Ciência & Saúde Coletiva

[Link] DOI: 10.1590/1413-81232026311.15032025

ISSN 1413-8123. v.31, n.1

Assistência farmacêutica no Brasil: uma análise antropológica 1

da formulação da Política Nacional de Assistência Farmacêutica

ARTIGO TEMÁTICO
Pharmaceutical Services in Brazil: an anthropological analysis
of the formulation of the National Pharmaceutical Service Policy

Asistencia farmacéutica en Brasil: un análisis antropológico de la

formulación de la Política Nacional de Asistencia Farmacéutica

Thais Rodrigues Penaforte [Link] 1

Resumo Este artigo analisa a evolução das políticas de medicamentos e da assistência farmacêutica no Brasil, com
ênfase na trajetória desta última, destacando as disputas políticas e as redes de influência que moldaram a governan-
ça do setor. Com base em uma etnografia de documentos, foram examinadas os percursos institucionais e os processos
decisórios envolvidos na formulação da Política Nacional de Assistência Farmacêutica, desde a promulgação da
Política Nacional de Medicamentos. O estudo evidencia que o modelo proposto para a assistência farmacêutica foi
construído sob forte influência do controle social, consolidando-se como eixo articulador de políticas intersetoriais. A
incorporação de princípios como a atenção farmacêutica, incialmente promovida pela Organização Pan-Americana
da Saúde, ressalta o papel estratégico dessa entidade na conformação da política. Essa abordagem inovadora ao cui-
dado farmacoterapêutico redefiniu o papel dos farmacêuticos, ampliando suas atribuições para além da distribuição
de medicamentos. O artigo propõe, assim, ferramentas conceituais e metodológicas capazes de aprofundar a análise
crítica das políticas públicas, contribuindo para a compreensão do processo de desenvolvimento da assistência far-
macêutica.
Palavras-chave Assistência Farmacêutica, Política Nacional de Assistência Farmacêutica, Política Pública, Política
Nacional de Medicamentos

Abstract This article analyzes the evolution of pharmaceutical policies and services in Brazil, emphasizing the deve-
lopment of the latter and the political disputes and influence networks shaping governance in the sector. Based on an
ethnography of documents, the study examines the institutional pathways and decision-making processes involved in
the formulation of the National Pharmaceutical Services Policy, tracing its development from the National Medicines
Policy. The findings reveal that the proposed model for pharmaceutical services was strongly influenced by social con-
trol mechanisms, establishing itself as a key coordinating axis of intersectoral policies. The incorporation of principles
such as pharmaceutical care, initially promoted by the Pan American Health Organization, shows the strategic role
played by this institution in shaping the policy. This new approach to pharmacotherapeutic care redefined the role
of pharmacists, expanding their responsibilities beyond the mere distribution of medicines. The article thus presents
innovative conceptual and methodological tools to theorize and analyze the functioning of public policies, offering
insights for a critical understanding of the development of pharmaceutical services.
Key words Pharmaceutical Services, National Pharmaceutical Services Policy, Public Policy, National Medicines
Policy

Resumen Este artículo analiza la evolución de las políticas de medicamentos y de la asistencia farmacéutica en
Brasil, con énfasis en la trayectoria de esta última, destacando las disputas políticas y las redes de influencia que
moldearon la gobernanza del sector. Con base en una etnografía de documentos, se examinaron los recorridos institu-
cionales y los procesos decisorios involucrados en la formulación de la Política Nacional de Asistencia Farmacéutica,
desde la promulgación de la Política Nacional de Medicamentos. El estudio evidencia que el modelo propuesto para la
asistencia farmacéutica fue construido bajo fuerte influencia del control social, consolidándose como eje articulador
1
Departamento do de políticas intersectoriales. La incorporación de principios como la atención farmacéutica, inicialmente promovida
Medicamento, por la Organización Panamericana de la Salud, resalta el papel estratégico de esta entidad en la conformación de la
Faculdade de Farmácia,
política. Este enfoque innovador del cuidado farmacoterapéutico redefinió el papel de los farmacéuticos, ampliando
Universidade Federal
da Bahia. R. Barão de
sus atribuciones más allá de la distribución de medicamentos. El artículo propone, así, herramientas conceptuales y
Jeremoabo 147, Ondina. metodológicas capaces de profundizar el análisis crítico de las políticas públicas, contribuyendo a la comprensión del
40170-115 Salvador proceso de desarrollo de la asistencia farmacéutica.
BA Brasil. Palabras clave Asistencia Farmacéutica, Política Nacional de Asistencia Farmacéutica, Política Pública, Política
thaisrpenaforte@[Link] Nacional de Medicamentos
Cien Saude Colet 2026; 31:e15032025
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Introdução se refere à “implementação de ações capazes de

promover a melhoria das condições da assistên-
A análise das políticas públicas voltadas à assis- cia à saúde da população”6 (p.9). Com o objetivo
tência farmacêutica (AF) no Brasil exige a con- de garantir a segurança, eficácia e qualidade dos
sideração de processos históricos complexos, medicamentos, bem como promover seu uso ra-
nos quais interagem dimensões institucionais, cional, a PNM “observa e fortalece os princípios
disputas técnico-científicas e dinâmicas sociais, e as diretrizes constitucionais e legalmente esta-
inscritas na conformação do Sistema Único de belecidos”6 (p.5).
Saúde (SUS). De forma pioneira, o Movimento É evidente o esforço de adequação do campo
Sanitário e a Reforma Sanitária Brasileira con- farmacêutico aos princípios do SUS. Todavia, o
figuraram fenômenos socio-históricos que mar- desenho dessa política ainda preserva uma ên-
caram a segunda metade do século XX, consti- fase centrada no medicamento, orientando não
tuindo elos fundantes da história e da política apenas a modelagem da assistência farmacêuti-
de saúde no Brasil1. Sua conquista mais visível, ca, mas também um amplo conjunto de ações
a implantação do SUS, transformou profunda- correlatas. Essa lógica é expressa, inclusive, no
mente o setor, incluindo a definição de novos conceito de AF presente na própria PNM: “um
horizontes para a AF. Ambos os movimentos grupo de atividades relacionadas com o medi-
enfatizaram a necessidade de garantir o pleno camento, destinadas a apoiar as ações de saúde
acesso aos medicamentos, reforçando a urgên- demandas por uma comunidade”6 (p.34, grifo
cia de institucionalizar uma política nacional de nosso).
medicamentos2. Assim, se antes da PNM havia uma “desar-
A promulgação da Lei Orgânica da Saúde ticulação da assistência farmacêutica no âmbito
(Lei nº 8.080), que instituiu o SUS, inseriu, pela dos serviços de saúde”6 (p.11), a (re)articulação
primeira vez, a assistência terapêutica e farma- promovida por essa política foi estruturada com
cêutica no conjunto das ações e serviços de um base nos contornos estabelecidos pelo medica-
sistema de saúde. Até então, os medicamentos mento. Nesse sentido, limitar sua compreensão
estavam sob a responsabilidade da Previdência a uma função exclusivamente terapêutico-assis-
Social, sendo regidos pela Central de Medica- tencial desconsidera a multiplicidade de modos
mentos (CEME). Criada, em 1971, essa autar- de existência e de ação que o medicamento pode
quia mantinha relativa independência frente ao assumir, obscurecendo as ambivalências que o
do Ministério da Saúde (MS)3 e atuava como situam em contextos culturais e sociais especí-
instância de conciliação entre a oferta nacional ficos7.
de medicamentos e a capacidade aquisitiva de Para Nichter e Vuckovic8, os medicamentos
seus beneficiários4. são veículos de ideologias: moldam percepções
Essa reconfiguração institucional impôs de saúde, constroem identidades e influenciam
uma nova paisagem assistencial à AF, até en- valores e relações sociais. Sua apropriação, por-
tão marcada por um desenho centralizado e tanto, requer uma observação ampliada, que os
excludente. A proposta da CEME confrontava considere como parte de uma dinâmica do cui-
diretamente os novos paradigmas inaugurados dado, capaz de revelar a arquitetura das relações
pelo SUS. Nesse contexto, a inclusão do acesso sociais nas quais estão inseridos7. Somente assim
à farmacoterapia no âmbito das políticas sanitá- é possível reconhecer os processos plurais e, por
rias estabeleceu o compromisso de sua garantia vezes, conflitivos que vinculam medicamentos e
como um direito público, sob responsabilidade farmacêuticos à produção de saúde.
do Estado5. No entanto, somente ao final da dé- Como reflexo de uma série de transforma-
cada de 1990 a AF passou a incorporar, de for- ções no campo farmacêutico brasileiro – o de-
ma mais efetiva, os dispositivos constitucionais bate público impulsionado pela Comissão Par-
da descentralização, universalidade, integrali- lamentar de Inquérito (CPI) dos Medicamentos,
dade e equidade5. a introdução de novos conceitos como atenção
O primeiro marco político nesse sentido farmacêutica, farmacovigilância, farmacoepide-
foi a aprovação da Política Nacional de Medi- miologia e farmacoeconomia – emergiu, a partir
camentos (PNM)6, em 30 de outubro de 1998. da mobilização de entidades profissionais, uma
Elaborada sob a coordenação da Secretaria de demanda por uma política específica de AF. Tor-
Políticas de Saúde do MS, e integrante da Polí- nava-se necessário institucionalizar a reorienta-
tica Nacional de Saúde, a PNM buscou alinhar ção da AF prevista na PNM, buscando alinhar
a questão dos medicamentos e da AF ao mo- não apenas os medicamentos às diretrizes do
delo assistencial do SUS, especialmente no que SUS, mas também as práticas farmacêuticas2.
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Contudo, mesmo após a aprovação da Po- rapêutico; e, por fim, são oferecidas as conside-
lítica Nacional de Assistência Farmacêutica rações finais.
(PNAF)9, em 2004, a centralidade do medica-
mento como objeto privilegiado continuava a Notas introdutórias sobre a abordagem
limitar a qualificação da AF. Embora essa nova antropológica das políticas públicas
diretriz tenha incorporado princípios inovado-
res, como a atenção farmacêutica, os interesses Diante do desafio de reunir aquilo que a
e desafios sanitários ainda se concentram, ma- modernidade historicamente separou – a ciên-
joritariamente, em questões relativas ao medi- cia e a política –, a grande tarefa da antropolo-
camento. gia consiste, segundo Latour, em “simplesmente
Uma breve revisão da literatura científica fazê-las trabalhar conjuntamente na articulação
com foco na PNAF indica que a ênfase ainda do mesmo coletivo”14 (p.161). Nesse sentido, ao
recai majoritariamente sobre o acesso a medi- buscar compreender como diferentes raciona-
camentos, em detrimento da qualificação des- lidades interagem na produção do social, a an-
se acesso e do seu uso racional. As discussões tropologia da política volta-se para modelos e
sobre judicialização predominam, enquanto te- tipologias conceituais que apoiem e instrumen-
mas como o cuidado integral e a institucionali- talizem a análise da burocracia estatal, o que
zação da atenção farmacêutica, centrais à PNAF, constitui uma de suas principais marcas15.
seguem preteridos na produção acadêmica. Em primeiro lugar, é necessário reconhecer
Esse panorama não reflete apenas uma di- a multiplicidade de enunciados, atores sociais e
visão entre interesses acadêmicos e demandas planos implicados no processo de formulação
sanitárias; aponta também para um certo cons- de uma política pública. O desafio analítico,
trangimento à efetiva implementação da PNAF, portanto, consiste em identificar tais associa-
como evidenciado em diversas publicações que ções e compreender como elas produzem o de-
analisam a trajetória político-institucional des- senho de uma política16, evitando abordagens
de a PNM até a consolidação da PNAF2,10-13. As- que reduzam esse processo a uma trajetória ho-
sim, o presente artigo propõe expandir os limi- mogênea ou linear. A abordagem antropológica
tes teórico-metodológicos que caracterizam o da política oferece, nesse contexto, ferramentas
campo farmacêutico, sugerindo novas direções analíticas para explicar como os atores sociais
para a análise das políticas de saúde e para a atu- compreendem e experienciam a política, ou
ação do Estado na efetivação da PNAF. seja, como atribuem significados aos objetos e
Nesse sentido, torna-se necessário renovar práticas que compõem o universo político16.
as abordagens sobre políticas públicas, huma- A partir dessa perspectiva, privilegia-se um
nizando os fatos políticos2 e evidenciando os recorte empírico voltado à identificação de re-
grupos e interesses envolvidos no desenvolvi- des e dinâmicas interacionais, com foco em
mento dessas políticas. Para tanto, este estudo análises setoriais. Essa proposta contrasta com
se aproxima do espaço institucional mais rele- abordagens reificadas, que reduzem o processo
vante para a construção da PNAF: o Conselho de formulação de políticas ao domínio institu-
Nacional de Saúde (CNS). cional ou à lógica interna do setor saúde, des-
No que se refere ao recorte empírico da pes- considerando suas múltiplas dimensões sociais,
quisa, não se pretende isolar a PNAF da PNM. políticas e históricas.
Ao contrário, compreendê-las requer uma abor- Ao recentrar o sujeito nas dimensões meto-
dagem ampliada, visto que essas políticas evo- dológicas e analíticas do processo formulativo, a
luem e se interpenetram. Com base em uma antropologia da política propõe a investigação
abordagem etnográfica, buscou-se identificar das políticas públicas como fenômenos situa-
duas variáveis centrais: a ação dos atores envol- dos, observados a partir dos arranjos institucio-
vidos e os movimentos políticos que fundamen- nais, práticas e comportamentos em contextos
taram decisões e escolhas. específicos15,16. Essa perspectiva exige atenção
A estrutura do artigo organiza-se em cinco ao conhecimento tático e às múltiplas interpre-
seções: apresenta-se inicialmente a abordagem tações e definições (frequentemente conflitan-
da antropologia da política como referencial tes), atribuídas à política e aos elementos que
teórico; em seguida, a estratégia metodológica, dela participam14,17.
que toma a PNAF como objeto empírico; dis- Nesse horizonte analítico, o conceito de go-
cute-se a formulação da política sob a ótica da vernança18 adquire papel central como instru-
governança; refletem-se as interações entre AF, mento de análise das políticas públicas. Refere-
política de medicamentos e cuidado farmacote- -se a processos complexos por meio dos quais
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as políticas não apenas impõem condições, mas nizacional das instituições, buscou-se, por meio
também influenciam normas, práticas e con- deles, acessar pessoas, experiências e relações.
dutas individuais, de modo que estas passem a As atas das reuniões do CNS, bem como
contribuir para a operacionalização de determi- suas produções secundárias (resoluções, porta-
nado modelo ou ordem social18. Nas palavras de rias e registros das conferências), foram analisa-
Graham Burchell, trata-se da “conduct of con- das como o intuito de “encarnar” essa instância
duct”19 (p.267) deliberativa, seus atores e seus cursos de ação.
Portanto, uma investigação ancorada nesse Conforme argumenta Hull21, os documentos
enquadramento teórico-metodológico requer não são meros instrumentos administrativos,
situar a PNAF como um contexto empírico mas constituem e são constituídos por ideolo-
privilegiado, capaz de evidenciar os encontros, gias, saberes, práticas, subjetividades, objetos e
disputas e articulações que se pretende analisar. pelas próprias instituições. Ao transformá-los
em estruturas de significados, torna-se possível
alcançar a inteligibilidade das relações que os
Métodos atravessam.
Com o objetivo de elucidar as associações
Para Shore e Wright18, as políticas públicas são, e deliberações que compuseram a PNAF e seus
por natureza, fenômenos antropológicos. Elas elementos constitutivos, o corpus da pesquisa
não apenas codificam normas e valores sociais, buscou reconstruir o espírito de governança que
articulando princípios fundamentais de organi- orientou o CNS no período analisado. Os recor-
zação da sociedade, como também expressam tes empíricos, por sua vez, visaram reconstituir
modelos implícitos (e, por vezes, explícitos) de as trilhas de formulação dos conceitos, princí-
ordenamento social. pios e diretrizes que compõem a PNAF.
Com base nessa perspectiva, este artigo A constituição do corpus documental ba-
propõe-se a aprofundar a análise das condições seou-se na análise das atas de reuniões ordiná-
de emergência das políticas públicas enquanto rias e extraordinárias do CNS, realizadas entre
composições progressivas do mundo comum14. 1999 e 2004, intervalo compreendido entre a
Reconhece-se, assim, que a formulação de po- publicação da PNM e a formulação da PNAF.
líticas constitui uma atividade sociocultural Todo o material foi obtido em arquivos públi-
profundamente enraizada nos processos sociais cos, disponíveis nos sítios eletrônicos oficiais do
cotidianos, nas conexões de sentido atribuídas CNS. A identificação das reuniões analisadas e
por seus atores e nos elementos culturais que suas respectivas atas encontra-se representada
sustentam esses mundos17. no Quadro 1.
Dessa forma, este estudo tem como objetivo Também foram analisados documentos
compreender a evolução dos desenhos institu- complementares produzidos pelo CNS, como as
cionais e dos objetos de interesse entre a PNM6 Resoluções nº 280 e nº 311, os relatórios da 11ª
e a PNAF9. Considerando que, sob a ótica da e 12ª Conferência Nacional de Saúde, o relatório
antropologia da política, toda categoria política da 1ª Conferência Nacional de Medicamentos e
é, por definição, etnográfica18, a estratégia meto- Assistência Farmacêutica (1ª CNMAF) e a ata
dológica adotada buscou reconstituir os cami- da 3ª reunião da Comissão Intergestores Tripar-
nhos por meio dos quais a PNAF foi forjada. tite (CIT). Ademais, incluiu-se a entrevista com
Ao concentrar-se nos movimentos, esta in-
vestigação não pretende elaborar um balanço
sistemático dos conteúdos normativos, mas
sim acompanhar os acontecimentos, rastreando
seus ordenamentos, suas múltiplas configura- Quadro 1. Distribuição e identificação das atas de
ções e as intenções subjacentes. reuniões do CNS incluídas na investigação.
Nessa direção, os encontros etnográficos Ano Total de atas Identificação das reuniões
que fundamentaram o estudo foram conduzi- 1999 2 84ª, 92ª.
dos por meio da análise documental. A etnogra- 2000 5 98ª, 100ª, 101ª, 102ª, 103ª.
fia de documentos, enquanto tecnologia cientí- 2001 5 108ª, 109ª, 110ª, 113ª, 115ª.
fica, tem contribuído tanto para problematizar 2002 3 116ª, 117ª, 118ª.
concepções tradicionais acerca dos limites e 2003 5 127ª, 128ª, 130ª, 135ª, 137ª.
contornos da etnografia, quanto para ampliar 2004 1 142ª
suas bases empíricas20. Considerando que os Total 21
documentos são artefatos cruciais na vida orga- Fonte: Autora.
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Clair Castilhos, coordenadora da 1ª CNMAF, Se o clima político no setor já se mostrava
publicada na seção “Ponto de Vista” da Revista conturbado, a conclusão da CPI dos Medica-
Estudos Feministas22, cuja relevância empírica e mentos intensificou ainda mais as disputas. No
simbólica é significativa no processo analisado. âmbito do CNS, constituiu-se um grupo de tra-
A análise do material empírico foi realiza- balho com o objetivo de acompanhar os desdo-
da com o apoio do software Atlas ti®, que auxi- bramentos da CPI e posicionar-se em relação ao
liou na organização e sistematização dos dados. relatório final. O debate em torno desse docu-
Após a definição do corpus, foram elabora- mento provocou redirecionamentos significati-
dos códigos temáticos voltados à identificação vos na AF.
da atuação de atores-chave na formulação da Na 100ª reunião do CNS25, o conselheiro Mo-
PNAF, bem como dos movimentos políticos zart de Abreu, coordenador do grupo de traba-
engendrados para sua consolidação, tanto no lho, apresentou a primeira versão do documento
interior do CNS quanto em articulações exter- intitulado “Balizamentos para a atuação do CNS
nas. A leitura e interpretação dos dados foram no aperfeiçoamento do setor farmacêutico”. O
orientadas pela técnica de análise de conteúdo23, debate foi retomado na 101ª reunião26, incluí-
em diálogo com os referenciais da antropologia do como item extrapauta; entretanto, a votação
da saúde e da administração pública. foi adiada após pedido de vistas da conselheira
Quanto aos aspectos éticos, por se tratar de Clair Castilhos. Em sua intervenção, Castilhos
uma pesquisa baseada exclusivamente em fon- criticou a postura do MS diante da CPI e propôs
tes públicas e que não envolveu a participação a construção de um debate amplo e coletivo so-
direta de seres humanos, não se fez necessária bre a situação da AF. Em suas palavras:
a submissão do projeto ao Comitê de Ética em Acho que isso é matéria para o Conselho, dada
Pesquisa. a amplitude da reação dos sujeitos envolvidos. Te-
mos que reagir, no mínimo, com uma Conferência
Temática, que contemple todos os setores envolvi-
Resultados dos com a CPI dos medicamentos. [...] Quero soli-
citar aos Conselheiros que trabalhemos na direção
Após a aprovação da PNM, o acompanhamen- de construir essa Conferência Temática26 (p.9).
to da AF pelo CNS passou a ocorrer, principal- Após extenso debate, foi aprovada a propos-
mente, por meio dos debates realizados na CIT. ta de realização de uma conferência nacional so-
Nesse espaço, as preocupações com o campo bre a política de medicamentos, a ser realizada
farmacêutico assumiam um caráter eminente- após a 11ª Conferência Nacional de Saúde.
mente político, concentrando-se em questões Na 103ª reunião27, um novo relatório foi
como denúncias relacionadas a prazos de va- apresentado, resultado de intensas negociações
lidade expirados ou ao armazenamento inade- e do pedido de vistas anteriormente requerido.
quado de medicamentos, situações que repercu- O documento incorporou alterações significati-
tiam negativamente na mídia. vas, refletindo os embates em torno dos rumos
Com o estabelecimento da política de me- da política farmacêutica. Um dos pontos de
dicamentos genéricos, em fevereiro de 1999, o divergência foi a inclusão do termo “ciência e
tema passou a mobilizar também atores externos tecnologia”. Apesar das tensões, prevaleceu um
à composição oficial do CNS. Representantes da consenso institucional, e o relatório foi aprova-
indústria e do comércio farmacêutico manifes- do com a coautoria atribuída à Clair Castilhos e
taram oposição contundente à implementação Mozart de Abreu.
da nova política. Em uma mesa-redonda intitu- Contudo, em entrevista concedida à Revista
lada “Implementação da Lei dos Medicamentos Estudos Feministas22, Clair Castilhos apresen-
Genéricos: dificuldades e caminhos”, realizada tou uma versão mais detalhada dos aconteci-
na 92ª reunião do CNS24, o embate foi particu- mentos, ausentes das atas oficiais. Nela, relatou
larmente acirrado. não apenas sua insatisfação com o conteúdo do
A correlação de forças foi alterada pela atua- relatório inicial, mas também o contexto con-
ção de outro ator externo que passaria a exercer flituoso e o ambiente político tenso no qual o
influência significativa no CNS: a Organização debate se desenvolveu. Segundo Castilhos, o
Pan-Americana da Saúde (OPAS). A interven- relatório refletia uma leitura conivente com
ção de Nelly Marin, assessora de serviços far- o status quo das políticas de medicamentos, o
macêuticos da OPAS, foi decisiva ao refutar os que a levou a confrontar publicamente o rela-
argumentos críticos e reafirmar o apoio da orga- tor. Ainda novata no Conselho, foi orientada a
nização à política de medicamentos genéricos. recorrer ao instrumento regimental do pedido
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de vistas, provocando fortes reações em figuras Nesse sentido, a atenção farmacêutica pas-
históricas do movimento sanitário e do campo sou a ser defendida como a estratégia central
farmacêutico. para a reorientação do campo farmacêutico, o
Castilhos narra que, após analisar o relatório que demandava a sua inclusão nas agendas prio-
ponto a ponto, elaborou uma proposta substi- ritárias das políticas públicas do setor.
tutiva crítica, que apresentava uma abordagem Paralelamente a essas discussões, circulava
alternativa para o setor. Ao reapresentar o novo no Congresso Nacional uma Medida Provisória
texto na reunião seguinte, enfrentou nova resis- que propunha um novo modelo de distribuição
tência do relator. Mesmo assim, a proposta de de medicamentos. Na 115ª reunião do CNS31, a
Castilhos foi aprovada por ampla maioria (19 conselheira Clair Castilhos alertou para a exis-
votos a 4), consolidando sua liderança no tema tência de duas mesas de discussão simultâneas
e impulsionando a realização da 1ª CNMAF. Em na Câmara dos Deputados, ambas tratando da
suas palavras: prestação da AF, porém com propostas de pro-
Comecei a reivindicar que deveríamos nos jetos distintos.
contrapor a essa barbaridade [que é a política] de Durante uma mesa-redonda sobre a Políti-
medicamentos no Brasil, que tínhamos que fazer ca Nacional de Medicamentos e de Assistência
uma conferência nacional de medicamentos e de Farmacêutica, na 116ª reunião do CNS32, as
assistência farmacêutica. Fizemos, então, uma dúvidas anteriormente levantadas por Castilho
Conferência – que eu coordenei –, a Primeira foram confirmadas. No debate sobre a regu-
Conferência Nacional de Medicamentos e Assis- larização da AF, a Secretaria de Investimentos
tência Farmacêutica de 200322 (p.13). em Saúde apresentou diretrizes para o setor
Diversos outros elementos também contri- pautadas na atenção farmacêutica, enquanto a
buíram para a consolidação da 1ª CNMAF e Associação Brasileira da Indústria Farmacêuti-
para a formulação da futura PNAF. Em abril de ca (ABIFARMA) propôs um programa de re-
2001, na CIT28, os avanços na questão do acesso embolso para compra de medicamentos pelos
aos medicamentos eram impulsionados (e ce- usuários do SUS.
lebrados) pelo processo de descentralização e Ainda durante o evento, Gonçalo Vecina
pela regularidade do financiamento. Entretanto, Neto, diretor da ANVISA, manifestou preocu-
persistiam preocupações quanto à gestão dos pação com a desorganização da dispensação de
recursos públicos. Nesse contexto, destacou-se medicamentos no país, marcada pela ausência
a necessidade de implantação de um sistema de regulamentação e fiscalização. Segundo ele:
de informação que possibilitasse o acompanha- “a causa disso era a falta de uma Política de As-
mento tanto a política de medicamentos quanto sistência Farmacêutica [...]” 32 (p.14).
da gestão local da AF. Esse cenário evidenciava a sobreposição de
A 11ª Conferência Nacional de Saúde29 tam- arenas decisórias e a disputa por hegemonia
bém produziu recomendações relevantes para na definição dos rumos da AF. Ainda assim, a
a qualificação da AF. Dentre elas, destaca-se a organização da 1ª CNMAF avançava. Na mes-
proposta de: “Revisar a Política de Assistência ma 116ª reunião do CNS32, o então secretário
Farmacêutica, ampliando a discussão e a imple- de Políticas de Saúde, Claudio Duarte, reiterou
mentação da assistência farmacêutica com in- o empenho do MS em garantir a realização da
corporação das ações inerentes ao conjunto das conferência ainda no ano de 2002. Na ocasião,
ações desenvolvidas pelo SUS, e consequente foram indicados os nomes de Jorge Bermudez
inclusão do profissional farmacêutico”29 (p.142). para a coordenação geral e de Clair Castilhos
Com o objetivo de viabilizar a realização da para a coordenação do Comitê Executivo.
1ª CNMAF, o CNS estabeleceu articulação es- Por fim, foram discutidos os desdobra-
tratégica com a Assessoria de Assistência Far- mentos da Resolução nº 31133, que previa: i) a
macêutica da OPAS. Assim, o termo de referên- constituição de grupos de trabalho para a arti-
cia “Atenção Farmacêutica no Brasil: trilhando culação de estratégias nos eixos programáticos
caminhos”30, elaborado durante oficina realiza- “pesquisa e desenvolvimento tecnológico do se-
da em setembro de 2001, em Fortaleza (CE), foi tor farmacêutico” e “reorientação da assistência
incorporado como documento orientador da farmacêutica”; e ii) a promoção da realização 1ª
conferência. Esse texto propunha a construção CNMAF.
de um “pré-consenso para a promoção da Aten- Nas reuniões subsequentes (117ª34 e 118ª35),
ção Farmacêutica”30 (p.7), com o intuito de har- a pauta do CNS concentrou-se na organização
monizar conceitos relacionados às práticas e ao da conferência. O evento foi adiado para 2003,
exercício profissional do farmacêutico. a pedido do Conselho Nacional de Secretários
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de Saúde (CONASS) e do Conselho Nacional de atores estratégicos como a conselheira Clair
Secretarias Municipais de Saúde (CONASEMS), Castilhos, a OPAS, setores organizados da so-
em virtude do calendário eleitoral, o que resul- ciedade civil e o Departamento de Assistência
tou em um hiato de dez meses. Farmacêutica e Insumos Estratégicos, mostrou-
Em fevereiro de 2003, na 128ª reunião do -se fundamental para inaugurar um ciclo de
CNS36, a organização da 1ª CNMAF foi retoma- negociações em torno de novas diretrizes para
da. O novo ministro da Saúde, Humberto Costa, o setor. A participação ativa desses atores reve-
propôs a antecipação da 12ª Conferência Nacio- lou-se elemento estruturante para o avanço e a
nal de Saúde, para compatibilizar os cronogra- reorientação das políticas públicas no campo da
mas dos dois eventos. Assim, a 1ª CNMAF foi AF.
realizada em setembro de 2003, seguida da 12ª Conforme argumentam Shore e Wright18,
Conferência Nacional de Saúde, em dezembro embora as políticas públicas sejam, de forma
do mesmo ano. mais evidente, fenômenos políticos, é carac-
Após quase três anos desde sua aprovação terístico dessas construções o disfarce de sua
inicial e 33 reuniões do CNS, a 1ª CNMAF37 se natureza política por meio de linguagens téc-
concretizou como um marco na reformulação nico-burocráticas ou legal-racionais, que apre-
da política brasileira de AF. Com a coordenação sentam relações de poder e interesses como se
geral de Clair Castilhos, o evento reuniu 1.180 fossem neutros ou objetivos. Assim, investigar
participantes, sendo 906 delegados oriundos das “como as coisas importam” na elaboração da
26 conferências estaduais. Os subtemas aborda- PNAF, não trata apenas de identificar os enun-
dos incluíram: i) acesso à AF e a relação entre ciados que ganharam forma normativa, mas de
os setores público e privado de atenção à saú- compreender as matrizes de sentido e os modos
de; ii) pesquisa e desenvolvimento tecnológico pelos quais determinadas ideias foram apropria-
para a produção nacional de medicamentos; e das, reformuladas e incorporadas ao processo
iii) qualidade na AF, formação e capacitação de político.
recursos humanos. Das 736 propostas delibera- No caso da PNAF, sua trajetória foi marcada
das, 475 foram votadas. por relações complexas, por associações, dis-
A votação do relatório final, realizada na sensos e convergências, sempre mediados por
137ª reunião do CNS38, foi marcada por novos sujeitos concretos e contextos situados. A forma
embates. Alguns conselheiros questionaram a como essa política foi forjada, tanto por meio de
estrutura temática e o tratamento das propos- disputas localizadas quanto por mecanismos de
tas que não haviam alcançado consenso durante controle social, revela um desenho institucional
a conferência. Diante disso, o relatório final foi plural, moldado por intenções coletivas, interes-
temporariamente reclassificado como “relatório ses políticos e dinâmicas do setor produtivo.
preliminar”, com inclusão de um prazo para o Tecida continuamente pelas interações entre
envio de sugestões, de modo a garantir a sua atores, arenas e contingências que se atualizam
disponibilidade para a 12ª Conferência Nacio- ao logo do tempo, os elementos estruturantes
nal de Saúde. da PNAF não podem ser compreendidos como
Finalmente, em 06 de maio de 2004, e in- frutos de um processo evolutivo previsível a
corporando as considerações dessas duas con- partir da PNM, tampouco como resultado de
ferências, a PNAF foi apresentada por Norberto uma diretriz racional previamente estabelecida.
Rech, diretor do recém-criado Departamento Seus componentes foram sendo construídos e
de Assistência Farmacêutica e Insumos Estra- incorporados à medida que surgiam aberturas
tégicos (instituído pelo Decreto nº 4.726, de 9 políticas, muitas delas imprevisíveis nos mo-
de junho de 200339), sendo oficializada como a mentos iniciais do debate.
Resolução do CNS nº 3389, de mesma data. A demanda por uma política específica de
AF emergiu como um desdobramento neces-
sário da PNM, com o objetivo de assegurar o
Discussão acesso e o uso racional dos medicamentos no
âmbito do SUS. É importante destacar que, nos
A reconstituição apresentada, que abrange o pe- debate iniciais, o foco recaía sobre a política de
ríodo entre a promulgação da PNM e a aprova- medicamentos de forma geral, e não especifica-
ção da PNAF, ilustra, de forma exemplar, como mente sobre a PNM, o que, por vezes, eviden-
a trajetória da AF no Brasil foi atravessada por ciava desconhecimento, por parte de alguns
tensões entre interesses institucionais, setoriais conselheiros, quanto à existência dessa política
e corporativos. Ainda assim, a mobilização de pioneira no setor.
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Penaforte TR

Posteriormente, a instalação da CPI dos influências, tensões e possibilidades que molda-

Medicamentos constituiu-se como um desses ram a sua formulação.
elementos imprevisíveis, porém de profundo
impacto sobre o desenho final da PNAF. Seus
desdobramentos, ao enfatizarem o fortaleci- Considerações finais
mento do poder regulador do Estado e a ne-
cessidade de um sistema público eficiente de A análise detalhada do processo de desenvol-
distribuição de medicamentos, contribuíram vimento da PNAF revelou a importância de se
significamente para impulsionar a agenda de investigar as dinâmicas políticas, suas disputas
reestruturação da AF. Nesse contexto, o CNS e redes de influência. Ao centrar-se na identi-
passou a configurar-se como lócus privilegiado ficação do papel desempenhado por diversos
para essa reorientação, diante da inexistência, atores e suas estratégias de ação, evidenciou-se
à época, de uma instância específica voltada ao como fatores históricos e sociais constituíram a
setor farmacêutico no âmbito do MS. base fundamental para a reformulação da AF no
Essa centralidade do CNS assegurou a in- Brasil.
corporação de princípios fundamentais que vi- A investigação dos elementos ordenadores
riam a integrar a PNAF, como o controle social da PNAF evidencia um avanço significativo em
e a intersetorialidade. A formulação da política relação à PNM, sobretudo no que se refere à cen-
por meio do controle social reforçou o caráter tralidade conferida à AF. Enquanto, na PNM, a
democrático da sua construção. Destaca-se, ain- AF se articulava de forma complementar aos
da, a introdução de um novo princípio – a aten- princípios do SUS e às demandas sanitárias da
ção farmacêutica – que se configurou como um população, na PNAF ela assume um papel arti-
marco na transformação conceitual e prática da culador e norteador das políticas intersetoriais
AF no país. no campo da saúde pública.
Incorporada ao conjunto de ações da AF Outro ponto de destaque refere-se à intro-
(sendo a única a ser explicitamente nominada dução da atenção farmacêutica como compo-
na PNAF), a atenção farmacêutica foi introdu- nente central da AF. Este conceito representou
zida ao CNS por intermédio da OPAS. À época, uma mudança paradigmática ao propor uma
tanto essa organização quanto o Pleno do CNS nova abordagem para a gestão clínica dos medi-
buscavam romper com a concepção restrita da camentos, sinalizando uma inflexão significati-
AF como mera atividade logística de distribui- va na atuação dos farmacêuticos.
ção de medicamentos. A partir dessa articula- Nesse cenário, merece destaque o papel
ção, consolidou-se uma agenda de revalorização desempenhado por organizações internacio-
do papel do farmacêutico no sistema de atenção nais, como a OPAS, na promoção e difusão de
à saúde, reconhecendo sua inserção nas equipes novas práticas de assistenciais. A atuação dessa
multiprofissionais e sua atuação voltada à aten- entidade contribuiu de maneira relevante para
ção integral à saúde dos usuários. a atualização do campo farmacêutico e para o
Em síntese, a análise da trajetória de formu- aprimoramento dos modelos de gestão farma-
lação da PNAF evidencia que sua construção, coterapêutica. Desse modo, o presente estudo
mais do que representar desdobramento line- também oferece uma contribuição pertinente
ar da PNM, consolidou-se como uma inflexão ao debate acerca das influências internacionais
no modo como a AF passou a ser concebida e na modelagem de políticas locais, demonstran-
operacionalizada no âmbito do SUS. A incorpo- do como práticas globais são localmente apro-
ração de novos conceitos e a centralidade confe- priadas e ressignificadas.
rida ao controle social revelam um movimento Ao evidenciar os elementos políticos, histó-
de reconfiguração do campo, que ultrapassa os ricos e institucionais que conformaram a PNAF,
limites técnicos e assume contornos profunda- esta análise reforça a importância de compreen-
mente políticos. Tais elementos, ao mesmo tem- der a AF como um campo em constante disputa
po em que estruturam a política, evidenciam as e transformação.
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Ciência & Saúde Coletiva, 31(1):1-10, 2026

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-conselho/atas/2001/ata-da-115a-reuniao-ordina- Gomes, Antônio Augusto Moura da Silva, Vania de Matos
ria-do-cns/view. Fonseca

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