LULA

A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da Autonomia pela Diversificação

O capítulo “A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da Autonomia pela

Diversificação” argumenta que, embora não tenha havido uma ruptura radical com a
tradição diplomática anterior, especialmente com a política externa de Fernando
Henrique Cardoso (baseada na autonomia pela integração), o governo Lula promoveu
importantes mudanças de ênfase e de instrumentos. Essas mudanças configuraram uma
nova estratégia, chamada de autonomia pela diversificação.
●​ O Brasil manteve a busca por autonomia, mas passou a diversificar seus parceiros
internacionais, ampliando relações com países da América Latina, África, Ásia e
Oriente Médio, além de investir em fóruns multilaterais e alianças Sul-Sul.

●​ Essa diversificação também constava a atuação do Brasil em fóruns multilaterais

como a OMC, por meio do G-20, e a ONU, com a defesa da reforma do Conselho de
Segurança. Visando assim, a ampliação do espaço de manobra do Brasil no
cenário internacional e contrabalançar o unilateralismo norte-americano pós-11 de
setembro de 2001. (Tornando o Brasil ainda mais influente no âmbito internacional)

Com base no modelo de Charles Hermann, que classifica mudanças em política externa em
quatro níveis — ajustes, mudanças de programa, mudanças de metas e mudanças de
orientação internacional —, os autores afirmam que o governo Lula alterou os meios,
instrumentos e formas de atuação da diplomacia brasileira, como a ampliação de parcerias
Sul-Sul e a atuação mais ativa em fóruns internacionais, sem modificar os objetivos centrais
da política externa, que continuam sendo o desenvolvimento nacional e a preservação da
autonomia frente às grandes potências.
●​ Incorporação de temas sociais, como o combate à fome, à agenda internacional,
e adoção uma postura mais ativa e crítica frente aos países desenvolvidos, sem
romper com compromissos anteriores.
●​ Exceção de liderança regional a partir do fortalecimento do Mercosul, da criação
da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) e da participação em
missões de paz, como no Haiti.

Em termos estratégicos, representou a autonomia pela diversificação, que, em contraste

com a autonomia pela distância (isolamento) e pela participação (inserção liberal), apostou
num reposicionamento pragmático, ampliando alternativas diplomáticas e econômicas sem
excluir parceiros relevantes.
As Três Autonomias: Distância, Participação e Diversificação

A partir da década de 1980 há uma evolução da política por meio de três modelos
sucessivos de busca por autonomia — cada um correspondente a um contexto histórico
específico e a uma forma diferente de o Brasil se posicionar no cenário internacional. Os
autores Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni mostram como essas estratégias refletem
transformações internas (econômicas e políticas) e externas (como a Guerra Fria e a
globalização).

Modelo Período Características principais Objetivos Exemplos e ações

Autonom Anos ●​ Distanciamento crítico Preservar ●​ Política

ia pela 1960–70 das grandes potências- independência Externa
Distância ●​ Defesa da soberania e promover Independente (PEI)
nacional industrializaçã ●​ Negociações
●​ Rejeição aos regimes o nacional com países
internacionais liberais socialistas e do
●​ Desenvolvimento Terceiro Mundo
autárquico ●​ Crítica aos
EUA

Autonom Anos ●​ Inserção ativa em Ganhar ●​ Assinatura

ia pela 1990 regimes multilaterais margem de da Ata de
Participa ●​ Abertura econômica e manobra e Marrakech (OMC)
ção reformas liberais atrair ●​ Participaçã
●​ Construção de investimentos o nas negociações
credibilidade internacional da ALCA
●​ Integração ao sistema ●​ Fortalecime
global nto do Mercosul

Autonom A partir ●​ Ampliação do leque de Reduzir ●​ Criação do

ia pela de 2003 alianças dependência IBAS- Protagonismo
Diversifi ●​ Valorização do Sul Global e aumentar no G-20 agrícola
cação ●​ Postura crítica, mas influência ●​ Comunidade
pragmática global Sul-Americana de
●​ Combate à fome e temas Nações (CASA)
sociais ●​ Missão no
●​ Equilíbrio entre polos Haiti
Modelo de Hermann para o Entendimento das Mudanças da Política Externa

Hermann propõe um continuum de mudanças, que vai desde as mais discretas até
transformações profundas na política externa.

Tipo de Descrição Profundidade

mudança

1. Ajustes Mudanças de ênfase ou intensidade em políticas já existentes, Superficial

sem alterar metas ou instrumentos centrais.

2. Mudanças Alteração nos meios ou estratégias para atingir objetivos que Intermediária
de programa permanecem os mesmos.

3. Mudanças Substituição dos objetivos centrais da política externa. Significativa

de metas

4. Mudanças Mudanças profundas e simultâneas em metas, meios e Profunda

de orientação valores, redefinindo o papel internacional do país.
internacional

●​ Hermann também identifica quatro fontes causadoras de mudanças na política

externa, sendo elas: Liderança política, ex: Presidentes ou ministros com nova
visão de mundo e poder de decisão (como Lula e Celso Amorim); Burocracia
estatal, ex: técnicos e diplomatas com capacidade de formular ou pressionar por
novas direções; Reestruturação doméstica, ex mudanças sociais ou econômicas
dentro do país que afetam interesses e prioridades externas; Choques externos,
ex: eventos internacionais inesperados e impactantes (como o 11 de setembro ou
crises financeiras).

Aplicação ao caso brasileiro: de FHC a Lula

●​ Concluem que não houve uma reestruturação doméstica profunda que, sozinha,
justificasse as mudanças. O Brasil ainda enfrentava desafios estruturais que já
existiam no governo FHC — como desigualdade social, dependência comercial,
necessidade de crescimento econômico e limitação de poder internacional.​
 ●​ A troca de liderança política, com a chegada de Lula e diplomatas de perfil
ideológico distinto das que prevaleciam no governo anterior (FHC). (Celso
Amorim, Samuel Pinheiro Guimarães);

●​ Além disso, choques externos, como:

○​ Os atentados de 11 de setembro de 2001 - provocou instabilidade global e
como resposta, EUA passa a adotar uma postura unilateral (agindo
sozinhos ou com pouca consulta aos aliados), isso acaba expondo os limites
do multilateralismo e o risco de depender de um sistema internacional
dominado por uma única potência, por isso, O Brasil, sob Lula, passou a
desconfiar mais do controle dos EUA sobre as instituições internacionais e
passou a buscar alternativas que garantissem maior autonomia.​

○​ O fracasso das negociações da Rodada Doha, que mostrou limites da

liberalização comercial sob liderança dos países centrais - o fracasso
revelou a resistência dos países desenvolvidos a promover uma
liberalização justa, e o Brasil passou a ver que não poderia contar apenas
com as regras da OMC, dessa forma, o governo Lula intensificou sua
estratégia de diversificação de parcerias — buscando comércio, acordos e
alianças fora do eixo tradicional (EUA, Europa, Japão), e se aproximando
do BRICS e MERCOSUL.

O capítulo também incorpora elementos da abordagem construtivista para explicar as

mudanças na política externa brasileira. Isso significa que, além de considerar fatores
objetivos e estruturais — como choques externos, transições institucionais ou mudanças
econômicas —, os autores ressaltam o papel decisivo das ideias, crenças e
interpretações dos tomadores de decisão, especialmente os líderes políticos e a
burocracia diplomática. Nesse sentido, a política externa não é apenas uma reação
automática ao ambiente internacional, mas também resultado de como os governantes
percebem e interpretam esse ambiente.
A comparação entre os presidentes Fernando Henrique Cardoso (FHC) e Luiz Inácio
Lula da Silva ilustra bem essa perspectiva. Embora ambos tenham governado em
contextos internacionais semelhantes, com desafios estruturais parecidos, suas visões de
mundo distintas os levaram a adotar estratégias de inserção internacional diferentes.
●​ FHC - integração liberal e gradual ao sistema internacional, confiando nos regimes
multilaterais como espaços legítimos para o avanço dos interesses brasileiros.
 ●​ LULA - influenciado por um pensamento mais crítico e soberanista, via o sistema
internacional com maior desconfiança, especialmente em relação à assimetria entre
países desenvolvidos e em desenvolvimento. Por isso, houve uma tentativa de
afirmar o Brasil como ator global autônomo e multipolar, diversificando suas
alianças, fortalecendo laços com o Sul Global e defendendo uma ordem
internacional mais equilibrada.

Papel regional, relações com os Estados Unidos e diversificação das parcerias

Durante o governo Lula, a política externa brasileira adotou uma postura mais ativa,
assertiva e integradora na América do Sul, com o objetivo de consolidar a liderança
regional do Brasil.
●​ Aprofundamento do Mercosul - Tentativas de ampliar seu escopo além da
dimensão comercial, incluindo aspectos políticos e sociais com o objetivo de
promover uma integração mais abrangente entre os países-membros do bloco.

●​ Criação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) - Considerada etapa

preparatória para a UNASUL que buscava coordenar políticas regionais nas áreas
econômica, política e de infraestrutura.​

●​ IIRSA (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana) - ​

Programa voltado à integração física da América do Sul, com investimentos em:​
Rodovias, Portos, Energia, Sistemas de transporte financiada em parte pelo BNDES
(Brasil), fortalecendo o papel do país como motor da integração regional.

Apesar do avanço dessas iniciativas, surgiram tensões com países menores do

Mercosul, como Uruguai e Paraguai, que demonstravam desconforto com o peso político e
econômico do Brasil, acusando-o de conduzir o bloco de forma assimétrica.
Já no plano internacional, o Brasil buscou mostrar que era capaz de assumir
responsabilidades globais, como por exemplo:

Liderança da Missão da ONU no Haiti (MINUSTAH)

●​ O Brasil assumiu o comando da missão de paz da ONU no Haiti - seus objetivos

contavam com a contribuição para a estabilização do país caribenho; demonstração
da capacidade de liderança internacional e reforçar a candidatura do Brasil a um
 assento permanente no Conselho de Segurança da ONU. (Ação vista como
compromisso com a paz e a segurança globais.);
●​ Relações com os Estados Unidos: autonomia com pragmatismo - Lula manteve
relações diplomáticas estáveis, mas adotou uma postura mais autônoma onde
criticava o unilateralismo norte-americano, sobretudo após os atentados de 11 de
setembro de 2001;
●​ Negociações da ALCA (Área de Livre Comércio das Américas) - Lula resistiu ao
modelo original da ALCA, proposto sob liderança dos EUA impondo limites às
concessões brasileiras, especialmente nos seguintes temas: Propriedade
intelectual, Investimentos estrangeiros e Compras governamentais;
○​ Proposta da “ALCA light” - Alternativa mais flexível e moderada à ALCA
original que permitiria manter o diálogo com os EUA, mas preservando a
soberania e os interesses nacionais do Brasil.
No governo Lula, a política externa priorizou a diversificação de parcerias internacionais
para reduzir a dependência de mercados tradicionais (como EUA, UE e Japão) e fortalecer
relações com países do Sul Global (como China, Índia, Rússia, África e Oriente Médio).
Entre 1998 e 2005, aumentou significativamente a participação desses novos parceiros nas
exportações brasileiras.
Além de ganhos econômicos, essa estratégia teve impacto político: o Brasil passou a
liderar coalizões multilaterais, como o G-20 agrícola na OMC, defendendo um comércio
mais justo e criticando os subsídios dos países ricos. Com isso, o país se consolidou como
líder do Sul Global e reforçou sua imagem de potência média autônoma e influente no
cenário internacional.

O significado da cooperação Sul-Sul

Lula valorizou as relações com países em desenvolvimento como uma estratégia

para fortalecer a autonomia do Brasil no cenário internacional. Essa cooperação não
foi vista apenas como uma retomada do antigo terceiro-mundismo da Guerra Fria, mas sim
como uma resposta atualizada às novas dinâmicas da globalização e às
desigualdades persistentes no sistema internacional, especialmente após o fim da
bipolaridade.
●​ Desde a fundação do PT, havia uma inclinação ideológica em favor do Sul
Global, o que se refletiu nas diretrizes do governo. O então secretário-geral do
Itamaraty, Samuel Pinheiro Guimarães, resumiu essa visão ao defender que o
Brasil deveria formar alianças com outros países periféricos para resistir à
 dominação das grandes potências, principalmente os Estados Unidos, e promover
mudanças nas relações internacionais desequilibradas.
Historicamente, mesmo nos períodos mais alinhados ao Ocidente, como durante a
Guerra Fria, o Brasil manteve uma retórica solidária com os países em
desenvolvimento, como exemplos:
●​ apoio ao G-77 e à proposta de uma nova ordem econômica internacional. No
governo Geisel, com o Pragmatismo Responsável, já havia a ideia de
diversificar parcerias com o Terceiro Mundo para reduzir a dependência
dos países centrais — uma lógica que o governo Lula atualizou.

No século XXI, a cooperação Sul-Sul foi reinterpretada: o Brasil já era uma democracia
consolidada com economia de mercado e não buscava mais o isolamento, mas sim um
engajamento seletivo. Ou seja, alianças com o Sul conviveram com relações
pragmáticas com os países ricos, sem rupturas institucionais. Essa postura visava
ampliar a margem de ação brasileira, negociando com múltiplos pólos e reforçando a
ideia de multipolaridade.
●​ IBAS (Índia-Brasil-África do Sul) - Criado formalmente em 2003 com a Declaração
de Brasília, o IBAS reuniu três democracias emergentes para cooperar em áreas
como comércio, segurança e tecnologia. Apesar de seu valor simbólico, enfrentou
críticas pela amplitude dos temas e dificuldade em transformar acordos políticos em
ações concretas, especialmente na segurança.
●​ Liderança no G-20 agrícola na OMC - O Brasil liderou essa coalizão formada por
países do Sul Global, criada na Conferência de Cancún em 2003, que buscava
combater os subsídios agrícolas dos países ricos. A iniciativa reforçou a posição do
Brasil como porta-voz dos países em desenvolvimento e defensor de um comércio
internacional mais justo, mesmo com resultados práticos limitados.

A política de cooperação Sul-Sul também se manifestou por meio da diplomacia

presidencial ativa de Lula, com inúmeras visitas a países da África, Ásia e América Latina.
Essas viagens buscavam estreitar laços econômicos, mas também resgatar vínculos
históricos e culturais, especialmente com a África lusófona, reforçando a ideia de
reconhecimento de uma “dívida histórica” com o continente africano.
Importante destacar que, mesmo com o foco no Sul, o Brasil não rompeu relações com o
Norte global. As críticas ao unilateralismo dos EUA ou à rigidez da União Europeia
coexistiam com o esforço por manter boas relações comerciais e diplomáticas com essas
potências. Assim, a cooperação Sul-Sul no governo Lula não foi exclusivista, mas sim parte
de uma estratégia de diversificação equilibrada, que buscava fortalecer a autonomia e a
influência do Brasil no sistema internacional.

Integração e relação com a América do Sul

Durante o governo FHC, a integração teve caráter técnico, enquanto no governo Lula a
região passou a ser prioridade, com o Mercosul fortalecido e ampliado, criação da
Comunidade Sul-Americana de Nações (Casa) e investimentos em infraestrutura via
BNDES.
Apesar disso, houve limitações, como tensões com países menores do Mercosul
(Uruguai e Paraguai) e conflitos energéticos, além de dificuldades institucionais no
bloco. A aliança com a Argentina foi estratégica, mas enfrentou desafios devido às
assimetrias econômicas. Lula buscou liderar a região com respeito ao multilateralismo e
participação em missões de paz, mas faltaram recursos e coordenação para maior
efetividade.

DILMA

O autor parte da ideia de que, apesar dos principais objetivos estratégicos terem sido
mantidos — como a busca pela autonomia do Brasil, o desenvolvimento nacional e a
inserção ativa do país no cenário internacional —, houve uma redução do ativismo e do
protagonismo internacional durante o governo Dilma. Essa redução é descrita como uma
política de “contenção na continuidade”, ou seja, continuidade dos objetivos, porém com
menor intensidade nas ações externas.
Para analisar isso, o artigo usa o modelo teórico de Charles Hermann (1990), que ajuda a
classificar diferentes níveis de mudança em política externa e a identificar os agentes que
provocam essas mudanças. Segundo Hermann, as mudanças podem variar desde
pequenos ajustes na forma de agir até transformações profundas nos objetivos e na
orientação internacional do país. Além disso, ele aponta quatro agentes principais que
podem motivar essas mudanças: líderes políticos, a burocracia do Estado,
transformações internas do país e choques externos.
O autor destaca três fatores para explicar a diferença entre os governos Lula e Dilma:

1.​ O perfil pessoal e político de Dilma Rousseff, que era mais técnica e focada em
assuntos internos do país.​
 2.​ A conjuntura internacional, marcada por crises globais, tensões regionais e menor
dinamismo nas alianças do Sul Global.​

3.​ O contexto doméstico, incluindo os protestos de 2013, os preparativos para eventos

esportivos e tensões políticas internas, que passaram a ser prioridade para o
governo.

Políticas externas de Lula e de Dilma Rousseff: viagens internacionais e diplomacia

presidencial

Aspecto Governo Lula (2003–2010) Governo Dilma (2011–2014)

Ativismo e Muito alto: política externa marca Menor intensidade e visibilidade

protagonismo da presidência

Uso da Intenso, instrumento central de Reduzido, menos envolvimento pessoal da

diplomacia inserção internacional presidente
presidencial

Viagens Número elevado, presença global 30% a 55% menos viagens que Lula,
internacionai forte menos presença regional e ausência no
s Oriente Médio

Foco Multilateralismo, Sul global, menos interesse pessoal pela política

temático segurança internacional externa, focando mais em questões
internas, administrativas e econômicas.

Expansão do Forte: abertura de embaixadas e Queda na abertura de embaixadas, menos

Itamaraty aumento de diplomatas diplomatas formados (5 vagas em 2013 vs.
105 anteriormente)

Temas Participação ativa em grupos como Posição firme em temas como regulação da
multilaterais IBAS, BRICS, G-20 internet, defesa do conceito
“responsabilidade ao proteger”

Relações Forte integração e presença na Menor ênfase na América do Sul

regionais América do Sul

Apesar disso, Dilma manteve posições firmes em temas multilaterais importantes,

como a defesa da regulação da internet após as denúncias de espionagem pela NSA, e
criticou a seletividade nas intervenções internacionais, propondo o conceito de
“responsabilidade ao proteger” em contraponto à tradicional “responsabilidade de
proteger”. Além de manter os fundamentos básicos da política externa brasileira, como a
busca por autonomia, desenvolvimento e atuação multilateral, mas com menor
envolvimento pessoal da presidente e menor intensidade nas ações diplomáticas.

Para entender as razões dessa mudança de ritmo e intensidade, o autor utiliza o modelo
teórico do cientista político Charles Hermann (1990), que propõe quatro vetores principais
que podem causar mudanças em políticas externas:

Vetores de Descrição Consequências / Impactos

Mudança

Liderança ●​ Dilma: perfil técnico, administrativo ●​ Redução da diplomacia

Política e foco interno. presidencial.
●​ Lula: carismático, ativo ●​ Menor protagonismo
internacionalmente e com trajetória internacional no governo Dilma.
sindicalista.

Burocraci ●​ Continuidade dos diplomatas e ●​ Política externa perdeu

a assessores de Lula. prioridade.
●​ Redução dos investimentos na ●​ Sem oposição explícita da
diplomacia (menos expansão do Itamaraty e burocracia, mas com menor vigor
menos vagas no Instituto Rio Branco). institucional.

Estrutura ●​ Base política e interesses ●​ Prioridade para agenda

Doméstica econômicos mantidos. interna.
●​ Fatores internos: manifestações de ●​ Política externa ficou em
2013, megaeventos esportivos e crise segundo plano.
econômica/política a partir de 2014.

Choques ●​ Crise econômica global persistente.- ●​ Suspensão da visita de

Externos Enfraquecimento das articulações do Sul Dilma aos EUA;
global. ●​ Proposta simbólica de nova
●​ Instabilidade no mundo árabe.- governança da internet;
Escândalo da espionagem da NSA. ●​ Pouca mudança prática no
cenário internacional;

A redução do protagonismo internacional do Brasil durante o governo Dilma Rousseff não

foi causada por uma mudança estrutural profunda nem por uma mudança ideológica radical.
Ou seja, não houve alteração nos objetivos centrais da política externa brasileira — como a
busca por autonomia, desenvolvimento e inserção multilateral. O que aconteceu foi uma
mudança de intensidade e ênfase. Essa mudança foi causada principalmente por:

●​ Perfil da liderança presidencial, com Dilma tendo um estilo menos ativo e menos
voltado para a política externa do que Lula.​
●​ Condições internas e externas desfavoráveis, que dificultaram a atuação
internacional do Brasil.​