UI 2.

SISTEMUL BUGETAR

Unitatea de învățare 2. SISTEMUL

BUGETAR
Unităţi de învăţare :
• Noţiuni generale privind bugetul de stat
• Sistemul bugetar şi componentele acestuia
• Principiile bugetare
• Metode de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare
• Procesul bugetar. particularităţi în românia

Timpul alocat temei : 6 ore

Bibliografie recomandată :

• Drăcea, M., Mitu, N., Buget şi trezorerie publică, Editura Universitaria, Craiova,
2008;
• Drăcea, M., Mitu, N, Politica de finanţare a deficitului bugetar în România, Revista
Finanţe Publice şi Contabilitate, nr. 5/2004
• Drăcea, R., Finanţe publice, Editura Universitaria, Craiova, 2008 ;
• Manolescu, Ghe., Buget. Abordare economică şi financiară, Editura Economică,
Bucureşti, 1997
• Matei, Ghe., Drăcea, M., Drăcea, R., Tratat de finanţe publice, Editura Sitech,
Craiova, 2005
• Matei, Ghe., Drăcea, M., Drăcea, R., Mitu, N., Finanţe publice, Editura Sitech,
Craiova, 2007 ;
• Moşteanu,T., Buget şi trezorerie publică, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A.,
Bucureşti, 1997;
• Văcărel, I. şi colab., Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti,
2003

2.1. Noţiuni generale privind bugetul de stat

Bugetul de stat

poate fi abordat din mai multe puncte de vedere:

Din punct bugetul reprezintă expresia opţiunilor guvernului în domeniile sale de

de vedere competenţă, determinate de factori precum doctrina politică a partidului de
politic guvernământ, atitudinea opoziţiei, puterea revendicativă a diverselor
grupuri de presiune, conjunctura economică, situaţia internaţională, etc.

Din punct bugetul prezintă documentul program în care statul înscrie anual mărimea
de vedere şi structura veniturilor şi cheltuielilor din cadrul economiei publice.
formal Veniturile sunt grupate după caracterul lor (fiscal sau nefiscal) şi după sursa

19
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

de provenienţă. Cheltuielile se înscriu după destinaţia pe care o capătă (pe

domenii de activitate, ramuri sau subramuri) şi după conţinutul lor
economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli
de capital etc.).

Din punct bugetul este actul prin care se prevăd şi se aprobă prin lege
de vedere veniturile şi cheltuielile anuale ale statului şi ale altor entităţi de
juridic drept public.

Se desprind, de aici, următoarele trăsături ale bugetului:

• caracterul de previziune, acesta prezentându-se ca un tablou evaluativ şi
comparativ al veniturilor şi cheltuielilor publice;
• caracterul de autorizare, acesta fiind actul prin care puterea executivă este
împuternicită de puterea legislativă să perceapă anumite venituri publice şi să le
cheltuiască în acord cu prevederile legale;
• caracterul anual, anul bugetar fiind considerat cel mai potrivit interval pentru a
previziona şi urmări execuţia indicatorilor bugetari.

Din punct bugetul de stat reprezintă relaţii economice sub formă bănească
de vedere al ce iau naştere în procesul repartiţiei produsului intern brut în
conţinutului legătură cu îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului.
economic

El apare ca un dublu sistem de fluxuri financiare: fluxuri financiare de mobilizare

a resurselor financiare publice; fluxuri financiare de repartizare ce se degajă în
Reţinem
procesul de gestionare a acestor resurse. Prin intermediul bugetului, un segment
important din PIB (peste 40% în ţările dezvoltate) este inclus în procesul de
planificare la nivel macroeconomic.

Bugetul economiei
naţionale

În practica ţărilor cu economie de piaţă, în afara bugetului de stat în forma sa

clasică, se întocmeşte şi un buget al economiei naţionale sau buget economic. În
legătură cu conţinutul şi utilitatea acestuia pot fi remarcate câteva caracteristici care îl
diferenţiază de bugetul de stat:
- bugetul economic este un inventar al tuturor resurselor societăţii (atât
publice cât şi private) şi al destinaţiei acestora pentru anul expirat, urmat de
CARACTERISTICI:

previziuni pentru anul următor;

- bugetul economic este conceput ca un ansamblu de conturi naţionale care
descriu pentru anul în curs şi pentru anul următor previziunile cu privire la
producţia, repartiţia şi consumul produsului intern brut şi, implicit, cu privire la
formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat.
- bugetul economic nu are puterea de lege, prevederile sale nu devin
imperative, ci serveşte numai ca fundament al măsurilor de intervenţie a
statului în economie. De aceea el nu poate substitui bugetul de stat, ci oferă

20
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

CARACTERISTICI:
numai informaţii care pot fi utilizate de guvern în stabilirea coordonatelor
politicii sale. Cu ajutorul acestui instrument guvernul îşi poate forma o imagine
asupra efectelor directe şi indirecte produse în economie prin aplicarea unor
măsuri care vizează creşterea economică;
- informaţiile pe care le poate oferi bugetul economiei naţionale au un caracter relativ
deoarece ele sunt rezultatul extrapolării tendinţei de evoluţie a indicatorilor din
perioada precedentă. Pentru fundamentarea politicii sale guvernul are latitudinea să ia
în considerare sau nu informaţiile oferite de bugetul economic.

Bugetul de stat este singurul plan financiar cu caracter de lege. Nivelul şi structura
veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat diferă de la un stat la altul şi de la o
Reţinem:
perioadă la alta, în funcţie de nivelul de dezvoltare economică al ţării respective, de
condiţiile social-politice interne, de conjunctura internaţională etc.

TEST DE EVALUARE

1. Precizaţi cum este definit bugetul de stat din punct de vedere al conţinutului
economic?
Răspuns:
Din punct de vedere economic, bugetul de stat reprezintă relaţii economice sub formă
bănească ce iau naştere în procesul repartiţiei produsului intern brut în legătură cu
îndeplinirea funcţiilor şi sarcinilor statului.

2. Care sunt principalele trăsături ale bugetului economiei naţionale?

Răspuns:

Exerciţii

Exemplu rezolvat:
1. Bugetul de stat apare ca un dublu sistem de fluxuri financiare, şi anume?:
a. fluxuri financiare de echilibrare;
b. fluxuri financiare de repartizare;
c. fluxuri financiare de utilizare;
d. fluxuri financiare de mobilizare;
e. fluxuri financiare de compensare.

Rezolvare O•O• O

21
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

De rezolvat:
2. Care din următoarele trăsături sunt specifice bugetului?:
a. caracterul de previziune, el prezentându-se ca un tablou evoluativ şi comparativ al
veniturilor şi cheltuielilor publice;
b. caracterul orientativ, el reprezentând o aproximare a veniturilor şi cheltuielilor publice,
fără a avea un caracter imperativ;
c. caracterul de autorizare, el fiind actul prin care puterea executivă este împuternicită de
puterea legislativă să încaseze anumite venituri şi să efectueze anumite cheltuieli
publice;
d. caracterul echilibrat, prin buget asigurându-se întotdeauna acoperirea cheltuielilor
publice din veniturile publice ordinare;
e. caracterul sintetic, el concentrând toate veniturile şi cheltuielile naţiunii pe o perioadă
limitată de timp.

2.2. Sistemul bugetar şi componentele acestuia

În perioada contemporană bugetul unui stat nu se mai constituie la un singur

nivel de administrare ci pe două, trei sau mai multe niveluri în funcţie de structura
administrativ-teritorială a fiecărui stat şi de prerogativele atribuite fiecărei entităţi.
Elaborarea unei asemenea diversităţi de bugete a permis alcătuirea unor
variante practice de organizare bugetară, cu particularităţi de la ţară la ţară, ansamblul
acestor bugete alcătuind un tot unitar. Între componentele sale, cât şi între acestea şi
mediul extern, există relaţii de interdependenţă, fiecare are trăsături proprii dar
păstrează însuşirile întregului, fapt care conferă ansamblului caracteristicile unui
sistem, denumit sistem bugetar.

Sistemul bugetar reprezintă ansamblul bugetelor întocmite într-o ţară, relaţiile de

interdependenţă existente între componentele sale şi între acestea şi mediul extern,
precum şi metodele, procedeele şi instituţiile prin intermediul cărora se pun la Definiţie
dispoziţia autorităţilor publice (centrale şi locale) resursele financiare necesare
realizării obiectivelor de dezvoltare economică şi socială a ţării.

Structura sistemului bugetar al unui stat este determinată de structura

organizatorică a acestuia.
În funcţie de structura organizatorică, statele pot fi:
• de tip unitar, cum este cazul în România, Franţa, Italia, Suedia, Olanda,
Spania etc.
• de tip federal, cum sunt Statele Unite ale Americii, Elveţia, Canada, Austria,
Germania, Brazilia, India, Australia ş.a.

Teritoriul este împărţit în unităţi administrativ-teritoriale la nivelul cărora 1. În

funcţionează organe ale puterii şi administraţiei de stat locale. La nivel central statele de
funcţionează organele centrale ale puterii şi administraţiei de stat. Corespunzător tip unitar
acestei structuri, în statele de tip unitar există un sistem bugetar organizat în două
trepte (niveluri): bugetul administraţiei centrale de stat şi bugetele locale
corespunzătoare unităţilor administrativ-teritoriale cu personalitate juridică.

22
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Sistemul bugetar în statele

de tip unitar (2 trepte)

Bugetul administraţiei centrale (denumit şi buget de stat, buget ordinar sau

general):
- este alimentat din principalele impozite şi taxe, suplimentate, dacă este cazul,
prin intermediul împrumuturilor publice;
- din acest buget se finanţează obiective şi activităţi de interes naţional şi
strategic (întreţinerea şi funcţionarea administraţiei centrale, apărarea
naţională, justiţia, relaţiile externe, protecţia mediului, etc.).
Bugetele locale:
- sunt alimentate cu resurse pe seama veniturilor proprii (impozite şi taxe
locale, venituri din exploatarea întreprinderilor şi domeniilor care aparţin
administraţiei locale etc.) dar şi prin transferuri de la bugetul de stat şi chiar
din împrumuturi publice;
- din aceste bugete sunt finanţate o serie de servicii publice de interes local
precum întreţinerea şi funcţionarea organismelor publice locale, sănătatea,
învăţământul preuniversitar, ordinea publică, infrastructura locală, gospodăria
comunală şi altele. Există şi cheltuieli a căror finanţare este partajată între
veriga bugetară centrală şi cea locală.

există o structură organizatorică în trei trepte care cuprinde: federaţia, statele

2. În (provinciile, landerele, cantoanele sau regiunile) membre ale federaţiei şi
statele de unităţile administrativ-teritoriale proprii fiecărui stat membru al federaţiei.
tip federal
¾ Federaţia dispune de organe supreme ale puterii şi administraţiei federale,
care au competenţe atât pe plan intern, în domeniile şi limitele prevăzute de
constituţie, cât şi pe plan internaţional.
¾ Statele componente ale federaţiei dispun de parlamente şi guverne
proprii, dar au o autonomie limitată în sensul că nu au competenţe în
relaţiile internaţionale.
¾ Fiecare stat membru al federaţiei se subdivide în unităţi administrativ-
teritoriale conduse de organele locale ale puterii şi administraţiei de
stat.

Sistemul bugetar în statele

de tip federal (3 trepte)

bugetul bugetele statelor (provinciilor, landerelor, bugetele

federaţiei cantoanelor sau regiunilor) membre ale federaţiei locale

23
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

- din bugetul federal se finanţează întreţinerea şi funcţionarea autorităţilor federale,

apărarea naţională, relaţiile diplomatice, justiţia federală;

FINANŢARE:
- din bugetele statelor membre se acoperă cheltuielile cu întreţinerea şi
funcţionarea autorităţilor statale, învăţământul, securitatea socială, căile rutiere;
- din bugetele locale sunt finanţate cheltuielile aferente autorităţilor locale, ordinea
publică, iluminatul public. Şi aici pot fi întâlnite servicii publice finanţate în
comun, fie din bugetul federal şi bugetele statelor, fie din bugetele statelor şi
bugetele locale.

Unii autori1 pun în evidenţă faptul că în condiţiile apariţiei unor uniuni de state
(ex. Uniunea Europeană) poate fi identificat un nou tip de sistem bugetar.

Prezintă o particularitate aparte, datorită faptului că uniunea este formată 3. Sistemele

printr-o asociere de state, care nu presupune apariţia unui nou stat, uniunea fiind bugetare
fundamentată pe regula de agregare, nu şi pe cea de integrare juridică. Ca atare, din uniunile
fiecare stat membru (unitar sau federal) are propriul său sistem bugetar, care de state
devine subsistem al sistemului bugetar unional, iar la nivel unional
(supranaţional) se întocmeşte bugetul uniunii.

Între bugetul uniunii şi celelalte ansambluri bugetare există conexiuni în

ambele sensuri. Bugetul comunităţii este alimentat pe baza unor resurse proprii
(taxe vamale, prelevări agricole, o cotă parte din taxa pe valoarea adăugată încasată
în statele membre) dar şi prin contribuţia statelor membre stabilită prin procedura
bugetară anuală în funcţie de produsul naţional brut al fiecărui stat. Din bugetul Reţinem
uniunii se finanţează cheltuielile implicate de funcţionarea şi întreţinerea
autorităţilor unionale, implementarea de politici agrare, structurale, sociale, interne
şi externe, diverse programe de preaderare şi de lărgire a uniunii.

Repartizarea veniturilor şi
cheltuielilor

între verigile sistemului bugetar, în fiecare stat, se face:

- în funcţie de modul în care au fost delimitate atribuţiile între autorităţile
centrale şi cele locale. Această delimitare nu este definitivă şi evoluează în
timp şi spaţiu, tendinţa ce se manifestă fiind aceea de descentralizare şi lărgire
a competenţelor organelor locale, deşi, ca excepţie, pot apărea şi fenomene
inverse;
- diferit de la ţară la ţară în funcţie de prerogativele legale stabilite pentru
fiecare nivel, practicându-se totodată şi transferurile de resurse între verigile
sistemului bugetar şi împrumuturile publice.

1
Mutaşcu, M.I. – Finanţe publice, Editura ART PRESS, Timişoara, 2005, pag. 122.

24
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Ca regula generală, majoritatea covârşitoare a impozitelor indirecte sunt venituri

ale administraţiei centrale de stat, iar impozitul pe avere se face venit la bugetele
locale. Impozitele pe venituri se repartizează între organele administraţiei centrale şi
Reţinem: locale, în funcţie de sarcinile ce revin fiecărui nivel organizatoric al statului.

În privinţa cheltuielilor, în principiu, ele pot fi împărţite în trei categorii:

-unele finanţate în totalitate din bugetele centrale sau federale, după caz
(apărare, întreţinerea relaţiilor diplomatice, serviciul datoriei publice contractate de
stat);
- altele cofinanţate din bugetele centrale şi cele locale (întreţinerea autorităţilor
publice, învăţământul, sănătatea);
- altele finanţate predilect din bugetele locale (infrastructura locală,
urbanizarea, gospodăria comunală, ordinea publică).

Organizarea bugetară, în statele de tip unitar, pe două paliere (bugetul

administratiei centrale de stat şi bugetele administraţiei locale) reprezintă o
Reţinem: structură simplificată a sistemului bugetar, sistem care însă, în practică (inclusiv în
ţara noastră), este reprezentat de un ansamblu unitar de bugete.

În ROMÂNIA

aşa cum precizează legea finanţelor publice, constituirea şi gestionarea

resurselor financiare publice se realizează printr-un sistem unitar de bugete, care
include:
SISTEMUL BUGETAR ÎN ROMÂNIA

- bugetul de stat;
- bugetele locale;
- bugetului asigurărilor sociale de stat;
- bugetelor fondurilor speciale;
- bugetul trezoreriei statului;
- bugetelor instituţiilor publice autonome;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat,
bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz;
- bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;
- bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat
şi ale căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;
- bugetul fondurilor externe nerambursabile.

Categoriile de bugete enumerate sunt autonome (au venituri şi cheltuieli

Reţinem proprii), se elaborează şi se aprobă distinct, iar din punct de vedere
administrativ titularii lor au independenţă deplină.

25
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

BUGETUL Acest sistem unitar şi corelat de fonduri este reunit în

GENERAL ceea ce se cheamă buget general consolidat care
CONSOLIDAT AL reflectă, la nivelul unui an, ansamblul veniturilor şi
ROMÂNIEI cheltuielilor statului şi a celorlalte entităţi de drept
public.

Construcţia sa nu se limitează la simpla agregare a veniturilor şi

cheltuielilor bugetelor componente ci presupune eliminarea dublelor înregistrări
ce pot să apară ca urmare a transferurilor de resurse între diverse verigi ale Consolidarea
sistemului bugetar, prin operaţiunea de consolidare. Această operaţiune include bugetară
şi ajustările determinate de intrările anuale de credite externe şi rambursările
ratelor de capital.

BUGETUL GENERAL CONSOLIDAT AL ROMÂNIEI

BUGETUL PUBLIC FONDURI EXTRABUGETARE TRANSFERURI ÎNTRE

NAŢIONAL BUGETE

Bugetul de stat Fondul pentru ajutorul de

şomaj

Bugetele locale Fondul special pentru asigurări

de sănătate

Bugetul asigurărilor Alte fonduri

sociale de stat

constituie veriga principală a sistemului nostru bugetar,

1. Bugetul de stat
este conceput şi elaborat ca un buget consolidat, caracter
ce decurge din tehnica întocmirii acestuia, adică, prin
eliminarea transferurilor către diferite categorii de bugete.

Elaborare La procesul de elaborare şi execuţie a bugetului de stat

şi execuţie: participă un număr însemnat de factori, instituţii centrale,
ministere, în cadrul cărora un rol important revine
Ministerului Finanţelor Publice şi Guvernului care, după
însuşirea acestuia, îl supune dezbaterii Parlamentului.

™ Veniturile ce alimentează bugetul de stat sunt evidenţiate pe surse de

provenienţă, fiind grupate în:
- venituri curente (fiscale şi nefiscale) :
impozitul pe profit, T.V.A., accizele,
taxele vamale, impozitul pe venit,
vărsăminte din profitul net al regiilor
autonome, vărsăminte ale instituţiilor
publice centrale etc.

- venituri din capital.

26
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

™ Cheltuielile efectuate din bugetul de stat se îndreaptă către: acoperirea

necesarului de fonduri privind învăţământul, sănătatea, apărarea, activităţi economice
de importanţă strategică, cercetarea ştiinţifică, ocrotirile sociale, alocaţiile şi ajutoarele
pentru copii, alte activităţi social-culturale şi de protecţie ecologică. Totodată, din
bugetul de stat se fac şi transferuri de resurse către bugetele locale pentru echilibrarea
acestora când resursele proprii nu sunt suficiente.
™ Cheltuielile bugetului de stat sunt structurate, deci, pe domenii economice, iar
în cadrul acestora pe cheltuieli curente şi de capital.

reprezintă adevărate instrumente de planificare şi conducere a activităţii

2. Bugetele locale financiare la nivel local, fiind întocmite ca bugete autonome. Structura
bugetelor locale este consecinţa modului în care sunt organizate, din punct de
vedere administrativ-teritorial, localităţile ţării în comune, oraşe, municipii şi
municipiul Bucureşti, judeţe.

Elaborare Elaborarea lor cade în sarcina primarilor, respectiv a preşedinţilor consiliilor

şi judeţene iar aprobarea acestora este de competenţa consiliilor locale,
aprobare: respectiv judeţene.

™ Veniturile bugetelor locale:

- venituri proprii (venituri din impozite şi taxe locale şi venituri din cote defalcate
din impozitul pe venit);
- mijloace de echilibrare de la bugetul de stat sub forma sumelor defalcate din
T.V.A;
- subvenţii de la bugetul statului.
În cazul în care sumele nu sunt suficiente pentru acoperirea necesarului, colectivităţile
locale pot obţine:
- împrumuturi din disponibilităţile contului curent general al Trezoreriei statului,
pentru acoperirea golurilor temporare de casă;
- transferuri cu destinaţie specială de la bugetul de stat;
- sau pot apela la împrumuturi de la băncile comerciale, de la alte instituţii de credit
sau la împrumuturi publice.
™ Cheltuielile bugetelor locale:
- cheltuielile pentru întreţinerea autorităţilor locale;
- cheltuieli pentru învăţământul preuniversitar;
- cheltuieli pentru finanţarea unei părţi a necesarului pentru sănătate;
- cheltuieli pentru acoperirea necesarului în domeniul culturii;
- cheltuielile pentru gospodăria comunală;
- cheltuielile pentru acţiuni economice de importanţă locală etc.

27
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

3. Bugetul se elaborează şi se aprobă în acelaşi cadru şi în

Elaborare
asigurărilor aceleaşi condiţii în care se întocmeşte şi se aprobă
şi
sociale de stat bugetul de stat, însă este distinct de bugetul de stat şi aprobare:
se aprobă de Parlament prin lege separată.

Alături de Ministerul Finanţelor Publice, un rol important în elaborare şi execuţie îl are

Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei şi Casa Naţională de Pensii şi Alte
Drepturi Sociale.

™ Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat sunt structurate pe şase

resurse principale:
- patru sunt venituri de natură fiscală (contribuţii pentru asigurări sociale datorate de
angajatori, angajaţi, alte persoane asigurate şi persoane aflate în şomaj);
- iar două sunt de natură nefiscală (contribuţia pentru bilete de tratament şi odihnă
şi încasări din alte surse).

™ Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat au ca principală destinaţie:

- pensiile de asigurări sociale de stat;
- cheltuielile pentru creşterea copiilor până la doi ani;
- trimiterile la tratament balnear şi odihnă;
- indemnizaţiile şi ajutoarele de asigurări sociale.

4. Bugetul vizează rezolvarea unor probleme de natură economică şi

fondurilor socială şi sunt alimentate din resurse special afectate acestor
speciale
scopuri.

a. Bugetul fondului naţional se aprobă de către Parlament la propunerea

unic al asigurărilor sociale Guvernului, odată cu aprobarea bugetului
de sănătate de stat, ca anexă la acesta.

¾ Veniturile acestui buget provin din:

- contribuţia de asigurări sociale de sănătate datorată şi vărsată de asiguraţi, de
persoanele fizice şi juridice care angajează personal salariat;
- din sume primite prin transfer de la bugetul de stat (pentru persoanele asigurate
prin efectul legii), de la bugetul asigurărilor sociale de stat (pentru persoanele aflate
în concediul medical sau pentru îngrijirea copilului bolnav), de la bugetul
asigurărilor de şomaj (pentru persoanele aflate în şomaj);
- din donaţii, sponsorizări şi alte venituri.
¾ Cheltuielile acestui buget au ca destinaţie:
- plata serviciilor medicale, medicamentelor, materialelor şi dispozitivelor medicale,
în condiţiile stabilite prin contractul cadru;
- cheltuieli de administrare şi funcţionare, unele cheltuieli de capital şi constituirea
fondului de rezervă.
Administrarea fondului se realizează prin Casa Naţională de Asigurări de
Reţinem:
Sănătate şi organele sale teritoriale.

28
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

b. Bugetul asigurărilor este aprobat de Parlament la propunerea Guvernului, odată cu

pentru şomaj bugetul asigurărilor sociale de stat, ca anexă la acesta.
Gestionarea acestui buget se realizează de Ministerul Muncii,
Solidarităţii Sociale şi Familiei în colaborare cu Agenţia
Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă.

¾ Veniturile bugetului asigurărilor pentru şomaj se constituie din contribuţia

angajatorilor, angajaţilor şi contribuţii datorate de persoanele care încheie
contracte de asigurări de şomaj, precum şi din alte surse.
¾ Cheltuielile bugetului asigurărilor pentru şomaj sunt reprezentate de
indemnizaţiile de şomaj, contribuţia pentru asigurările sociale de stat pentru
şomeri, plăţile compensatorii, alocaţiile de sprijin, măsuri active pentru
combaterea şomajului, etc.

Bugetul fondului naţional unic al asigurărilor sociale de sănătate şi Bugetul

asigurărilor pentru şomaj se aprobă prin Legea bugetului de stat şi,
Reţinem:
respectiv, Legea bugetului asigurărilor sociale de stat. Aceste legi conţin
dispoziţii comune dar, prin anexele la lege, se face distincţia clară între cele
două bugete menţionate mai sus şi bugetul de stat, respectiv, bugetul
asigurărilor sociale de stat.

TEST DE EVALUARE

1. Ce este sistemul bugetar?

Răspuns:
Sistemul bugetar reprezintă ansamblul bugetelor întocmite într-o ţară, relaţiile de
interdependenţă existente între componentele sale şi între acestea şi mediul extern, precum şi
metodele, procedeele şi instituţiile prin intermediul cărora se pun la dispoziţia autorităţilor
publice (centrale şi locale) resursele financiare necesare realizării obiectivelor de dezvoltare
economică şi socială a ţării.

2. Care sunt principalele categorii de venituri care alimentează bugetele locale în

România?
Răspuns:

29
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Exerciţii

Exemplu rezolvat:
Care din următoarele bugete reprezintă o componentă a sistemului unitar de bugete în
România?:
a. bugetele locale;
b. bugetul asigurărilor sociale de stat;
c. bugetul asigurărilor de bunuri, persoane şi răspundere civilă;
d. bugetele de venituri şi cheltuieli ale agenţilor economici cu capital majoritar de stat;
e. bugetele fondurilor proprii ale agenţilor economici.

Rezolvare ••OOO

De rezolvat:
2. Care din următoarele impozite şi taxe alimentează bugetul de stat al României?:
a. impozitul pe clădiri;
b. accizele;
c. impozitul pe spectacole;
d. taxele vamale;
e. taxa asupra mijloacelor de transport.

2.3. Principiile bugetare

Elaborate la începutul secolului al XIX-lea, aceste principii au ca

scop: Scopul
- organizarea unei gestiuni clare şi riguroase a finanţelor publice; principiilor
- facilitarea procesului de autorizare şi control al Parlamentului asupra bugetare
activităţii Guvernului în domeniul finanţelor publice.

Unele dintre ele vizează:

Aria de
- modul de concepere a bugetului (principiul universalităţii, principiul manifestare
unităţii);
- periodicitatea întocmirii sale (principiul anualităţii);
- modul de gestionare a banilor publici (principiul realităţii şi principiul
echilibrării bugetului);
- forma de prezentare (principiul specializării şi principiul publicităţii
bugetului).

Unele dintre principiile enunţate şi-au pierdut în prezent, în mare

măsură, semnificaţia pe care o aveau la un moment dat în perioada în Reţinem:
care ele s-au impus (de exemplu, principiul echilibrului bugetar), iar
altele au fost adaptate noilor concepţii privind rolul finanţelor publice
în epoca contemporană.

30
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

PRINCIPII BUGETARE ÎN ROMÂNIA

Principiul universalităţii

Principiul publicităţii

Principii din cadrul procesului Principiul anualităţii

bugetar românesc, cf. Legii 500/2002
privind finanţele publice Principiul specializării bugetare

Principiul unităţii bugetare

Principiul unităţii monetare

Principiul neafectării veniturilor

Alte principii impuse de-a lungul Principiul realităţii

timpului
Principiul echilibrului

Principii bugetare în
ROMÂNIA

a) Principiul - presupune ca toate veniturile şi toate cheltuielile să figureze în buget cu

universalităţii sumele lor totale sau globale, fără vreo compensare între ele.
bugetului - înfăptuirea acestui principiu necesită respectarea a două reguli
complementare: regula produsului brut (noncompensării) şi regula nonafectării
veniturilor.

Regula produsului semnifică faptul că toate veniturile şi toate cheltuielile trebuie înscrise în
brut buget cu sumele lor brute, fără vreo compensare între ele, care ar conduce
la înscrierea în buget numai a soldului dintre acestea, sold care ar fi greu de
interpretat.

Regula conform regulii neafectării veniturilor cheltuielile şi veniturile publice

nonafectării formează două blocuri separate, ansamblul veniturilor trebuind să finanţeze
veniturilor ansamblul cheltuielilor. Veniturile încasate la buget se depersonalizează,
neexistând, în principiu, specializarea unui anumit venit pentru acoperirea
unei anumite cheltuieli.

31
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

În practică, respectarea unei asemenea reguli poate contribui la evitarea risipei

(în cazul că volumul veniturilor ar depăşi volumul cheltuielilor cărora le sunt afectate)
şi la evitarea riscului efectuării incomplete a unor cheltuieli (în caz contrar).
Aplicarea strictă a acestui principiu are şi unele neajunsuri, evidenţiind un rulaj
artificial al indicatorilor bugetari; din aceste considerente s-a trecut, treptat, de la
caracterul brut al bugetelor publice la bugete publice mixte: parţial brute (în cea mai
mare parte), parţial nete şi parţial afectate.

Publicitatea bugetului presupune ca după supunerea

b) Principiul
proiectului de buget dezbaterii parlamentare, şi după
publicităţii
aprobarea bugetului, acesta să fie publicat spre a fi adus la
cunoştinţa opiniei publice.

Publicitatea bugetului se realizează prin mass-media (presă, radio, televiziune

etc.), atât în faza de întocmire, cât şi în faza de aprobare şi execuţie a bugetului de stat.
Cifrele bugetului sunt comentate cu prilejul dezbaterilor parlamentare, nu numai în
sălile de şedinţe ale organelor legislative, ci şi în presă, radio-tv ş.a.
După aprobarea legii bugetare aceasta este dată publicităţii în Monitorul
Oficial. În plus, mersul execuţiei bugetare este publicat trimestrial. Sunt date
publicităţii informaţii atât despre bugetul de stat şi bugetele locale, cât şi despre
bugetele anexă, bugetele extraordinare, fondurile speciale, bugetele regiilor autonome
etc.
c) Principiul Acest principiu presupune ca toate veniturile şi cheltuielile
unităţii statului să fie reflectate într-un singur document şi după o
bugetare schemă unitară de clasificare.

ƒ Sub aspect financiar, aplicarea unei asemenea reguli dă o imagine mai

clară a situaţiei financiare a statului, deoarece citirea unui singur
document face mai uşor de înţeles provenienţa veniturilor, destinaţia
cheltuielilor ca şi faptul dacă veniturile acoperă sau nu cheltuielile.
ƒ Sub aspect politic, un buget unitar, oferă posibilitatea examinării de
către corpul legislativ a politicii financiare de ansamblu promovată de
guvern şi pe care poate să şi-o însuşească sau nu.

Unii economişti consideră că principiul unităţii bugetare nu mai poate fi

aplicat în înţelesul său clasic datorită complexităţii activităţilor publice şi diversificării
lor crescânde. Prin urmare, se preconizează că în locul cuprinderii tuturor veniturilor şi Reţinem:
cheltuielilor într-un document unic, să existe o multitudine de bugete. Construcţia
unică a bugetului este socotită anormală şi din considerente practice, fiind preferată o
aglomerare bugetară, care să respecte separarea organică rezultată din descentralizarea
administrativă pe servicii şi în teritoriu a activităţii statului.
Astfel, cu timpul, s-a adoptat în practică metoda ca, pe lângă bugetul general
sau ordinar al statului, să se întocmească şi diferite alte categorii de bugete (bugete
extraordinare, bugete anexe, bugete autonome, conturi speciale de trezorerie etc.).

32
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Încălcarea
În România, pentru perioada actuală se prevăd a fi întocmite, pe lângă bugetul
principiului ordinar, bugete anexe, fonduri speciale şi extrabugetare pe obiective şi programe de
unităţii în redresare şi de limitare a dezechilibrelor din economie.
România
REŢINEM: Prin construcţia de bugete din fonduri speciale şi extrabugetare se produce
fenomenul de “debugetizare”, fenomen ce are ca efect scoaterea fondurilor publice de sub
regulile şi principiile impuse de gestionarea banului public. Dacă bugetele anexe la Legea
bugetului de stat încalcă unele principii de drept public, cele constituite din fondurile
extrabugetare încalcă, în plus, şi regula controlului Parlamentului.

d) Principiul este prima regulă bugetară aplicată în practică şi vizează două aspecte:
anualităţii - perioada de timp pentru care se întocmeşte şi aprobă bugetul (an bugetar);
bugetului - perioada în care se încasează veniturile şi se efectuează cheltuielile înscrise
în autorizaţia dată Guvernului de către Parlament (execuţie bugetară).

…prin prisma
anului bugetar

Principiul anualităţii bugetului cere ca acesta să fie aprobat anual de către

Parlament. Această soluţie are atât o motivaţie politică (eficienţa controlului
parlamentar asupra gestiunii financiare a Guvernului nu poate fi reală decât dacă
autorizarea şi controlul are loc la intervale relativ scurte de timp), cât şi o motivaţie
tehnică (evaluarea veniturilor şi cheltuielilor pe perioade mai scurte de timp reflectă
mai exact posibilităţile şi necesităţile financiare ale statului, mai ales în condiţii de
instabilitate economică).
Anualitatea bugetară are unele avantaje printre care şi acela că ea coincide cu
ritmul vieţii economice şi politice, însă, în condiţiile contemporane constituie, după
unii, un cadru prea rigid. Există propuneri pentru elaborarea de bugete plurianuale,
aducându-se ca argumente:
- continuitatea serviciilor publice;
- ponderea ridicată a cheltuielilor de investiţii în totalul cheltuielilor economice,
cheltuieli ce se adaptează cu greu anualităţii.

Pe plan mondial prevalează, însă, soluţia elaborării şi aprobării bugetului

Reţinem:
pentru o perioadă de 12 luni.

…prin prisma duratei

execuţiei bugetului

În practica financiară apar frecvent situaţii când unele venituri aferente anului
bugetar nu pot fi încasate până la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate în anul
respectiv nu pot fi lichidate decât în anul următor.

33
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Operarea veniturilor şi cheltuielilor restante ridică problema dacă ele trebuie

incluse în rezultatele executării bugetului anului în care au fost prevăzute sau a celui
în care au fost realizate.
Pentru soluţionarea acestei probleme, în practică, s-au adoptat două sisteme
pentru execuţia de casă a bugetului:
- sistemul de gestiune, care presupune ca la data expirării anului
bugetar să se încheie şi contul de execuţie al bugetului respectiv,
veniturile şi cheltuielile realizate ulterior urmând a se înscrie în
execuţia bugetului în anul în care ele s-au realizat;

- sistemul de exerciţiu, conform căruia execuţia bugetului nu se

încheie la expirarea anului bugetar, contul de execuţie rămânând
deschis încă o perioadă de 3-6 luni, perioadă în care funcţionează,
în paralel, două bugete, unul pentru anul expirat şi altul pentru
anul în curs.

Cel mai utilizat este sistemul de gestiune care este mai practic, dar mai puţin
exact. Sistemul de exerciţiu este mai riguros, dar prezintă şi unele dezavantaje: Reţinem:
funcţionarea temporară a două bugete; întârzierea încheierii bugetului;
temporizarea efectelor controlului.

!!! În România, exerciţiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic şi se

încheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor Publice.
Toate operaţiunile efectuate în decursul unui an în contul unui buget, aparţin
exerciţiului corespunzător de execuţie a bugetului respectiv. Pentru toţi agenţii
economici şi alţi contribuabili, anul financiar are aceeaşi durată ca şi exerciţiul
bugetar.

e) Principiul semnifică faptul că autorizarea parlamentară nu se dă în bloc,

specializării pentru ansamblul veniturilor şi cheltuielilor bugetare, ci cu
bugetare individualizarea veniturilor pe surse de provenienţă şi
specializarea creditelor bugetare pe categorii de cheltuieli, în
raport de destinaţia acestora, şi în funcţie de conţinutul lor
economic.
Punerea în aplicare a acestui principiu se realizează prin intermediul
clasificaţiei bugetare care este o schemă unitară de grupare a veniturilor şi
cheltuielilor bugetare după anumite criterii (criteriul administrativ, criteriul economic,
criteriul funcţional fiind cel mai des utilizate).
Ea trebuie să fie suficient de simplă şi clară pentru a putea fi uşor înţeleasă şi
aplicată şi să ofere informaţii cu privire la sursa de provenienţă a veniturilor, destinaţia
cheltuielilor, instituţiile publice (ministere, departamente, servicii) prin care se
realizează acestea.

34
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Utilizarea ei este obligatorie pentru toate instituţiile publice, atât în faza de

proiectare şi aprobare a bugetului, cât şi în cea de execuţie şi încheiere a acestuia.
Asigurarea bunului mers al activităţii bugetare a impus o anumită supleţe în
aplicarea principiului specializării, concretizată într-o serie de excepţii de la regula
generală: transferuri de credite; viramente de credite; credite globale; fonduri speciale
(secrete) la dispoziţia Guvernului.

f) Principiul constă în obligativitatea exprimării tuturor operaţiunilor bugetare în moneda

unităţii naţională.
monetare

Alte principii impuse

de-a lungul timpului

Faţă de principiile şi regulile existente în cadrul procesului bugetar românesc,

de-a lungul timpului s-au impus şi altele, complementare acestora, a căror punere în
practică este destul de dificilă, în condiţiile actuale:

- principiul semnifică faptul că veniturile şi cheltuielile înscrise în bugetul public trebuie

realităţii stabilite pe baze reale, în concordanţă cu evoluţia previzibilă a situaţiei
economico-financiare, astfel încât să se limiteze pe cât posibil eventualele
dificultăţi financiare pe care le pot întâmpina autorităţile publice.
În fapt, aplicarea acestui principiu este limitată fie de imposibilitatea de a
formula previziuni exacte în legătură cu evoluţia viitoare a economiei, fie de modul în
care se efectuează evaluările bugetare.

- principiul acest principiu constă în acoperirea integrală a cheltuielilor bugetare cu venituri

echilibrului bugetare considerate ordinare.
bugetar

!!! În ţara noastră, pentru perioada actuală, se consideră ca legislaţia bugetară să

prevadă şi posibilitatea administrării unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar
se va realiza prin împrumuturi pe termen scurt, mijlociu şi lung de la bănci, case de
economii, prin lansarea de obligaţiuni de stat (bonuri de tezaur), atât pe piaţă internă cât şi
pe piaţă externă.
În prezent, majoritatea ţărilor îşi întocmesc bugetele cu un deficit care variază ca
procent din PIB, în funcţie de politicile bugetare aplicate de fiecare în parte.
Totodată, conform legislaţiei româneşti în vigoare, singurul buget care se poate
întocmi, aproba şi executa cu deficit bugetar este bugetul de stat.

35
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

TEST DE EVALUARE

1. În ce constă principiul unităţii bugetului?

Răspuns:
Principiul unităţii bugetului presupune ca toate veniturile şi cheltuielile statului să fie
reflectate într-un singur document şi după o schemă unitară de clasificare.

2. Care sunt principalele aspecte vizate de principiul anualităţii bugetului?

Răspuns:

Exerciţii

Exemplu rezolvat:
1. Înfăptuirea principiului universalităţii bugetului presupune respectarea a două reguli
complementare, şi anume?:
a. regula specializării bugetare;
b. regula produsului net;
c. regula alocării treptate;
d. regula nonafectării veniturilor;
e. regula produsului brut.

Rezolvare OOO• •
De rezolvat:
2. Care sunt argumentele care pledează în favoarea elaborării unor bugete plurianuale?
a. decalajul existent între momentul încasării veniturilor şi momentul efectuării
cheltuielilor bugetare;
b. continuitatea serviciilor publice care face ca bugetele succesive să aibă o anumită
continuitate funcţională şi chiar structurală;
c. necesitatea sporirii eficienţei controlului parlamentar asupra gestiunii finanţelor
publice;
d. dificultăţile întâmpinate în previzionarea veniturilor şi cheltuielilor bugetare pe
perioade mai mari de timp;
e. ponderea ridicată a cheltuielilor de investiţii în totalul cheltuielilor publice cu caracter
economic.

36
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

2.4. Metode de dimensionare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare

Respectarea principiului realităţii în practica bugetară presupune dimensionarea

veniturilor şi a cheltuielilor înscrise în bugetul de stat astfel încât statul să nu aibă
Reţinem: dificultăţi financiare în cursul anului după aprobarea bugetului, în condiţii
considerate normale din punct de vedere economico-financiar.
Pentru dimensionarea corectă a veniturilor şi a cheltuielilor publice, în practica
financiară se folosesc atât metode clasice, cât şi metode moderne bazate pe analiza
cost-avantaje sau cost-eficienţă.

METODE DE DIMENSIONARE A VENITURILOR ŞI CHELTUIELILOR

BUGETARE

METODE CLASICE METODE MODERNE

Metoda “planificare, programare şi

bugetizare“ (P.P.B.S.)
Metoda automată sau a
penultimei
Metoda managementului prin
obiective (M.B.O.)
Metoda majorării sau
diminuării
Metoda bazei bugetare zero
(Z.B.B.)
Metoda evaluării directe

Metoda raţionalizării opţiunilor

bugetare (R.C.B.)

METODE CLASICE

constă în evaluarea forfetară a veniturilor şi a cheltuielilor bugetare pentru

a) metoda anul (t+1) pe baza rezultatelor obţinute în penultimul an (t-1). Nu se ia în
automată sau a calcul nivelul veniturilor şi cheltuielilor ultimului an (t) deoarece în
penultimei, momentul întocmirii bugetului pe anul următor, încă nu se cunosc rezultatele
execuţiei bugetului pe anul în curs. Cifrele din anul de bază (t-1) se
corectează în funcţie de eventualele modificări determinate de schimbarea
legislaţiei sau de alte măsuri luate până la acea dată şi se transpun, în mod
automat, în proiectul de buget pentru anul următor.

37
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

REŢINEM: Metoda prezintă avantajul că este simplă şi nu necesită multe calcule, dar
prezintă dezavantajul că rezultatele sale sunt imprecise, deoarece condiţiile economice,
sociale şi politice, existente cu doi ani în urmă nu se pot menţine identice şi în anul pentru
care se elaborează proiectul de buget.

porneşte de la rezultatele executării bugetului pe mai mulţi ani consecutivi b) metoda

expiraţi. Pe baza acestora se stabileşte rata medie anuală de creştere majorării
(descreştere) a veniturilor, respectiv cheltuielilor. Aplicând această rată la sau
cifrele bugetului anului în curs, se obţin indicatorii bugetari pentru anul diminuării
următor.

REŢINEM: Metoda are avantajul că este simplă, dar prezintă dezavantajul că rezultatele
obţinute prin extrapolare sunt aproximative deoarece în fiecare an intervin factori noi care pot
avea o influenţă mai mare sau mai mică asupra bugetului de stat pentru anul viitor. Totodată,
sunt transpuse în viitor influenţele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au
manifestat în anii care au servit drept bază de calcul.

Cele două metode prezentate, caracterizate prin automatism, presupun

existenţa unei economii stabile sau în uşoară creştere. Însă, în perioada
!!! interbelică, ciclicitatea economiei a devenit evidentă, iar fenomenul de
depreciere monetară a făcut ca ecarturile dintre nivelul previzionat şi cel
realizat al indicatorilor bugetari să devină semnificative.

c) metoda
presupune efectuarea unor calcule pentru fiecare sursă de venit şi pentru evaluării
fiecare categorie de cheltuieli în parte. Se porneşte de la realizările certe directe
din lunile scurse şi preliminările pe lunile următoare ale anului în curs, dar
se au în vedere şi influenţele diverşilor factori ce urmează să-şi pună
amprenta asupra evoluţiei finanţelor publice în anul următor: modificări de
ordin legislativ, mutaţiile în evoluţia produsului intern brut, a ratei
inflaţiei, a ratei şomajului, a cursului de schimb şi a altor indicatori
sintetici.
Din practica diferitelor ţări, s-a constatat că, deşi conduce la rezultate mult mai
apropiate de realitate decât precedentele, această metodă rămâne totuşi una empirică şi
nu asigură, întotdeauna, rezultate satisfăcătoare.

REŢINEM: Metoda are avantajul exactităţii, dar dezavantajul că presupune cheltuieli

importante pentru efectuarea calculelor şi estimărilor necesare.
Deşi este considerată a fi mai aproape de realitate, totuşi ea nu asigură o dimensionare riguroasă
a indicatorilor bugetari.

38
 UI. 2. SISTEMUL BUGETAR

METODE MODERNE

Având în vedere limitele metodelor clasice de determinare a cheltuielilor bugetare,

care se bazează pe un volum redus de informaţii, nu pun în evidenţă eficienţa acţiunilor
ce se vor realiza cu mijloacele bugetare şi nu urmăresc corelarea cheltuielilor la nivelul
tuturor instituţiilor ce concură la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de
stat, unele state au renunţat la aşa-zisele metode clasice, concomitent cu utilizarea unor
metode moderne.

În practica internaţională, s-au conturat două categorii principale de metode:

metoda Planificare,
[Link] de programare, bugetizare [Link] de inspiraţie
tip american (P.P.B.S.) franceză

metoda Managementului
prin obiective (M.B.O.) Raţionalizarea
opţiunilor bugetare
(R.C.B.)
metoda Bază bugetară zero
(Z.B.B.)

REŢINEM: Metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor bugetare şi de luare a deciziilor cu

privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului se bazează, în principal,
pe analiza costuri-avantaje sau costuri-eficacitate. Analiza costuri-avantaje sau costuri
eficacitate este utilizată în situaţia în care există două sau mai multe soluţii de realizare a unui
obiectiv, dar cu costuri diferite.

Pasul 1 Determinarea costurilor

Pasul 2 Compararea costurilor

Analiza costuri-
Pasul 3 Determinarea avantajelor fiecărei soluţii
avantaje

Luarea deciziei
Pasul 4 (alegerea variantei care care maximizează
rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al
costurilor sau care conduce la obţinerea
aceloraşi efecte cu costuri minime.

39
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Aplicarea corectă a acestei metode impune dimensionarea costurilor totale a

fiecărei variante de realizarea a obiectivului propus, inclusiv a cheltuielilor
suplimentare în ramuri conexe, a pierderilor de venituri şi altele. Totodată, metoda
analizei costuri-avantaje evaluează şi efectele preconizate a fi obţinute prin aplicarea
soluţiilor luate în calcul.

REŢINEM: Această metodă prezintă unele inconveniente determinate de

incompleta evaluare a costului total şi a efectelor obtenabile, precum şi de
imposibilitatea luării în calcul a influenţei unor factori, mai ales de natură subiectivă.

este utilizată în S.U.A. şi are la bază parcurgerea mai multor

a) Metoda etape:
“planificare, - identificarea şi cuantificarea obiectivelor ce urmează a
programare şi
se finanţa, pe termen lung, de la buget;
bugetizare”
- estimarea costurilor şi avantajelor soluţiilor propuse
pentru realizarea obiectivului;
- determinarea mărimii creditelor bugetare ce trebuie
înscrise anual în buget;
- alegerea soluţiei optime ce are la bază judecăţi de
valoare care presupun maximizarea rezultatelor sau
minimizarea costurilor.
Aşa cum se poate deduce din însăşi denumirea metodei, aceasta comportă trei
faze:

-pe baza unor studii prospective se

stabilesc obiectivele pe termen lung şi
PLANIFICAREA căile de realizare a acestora;
-se aleg obiectivele ce corespund
necesităţilor perioadei pentru care se
întocmeşte bugetul.

-definirea clară a obiectivelor de urmat în

FAZELE cadrul programelor alternative;
METODEI PROGRAMAREA -stabilirea programelor cu soluţii alternative
P.P.B.S de realizare a obiectivului propus;
-alegerea soluţiei optime care maximizează
rezultatele la acelaşi efort bugetar

BUGETIZAREA înscrierea în bugetul de stat a tranşei anuale

din creditul bugetar aferent programului
pentru care s-a optat

40
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

constă în definirea „strategiei administrative” şi se realizează prin studii

Planificarea prospective stabilindu-se obiectivele pe termen lung (10-20 de ani) şi căile de
realizare a acestora

presupune definirea „tacticii administrative” şi se realizează prin elaborarea de

Programarea studii alternative şi programe de optimizare a drumului ales pentru atingerea
obiectivelor. După identificarea costurilor directe şi indirecte antrenare de
fiecare program, se alege acela care răspunde cel mai bine obiectivelor de
perspectivă şi asigură maximizarea rezultatelor la acelaşi efort bugetar.
Orizontul de timp al acestei faze este mai apropiat (în jur de 5 ani).

constă în exprimarea în termeni bugetari a cheltuielilor aferente programului.

Bugetizarea
În bugetul fiecărui an se va reflecta tranşa de cheltuială corespunzătoare
realizării obiectivelor din program prevăzute pentru anul respectiv. Această
fază se referă, deci, la o perioadă şi mai restrânsă de timp, respectiv, anul
bugetar.
În procesul aplicării metodei s-au întâmpinat unele greutăţi determinate de
imposibilitatea elaborării de programe pentru obiective care nu sunt precis definite, de
insuficienţa informaţiilor necesare şi a unor sisteme de evidenţă centralizate, precum şi
de poziţia conservatoare a unor parlamentari care doresc să-şi păstreze dreptul de
decizie în materie de buget.
Aplicată iniţial în domeniul militar (1961), această metodă a fost extinsă,
ulterior şi la departamentele civile ale administraţiei federale americane.

b) Metoda este o metodă ce reprezintă rezultatul încercărilor de perfecţionare şi adaptare a

managementului metodei PPBS la cerinţele momentului (perioada 1970-1975). Metoda a fost
prin obiective concepută în contextul unei planificări globale pe termen de cinci ani, astfel
încât să permită o coordonare a obiectivelor între ministere.
Spre deosebire de PPBS, ea permite identificarea opţiunilor orizontale de
realizare a creditelor bugetare între ministere, iar selectarea obiectivelor nu se face de
utilizator, decidentul fiind diferit de acesta.
Deşi, oficial, s-a renunţat la această metodă, principiile sale esenţiale se menţin
în contextul elaborării bugetelor program şi aplicării metodei ZBB.

c) Metoda bază După anul 1980, în S.U.A. a început să se folosească o altă metodă bazată tot
bugetară zero pe analiza costuri-avantaje, denumită baza bugetară zero. Prin aplicarea acestei
metode s-a urmărit prevenirea creşterii excesive a cheltuielilor publice de la un
an la altul.
Practic, se examinează critic toate cheltuielile finanţate de la un buget, inclusiv
cele anterior aprobate şi înscrise în bugetele anilor precedenţi, prin discutarea
utilităţii şi oportunităţii lor.

Aplicarea metodei presupune o multitudine de programe alternative, grupate în

aşa numitele “decizii pachet “. Opţiunea pentru unul sau altul dintre programele
propuse depinde de efectele ce pot fi obţinute la un nivel dat al cheltuielilor. Şi în cazul
acestei metode, principalul inconvenient îl constituie incompleta evaluare a

41
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

rezultatelor obtenabile la un anumit nivel al cheltuielilor publice.

d) Metoda este rezultatul eforturilor specialiştilor francezi de adaptare

raţionalizării şi perfecţionare a metodei PPBS şi se bazează pe analiza de
opţiunilor sistem şi metode moderne de evaluare prin calcule
bugetare (RCB)
economice specifice care permit fundamentarea alegerilor
bugetare pe baza unor criterii raţionale.
Aplicarea acestei metode presupune parcurgerea a patru faze fundamentale:
studiul care debutează cu "formularea problemei" de către puterea politică,
adică definirea finalităţilor (misiunilor) ce revin fiecărui minister. Ministerele
precizează apoi obiectivele pe care trebuie să le atingă, recenzează mijloacele
(resursele) şi acţiunile necesare atingerii obiectivelor. Confruntând obiectivele
cu resursele fiecare minister identifică mai multe programe alternative de
acţiune;

decizia presupune ca pe baza analizei de sistem să se facă alegerea

programelor care maximizează efectele, urmată de traducerea financiară a

FAZELE RCB
acestora sub forma bugetelor-program şi includerea, în bugetul fiecărui an, a
creditelor necesare înfăptuirii programului ales (bugetizarea);

execuţia constând în realizarea efectivă a programelor prin efectuarea

cheltuielilor, dar şi identificarea efectelor obţinute şi compararea acestora cu
"indicatorii de impact" stabiliţi pentru fiecare program. Fiecare unitate
administrativă (minister) capătă autonomie de gestiune a fondurilor alocate,
autorizarea de cheltuieli fiind înlocuită cu obligaţia de realizare a obiectivelor;

controlul rezultatelor, are drept scop aprecierea măsurii în care obiectivele

selectate au fost sau nu realizate. Comparând rezultatele efective cu cele
previzionate (prin intermediul indicatorilor de impact) decidentul îşi poate
reevalua opţiunile şi poate reajusta programele dacă constată deficienţe în
gestionarea fondurilor, dacă apreciază că fondurile au fost insuficiente sau
obiectivele sunt nerealiste.

REŢINEM: Metoda RCB asigură anumite avantaje de necontestat (alocarea

resurselor pe obiective, autonomia ministerelor în gestionarea fondurilor însoţită de
asumarea răspunderii pentru atingerea obiectivelor, controlul şi autoreglarea) dar
prezintă şi anumite limite (o metodologie adesea greu de aplicat în practică, iluzia
unei politici bugetare ştiinţifice, mereu bruiată de voinţa şi interesele claselor şi
categoriilor sociale care deţin puterea, o repartiţie discutabilă a puterii între sfera
politică şi cea administrativă.

Metodele moderne de evaluare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare, cu toate

limitele şi neajunsurile pe care le întâmpină, reprezintă un pas înainte faţă de metodele
clasice.

42
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

TEST DE EVALUARE

1. Ce avantaje şi dezavantaje prezintă metoda automată sau a penultimei?

Răspuns:
Metoda prezintă avantajul că este simplă şi nu necesită multe calcule, dar prezintă
dezavantajul că rezultatele sale sunt imprecise, deoarece condiţiile economice, sociale şi
politice, existente cu doi ani în urmă nu se pot menţine identice şi în anul pentru care se
elaborează proiectul de buget.

2. Care sunt fazele aplicării metodei RCB?

Răspuns:

Exerciţii

Exemplu rezolvat:
1. Metode clasice de dimensionare a indicatorilor bugetari sunt următoarele:
a. metoda evaluării indirecte;
b. metoda evaluării neforfetare;
c. metoda evaluării forfetare;
d. metoda automată (sau a penultimei);
e. metoda evaluării directe.

Rezolvare OOO• •
De rezolvat:
2. Care din următorii indicatori se au în vedere la fundamentarea indicatorilor bugetari
prin metoda evaluării directe?:
a. evoluţia ratei rentabilităţii;
b. evoluţia ratei natalităţii;
c. deficitul bugetar;
d. evoluţia produsului intern brut;
e. evoluţia creditului comercial.

43
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

2.5. Procesul bugetar. Particularităţi în România

Ansamblul operaţiunilor privind:

- elaborarea proiectului de buget;
- aprobarea acestuia;
= PROCESUL
- execuţia bugetului;
- încheierea şi aprobarea BUGETAR
contului de execuţie bugetară;
- controlul bugetar
Aceste operaţiuni se derulează într-un cadru constituţional (legal)
şi administrativ instituţional cu particularităţi de la o ţară la alta.

2.5.1. Elaborarea
proiectelor de buget

™ În general, proiectul bugetului de stat este elaborat de puterea executivă

(guvern) prin intermediul Ministerului Finanţelor (Bugetului). În unele ţări, de
exemplu S.U.A., proiectul de buget este elaborat de către şeful executivului -
Preşedintele S.U.A.- cu ajutorul unei comisii de specialitate care funcţionează pe lângă
acesta.

™ La elaborarea proiectului de buget se au în vedere obiectivele

programului de guvernământ al partidului (coaliţiei de partide) care deţin majoritatea
parlamentară şi analizele efectuate de Ministerul Finanţelor Publice sau alt organ de
specialitate privind: evoluţia economiei, factorii care au determinat sau pot genera
schimbări în mărimea şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare etc.

™ Pornindu-se de la aceste obiective se pune problema stabilirii

concordanţei între necesarul de resurse bugetare (cheltuieli) cu posibilităţile de
acoperire ale acestora. De regulă, necesarul de resurse bugetare este mai mare decât
posibilităţile de acoperire a acestora. Pentru realizarea acestei concordanţe se impune
ajustarea obiectivelor programului guvernamental în raport cu constrângerile de natură
financiară.

De aceea, procedura de elaborare a proiectului bugetului de stat impune

parcurgerea mai multor etape, cu particularităţi de la o ţară la alta, astfel:

44
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

ETAPELE ELABORĂRII PROIECTULUI DE BUGET

Ministerul Finanţelor Publice (MFP) elaborează o primă variantă de buget

cu luarea în considerare a orientărilor generale stabilite de guvern în
ETAPA 1 domeniul veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi pe baza informaţiilor privind
situaţia economică a ţării;
MFP determină nivelul veniturilor ce vor fi încasate, propune noi surse de
venituri bugetare şi evaluează cuantumul cheltuielilor ce vor fi efectuate;

ETAPA 2 conducătorii agenţiilor guvernamentale şi ceilalţi miniştrii care sunt de fapt

beneficiarii alocaţiilor bugetare elaborează, cu ajutorul serviciilor de
specialitate de la nivelul organelor pe care le coordonează, propuneri
privind cheltuielile ce se estimează a se efectua în anul pentru care se
elaborează bugetul;

ETAPA 3 dacă între agenţiile guvernamentale şi ministerele de resort, pe de o parte,

şi Ministerul Finanţelor Publice, pe de altă parte, apar divergenţe, acestea
se soluţionează într-o primă fază, la nivelul specialiştilor instituţiilor
respective, în a doua fază la nivelul ministrului finanţelor şi al fiecăruia
dintre miniştrii de resort, iar în a treia fază, la nivelul primului-ministru sau
al guvernului.
ETAPA 4 După rezolvarea divergenţelor, proiectul de buget se analizează şi
avizează de către Guvern, apoi se înaintează Parlamentului pentru
examinare şi aprobare împreună cu un set de documente ce cuprind:.
- expunerea de motive şi proiectul de lege pentru aprobarea
bugetului,
- anexele la proiectul de lege;
- materialele documentare necesare Parlamentului pentru analiza
proiectului de buget.

În România elaborarea proiectului de buget este un atribut al organelor executive ale

statului – Guvernul, ministerele, alte organe centrale ale administraţiei
publice centrale de stat – din rândul cărora un rol important îl au Ministerul
Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, Casa
Naţională de Asigurări de Sănătate şi alte ministere şi instituţii centrale.

REŢINEM: Proiectele legilor bugetare anuale şi ale bugetelor propriu zise se elaborează
de către Guvern prin intermediul Ministerului Finanţelor Publice

Derularea procesului bugetar este reglementată de Constituţia României, Legea

finanţelor publice şi de alte legi.

45
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Elaborarea proiectului bugetului de stat se desfăşoară pe baza unui calendar

prin care sunt stabilite termene limită pentru fiecare fază a acestuia, astf

CALENDARUL ELABORĂRII PROIECTULUI DE BUGET ÎN ROMÂNIA

Până la 31 martie Întocmirea de către organele abilitate a lucrărilor privind previzionarea indicatorilor
macroeconomici şi sociali pentru exerciţiul bugetar pentru care se întocmeşte proiectul
de buget şi pentru următorii 3 ani;

Până la 1 mai Ministerul Finanţelor Publice (MFP) prezintă Guvernului obiectivele politicii fiscale şi
bugetare pentru anul bugetar pentru care se întocmeşte proiectul de buget împreună cu
limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;

Până la 15
mai Guvernul informează comisiile de specialitate ale Parlamentului asupra principalelor
orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice;

Până la 1 iunie
MFP transmite ordonatorilor principali de credite (ex:ministere) orientările generale de
politică macroeconomică pe baza cărora se va întocmi proiectul de buget precum şi
limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

Până la 15 iunie MFP comunică ordonatorilor principali de credite eventualele modificări ale limitelor
de cheltuieli, în baza schimbării cadrului macroeconomic (dacă este cazul);

- Ordonatorii principali de credite transmit MFP propunerile pentru proiectul de buget

şi anexele respective, cu încadrarea în limitele de cheltuieli estimate pentru următorii 3
ani;
Până la 15 iulie -Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele
proprii şi le înaintează Guvernului pentru a fi incluse în proiectul bugetului de stat;

-Organele administraţiei publice locale efectuează propriile propuneri către MFP privind
mijloacele de echilibrare din cote sau sume defalcate din veniturile bugetului de stat,
precum şi eventualele propuneri de transferuri;
Până la 1 august

Ordonatorii principali de credite depun la MFP proiectele de buget definitivate

împreună cu anexele acestora;

Până la 30 sept. MFP întocmeşte, pe baza proiectelor ordonatorilor de credite şi a variantei proprii,
proiectul legilor bugetare şi proiectul propriu-zis al bugetului de stat şi al anexelor
la acesta, pe care le depune spre analizare la Guvern împreună cu un raport privind
situaţia macroeconomică pentru exerciţiul bugetar respectiv şi proiecţia acesteia pe
următorii 3 ani;
Până la 15 oct.

Guvernul depune la Parlament proiectul de buget în vederea adoptării.

46
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Proiectul bugetului de stat depus Parlamentului în vederea aprobării cuprinde:

- la venituri: estimările anului, structurate pe capitole şi subcapitole;
- la cheltuieli, creditele bugetare, determinate de autorizările conţinute în legi
Reţinem: specifice, atât în structură funcţională, cât şi în structură economică;
deficitul sau excedentul, după caz.

La determinarea cheltuielilor publice se au în vedere: politica financiară

a statului, numărul de salariaţi, reţeaua de instituţii publice în funcţiune, cele care
urmează a se înfiinţa în noul exerciţiu bugetar, folosirea bazei tehnice existente cu
maximă eficacitate etc.

Totodată, se vor avea în vedere şi următoarele obiective:

- în domeniul social – utilizarea resurselor financiare ale statului pentru învăţământ,
ocrotiri şi asigurări sociale, cultură, artă, tineret şi sport, refacerea şi ocrotirea mediului
înconjurător, menţinerea echilibrului ecologic etc.;
- în domeniul cercetării ştiinţifice – susţinerea unor programe prioritare de cercetare,
îndeosebi fundamentală;
- în domeniul economic – realizarea unor investiţii şi a altor acţiuni economice de
interes public, acordarea de subvenţii, facilităţi şi alte mijloace potrivit normelor
legale, în limita creditelor aprobate prin bugetele anuale;
- asigurarea cerinţelor de apărare a ţării, ordinii publice şi siguranţei naţionale;
- finanţarea administraţiei publice centrale şi locale etc.

Reţinem: În paralel cu demersurile organelor de specialitate ale statului pentru elaborarea

Legii bugetului de stat şi a proiectului bugetului de stat, în cadrul aceluiaşi calendar
prezentat anterior, Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei elaborează
proiectul Legii bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului pentru şomaj,
precum şi proiectele bugetului asigurărilor sociale de stat şi bugetului asigurărilor
pentru şomaj.

2.5.2. Aprobarea bugetelor

Proiectele de buget înaintate Parlamentului de către Guvern sunt supuse

dezbaterii şi aprobării puterii legislative, etapă a procesului bugetar care presupune:
- prezentarea de către şeful executivului sau de către ministrul finanţelor a
proiectului de buget în Parlament;
- analiza proiectului de buget în comisiile parlamentare;
- concilierea amendamentelor (modificărilor) propuse la proiectul de buget;
- aprobarea proiectului de buget în Parlament;
- sancţionarea (semnarea) bugetului aprobat de către şeful statului.
Dezbaterea şi aprobarea proiectelor de buget în Parlament este influenţată de
modul de organizare al acestuia - unicameral sau bicameral - şi de competenţele în
ceea ce priveşte formularea de amendamente la proiectul de buget.

47
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

În România
modul de aprobare a fiecărei categorii de buget precum şi
organele abilitate în acest sens diferă în raport de locul ocupat
în arhitectura sistemului bugetar:

Modalitate de aprobare.
Veriga bugetară Organ abilitat

bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale

de stat, bugetele fondurilor speciale,
bugetul asigurărilor de şomaj, bugetele prin lege, de către Parlament
creditelor externe contractate sau garantate
de stat şi bugetele fondurilor externe
nerambursabile
prin acte normative speciale, de
bugetele instituţiilor publice autonome către organele abilitate în acest scop

bugetele instituţiilor publice finanţate prin lege, ca anexe la bugetele

parţial prin fonduri bugetare ordonatorilor de credite

bugetele instituţiilor publice finanţate se aprobă de către ordonatorul de

integral din fonduri bugetare credite ierarhic superior al acestora

bugetele instituţiilor publice care se se aprobă de către organul de

finanţează integral din venituri proprii conducere al instituţiilor publice, cu
acordul ordonatorului de credite
ierarhic superior

se aprobă prin Hotărâre a

Guvernului

În România dezbaterea şi aprobarea proiectului bugetului de stat

ETAPELE DEZBATERII ŞI

presupune parcurgerea următoarelor etape:

a) proiectul bugetului de stat, la care este anexat bugetul fondului de asigurări

APROBĂRII

sociale de sănătate, este depus la Parlament de către Guvern împreună cu Raportul

privind situaţia economică şi financiară a ţării şi proiecţia acesteia în viitor, precum şi
cu proiectul legii bugetare anuale;
b) aceste documente sunt examinate de comisiile permanente ale fiecărei
camere - Comisia buget, finanţe, bănci, alte comisii interesate (comisiile pe domenii)
şi de către Compartimentul tehnic-legislativ al celor două Camere. Comisiile interesate
şi Compartimentul tehnic-legislativ comunică avizul lor, inclusiv amendamentele

48
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

propuse, Comisiei permanente de buget, finanţe, bănci. Dacă amendamentele propuse

măresc deficitul bugetar au loc analize şi discuţii cu reprezentanţi Guvernului pentru
găsirea de soluţii optime;
ETAPELE DEZBATERII ŞI APROBĂRII
c) Comisiile permanente de buget, finanţe, bănci din cele două camere dezbat
proiectele şi propunerile de amendamente şi întocmesc un Raport comun, aprobat prin
PROIECTULUI DE BUGET

vot, cuprinzând toate propunerile de amendamente precum şi propunerea motivată

pentru adoptarea celor două proiecte (Legea bugetară şi Bugetul de stat), respingerea
lor sau adoptarea cu modificări;
d) dezbaterea celor două proiecte în şedinţă comună a celor două camere la care
participă şi iniţiatorul lor; reprezentantul Guvernului prezintă constrângerile care au
influenţat elaborarea bugetului şi Raportul privind situaţia economico-financiară şi
proiecţia ei în anul viitor; un raportor din partea comisiilor permanente prezintă
Raportul comun pe baza căruia are loc dezbaterea generală. Dacă în această fază se
cere respingerea documentelor se supune la vot. Se trece, apoi, la cea de-a doua fază a
dezbaterii - dezbaterea pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole şi alineate, după
caz, şi pe ordonatori principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de
angajament pentru acţiuni multianuale;
e) aprobarea Legii bugetare şi a Bugetului de stat, ce se efectuează pe baza
votului de ansamblu al legii, care poate fi deschis sau secret;
f) promulgarea de către Preşedintele României a legii adoptate de Parlament,
urmată de publicarea ei în Monitorul Oficial.
În ceea ce priveşte proiectele bugetelor locale, în termen de maximum 30 de
zile de la intrarea în vigoare a Legii bugetului de stat, acestea trebuie supuse aprobării
consiliilor locale, judeţene şi Consiliului General al Municipiului Bucureşti.

REŢINEM: După ce legile bugetare au fost adoptate de către Parlament şi promulgate

de Preşedinte, acestea se publică în Monitorul Oficial al României, moment în care ele
devin operaţionale.

2.5.3. Execuţia bugetară

Execuţia bugetară reprezintă ansamblul operaţiunilor care privesc încasarea

veniturilor şi efectuarea propriu-zisă a cheltuielilor aprobate de către Parlament.

o Sumele înscrise la partea de venituri sunt considerate sarcini

minime (cu excepţia celor provenind din împrumuturi care sunt
maxime);
o Sumele înscrise la partea de cheltuieli - reprezentând creditele
bugetare aprobate - constituie limita maximă.

În practică se constată o separare a activităţii de executare a veniturilor de cea

de executare a cheltuielilor, deoarece fiecare dintre ele folosesc instrumente şi
proceduri specifice.

49
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

FAZELE EXECUŢIEI BUGETARE

EXECUŢIA VENITURILOR EXECUŢIA CHELTUIELILOR

1. AŞEZAREA 1. ANGAJAREA

2. LICHIDAREA 2. LICHIDAREA

3. EMITEREA TITLULUI DE 3. ORDONANŢAREA

PERCEPERE

4. PERCEPEREA 4. PLATA
PROPRIU-ZISĂ

- Conducerea generală a execuţiei bugetului este de

Competenţe
competenţa Guvernului.
- Răspunderea, ca organ de specialitate, revine
Ministerului Finanţelor Publice (pentru execuţia
bugetului de stat) şi organelor de specialitate ale
administraţiei publice locale (pentru bugetele locale).

EXECUŢIA
VENITURILOR: a) Aşezarea: stabilirea obiectului impozabil (se constată
existenţa şi se evaluează materia impozabilă);
b) Lichidarea: se stabileşte cuantumul impozitului datorat
de persoana fizică sau juridică în funcţie de materia
impozabilă şi cotele legale de impunere.
c) Emiterea titlului de percepere: emiterea dispoziţiei în
baza căreia este autorizată perceperea impozitului sau taxei
în contul bugetului de stat. Pentru persoanele fizice emiterea
titlului de percepere mai poartă denumirea şi de “deschidere
de rol”. Aceasta presupune, de fapt, înscrierea într-un
registru, la o partidă separată, a datoriei pe care o are
persoana fizică pentru perioada dată. Dispoziţia respectivă
constituie temeiul legal pentru urmărirea pe căi obişnuite sau
pe căi excepţionale (urmărirea silită) a veniturilor bugetare.
d) Perceperea propriu-zisă a venitului bugetar: încasarea
impozitului sau taxei în cuantumul şi la termenul stabilit. În
această etapă este inclusă şi urmărirea silită care intervine
atunci când contribuabilii nu-şi achită obligaţiile băneşti pe
care le au faţă de bugetul statului.

50
 UI. 2. SISTEMUL BUGETAR

REŢINEM: Primele trei etape cad în sarcina organelor specializate ale Ministerului
Finanţelor, iar ultima este de competenţa serviciului trezoreriei care încasează
impozitele şi taxele, de regulă, prin intermediul unor agenţi fiscali.

EXECUŢIA
a) în prima etapă, angajarea, are loc asumarea obligaţiei unui organism
CHELTUIELILOR:
public de a plăti o sumă de bani determinată care izvorăşte dintr-un
contract, hotărâre judecătorească, decizie administrativă etc., ca urmare a
unor livrări de mărfuri, prestări de servicii, executări de lucrări etc.
Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite;
b) în a doua etapă, lichidarea, are loc operaţiunea prin care se verifică
realizarea serviciului sau furnizarea de mărfuri în favoarea statului şi se
stabileşte mărimea datoriei (plăţii). Această operaţiune se face pe bază de
acte legal întocmite. Este, prin urmare, operaţiunea care are loc după ce
au fost efectuate serviciile şi livrările de mărfuri în favoarea statului;
c) cea de-a treia etapă, ordonanţarea, cuprinde operaţiunile de emitere a
dispoziţiei prin care se admite lichidarea şi deci se dispune plata.
Dispoziţiile (actele) de ordonanţare trebuie să poarte viza de control
financiar, astfel ele nu sunt onorate la plată.
REŢINEM: Toate aceste operaţiuni, potrivit reglementărilor interne ale
statelor, cad în sarcina ordonatorilor principali (miniştri, similarii lor) sau
a ordonatorilor secundari (directori generali sau directori) dacă le sunt
delegate asemenea sarcini.

d) în cea de-a patra etapă are loc plata propriu-zisă, şi deci, stingerea
obligaţiilor statului faţă de persoanele fizice sau juridice care au prestat
servicii statului sau organelor sale.

REŢINEM: Plata cade în sarcina gestionarilor de bani publici (contabili,

casieri etc.) care au obligaţia să efectueze plăţi numai în cazurile în care
actele sunt legal întocmite şi poartă toate vizele şi semnăturile persoanelor
în drept.

- se face, de regulă, de către ministere şi instituţii coordonate de Ministerul

Execuţia Finanţelor Publice, Banca de emisiune şi Trezoreria statului. Acestea se
bugetară sprijină pe aparatul financiar-bancar, a cărui organizare diferă de la o ţară
la alta.;
- presupune încasarea propriu-zisă a veniturilor şi efectuarea cheltuielilor,
activitate ce implică şi mobilizarea resurselor financiare pentru finanţarea
deficitului bugetar. Derularea acestor operaţiuni băneşti are loc atât în
numerar cât şi fără numerar (prin virament).

51
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Activitatea în care intervin operaţiile băneşti în numerar şi prin viramente în

conturi este cunoscută sub denumirea de execuţia de casă a bugetelor: Reţinem:

Prin sistemul Prin sistemul

bancar de trezorerie

- este practicată în S.U.A, Marea Britanie etc.

Execuţia de - aceasta presupune existenţa unei bănci, de regulă banca centrală,
casă care să efectueze operaţiunile bugetare de încasări, plăţi şi
prin sistemul
finanţare a deficitului bugetar. Instituţiile publice îşi deschid
bancar
conturile la această bancă, iar fluxurile cu bugetul de stat sunt
desfăşurate prin intermediul băncii împuternicite cu execuţia de
casă a acestuia.
Folosirea sistemului bancar pentru execuţia de casă a bugetului nu exclude
posibilitatea ca organele financiare ale administraţiei publice să aibă casierii proprii,
prin care să alimenteze conturile bugetului deschise la bancă cu încasările în numerar
de la populaţie.

Execuţia de
casă - presupune existenţa unei instituţii denumită Trezoreria statului.
prin sistemul - Trezoreria reprezintă activitatea prin care se asigură
de trezorerie concentrarea tuturor fluxurilor finanţelor publice într-un anumit
sistem de organizare aflat în structura Ministerului Finanţelor.
În esenţă, trezoreria este concepută ca o bancă, prin care sectorul public îşi
efectuează operaţiunile financiare de încasări şi plăţi şi prin intermediul căreia statul
exercită controlul asupra veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat. Trezoreria
îndeplineşte două funcţii de bază: de casier public şi de bancher.

În România:

- conducerea generală a execuţiei bugetului public naţional este de competenţa

Guvernului;
- răspunderea, ca organe de specialitate în acest domeniu revine Ministerului
Finanţelor Publice pentru execuţia bugetului de stat, Ministerului Muncii,
Solidarităţii Sociale şi Familiei pentru execuţia bugetului asigurărilor sociale de stat Reţinem:
şi bugetului asigurărilor pentru şomaj, iar cea referitoare la bugetele locale revine
birourilor executive ale consiliilor locale, primarilor, preşedinţilor consiliilor
judeţene, primarului general al Municipiului Bucureşti, precum şi conducătorilor
instituţiilor publice care sunt finanţate prin intermediul acestora;
- guvernul examinează periodic, în cursul anului bugetar, mersul execuţiei bugetare şi
ia măsurile care se impun pentru îmbunătăţirea echilibrului bugetar;

52
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

- potrivit reglementărilor româneşti în vigoare, execuţia bugetară se încheie la 31

decembrie, aplicându-se „sistemul de gestiune”;
- execuţia de casă a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat, a
bugetului asigurărilor pentru şomaj, a bugetelor locale şi a bugetelor fondurilor
speciale se realizează prin trezoreria statului sau prin unităţile bancare, după caz,
pe baza normelor emise de Ministerul Finanţelor Publice.

2.5.4. Încheierea
exerciţiului bugetar si
întocmirea contului de
execuţie bugetară

- Este etapa următoare încasării veniturilor şi efectuării cheltuielilor pentru anul

bugetar respectiv.
- Aceasta priveşte întocmirea documentelor de încheiere a exerciţiului bugetar.
Operaţiunea se reflectă în contul de execuţie bugetară care exprimă excedentul
sau deficitul bugetului la finele anului bugetar.
- După sistemul adoptat de fiecare stat (sistem de exerciţiu sau de gestiune) contul
de încheiere a exerciţiului bugetar are anumite particularităţi:

În sistemul de contul de execuţie reflectă toate operaţiunile care se referă la bugetul respectiv,
exerciţiu: chiar dacă ele se înfăptuiesc în perioada următoare datei încheierii anului
bugetar.

REŢINEM: Sistemul prezintă atât avantaje, cât şi dezavantaje. Printre avantaje

menţionăm faptul că sunt evidenţiate rezultatele efective ale bugetului pentru anul la care se
referă. Dintre dezavantaje, se remarcă faptul că, o perioadă de timp (3÷6 luni) funcţionează
în evidenţe două conturi, se urmăresc venituri şi se fac cheltuieli pentru două bugete (unul
pentru anul care a expirat şi altul pentru anul care este în curs).

operaţiunile privind veniturile şi cheltuielile aferente anului încheiat dar care nu

În sistemul de au fost efectuate până la finele anului bugetar se reportează în anul bugetar
gestiune: următor şi se evidenţiază ca atare.

REŢINEM: Acest sistem prezintă avantajul că este mai simplu, dar are
dezavantajul că nu redă o situaţie clară, a execuţiei reale a bugetului fiecărui an.

53
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

Contul de încheiere a exerciţiului bugetar este actul care prezintă

veniturile şi cheltuielile bugetului pentru anul expirat ca şi rezultatul Definiţie
definitiv (excedent sau deficit) pentru acea perioadă. Acest act se supune
dezbaterii şi aprobării Parlamentului odată cu proiectul de buget pentru
anul următor celui în curs.

În România, după încheierea exerciţiului bugetar, pe baza lucrărilor

efectuate de organele sale de specialitate, Guvernul prezintă Parlamentului spre În România:
deliberare şi aprobare conturile anuale de execuţie a bugetului de stat, a
bugetului asigurărilor sociale de stat şi ale bugetelor fondurilor speciale.
Contul general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului asigurărilor
sociale de stat şi celelalte conturi anuale de execuţie se aprobă prin lege după
verificarea de către Curtea de Conturi.

Conturile anuale de execuţie a bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale

de stat, bugetelor fondurilor speciale şi ale ordonatorilor de credite cuprind:
- la venituri - prevederi bugetare aprobate iniţial, prevederi bugetare definitive,
încasările realizate;
- la cheltuieli - credite aprobate iniţial, credite definitive, plăţi efectuate.

Excedentul sau deficitul bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat

şi bugetelor fondurilor speciale se stabileşte ca diferenţă între veniturile încasate până
la încheierea exerciţiului bugetar şi plăţile efectuate până la aceeaşi dată.
- în caz de deficit al bugetului de stat, acoperit prin bonuri de tezaur sau prin
împrumut de la Banca Naţională a României, nerambursate până la finele exerciţiului
bugetar, Parlamentul hotărăşte, la propunerea Guvernului, acoperirea deficitului şi
măsurile ce trebuie luate pentru a preveni repetarea unor astfel de situaţii în exerciţiul
financiar următor.
- în caz de excedent al bugetului de stat, rămas după lichidarea integrală a
datoriei publice, anual se rezervă o cotă de 50 % din acest excedent pentru crearea unui
fond de tezaur al statului. Fondul de tezaur al statului se păstrează în contul trezoreriei
statului, deschis la Banca Naţională a României şi se utilizează pe bază de lege. Până la
utilizare, disponibilităţile fondului de tezaur se vor plasa sub formă de depozit
financiar cu dobândă. Pentru acest fond se întocmesc conturi de execuţie anuale care se
supun aprobării Parlamentului odată cu contul general de execuţie a bugetului de stat.
Se supune dezbaterii şi aprobării Parlamentului împreună cu aceste conturi şi
contul general al datoriei publice, care cuprinde contul operaţiunilor în ţară şi în
străinătate, respectiv situaţia datoriei publice interne şi a datoriei publice externe
directe a statului, precum şi situaţia garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi
pentru credite externe primite de către alte persoane juridice.

54
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

2.5.5. Controlul bugetar

Execuţia bugetară se înfăptuieşte de către executiv sub controlul unor organe

împuternicite în acest sens.

FORME ALE CONTROLULUI BUGETAR

ÎN FUNCŢIE DE NATURA ÎN FUNCŢIE DE MOMENTUL CÂND SE

ORGANELOR ÎMPUTERNICITE EXERCITĂ

Control politic Control preventiv

(exercitat de către Parlament);

Control jurisdicţional (efectuat de

Curtea de Conturi sau o altă instituţie Control concomitent
publică însărcinată cu acest control);

Control administrativ (efectuat de Control posterior

organe specializate ale Ministerului
Finanţelor, ale celorlalte ministere)

Controlul este exercitat de către Parlament cu prilejul examinării şi aprobării

politic proiectului bugetului şi a contului de execuţie bugetară, precum şi pe
parcursul execuţiei bugetului aprobat.

Guvernul are obligaţia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire

la execuţia bugetului, iar acesta prin comisiile sale permanente sau prin comisii special
constituite de anchetă, poate efectua acţiuni de control şi poate audia membrii
Guvernului sau alte persoane care administrează sau gestionează fonduri publice.
Prin controlul politic se urmăreşte, în principal, respectarea de către executiv a
prevederilor autorizaţiei parlamentare în materie de buget şi a modului în care au fost
gestionate fondurile bugetare.

55
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

este efectuat de un organism specializat, denumit Cameră sau

Controlul Curte de Conturi care are ca principală sarcină controlul
jurisdicţional complet al execuţiei bugetului. În acest sens se pronunţă
asupra legalităţii actelor justificative şi dă anual descărcarea de
gestiune pentru conturile contabile, atunci când acestea sunt
găsite în ordine. Neregulile constatate se prezintă prin rapoarte
şefului statului şi Parlamentului.

Controlul se referă, pe de o parte, la controlul exercitat de organele

administrativ specializate ale Ministerului Finanţelor, iar pe de altă parte, la
controlul ierarhic exercitat de către ordonatorii principali de
credite asupra modului cum sunt consumate creditele bugetare
de către subordonaţii acestora.

După momentul exercitării sale controlul administrativ poate fi preventiv,

concomitent sau posterior efectuării operaţiilor bugetare.

Controlul se exercită înainte de efectuarea operaţiilor de execuţie ale

preventiv veniturilor şi cheltuielilor bugetare şi este cea mai eficientă
formă a controlului bugetar, deoarece poate opri operaţiile
nelegale, neoportune sau neeficiente.

Controlul efectuat în momentul plăţii mărfurilor achiziţionate sau a

concomitent serviciilor prestate, are o valoare limitată, deoarece se
concentrează asupra legalităţii plăţii. Cheltuiala fiind deja
angajată, prin contractele încheiate, chiar dacă este neoportună
sau neeficientă, plata nu poate fi oprită, dacă este legal datorată.

urmăreşte identificarea cazurilor de nerespectare a legilor, a

Controlul
neregulilor în execuţia bugetului, stabilirea persoanelor vinovate
posterior
şi sancţionarea acestora, recuperarea prejudiciilor aduse statului
şi prevenirea producerii în viitor a abaterilor de natura celor
constatate.

În România, controlul politic se execută de către Parlament, controlul

jurisdicţional se realizează de către Curtea de Conturi, iar controlul administrativ se
efectuează de către Ministerul Finanţelor Publice şi celelalte ministere (agenţii
guvernamentale) şi organe centrale.

DE REŢINUT: Ministerul Finanţelor Publice exercită, în numele statului, controlul în

întreaga economie asupra administrării şi utilizării fondurilor de la buget, a realizării
veniturilor bugetare, precum şi pentru prevenirea şi combaterea evaziunii fiscale.

56
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

- Organele specializate de control ale Ministerului Finanţelor Publice sunt

Direcţia generală a controlului financiar de stat şi Garda financiară care, la nivel
judeţean sunt reprezentate de direcţii ale controlului financiar de stat care au în
structură secţii ale Gărzii financiare.
Organe - Controlul administrativ asupra legalităţii, oportunităţii şi eficienţei utilizării
specializate fondurilor bugetare se exercită şi la nivelul fiecărui minister şi al celorlalte
organe centrale şi locale ale administraţiei de stat, prin organe specializate ale
acestora.
- La nivelul Guvernului funcţionează un corp de control al primului-ministru,
care poate desfăşura acţiuni de control, şi în domeniul execuţiei bugetului.

TEST DE EVALUARE

1. Definiţi procesul bugetar.

Răspuns:
Procesul bugetar reprezintă ansamblul operaţiunilor privind: elaborarea proiectului de buget;
aprobarea acestuia; execuţia bugetului; încheierea şi aprobarea contului de execuţie
bugetară; controlul bugetar

3. Care sunt etapele execuţiei veniturilor?

Răspuns:

Exerciţii

Exemplu rezolvat:
1. Obiectivele controlului politic exercitat de Parlament în legătură cu activitatea
bugetară sunt:
a. modul de respectare a autorizaţiei parlamentare de către executiv;
b. stabilirea răspunderii juridice pentru modul în care se administrează şi gestionează
patrimoniul public;
c. verificarea amănunţită a documentelor justificative ce au stat la baza operaţiunilor;
d. gestionarea fondurilor şi eficienţa utilizării lor;
e. modul de achitare a obligaţiilor faţă de buget de către toţi contribuabilii.

Rezolvare • OO•O

57
 UI 2. SISTEMUL BUGETAR

De rezolvat:
2. Dezbaterea şi aprobarea proiectului de buget este de competenţa:
a. Guvernului;
b. Ministerului Finanţelor;
c. Parlamentului;
d. Comisiilor parlamentare de specialitate;
e. Compartimentului tehnic-legislativ al celor două camere.

REZUMATUL TEMEI

În cadrul acestei teme ne-am propus să definim conceptele de buget, buget al

economiei naţionale precum şi sistemul unitar de bugete şi verigile care compun acest
sistem.
Au fost prezentate, de asemenea, principiile care guvernează în domeniul
bugetar şi metodele clasice şi moderne utilizate pentru fundamentarea indicatorilor
bugetari.
În finalul temei am analizat procesul bugetar, prezentând etapele ce trebuie
parcurse precum şi competenţele şi responsabilităţile autorităţilor publice în cadrul
acestui proces. Alături de prezentarea procedurii bugetare la modul general, aşa cum
este întâlnită în ţările cu economie de piaţă, sunt puse în evidenţă particularităţile
regăsite în practica bugetară din România.

58