Nivelul ierarhic se defineşte ca ansamblul subdiviziunilor organizatorice plasate pe linii orizonta-
le, la aceeaşi distanţă faţă de managementul de vârf al instituţiei sau autorităţii publice.
Numărul de niveluri ierarhice este influenţat de dimensiunea instituţiei sau autorităţii publice şi de
tipurile de relaţii organizatorice existente între diferite compartimente.
Un alt factor care influenţează numărul de niveluri ierarhice este cadrul legislativ, care pentru multe
instituţii şi autorităţi publice precizează chiar configuraţia structurii organizatorice în organigramă.
Odată publicată în Monitorul Oficial ca parte a unui act normativ, organigrama unei instituţii publi-
ce sau autorităţi publice devine obligatorie pentru a fi implementată şi respectată. Prin urmare, nu-
mărul de niveluri ierarhice poate fi influenţat în mod direct de legislaţie, fapt ce limitează semnifi-
cativ, chiar până la eliminare, posibilitatea dezvoltării unei structuri organizatorice flexibile, cu un
grad corespunzător de autonomie.
În instituţiile şi autorităţile publice din România, numărul de niveluri ierarhice în acelaşi tip de in-
stituţie sau autoritate este acelaşi, deoarece sistemul se orientează în primul rând după conţinutul
cadrului legislativ şi abia în ultimul rând după nevoile interne. Astfel sunt numeroase instituţii şi
autorităţi administrative în ţara noastră care au structuri similare, în timp ajungându-se chiar la

Cap.6 / 18
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

identificarea unui prototip de structură cu număr identic de niveluri ierarhice şi configuraţie

aproape identică. Aceasta demonstrează gradul redus de înţelegere a rolului structurii organizato-
rice, în general, a numărului de niveluri ierarhice, în special, implicaţiile majore pe care acestea le
au asupra funcţionalităţii structurii şi viabilităţii manageriale a instituţiei sau autorităţii publice.
În instituţiile şi autorităţile publice cu număr mare de niveluri ierarhice pe care le întâlnim în special
în administraţia publică centrală din ţara noastră, principalele probleme care apar sunt:

• dificultăţi în procesul de comunicare, ceea ce determină frecvenţa mare a distorsiunilor, fil-

trajelor şi redundanţelor, dar şi supraîncărcări ale canalelor sistemului informaţional;
• creşterea duratelor proceselor de fundamentare a deciziilor de management şi a deciziilor
administrative;
• consum mare de timp şi resurse materiale şi financiare;
• fluxuri şi circuite informaţionale lungi;
• dificultăţi în implementarea deciziilor de management şi administrative etc.
Se recomandă structurile organizatorice plate cu număr mic de niveluri ierarhice şi cu dezvoltare
corespunzătoare pe orizontală, deoarece acestea facilitează buna comunicare şi integrare a compo-
nentelor structurale în sistemul de management al instituţiei sau autorităţii publice.
Ponderea ierarhică reprezintă numărul persoanelor conduse nemijlocit de un titular de funcţie
publică sau de un reprezentant politic ales într-o funcţie publică.
Mărimea ponderii ierarhice este influenţată de numărul de niveluri ierarhice cu care se află în raport
invers proporţional.
Ponderea ierarhică este componenta structurală care conferă ordine în cadrul structurii organizatori-
ce a instituţiei sau autorităţii publice. Astfel, o supradimensionare a ponderii ierarhice îngreunează
semnificativ coordonarea şi controlul activităţilor desfăşurate în instituţiile publice, în timp ce o
subdimensionare determină amplificarea nejustificată a costului structurii organizatorice.
În instituţiile şi autorităţile publice, ponderea ierarhică creşte pe verticala structurilor organizatorice
către nivelurile inferioare.
Dimensiunea ponderii ierarhice alături de numărul de niveluri ierarhice şi tipul de relaţii organizato-
rice reprezintă principalii parametri de caracterizare a tipului de structură organizatorică şi a impli-
caţiilor pe care aceasta le are asupra celorlalte componente ale sistemului de management din insti-
tuţiile şi autorităţile publice.
6.3 Tipuri de structuri organizatorice în instituţiile şi autorităţile publice
În funcţie de particularităţile pe care le are fiecare domeniu de activitate, în sectorul public se iden-
tifică mai multe tipuri de structuri organizatorice. Totuşi la o analiză atentă se constată că predomi-
nă trei tipuri de structuri organizatorice cu ponderi diferite în diferitele domenii ale sectorului
public. Cele mai frecvent întâlnite structuri organizatorice în instituţiile şi autorităţile publice din
ţara noastră sunt următoarele:
¾ structura ierarhic funcţională;
¾ structura teritorială;
¾ structura mixtă.
Structura ierarhic funcţională constă în organizarea instituţiei sau autorităţii publice pe niveluri
ierarhice, şi pe domenii, în funcţie de tipurile de servicii publice pe care le realizează şi furnizează.
Principalele trăsături ale acestui tip de structură organizatorică sunt:

Cap.6 / 19
 Managementul public 

• existenţa unor compartimente operaţionale şi funcţionale distincte, clar determinate în

configuraţia structurii;
• şefii compartimentelor exercită toate atribuţiile conducerii şi au în subordine toţi funcţi-
onarii publici de execuţie din structura compartimentelor pe care le conduc;
• funcţionarii publici de execuţie primesc ordine atât de la şefii lor ierarhici, cât şi de la
conducătorii compartimentelor funcţionale, fiind dublu sau chiar multiplu subordonaţi;
• funcţionarii publici de execuţie răspund faţă de şeful ierarhic şi faţă de şeful acestuia din
urmă;
• număr mare de niveluri ierarhice.
O serie de particularităţi ale acestui tip de structură ierarhic funcţională există în domeniul adminis-
traţiei publice din ţara noastră. La trăsăturile mai sus menţionate se adaugă următoarele aspecte. În
domeniul administraţiei publice au fost create instituţii cu competenţă materială generală, care des-
făşoară activitatea, principial în toate sferele vieţii sociale.
Principial, deoarece şi în aceste instituţii există diferenţieri în ceea ce priveşte volumul şi natura
atribuţiilor, în raport cu rolul instituţiei respective în cadrul sistemului instituţiilor administraţiei de
stat. Deşi au competenţă materială generală instituţiile administraţiei publice locale nu sunt
competente într-un număr de domenii de activitate asemănătoare.
Alături de aceste instituţii, dar frecvent subordonate lor, funcţionează instituţiile de specialitate care
îşi desfăşoară activitatea numai în domenii distincte. Ele se diferenţiază ca titulatură şi mod de re-
prezentare a structurii, în funcţie de nivelul ocupat în sistemul administrativ.
La nivel central funcţionează ministerele, alte organe centrale ale administraţiei de stat care au
structuri ierarhic funcţionale orientate după o machetă standard, publicată în legislaţie: hotărâre de
guvern, ordonanţă de guvern, ordin al ministrului etc. Acestea se diferenţiază doar prin numărul
compartimentelor şi prin numărul de funcţionari publici prevăzut de legiuitor.
La nivel central mai există şi alte instituţii purtând altă denumire decât ministere, respectiv agenţii
naţionale, autorităţi naţionale, oficii naţionale etc., ale căror structuri de tip ierarhic funcţional
sunt, de asemenea, publicate în monitorul oficial şi întrunesc trăsăturile menţionate pentru acest
tip de structură.
Există o serie de astfel de structuri de instituţii publice şi la nivel local. Acestea se identifică în ca-
drul unor direcţii, administraţii, inspectorate, agenţii regionale etc. Structurile organizatorice afe-
rente unor astfel de instituţii publice sunt în principal elaborate şi avizate de instituţiile şi autorităţile
publice în subordinea cărora funcţionează şi orice modificare în configuraţia structurii organizatori-
ce se face doar de către autorităţile ierarhice.
Structura teritorială desemnează organizarea instituţiei sau autorităţii publice în raport cu unita-
tea administrativ-teritorială pe care îşi exercită competenţa.
Principalele trăsături ale structurii teritoriale sunt:

• sfera de exercitare a autorităţii de către componentele structurii este determinată de uni-

tatea administrativ teritorială alocată de instituţia sau autoritatea ierarhic funcţională;
• numărul de compartimente este determinat de nivelul şi de intensitatea nevoilor sociale
identificate în unitatea administrativ-teritorială pe care o are în administrare instituţia sau
autoritatea publică cu o astfel de structură;
• numărul redus de niveluri ierarhice, aceste tipuri de structuri fiind de tip plat, extinse
pe orizontală;
• ponderea mare a relaţiilor funcţionale între compartimentele structurii;

Cap.6 / 20
 Particularităţi ale organizării în instituţii publice şi autorităţi administrative din România 

• existenţa în structură a unui număr destul de mare de compartimente operaţionale în

care se realizează şi se furnizează servicii publice de interes general şi specific pentru
unitatea administrativ-teritorială pe care îşi exercită competenţa respectiva instituţie sau
autoritate;
• gradul mare de flexibilitate al acestui tip de structură, care poate fi adaptată funcţie de
nevoile teritoriale identificate şi obiectivele manageriale urmărite.
În sectorul public din ţara noastră se identifică două categorii de instituţii cu două forme ale acelu-
iaşi tip de structură. Astfel există:
¾ instituţii cu competenţă teritorială generală, care dispun de structuri teritoriale, dar cu un
grad ridicat de formalism şi rigiditate excesivă.
Astfel de instituţii sunt prefecturile, care reprezintă Guvernul în unitatea administrativ-teritorială.
Acestea au competenţă generală în unitatea administrativ-teritorială judeţ. Structura organizatorică a
prefecturii este determinată după un model standard public prin hotărâre de guvern. Prin urmare,
prefectura ca instituţie are competenţe teritoriale largi, dar un grad de autonomie redus în concepe-
rea structurii organizatorice, care ar trebui să respecte toate trăsăturile menţionate pentru acest tip de
structură. Din aceste motive, funcţionalitatea structurilor organizatorice ale instituţiilor şi autori-
tăţilor cu competenţe materiale generale este puternic afectată şi tinde să aibă un grad ridicat de
formalism cu influenţe negative asupra celorlalte componente ale sistemului de management din
instituţia publică.
¾ instituţii cu competenţă teritorială limitată, care, de asemenea, dispun de structuri teritoria-
le bine determinate în unitatea administrativ teritorială: oraş-municipiu, comună.
În această categorie, în ţara noastră sunt primăriile, reprezentative pentru autoritatea executivă în
unitatea administrativ teritorială.
Deşi primăriile au un grad acceptabil de autonomie în conceperea structurilor organizatorice, totuşi
inerţia sistemului şi profesionalismul limitat al managerilor publici din aceste autorităţi îngreunează
şi în multe situaţii limitează flexibilitatea structurii organizatorice. Componentele structurii terito-
riale într-o primărie trebuie să se schimbe în funcţie de mutaţiile şi priorităţile intervenite în unitatea
administrativ-teritorială administrată de primărie şi nu să funcţioneze după un model standard, care
formalizează excesiv rolul acesteia şi minimizează funcţionalitatea ei.
Structura mixtă reuneşte caracteristici ale primelor două tipuri de structuri pe care le integrează
în mecanismul intern de organizare al instituţiei sau autorităţii.
Acest tip de structură se identifică în fiecare domeniu de activitate din sectorul public, unde elemen-
tele structurii ierarhic-funcţionale se combină cu cele ale structurii teritoriale.
De altfel, structurile mixte sunt considerate ca generatoarele unui optim în funcţionalitatea unei
structuri organizatorice dintr-o instituţie publică. De modul în care managerii publici ştiu să com-
bine avantajele fiecărui tip şi să limiteze dezavantajele celuilalt tip se poate ajunge la un nivel co-
respunzător de performanţă a instituţiei publice.
Tipul de structură mixtă este cel mai frecvent întâlnit în instituţiile şi autorităţile publice din statele
democratice, de aceea, prin avantajele pe care le presupune un astfel de mod de organizare, se im-
pune a se generaliza şi în instituţiile şi autorităţile publice din ţara noastră.

Cap.6 / 21