UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

DEPARTAMENTO DE DIREITO
CURSO DE DIREITO

Thais Carolina da Cunha

Os impactos da Pandemia de Covid-19 no sistema de contratações públicas diretas

Florianópolis
2021
 Thais Carolina da Cunha

Os impactos da Pandemia de Covid-19 no sistema de contratações públicas diretas

Trabalho Conclusão do Curso de Graduação em Direito

do Centro de Ciências Jurídicas da Universidade Federal
de Santa Catarina como requisito para a obtenção do
título de Bacharela em Direito.
Orientador: Prof. Dr. José Sérgio da Silva Cristóvam,

Florianópolis
2021
 Thais Carolina da Cunha

Os impactos da Pandemia de Covid-19 no sistema de contratações públicas diretas

Este Trabalho Conclusão de Curso foi julgado adequado para obtenção do Título de
“Bacharela em Direito” e aprovado em sua forma final pelo Curso de Direito.

Florianópolis, 20 de setembro de 2021.

________________________
Prof. Dr. Luiz Henrique Urquhart Cademartori
Coordenador do Curso

Banca Examinadora:

________________________
Prof. Dr. José Sérgio da Silva Cristóvam
Orientador(a)
Universidade Federal de Santa Catarina

________________________
Msc, Poliana Ribeiro
Avaliador(a)
Universidade Federal de Santa Catarina

________________________
Ariê Ferneda
Avaliador(a)
Universidade Federal de Santa Catarina
 AGRADECIMENTOS

Aos meus pais, Pedro e Lurdes, por todo o amor, dedicação e ensinamentos
indispensáveis em minha formação.
Ao meu amor, Israel, por todos os momentos de alegria compartilhados e por todo o
seu carinho, paciência e companheirismo.
Ao meu irmão, Pedro Henrique, por todas as risadas e por me mostrar a leveza da vida.
Aos meus colegas da turma 16.2, por partilharem as alegrias da graduação e por
tornarem este período tão especial.
Aos meus colegas de trabalho, por me compreenderem nesta dupla jornada.
Ao meu orientador, Professor Dr. José Sérgio da Silva Cristóvam, por me auxiliar e
me mostrar o caminho necessário à concretização deste trabalho.
À Universidade Federal de Santa Catarina, por ser uma instituição pública capaz de
transformar vidas.
 RESUMO

O enfrentamento da Pandemia de Covid-19 exigiu dos mais diversos agentes

públicos ações rápidas e eficientes para aumentar a capacidade do sistema de saúde pública e
frear o avanço da doença ‒ o que demandou, por consequência, maior agilidade nas contratações
públicas, principalmente pela modalidade de dispensa de licitação. Dessa forma, tendo em vista
que as normas sobre contratações diretas até então em vigor não eram suficientes para o cenário
que se delineava, o Congresso Nacional aprovou algumas legislações específicas sobre compras
públicas diretas no contexto da Pandemia, criando um microssistema normativo excepcional.
Dentro dessa perspectiva, o presente trabalho tem como objetivo investigar se as legislações
sobre compras públicas criadas durante a pandemia de covi-19 terão algum impacto de caráter
permanente no sistema de contratações públicas diretas e, caso positivo, quais os mais notórios.
A hipótese básica da pesquisa é que o microssistema criado para o enfrentamento da pandemia
gerou reflexos perenes e contribuiu para a evolução do instituto das contratações públicas
diretas no Brasil. Utilizou-se o método dedutivo, instrumentalizado por meio do procedimento
de análise bibliográfica, com o exame de textos normativos, doutrinários e jurisprudenciais.
Concluiu-se que, de fato, o microssistema normativo excepcional teve alguns impactos para a
evolução das contratações públicas diretas, principalmente por ter a Nova Lei de Licitações (lei
n. 14.133/2021) incorporado alguns dos seus dispositivos;

Palavras-chave: Pandemia Covid-19; Compras Públicas; Contratações Diretas

 ABSTRACT

Confronting the Covid-19 Pandemic demanded fast and efficient actions from
governments in order to increase the capacity of the public health system and halt the virus
outbreak. This effort required greater agility in public procurement, especially in terms of
bidding exemptions. In this sense, the Brazilian National Congress passed some specific laws
on direct public purchases, creating an exceptional normative system to help public
administrators to help fighting the coronavirus outbreak. In this regard, this paper aims to
investigate if the legislations on public purchases created during the pandemic will have any
normative impact beyond this specific period and, if so, which ones are the most notorious. The
basic hypothesis is that this new system generated some perennial reflexes, which contributed
to the evolution of the institute of direct public procurement in Brazil. This paper was developed
under deductive method with the use of bibliographical analysis procedure. It was concluded
that, in fact, the exceptional normative system had some impacts on the evolution of direct
public procurement, mainly because the new Public Purchase Law incorporated some of its
provisions.

Keywords: Covid-19 Pandemic; Public Procurement; Direct Contracting.

 LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Comparativo das normas sobre licitações e contratos.............................................90

 LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas.

ADI – Ação Direta de Inconstitucionalidade.

AGU – Advocacia Geral da União.
CF88 – Constituição Federal de 1988.
EC – Emenda Constitucional.
ESPIN – Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional.
IN – Instrução Normativa.
LAI – Lei de Acesso à Informação.
LGL – Lei Geral de Licitações.
MERS - Middle East Respiratory Syndrome.
MP – Medida Provisória.
OMS – Organização Mundial da Saúde.
PAEG – Programa de Ação Econômica do Governo.
RDC – Regime Diferenciado de Contratação.
SARS - Severe Acute Respiratory Syndrome.
SRP – Sistema de Registro de Preços.
STF – Supremo Tribunal Federal.
TCU – Tribunal de Contas da União.
 SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................... 15
2 AS NORMAS SOBRE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS DIRETAS NO
DIREITO BRASILEIRO: A EVOLUÇÃO HISTÓRICA E O PANORAMA ATUAL. . 18
2.1 A evolução histórica das normas sobre contratações públicas diretas no Brasil ... 18

2.2 As contratações diretas sob a ótica da Lei n. 8.666/93 .......................................... 28

2.2.1 A dispensa de licitação: hipóteses de licitação dispensada e dispensável ....... 30

2.2.2 A inexigibilidade de licitação .............................................................................. 36

2.3 CONCLUSÕES PARCIAIS .................................................................................. 38

3 ANÁLISE DAS NOVAS NORMAS SOBRE CONTRATAÇÕES DIRETAS

IMPLEMENTADAS APÓS O ADVENTO DA PANDEMIA DE COVID-19 ................. 40
3.1 O microssistema normativo das contratações diretas após a pandemia de Covid-
19............................ .................................................................................................................. 40

3.1.1 A lei n. 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. .......................................................... 41

3.2.2 Alterações promovidas por meio da lei n. 14.035/2020 .................................... 43

[Link] Obrigatoriedade da contratação direta, a presunção da emergência e o objeto do

contrato..................................................................................................................................... 43

[Link] Contratação de produtos usados e com empresas inidôneas ................................ 45

[Link] Procedimentos para a dispensa emergencial de licitação .................................... 49

[Link] Alterações na fase contratual ................................................................................ 58

[Link] Alterações relativas ao dever de transparência .................................................... 60

[Link] A modificação dos valores mínimos para a dispensa de licitação. ....................... 65

[Link] Possibilidade de pagamento antecipado. .............................................................. 66

[Link] Possibilidade de utilização do Sistema de Registro de Preços ............................. 68

[Link] Reforço à atuação dos órgãos de controle ............................................................ 70

3.1.2 Emenda Constitucional n. 106/2020 ................................................................... 71

3.2 Vigência das normas destinadas aos enfrentamento da pandemia ........................ 72

3.3 A lei n. 14.124/2021 ............................................................................................... 78

3.4 CONCLUSÕES PARCIAS ................................................................................... 79

4. O APRIMORAMENTO DO INSTITUTO DA CONTRATAÇÃO DIRETA A

PARTIR DA EXPERIÊNCIA DO COMBATE À PANDEMIA DE COVID-19 ............. 80
4.1 Alterações consideradas mais relevantes ao desenvolvimento do sistema de
contratações públicas diretas. ................................................................................................... 80

4.2 Os reflexos da pandemia de Covid-19 na nova lei de licitações. ......................... 86

4.3 O contexto internacional de mudanças normativas sobre compras públicas

decorrente da pandemia de Covid-19. ...................................................................................... 91

4.4 CONCLUSÕES PARCIAIS .................................................................................. 93

5. CONCLUSÃO ...................................................................................................... 94
REFERÊNCIAS ................................................................................................... 97
 15

1 INTRODUÇÃO

No final de 2019, o mundo voltou suas atenções para as notícias que chegavam da
província chinesa de Wuhan, dando conta de um novo vírus, completamente desconhecido, mas
altamente transmissível, que teria capacidade de se tornar uma pandemia. À medida que o vírus
se espalhava pelo mundo, no início de 2020, atitudes cada vez mais drásticas foram tomadas
por governos de todo o globo para evitar a contaminação interna, como a suspensão de voos e
o fechamento de fronteiras. Mesmo assim, em março de 2020, quando vírus já estava presente
em ao menos 114 países, com cerca de 5 mil pessoas mortas pela doença, a Organização
Mundial da Saúde (OMS) declarou a transmissão da Covid-19 como uma pandemia.1 Estava-
se diante do maior desafio enfrentado pela humanidade, em termos de emergência de saúde
pública, em ao menos um século.
Nesse contexto, tanto no Brasil como no restante do mundo, coube ao setor público,
primordialmente, a adoção de estratégias ostensivas para frear a transmissão do vírus, tais
como: o estabelecimento de normas rígidas de distanciamento social, reduzindo a circulação de
pessoas; o aumento da oferta de leitos de enfermaria e de tratamento intensivo, equipados com
respiradores e outros insumos específicos; e a ampliação de hospitais já existentes e construção
de hospitais de campanha. Tudo isso, por óbvio, exigia um aumento significativo dos gastos
dos governos – de todos os entes federativos – instrumentalizados principalmente pelas compras
públicas.
Coube aos administradores públicos, portanto, o dever de agir de maneira rápida e
eficiente, mas sem olvidar as regras e os princípios até então postos sobre as contratações
públicas, principalmente os dispositivos da lei n. 8.666/93 – Lei Geral de Licitação. Entretanto,
ao verificar que normas em vigor seriam insuficientes para fazer frente à situação cada vez mais
calamitosa causada pela pandemia, o Governo Federal, por meio das medidas provisórias, bem
como o Congresso Nacional, por meio de leis, aprovaram uma série de normas no intuito de
conferir maior celeridade às contratações públicas diretas, com a flexibilização de requisitos e
a facilitação dos procedimentos.

1
ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE. WHO Director-General's opening remarks at the media
briefing on COVID-19 - 11 March 2020. Disponível em: [Link]
general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-
2020. Acesso em: 02 de setem. 2021
 16

A lei 13.979, aprovada em 06 de fevereiro de 2020, isto é, antes mesmo do decreto

legislativo de reconhecimento da calamidade pública (Decreto Legislativo n. 06/2020) já
autorizava a dispensa de licitação para as compras públicas destinadas ao enfrentamento da
Emergência de Saúde Pública de Importância Nacional (ESPIN) causada pelo Coronavírus.
Logo após, foram aprovadas as leis n. 14.035 (antes Medida Provisória n. 926/2020) e n. 14.065
(antes Medida Provisória 961/2020), trazendo significativas mudanças no que tange as compras
públicas diretas, tais como a presunção da situação de urgência e a possibilidade de pagamento
antecipado.
A Emenda Constitucional n. 106/2020 também garantiu legitimidade constitucional
às normas excepcionais e, além disso, facilitou o processo de habilitação dos interessados em
firmarem contratos com a Administração Pública. E, por fim, já em 2021, a lei n. 14.124/2021
dispôs sobre à dispensa de licitação para a aquisição de vacinas e outros insumos relacionados
à imunização da população contra a Covid-19.
As fraudes e atos ilícitos perpetrados contra a Administração Pública a pretexto do
enfrentamento da pandemia, como a desastrosa compra dos 200 respiradores pelo Estado de
Santa Catarina, também foram fatores motivadores para a aprovação das supracitadas normas,
uma vez que os regramentos também tiveram como objetivo aumentar a segurança jurídica a
esse tipo de compra, bem como aumentar a transparência e a atuação dos órgãos de controle
externo.
É certo que alguns dos eventos mais trágicos da história moderna trouxeram, de
maneira adjacente, evoluções no campo das ciências exatas e nas próprias ciências sociais.
Dentro dessa perspectiva de aproveitamento de situações excepcionais para a evolução da
sociedade, surgiu o problema a ser esclarecido neste trabalho, isto é, verificar se as normas
surgidas com o microssistema de enfrentamento da pandemia tiveram impactos diretos para a
evolução do instituto das contratações públicas diretas e, caso positivo, quais os mais notórios.
A hipótese básica desta pesquisa é que, de fato, o arcabouço normativo surgido a
partir da pandemia de Covid-19 serviu como experiência utilizada à sofisticação das normas
concernentes às contratações públicas diretas, dando maior capacidade de reação à
Administração Pública em situações semelhantes que possam vir a acontecer futuramente, com
reflexos principalmente na nova Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 14.133/2021).
 17

Para o confirmar ou refutar a hipótese formulada, utilizou-se o método dedutivo,

instrumentalizado por meio de pesquisa bibliográfica e análise hermenêutica de textos
normativos, doutrinários e jurisprudenciais pertinentes à temática.2
O trabalho foi desenvolvido a partir de três capítulos. No primeiro, buscou-se
apresentar a evolução histórica das normas brasileiras sobre licitações e contratações diretas,
em uma perspectiva mais descritiva, no intuito de instrumentalizar e ambientar o leitor sobre os
temas que serão tratados nos capítulos subsequentes. Ainda no primeiro capítulo, faz-se um
apanhado conceitual do instituto da dispensa e da inexigibilidade de licitação, com enfoque nas
hipóteses de emergência e calamidade pública.
No segundo capítulo, objetiva-se delimitar o chamado microssistema normativo
excepcional de enfrentamento à pandemia de Covid-19, agora sob um prisma crítico,
ressaltando os avanços e retrocessos nele apresentados. Neste ponto, cabe tecer uma breve
ressalva com relação a ainda escassa produção acadêmica publicada sobre o tema dada a
atualidade das questões debatidas - o que, por vezes, prejudicou o aprofundamento da discussão
em alguns tópicos específicos.
O terceiro capítulo, a seu turno, destina-se a avaliar quais medidas deveriam ter
espaço no ordenamento jurídico brasileiro, mesmo após o fim do estado de calamidade pública,
e quais, de fato, foram consignadas na Nova Lei de Licitações e, portanto, foram incorporadas
à legislação brasileira.
Ressalta-se que as obras estrangerias eventualmente referenciadas ao longo desta
pesquisa foram livremente traduzidas para a Língua Portuguesa. Por fim, ressalta-se que foram
adotadas as normas atualizadas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT),
ressalvada a utilização do modelo numérico de citação em conjunto com notas explicativas.

2
OLIVEIRA, Olga Maria Boschi Aguiar de. Monografia jurídica: orientações metodológicas para o trabalho de
conclusão de curso. 3. ed. Porto Alegre: Síntese, 2003.
 18

2 . AS NORMAS SOBRE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS DIRETAS NO DIREITO

BRASILEIRO: A EVOLUÇÃO HISTÓRICA E O PANORAMA ATUAL.

A compreensão dos diversos aspectos que orbitam o tema das contratações públicas
diretas exige, preliminarmente, a delimitação do próprio instituto da licitação em sua
perspectiva histórica e conceitual. Isso porque não é possível conhecer as exceções sem antes
assimilar a regra geral.
Dentro dessa perspectiva, o presente capítulo pretende analisar, sob uma
perspectiva histórica, a evolução das normas concernentes às compras públicas, mormente os
aspectos que façam referência às contratações diretas no ordenamento jurídico brasileiro. De
igual modo, ao final, almeja-se traçar um breve panorama do atual quadro normativo em vigor
sobre o tema, cotejando o entendimento doutrinário e jurisprudencial sobre o assunto.

2.1 A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS NORMAS SOBRE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

DIRETAS NO BRASIL

A discussão sobre qual dever ser o tamanho do Estado — e, por conseguinte, dos
gastos públicos — perpassa todo o campo das ciências sociais e políticas, e remonta ao próprio
surgimento dos Estados modernos. Sem qualquer pretensão em adentrar no mérito de tão vasto
debate, um fato não pode passar desapercebido: por menor que seja a estrutura estatal de
determinado país, ainda assim, subsistirá a necessidade de realização de compras públicas para
a aquisição de materiais e serviços, isto é, à consecução da defesa do próprio interesse público.
A diferença, contudo, reside nos meios e nos modos pelas quais as compras públicas foram
instrumentalizadas ao longo dos anos — o que será brevemente ilustrado a seguir.
O termo licitação remonta à Antiguidade, sendo derivado do latim licitatione, que
faz alusão à lança utilizada como símbolo indicativo do local onde se realizaria o leilão público
na Roma Antiga.3 Conforme elucida Messias, desde aquela época, a licitação já servia para
caracterizar a compra e venda realizada por meio de concorrência entre os interessados em
realizar obras públicas ou arrematar os despojos de guerra.4
Já na Idade Média ficou conhecido o chamado mecanismo de “vela e pregão”,

3
MESSIAS, Liege Sabrina. A chamada pública como alternativa à licitação: seu uso na aquisição de produtos da
agricultura familiar para a alimentação escolar. 2018. 87 f. Dissertação (Mestrado) - Curso de Direito,
Universidade Estadual Paulista, França, 2018.
4
Ibid.
 19

método utilizado por governos locais para a aquisição de bens ou construção de obras públicas,
caracterizado pela reunião dos interessados em determinado lugar onde uma vela seria fixada
para determinar o tempo concedido aos participantes à apresentação dos lances. Nesse
mecanismo, aquele que desse o menor lance no momento em que a vela se apagasse seria
proclamado o vencedor.5 Guardadas as devidas proporções e sem incorrer em anacronismos, a
essência do mecanismo de vela e pregão ainda reverbera nos dias atuais em mecanismos como
o pregão eletrônico, onde, finalizado o tempo estabelecido pelo sistema, sagrasse vencedor
aquele que ofertar o menor lance.
Prosseguindo nessa cronologia, chega-se às Ordenações Filipinas, norma em vigor
no período do Brasil Colônia (1530-1822), que também fazia alusão a métodos semelhantes aos
atuais institutos das contratações públicas.6 Segundo ressalta Messias, dentre tais mecanismos
encontram-se a dispensa de licitação para compras de menor valor, a necessidade de
publicações de editais e o registro em ata dos certames.7 Percebe-se, a partir disso, a existência
de notórias raízes do Direito Administrativo Brasileiro na tradição jurídica portuguesa, até
mesmo pela formação dos juristas brasileiros, que até meados do século XIX estudavam
majoritariamente na Universidade de Coimbra.8
Já no período do Brasil Império (1822-1889), a atuação estatal era ainda limitada a
poucos serviços públicos e à garantia da segurança interna e externa do país, seguindo a lógica
liberal preponderante à época. Foi justamente neste período, todavia, que surgiu a primeira —
ainda que incipiente — norma sistematizada dedicada a disciplinar a forma de organização das
compras públicas, o Decreto nº 2.926/18629. O diploma normativo em questão pretendia em
seus 39 artigos regulamentar as chamadas arrematações públicas vinculadas ao então Ministério

5
GONÇALVES, Luiz Manoel de Souza. A licitação: das Ordenações Filipinas à Lei do Regime Diferenciado.
2013. 73 f. Monografia (Especialização) - Curso de Direito, Universidade Candido Mendes, Rio de Janeiro, 2013.
6
Este é o trecho das Ordenações Filipinas referente ao tema: “E não se fara obra alguma, sem primeiro andar em
pregão, para se dar de empreitada a quem houver de fazer melhor e por menos preço; porém as que não passarem
de mil réis, se poderão mandar fazer por jornais, e uma e outras se lançarão em livro, em que se declare a forma
de cada uma, lugar em que se há de fazer, preço e condições do contrato. E assim como forem pagando aos
empreiteiros, farão ao pé do contrato conhecimento do dinheiro, que vão recebendo, e assinarão os mesmos
empreiteiros e o Escrivão de Câmara; e as despesas que os Provedores não levarem em conta, pagá-las-ão os
Vereadores, que as mandarem fazer.” MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Eficácia nas Licitações e Contratos: estudos
e comentários sobre as leis 8.666/93 e 8.987/95, com redação dada pela lei 9.9648 de 27/05/98. Belo Horizonte:
Del Rey, 1999. apud GONÇALVES, op. Cit.
7
MESSIAS, op. Cit.
8
CARVALHO, José Murilo de. A construção da ordem e Teatro das sombras. 15. ed. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 2003. 460 p. p. 65.
9
ALVES, Ana Paula Gross. A Evolução Histórica das Licitações e o Atual Processo de Compras Públicas
em Situação de Emergência no Brasil. Regen - Revista de Gestão, Economia e Negócios, Brasília, v. 1, n. 2, p.
40-60, jul. 2020. Semestral.
 20

da Agricultura, Comércio e Obras Públicas. A norma tratou sobre prazos para a apresentação
de propostas, a necessidade de fornecimento de amostras e de garantias à contratação, forma de
contratação de mão de obra, além de prever, pela primeira vez, uma expressão amplamente
utilizada até os dias atuais, qual seja, “condições reputadas mais vantajosas” aos interesses da
Administração. Nota-se, ainda, uma versão embrionária do que, futuramente, seria classificada
como cláusula exorbitante (art. 18), que garante à Administração Pública poderes contratuais
desproporcionais com relação aos particulares, a pretexto da primazia do interesse público. 10
É somente em 1922 que se inicia o que Rosilho denomina de primeira fase das
licitações públicas no Brasil, com a edição do Código de Contabilidade da União (Decreto n.
4.536 de 1922) e do Regulamento Geral de Contabilidade Pública (Decreto 15.783 de 1922).
Para o autor, o processo de transformação das licitações públicas no Brasil pode ser dividido
em quatro períodos, caracterizados conforme as continuidades e rupturas implementadas na
conjuntura da política federal de contratação pública. O primeiro período vai de 1922 até 1967,
e é caracterizado, segundo o autor, por uma maior flexibilidade e discricionariedade dada ao
administrador público no processo de contratação na esfera federal e, ainda mais, nas locais.11
O Regulamento Geral de Contabilidade Pública era aplicável ao âmbito da União,
apesar de ser modelo às demais esferas da federação. Entretanto, nesse primeiro momento
inexistia menção ao termo “licitação” propriamente; fazia alusão, na realidade, às
“concorrências”, que deveriam ser empregadas para aquisições de materiais ou execução de
serviços ou obras públicas com valores superiores aos mínimos fixados na própria legislação.12
O supracitado decreto também subdividia as concorrências em duas espécies: as
concorrências públicas e as administrativas. As concorrências públicas exigiam maiores
formalidades e publicidade, de modo que eram adstritas às contratações mais vultosas e de
maior porte. As concorrências administrativas, por sua vez, destinavam-se às contratações com
valores considerados módicos à época, e eram principalmente utilizadas para “fornecimentos
ordinários” ou “miudezas”. Por causa disso, exigia-se, nesta última modalidade, menor rigor no
que tange às formalidades e os prazos, de igual modo, eram mais exíguos.13 É latente a tentativa
do legislador, desde essa primeira fase das licitações, em racionar e sistematizar as compras
governamentais a partir da relação proporcional entre preço e procedimentos burocráticos - que

10
BRASIL. Decreto nº 2.926, de 14 de maio de 1862. Approva o Regulamento para as arrematações dos serviços
a cargo do Ministerio da Agricultura, Commercio e Obras Publicas. Coleção de Leis do Império do Brasil. . Rio
de Janeiro, RJ.
11
ROSILHO, André. Licitação no Brasil. São Paulo: Malheiros, 2013. 254 p.
12
Ibid.
13
Ibid.
 21

nem sempre, ressalta-se, representa maior controle efetivo dos gastos ou prevenção à corrupção.
No que concerne às hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação, a norma
apresentava um rol que possibilitava interpretação extensiva, em razão do uso de termos vagos
e imprecisos, como “circunstâncias imprevistas” ou de “interesse nacional”, além de permitir o
arrendamento ou compra de prédios ou terrenos destinados aos serviços públicos sem qualquer
procedimento de concorrência.14
Quando medidas pela régua da Lei Geral de Licitações - LGL (Lei 8.666/93), as
hipóteses descritas no decreto n. 15.783 confundem os conceitos de dispensa e inexigibilidade
de licitação — tema que será melhor abordado adiante neste trabalho —, a exemplo da alínea
“b” do art. 246, que autoriza a dispensa da concorrência para os casos de serviços realizados
por profissionais de notória especialização. Chama atenção, outrossim, a enorme margem de
discricionariedade concedida ao Presidente da República para definir as circunstâncias tidas
como imprevistas ou de interesse nacional em detrimento do atual cenário que privilegia
também o congresso nacional na caracterização das circunstancias excepcionais.15
Outro aspecto marcante neste primeiro momento diz respeito à atuação dos
Tribunais de Contas no controle dos procedimentos de compras públicas. Até 1967, os
Tribunais de Contas realizavam o controle prévio das contratações, ou seja, na maioria dos
casos, a sua aprovação era condição sine qua non para a realização de obras e contratações de
serviços.16 É notório que tal dinâmica concedia significativo poder a esses órgãos, ainda mais
quando considerado que o período de 1922 a 1967 compreende a Era Vargas, com o início da
industrialização e do nacional-desenvolvimentismo; o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek,
marcado por exorbitante aumento dos gastos públicos; e o início da Ditadura Militar, que seguiu
a mesma tendência de expansão do Estado.17 Somente após 1967 os Tribunais de Contas passam
a exercer o controle posterior desses procedimentos, garantindo maior agilidade aos processos
e diminuindo o poder dessas instituições.

14
“Art. 246. Será dispensável a concorrência: a) para os fornecimentos, transportes e trabalhos públicos que, por
circunstâncias imprevistas ou de interesse nacional, a juízo do Presidente da República, não permitem a
publicidade ou as demoras exigidas pelos prazos de concorrências; b) para o fornecimento do material ou de
gêneros, ou de realização de trabalhos que só puderem ser efetuados pelo produtos ou profissionais especialistas,
ou adquiridos no lugar da produção; c) para aquisição de animais para os serviços militares; d) para arrendamento
ou compra de prédios ou terrenos destinados aos serviços públicos; e) quando não acudiram proponentes à primeira
concorrência. Neste caso, se houverem sido estipulados preços máximos ou outras razões de preferência, não
poderá ser no contrato aquele exercido ou estas modificadas, salvo nova concorrência.” BRASIL. Regulamento
Geral de Contabilidade Pública, aprovado pelo decreto n. 15.783, de 8 de novembro de 1922.
15
ROSILHO, op. Cit.
16
Ibid.
17
FAUSTO, Boris. História do Brasil. 14. ed. São Paulo: Edusp, 2019. 688 p.
 22

O segundo período analisado por Rosilho inicia-se justamente 1967, com o Decreto
n. 200/67 e tem fim em 1986, sendo caracterizado pela tentativa de unificação dos
procedimentos de contratações públicas ao nível nacional para criar um arcabouço normativo
mínimo comum entre todos os entes da federação sobre o assunto.18
O Decreto n. 200/67, ainda em vigor atualmente, estabeleceu a Reforma
Administrativa levada a cabo pelos militares no âmbito do chamado Plano de Ação Econômica
do Governo (PAEG), que buscou sanear o Estado brasileiro em diferentes aspectos a possibilitar
um rápido crescimento econômico.19
Essa norma segue a mesma linha do Regulamento Geral de Contabilidade Pública
ao estabelecer o dever geral de licitar como regra para, em seguida, delinear as exceções.
Contudo, diferentemente do Regulamento de 1922, o Decreto n. 200/67 utiliza expressamente
o termo licitação ao invés de concorrência e, no intuito de dar coerência sistêmica às atividades
da Administração Pública em geral, tornou seus efeitos aplicáveis a todos os entes da federação,
ficando somente de fora do escopo da norma as sociedades de economia mista e as empresas
públicas.
Ressalta-se, ainda, a inversão entre gênero e espécie com relação às compras
públicas que o supracitado decreto causou: a concorrência, que antes era gênero, tornou-se
espécie — ou melhor, modalidade — de licitação. Além da concorrência, a referida norma
também especificou outras duas modalidades de licitação, que estão até hoje presentes no
ordenamento jurídico brasileiro: a tomada de preços e o convite. À época, a escolha das
modalidades estava adstrita exclusivamente a critérios objetivos de preço estabelecidos no
próprio diploma normativo. No entanto, o julgamento das propostas poderia ser baseado tanto
no melhor preço quanto na melhor técnica, a partir de uma análise casuística da Administração,
sem fugir das estipulações do edital.20
Neste ponto, como o Decreto n. 200/67 foi o primeiro a utilizar o termo licitação,
cabe tecer algumas considerações sobre a própria conceituação deste instituto a fim de
instrumentalizar o leitor para as próximas etapas do trabalho.
Para Di Pietro, o termo licitação se consubstancia em um procedimento
administrativo por meio do qual a Administração Pública seleciona a proposta que lhe é mais

18
ROSILHO, op. Cit.
19
ABREU, Marcelo de Paiva. A Ordem do Progresso: dois séculos de política econômica no brasil. 2. ed. São
Paulo: Atlas, 2014.
20
BRASIL. Decreto-lei nº. 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal,
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil, Brasília, DF.
 23

conveniente dentre as ofertadas pelos interessados que estejam habilitados de acordo com as
condições pré-fixadas no instrumento convocatório.21
Meirelles, analisando as contratações públicas em geral, afirmam que a licitação é
um “antecedente necessário do contrato administrativo”, um precedente lógico da contratação.
Tal procedimento, contudo, não implica na obrigação da Administração em contratar com
aquele que apresentou a melhor proposta, criando mera expectativa de direito.22 Para o autor, a
licitação está primordialmente voltada ao alcance da contratação mais vantajosa à
Administração e, ao mesmo tempo, à concessão da igualdade de oportunidade a todos os
concorrentes.23
No mesmo sentido, Mello conceitua a licitação como um processo administrativo
obrigatório às entidades governamentais com vistas a satisfazer o interesse público por meio do
estabelecimento de relações jurídico-patrimoniais com o interessado que oferecer a proposta
mais vantajosa. Para o autor, além das finalidades já elencadas, tal processo serve também à
promoção do desenvolvimento nacional sustentável, finalidade que só seria reconhecida no ano
de 2010, com a aprovação da lei n. 12.349/10.
Já Carvalho Filho, em um viés instrumental, observa na licitação a natureza jurídica
de “procedimento administrativo com fim seletivo”, uma vez que este instituto constitui
antecedente a uma decisão administrativa, isto é, a própria perfectibilização do contrato
administrativo.24 O autor vai além e afirma que se trata de procedimento vinculado, de modo
que uma vez estabelecidas as regras licitatórias, por edital, não poderá a Administração Pública
deixar de segui-las.25
Na tentativa de deduzir um conceito operacional à licitação pública, Niebuhr afirma
que tal instituto é “um procedimento administrativo condicional à celebração de contrato
administrativo mediante o qual a Administração Pública expõe a sua intenção de efetuá-lo,
esperando que, com isso, terceiros se interessem e lhe ofereçam propostas.” Trata-se, segundo
o autor, de verdadeiro limitador ao administrador público, que tem a função primordial de
garantir o interesse público e a isonomia entre os interessados.26

21
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 31. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018. p. 755.
22
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2015. p.
307
23
Ibid.
24
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 31. ed. São Paulo: Atlas, 2017. p.
182.
25
Ibid.
26
NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e inexigibilidade de licitação pública. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum,
2011. p. 33
 24

Nota-se do cotejo das conceituações até aqui trazidas a utilização indiscriminada do

termo procedimento ou processo administrativo, o que denota a utilização de perspectivas
distintas sobre o mesmo instituto. Quando vista como processo, a licitação pode ser
compreendida como a instrumentalização de um mandamento normativo que impõe a igualdade
entre os particulares; já como procedimento, a licitação compreende as etapas ou atos
encadernados e ordenados à escolha da proposta mais vantajosa à Administração Pública.
Trata-se, portanto, de uma ferramenta para assegurar que a administração possa ser
consumidora de bens e serviços com a finalidade de concretizar seus objetivos e desenvolver
suas atividades, sem que haja ofensa aos princípios da isonomia, igualdade e aos demais
princípios decorrentes do interesse público.
O Decreto n. 200/67, além de utilizar pela primeira vez o termo licitação, também
elencou algumas hipóteses de dispensa desse procedimento, sem ainda realizar a distinção entre
as hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação.27 Apesar de prever um número maior de
hipóteses de dispensa, na realidade o decreto faz um encurtamento das possibilidades de
exceção ao dever geral de licitar, a evidenciar a intenção de dar maior racionalidade às ações
do Estado. Além disso, a maior complexidade da conjuntura econômica brasileira ao tempo da
elaboração do Decreto n. 200/67 revela a necessidade de aprovação de uma legislação mais
sofisticada.
Como será melhor abordado a seguir, o art. 126 do Decreto n. 200/67 localizava as
hipóteses de calamidade pública e emergência em alíneas distintas, o que foi alterado,
posteriormente, pela lei n. 8.666/93. Em um indicativo de maior rigidez e controle dos gastos
públicos, o parágrafo §3º do sobredito dispositivo também criou um mecanismo de controle
hierárquico interno das compras públicas emergenciais, prevendo, inclusive, a

27
O texto do referido artigo teve a seguinte redação: Art. 126. As compras, obras e serviços efetuar-se-ão com
estrita observância do princípio da licitação. § 1° A licitação só será dispensada nos casos previstos nesta lei. §
2º É dispensável a licitação: a) nos casos de guerra, grave perturbação da ordem ou calamidade pública; b) quando
sua realização comprometer a segurança nacional a juízo do Presidente da República; c) quando não acudirem
interessados à licitação anterior, mantidas neste caso, as condições preestabelecidas; d) na aquisição de materiais,
equipamentos ou gêneros que só podem ser fornecidos por produtor, emprêsa ou representante comercial
exclusivos bem como na contratação de serviços com profissionais ou firmas de notória especialização; e) na
aquisição de obras de arte e objetos históricos; f) quando a operação envolver concessionário de serviço público
ou, exclusivamente, pessoas de direito público interno ou entidades sujeitas ao seu contrôle majoritário; g) na
aquisição ou arrendamento de imóveis destinados ao Serviço Público; h) nos casos de emergência, caracterizada
a urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízos ou comprometer a segurança de pessoas,
obras, bens ou equipamentos; i) nas compras ou execução de obras e serviços de pequeno vulto, entendidos como
tal os que envolverem importância inferior a cinco vêzes, no caso de compras, e serviços, e a cinqüenta vêzes, no
caso de obras, o valor do maior salário-mínimo mensal. § 3° A utilização da faculdade contida na alínea h do
parágrafo anterior deverá ser imediatamente objeto de justificação perante a autoridade superior, que julgará do
acêrto da medida e, se fôr o caso, promoverá a responsabilidade do funcionário.
 25

responsabilização do funcionário quando a justificação não fosse aceita pelo superior. Não é
preciso maiores digressões para inferir que a ameaça de punição caso a justificativa fosse
negada é um claro desincentivo à utilização desse mecanismo, ou ao menos a seu uso
indiscriminado, o que corrobora a visão de Rosilho quanto à maior rigidez desse período no que
toca às compras públicas.
O Decreto n. 200/67 também inovou ao criar critérios de habilitação para os
concorrentes em certame licitatório, com a exigência de apresentação de documentos
comprobatórios de idoneidade financeira, capacidade técnica e personalidade jurídica.
Ademais, a Administração passou a ter a prerrogativa de exigir dos licitantes garantias, que
poderiam ser ofertadas em diferentes modalidades. Por ter criado esses e outros mecanismos
ainda utilizados atualmente, o Decreto n. 200/67 é visto, por conseguinte, como um antecessor
da Lei n. 8.666/93.28
Na perspectiva de Rosilho, a terceira fase das compras públicas no Brasil inicia-se
com a edição do Decreto-lei n. 2.300/86, norma aprovada ainda sob a égide da Constituição de
1967, mas já no período da redemocratização. Para o autor, o Decreto-lei n. 2.300/86 inaugura
um período de maximização das regulamentações sobre compras públicas, com o aumento da
carga procedimental, que perpassa até mesmo a promulgação da Constituição de 1988 e a
aprovação da lei n. 8.666/93.29
Conforme explica Fernandes, a legislação anterior — Decreto-lei n. 200/67 —
havia deixado diversas lacunas que ensejaram o aumento das discussões nos tribunais sobre o
tema das compras públicas. A partir desse cenário, a então Consultoria-Geral da União,
auxiliada pelo jurista Hely Lopes Meirelles, propôs o Decreto-lei n. 2.300/86, tendo como base
a jurisprudência já firmada até então sobre o tema, bem como a legislação do estado de São
Paulo, tida como modelo à época.30
A norma era aplicável integralmente à Administração Pública Federal — direta e
indireta — e, quando tratava de “normas gerais”, era também aplicável a estados e municípios.
A grande problemática gerada nesse sentido foi a distinção entre o que seria considerado norma
geral ou específica, tema até hoje latente na jurisprudência e doutrina. Há que se pontuar,
entretanto, que a submissão das fundações e das estatais ao referido regramento se daria

28
ALVES, op. Cit.
29
ROSILHO. op. Cit.
30
FERNANDES, Ciro Campos Christo. Política de compras e contratações: trajetória e mudanças na
administração pública federal brasileira. 2010. 285 f. Tese (Doutorado) - Curso de Direito, Fundação Getúlio
Vargas, Rio de Janeiro, 2010.
 26

somente até que tais entidades formulassem seus regulamentos internos, que deveriam ser
aprovados pela autoridade ministerial competente. Ainda assim, conforme ressalta Fernandes,
esse fator enrijeceu os processos de compras públicas das estatais, criando reflexos adversos
para tais entidades.31
No que se refere às contratações diretas, tema que mais interessa ao objetivo deste
trabalho, o Decreto-Lei n. 2.300/86 finalmente distinguiu as hipóteses de dispensa e
inexigibilidade de licitação, além de ampliar significativamente tais casos nos incisos dos
artigos 22 e 23 da norma.
Os incisos I e II do art. 22 revelam o retorno da dispensa de licitação para obras e
serviços, inclusive de engenharia, que não ultrapassem o valor estipulado na própria legislação.
Quanto à dispensa, ganham destaque ainda os seguintes pontos: a possibilidade de dispensa
para a complementação de obra, serviço ou fornecimento anterior (inciso V); a dispensa nos
casos em que a operação envolver concessionário de serviço público e for pertinente ao objeto
da concessão (inciso VII); e quando a União tiver que intervir no domínio econômico para
regular preços (inciso VIII).
As hipóteses de inexigibilidade, como ocorre atualmente, estavam condicionadas à
inviabilidade de competição, e o art. 23 tratou de especificá-las nos seus cinco incisos. Os três
primeiros deles foram praticamente reproduzidos na íntegra na lei n. 8.666/93, como se verá a
seguir. Os incisos quarto e quinto, que tratam sobre a compra ou locação de imóveis para o
serviço público e restauração de obras de arte, passariam a ser considerados, posteriormente,
como casos de dispensa de licitação, o que denota um certo amadurecimento da discussão sobre
o tema, tanto no âmbito doutrinário quanto jurisprudencial, cujos reflexos foram sentidos na
legislação subsequente.32
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o dever de licitar ganhou
status de norma constitucional, consagrado no art. 37, XXI, da Carta Magna. Segundo tal
dispositivo, “ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de

31
Ibid.
32
Esta era a redação do art. 23 do Decreto-Lei n. 2.300/86: Art. 23. É inexigível a licitação, quando houver
inviabilidade de competição, em especial: I - para a aquisição de materiais, equipamentos ou gêneros, que só
possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no artigo 12, de natureza singular, com profissionais ou
empresas de notória especialização; III - para a contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente
ou através de empresário, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública; IV - para a
compra ou locação de imóvel destinado ao serviço público, cujas necessidades de instalação e localização
condicionem a sua escolha; V - para a aquisição ou restauração de obras de arte e objetos históricos, de
autenticidade certificada, desde que compatíveis ou inerentes às finalidades do órgão ou entidade.
 27

condições a todos os concorrentes.” A Constituição também ratificou a posição adotada pelo

Decreto n. 2.300/86, segundo o qual caberia à União legislar sobre normas gerais de licitações
e aos demais entes federativos seria lícito editar normas suplementares. Essa definição, apesar
de não sanar a dúvida existente sobre a caracterização das normas gerais, ao menos estancou a
discussão sobre a natureza das normas jurídicas sobre licitação: se são de Direito Financeiro ou
Administrativo. Isso porque, caso fosse questão de direito financeiro, a competência legislativa
seria concorrente, de acordo com o disposto no art. 23 da CF. Entretanto, como a competência
para legislar sobre normas gerais sobre licitação ganhou assento no art. 22, inciso XXVII, que
trata sobre a competência exclusiva da União, presume-se tratar de norma de Direito
Administrativo.
A Constituição também está inserida no terceiro período das licitações públicas no
Brasil, marcado pela expansão da normatização administrativa, com notória tentativa de limitar
a discricionariedade dos agentes públicos. Deve-se ressaltar, nesse sentido, os princípios
elencados no art. 37, caput, e a obrigatoriedade de aprovação em concurso para o ingresso no
serviço público.33
Como reflexo direto da constitucionalização das licitações, era necessária a criação
de uma legislação mais abrangente e pormenorizada, que atendesse a nova demanda por ações
estatais inaugurada pela ordem constitucional de 1988. Foi dentro desse contexto, portanto, que
cinco anos após a promulgação da Constituição foi aprovada a Lei n. 8.666/93, que ficou
conhecida como Lei Geral de Licitações (LGL), em vigor até os dias atuais, embora já aprovada
a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021).
Rosilho, ao analisar detidamente o debate legislativo em torno da aprovação da Lei
n. 8.666/93, verificou que a atenção dos parlamentares estava voltada à prevenção da corrupção
por meio da elaboração de uma norma legal que pormenorizasse os procedimentos e sanasse as
lacunas deixadas pelo Decreto-lei n. 2.300/86, principalmente após os escândalos de corrupção
que levaram ao fim do Governo Collor.34
Di Pietro, por outro lado, anota que a lei n. 8.666/93 foi de encontro ao comando
constitucional que se propunha a regulamentar, pois foi muito além de estabelecer normas
gerais de licitações, esgotando virtualmente o tema, e deixando aos estados e municípios a mera
opção de adaptar os dispositivos ao contexto da Administração Pública regional e local. 35

33
ROSILHO, op. Cit
34
Ibid.
35
DI PIETRO, op. Cit
 28

No que tange a análise da lei n. 8.666/93, dada a sua extensão e das muitas
alterações nela empreendidas, o presente trabalho se limitará a examinar os dispositivos que
tratam sobre contratações diretas, mormente no que se refere aos seus pressupostos e hipóteses
de incidência.

2.2. AS CONTRATAÇÕES DIRETAS SOB A ÓTICA DA LEI N. 8.666/93

O dever de licitar decorre principalmente do princípio da isonomia e, indiretamente,

dos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, devendo, portanto, ser
aplicado como regra nas contratações públicas. Todavia, existem situações em que a licitação
se torna inviável, seja pela impossibilidade de competição, seja por ir de encontro ao próprio
interesse público.36 É por causa dessas situações peculiares que a lei n. 8.666/93, seguindo a
tendência já inaugurada por legislações anteriores, dispôs sobre as hipóteses de dispensa e
inexigibilidade de licitação, previstas, respectivamente, nos arts. 17, 24 e 25 da LGL.
A defesa do interesse público é, em última análise, o ponto fulcral dos dispositivos
permissivos da LGL que autorizam o afastamento da regra geral da licitação. Dessa forma, antes
de examinar os meandros das hipóteses de contratação direta, cumpre tecer breves
considerações sobre o conceito e os limites do interesse público, sem qualquer pretensão de
esgotar o tema.
Conforme elucida Cristóvam,37 o conceito de interesse público pode ser
compreendido tanto em sentido amplo quanto em um sentido estrito. Diz-se interesse público
em sentido amplo para se referir à conjugação dos valores e princípios estruturantes que
remontam à própria fundação do Estado de Direito e que garantem a sua legitimidade, tais como
a liberdade, a igualdade, a segurança, dentre outros. Esses princípios manifestam-se
principalmente nas garantias constitucionais. Já o interesse público visto sob a ótica restritiva,
a seu turno, “vincula-se àqueles princípios, valores e objetivos que marcam o conjunto de
interesses coletivos e sociais estabelecidos pela ordem normativa constitucional, conjugados
em favor da comunidade política e não apenas de um ou outro cidadão individualmente
considerado.”38 Em alguns casos, o interesse privado de algum particular pode coincidir com o

36
NIEBUHR. 2011, op. Cit
37
CRISTÓVAM, José Sérgio da Silva. O conceito de interesse público no estado constitucional de direito: o novo
regime jurídico administrativo e seus princípios constitucionais estruturantes. Tese (doutorado) - Universidade
Federal de Santa Catarina, Centro de Ciências Jurídicas, Programa de Pós-Graduação em Direito, Florianópolis,
2014. 379 p.
38
Ibid. p. 114.
 29

interesse público, mas isso não significa que se confundam, ou ainda que o conjunto dos
interesses privados resulte no interesse público e vice-versa.
A jurisprudência também classifica o interesse público entre primário e secundário:
enquanto este se relaciona ao interesse patrimonial e econômico da Administração Pública;
aquele está ligado à própria razão de ser do Estado, mormente à promoção do bem-estar social
e garantia dos direitos fundamentais esculpidos na Constituição.39
Conforme explica Niebuhr, servir ao interesse público — seja na perspectiva ampla
ou restrita — é o fim último da Administração Pública no exercício de suas atividades. É
justamente por isso, aliás, que a licitação se impõe como regra geral em se tratando de compras
públicas, porquanto afasta os interesses pessoais dos administradores públicos, dando
condições igualitárias a todos aqueles capazes de contratar com a Administração. No entanto,
existem situações peculiares em que a aplicação do dever de licitar resulta em efeito oposto ao
interesse público, isto é, caso levado a cabo, implicaria esvaziamento do próprio sentido das
funções do Estado.40 São estes os casos, então, que o legislador define como dispensa de
licitação.
Nos casos de dispensa, o processo licitatório é possível de ser empregado, mas caso
fosse, colocaria em xeque outros bens jurídicos tutelados pelo ordenamento, que detêm maior
valoração legislativa. Segundo D’ávila, há, desse modo, uma presunção legal nas circunstâncias
listadas no art. 17, I e II e no art. 24 da lei n. 8.666/93 de que a competição entre os particulares
não atende ao interesse público.41
Isso não significa, por outro lado, que os princípios que regem as contratações
públicas, como o da isonomia, devem ser totalmente desconsiderados nos casos das
contratações por dispensa, mas devem ganhar importância subsidiária em face das
circunstâncias especiais postas.42
Em outro norte, as hipóteses de inexigibilidade nascem da inviabilidade da licitação
por ausência de competição, de modo que as situações elencadas no art. 25 da LGL têm natureza
exemplificativa.43 Dessa forma, como defende Mello, “o que os incisos I a III do art. 25

39
Sobre tal distinção veja-se: STJ. REsp 1.356.260/SC, 2.a T., rel. Min. Humberto Martins, j, em 07.02.2013, DJe
de 19.02.2013.
40
NIEBUHR. 2011, op. Cit
41
D’ÁVILA, Vera Lúcia Machado. Dispensa e inexigibilidade. In: DI PIETRO et al. Temas Polêmicos sobre
Licitações e Contratos. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
42
NIEBUHR. 2011, op. Cit
43
Nesse sentido: Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella di Pietro, Celso Antônio Bandeira de Mello, Carlos
Ari Sunfeld, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes e Joel Menezes Niebuhr.
 30

estabelecem é, simplesmente, uma prévia e já resoluta indicação de hipóteses nas quais ficam
antecipadas situações características de inviabilidade, nos termos ali enumerados, sem exclusão
de casos não catalogados, mas igualmente possíveis”44
Conforme elucida Justen Filho, a inexigibilidade é um conceito logicamente
anterior à dispensa, pois nesta, em tese, a competição é viável, mas não é implementada pois
conduziria a uma solução inadequada para a Administração em face das peculiaridades das
circunstâncias.
Sundfeld exprime entendimento similar, pois para ele enquanto a
inexigibilidade ocorre nos casos em que a licitação torna inviável a própria medida almejada;
na dispensa, por sua vez, verifica-se que a imposição da licitação implicaria em inconvenientes
ao próprio interesse público e, por via de consequência, aos direitos aos valores que tutela.
Traçadas as linhas gerais da contratação direta na ótica da LGL, os próximos
subitens serão dedicados ao exame mais detido das hipóteses de dispensa e inexigibilidade de
licitação, com enfoque nos dispositivos que endereçados aos casos de emergência e calamidade
pública.

2.2.1 A dispensa de licitação: hipóteses de licitação dispensada e dispensável

No que concerne à dispensa de licitação, primeiramente, deve-se pontuar a distinção

feita por parte da doutrina45 entre as espécies de licitação dispensada e licitação dispensável.
No primeiro caso, a própria lei declara, de antemão, as hipóteses em que a dispensa é
obrigatória. Já no segundo, a Administração tem a opção de dispensar ou não o processo
licitatório. Ou seja, a diferença entre as duas categorias encontra-se na maior cogência ou
obrigatoriedade em proceder à dispensa nos casos elencados em lei.
Justen Filho, por outro lado, defende que essa distinção é equivocada e até mesmo
inócua, pois tanto nos casos em que a legislação se refere à licitação dispensada quanto na
dispensável há, em realidade, uma autorização do legislador à contratação direta, que, em todo
caso, não implica em vinculação ao administrador.46

44
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Malheiros, 2012.
p. 566.
45
A exemplo de Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia Zanella di Pietro e Jorge Ulisses Jacoby Fernandes.
46
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos. 18. Ed. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 2019.
 31

Sem qualquer pretensão em adentrar nessa vasta discussão doutrinária e para fins
de simplificação metodológica, adota-se no presente trabalho a distinção entre licitação
dispensável e dispensada, conforme delineado abaixo.
As hipóteses de licitação dispensada estão previstas no art. 17, I e II da Lei
8.666/93, e se referem a determinadas situações de alienação de bens móveis e imóveis da
Administração, como a dação em pagamento, a doação ou a permuta desses bens. Conforme
explica Meirelles, nos casos previstos no dispositivo supracitado, por existirem destinatários
certos e pré-estabelecidos da contratação, a lei presume a necessidade e a justificativa da
dispensa, devendo a Administração proceder à contratação direta.47
No que diz respeito às hipóteses de licitação dispensável, compreendidas nos trinta
e cinco incisos listados no art. 24 da LGL, Di Pietro as classifica em quatro macro categorias.
São elas: a) dispensa em razão do pequeno valor; b) em razão de situações excepcionais; c) em
razão do objeto; e d) em razão da pessoa. Fugiria ao escopo do presente trabalho analisar
pormenorizadamente cada uma destas hipóteses, razão pela qual nos parágrafos seguintes serão
examinados somente os casos com maior pertinência temática ao escopo desta pesquisa.
Concernente à dispensa por pequeno valor, a lei autoriza a utilização de tal
mecanismo “para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do limite
previsto para a modalidade convite”, desde que a dispensa não sirva ao pagamento de parcelas
de uma mesma obra ou serviço ou para obras realizadas no mesmo local que poderiam ser feitas
conjuntamente.48 O mesmo se aplica aos serviços — que não de engenharia — e as compras
de pequeno valor até o limite da modalidade de convite prevista no art. 23, a, II, da LGL. Note-
se que nesses casos, o legislador presume que seria mais vantajoso à Administração dispensar
de pronto a licitação do que empreender esforço organizando o certame para compras de
pequena monta. Além disso, caso ocorressem irregularidades, a perda para o Estado não seria
tão significante, de modo que o risco ainda é compensável.
No que tange à dispensa em razão do objeto, o art. 24 da LGL, estabelece alguns
tipos de bens ou objetos que, por sua natureza singular, podem ser adquiridos por dispensa de
licitação, tais como: para compras de hortifrutigranjeiros, pão e outros gêneros perecíveis, no
tempo necessário para a realização dos processos licitatórios correspondentes, realizadas

47
MEIRELLES, op. Cit.
48
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal,
institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Brasília, DF, Art.
24, I.
 32

diretamente com base no preço do dia (inciso XII); para a aquisição ou restauração de obras de
arte e objetos históricos, de autenticidade certificada, desde que compatíveis ou inerentes às
finalidades do órgão ou entidade (inciso XV); nas compras de materiais de uso pelas Forças
Armadas, com exceção de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver
necessidade de manter a padronização requerida pela estrutura de apoio logístico dos meios
navais, aéreos e terrestres, mediante parecer de comissão instituída por decreto (inciso XIX);
na contratação de instituição ou organização pública ou privada, com ou sem fins lucrativos,
para a prestação de serviços de assistência técnica e extensão rural no âmbito do Programa
Nacional de Assistência Técnica de Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma
Agrária, instituído por lei federal (inciso XXX), dentre outros.49
A dispensa em razão da pessoa, a seu turno, está vinculada às contratações
realizadas entre entidades que compõem a Administração Pública — direta ou indireta — ou
entre a Administração e pessoas jurídicas específicas, que prestam serviços públicos ou
promovam assistência social, a pesquisa, dentre outras finalidades. Um exemplo dessa
modalidade de contratação é a hipótese do inciso XX, do art. 24, que permite a dispensa de
licitação para a contratação de associação de portadores de deficiência física, sem fins lucrativos
e de comprovada idoneidade, por órgãos ou entidades da Administração Pública, para a
prestação de serviços ou fornecimento de mão de obra, desde que o preço contratado seja
compatível com o praticado no mercado. Outro exemplo recorrente de dispensa em razão da
pessoa se dá na contratação de organizações sociais para as finalidades específicas estabelecidas
nos contratos de gestão, conforme preceitua o art. 24, XXIV, da LGL. O intuito desse
dispositivo é justamente facilitar as transações entre órgãos públicos ou que prestem serviços
públicos, já que ambos têm o mesmo fim último, qual seja, a defesa do interesse público.
As dispensas realizadas em decorrência de situações excepcionais são, pela
metodologia aqui adotada, a macro categoria que mais se vincula ao objeto deste trabalho.
Contudo, antes de analisá-las, deve-se ressaltar que as dispensas efetuadas no contexto do
enfrentamento à pandemia de Covid-19 foram regidas, em um primeiro momento, por um
regime jurídico próprio e excepcional, que será analisado no segundo capítulo deste trabalho.
Ainda assim, o cotejo do entendimento doutrinário criado a partir da análise da LGL é

49
Ibid.
 33

imprescindível à compreensão das normas criadas para o enfrentamento da pandemia de Covid-

19.50
Segundo o inciso IV do art. 24 da LGL, os casos de emergência pública que
autorizam a dispensa de licitação são aqueles que podem “ocasionar prejuízo ou comprometer
a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens públicos ou particulares.”51
Para Meirelles, portanto, ao contrário das hipóteses de guerra ou grave perturbação da ordem,
em que se presume a necessidade de dispensa em toda a área abrangida pelo evento, nos casos
de emergência deve prevalecer uma análise casuística da real necessidade da medida, isto é,
deve existir um liame causal entre a situação e a medida adotada para saná-la.52 Essa é,
inclusive, uma das razões pelas quais houve a necessidade de introdução de regramento próprios
aos casos de dispensa realizados no âmbito das ações de enfrentamento à pandemia de Covid-
19, para que a situação calamitosa fosse reconhecida de maneira geral, presumindo-se a
urgência, no sentido de dar segurança jurídica ao administrador público ao dar seguimento às
contratações públicas.
Já a calamidade pública, por sua vez, é conceituada por Meirelles como uma
situação de perigo e de anormalidade social, a exemplo de inundações, vendavais, epidemias e
outros eventos que afetem significativamente a segurança ou a saúde pública em geral.53 O
conceito formulado pelo autor encontra amparo na própria caracterização legal de calamidade
pública, estabelecida no Decreto Federal n. 67.347 de 1970, segundo o qual a calamidade
pública é “a situação de emergência, provocada por fatores anormais e adversos que afetam
gravemente a comunidade, privando-a, total ou parcialmente, do atendimento de suas
necessidades ou ameaçando a existência ou integridade seus elementos componentes.”54
Neste ponto, é imperioso destacar a distinção feita por Niebuhr entre situações
emergenciais e de calamidade pública. De acordo com o autor, o conceito de emergência está
contido no de calamidade pública, pois é plenamente possível que ocorram situações
emergenciais, cujas consequências não ultrapassem algum segmento específico da sociedade.
A título de ilustração, Niebuhr menciona o exemplo de um hospital público que sofre com a

50
NIEBUHR, Joel de Menezes. Regime emergencial de contratação pública à pandemia de Covid-19. Belo
Horizonte: Fórum, 2020.
51
Brasil. Lei 8.666/93.
52
MEIRELLES, op. Cit.
53
Ibid. p. 146
54
BRASIL. Decreto nº 67.347, de 5 de outubro de 1970. Estabelece diretrizes e normas de ação para defesa
permanente contra as calamidades públicas, cria Grupo Especial e dá outras providências.. . Brasília, DF.
 34

falta de medicamentos. Nesse caso, há uma situação emergencial localizada, mas que não
transborda na forma de calamidade pública.55
Nesse sentido, o conceito de emergência, para Niebuhr, traduz-se na
imprescindibilidade de “contratação que não pode aguardar os trâmites ordinários de licitação
pública, sob pena de perecimento do interesse público, consubstanciado pelo desatendimento
de alguma demanda social ou pela solução de continuidade de atividade administrativa.” 56
D’ávila, por outro lado, defende como ponto fundamental à caracterização da
situação de urgência e emergência o lapso temporal entre a necessidade da ação estatal e da
contratação do particular para execução da medida. Dessa forma, segundo a autora, se o liame
entre a necessidade de contratação e a situação caracterizadora da emergência for fluída e
permitir longo lapso temporal ao atendimento, a utilização da dispensa mostra-se incorreta. A
predominância do lapso temporal à configuração da situação de emergência levou, inclusive, a
interpretações mais radicais e isoladas, como a de Sundfeld, para quem a hipótese do art. 24,
IV, da LGL deveria ser classificada como de inexigibilidade, pois a falta de tempo para a
concretização da licitação impossibilita o certame.57
Outra importante distinção a ser pontuada no que tange às situações emergenciais
e de calamidade pública diz respeito à necessidade de reconhecimento dessas hipóteses por
meio de decretos dos executivos ou legislativos. Enquanto para caracterização de emergência
não há, a priori, necessidade de expedição de decreto; para a calamidade pública, ao contrário,
tal declaração pelo poder correspondente em nível municipal, estadual ou federal é condição
sine qua non para o deferimento da medida. Contudo, isso não significa que a situação de
emergência possa ser proclamada sem qualquer parâmetro mínimo, já que as entidades
estaduais e municipais podem também estabelecer outras exigências. Ademais, o Tribunal de
Contas da União – TCU, já sedimentou entendimento de que a dispensa de licitação por
emergência deve sempre vir acompanhada de justificativa adequada sobre a situação e sobre a
escolha da empresa e dos preços adotados.58
A doutrina também discute a possibilidade de realização de dispensa de licitação
para os casos em que a situação emergencial é resultado da própria desídia, ineficiência, ou
qualquer outra conduta culposa dos próprios administradores públicos. Para a maior parte dos
autores, mesmo que seja constatado a ocorrência de tal situação, a dispensa deve ser considerada

55
NIEBUHR, 2011, op. Cit.
56
Ibid. p. 248.
57
SUNDFELD, Carlos Ari. Licitação e Contrato Administrativo. São Paulo: Malheiros, 1994. p. 49.
58
FERNANDES, Jorge Ulysses Jacoby. Contratação direta sem licitação. [Link]. São Paulo: Fórum, 2016.
 35

válida, em atendimento à primazia do interesse público. Isso não afasta, por óbvio, a posterior
responsabilização do agente público que deu causa à emergência.59 A propósito, há casos
específicos de contingenciamento de orçamento em que o TCU julgou legal a contratação direta
emergencial realizada em razão do curto lapso temporal concedido entre a liberação
orçamentária e o prazo para sua execução.60
Questão de igual modo pertinente concerne ao status precário das contratações
diretas emergenciais, uma vez que tal modalidade pode ser somente empregada para a compra
dos objetos necessários para cessar a emergência ou, no caso de obras, pelo prazo máximo de
180 para a realização de obras ou serviços, com vedação à prorrogação. 61 Essa questão ganha
relevância quando analisada à luz da calamidade pública instalada pela pandemia de Covid-19
que, no momento em que se escreve o presente trabalho, já perdura há mais de um ano e meio,
portanto, muito além dos 180 descritos no referido dispositivo. Caso não houvesse a criação de
um regime jurídico próprio ao enfrentamento da pandemia, talvez muitos serviços de
engenharia, como de montagem de hospitais de campanhas ou ampliação de leitos hospitalares,
restariam prejudicadas pelo escoamento do prazo fixado em lei. Para Niebuhr, no entanto, a
estipulação do referido prazo serve tão somente para que nesse interregno a Administração
possa preparar nova contratação, agora por meio de licitação. Ainda assim, é notória a
existência de prejuízos em decorrência da mudança de contratantes no meio da execução de
uma obra ou serviço.62
Como alternativa a essa limitação temporal, Fernandes menciona que o
administrador pode lançar mão, caso necessário, do preceito do art. 57, § 1º, da LGL, que
autoriza a renovação contratual, desde que cumpridos certos requisitos. Ademais, para
Meirelles, o prazo de 180 previsto no art. 24, IV da LGL não se reveste de caráter absoluto,
podendo ser mitigado a depender da situação fática enfrentada.63
Meirelles também chama atenção para o fato de que a declaração formal de
calamidade pública pelo chefe do poder executivo da União dá ensejo, inclusive, à abertura de

59
Nesse sentido: FERNANDES, op. Cit.; NIEBUHR, op. Cit.; DI PIETRO, op. Cit.
60
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Decisão nº 524. Relator: Ministro Valmir Campelo, 20 de agosto de
1999. Dou. Brasilia, DF.
61
“nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de atendimento de situação
que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens,
públicos ou particulares, e somente para os bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa
e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;”
62
NIEBUHR, 2011, op. Cit.
63
MEIRELLES. op. Cit.
 36

créditos extraordinários para atender às despesas imprevisíveis advindas da situação

emergencial. No caso da pandemia de Covid-19, seu ineditismo e singularidade fez com que o
legislador, inclusive por emenda constitucional, fosse além das autorizações orçamentárias já
previstas, criando uma espécie de orçamento paralelo, que ficou conhecido como “orçamento
de guerra”.64
Após cotejar os diversos elementos que autorizam a contratação direta emergencial,
Fernandes lista quatro elementos básicos que dão validade a esse ato administrativo: a) situação
emergencial ou calamitosa; b) urgência de atendimento; c) risco; e d) contratação direta como
meio adequado para afastar o risco. Como será abordado no capítulo seguinte, todos esses
elementos, antes regulados pela LGL, sofreram alterações com a aprovação das normas que
compõem o novo regime jurídico excepcional de contratações públicas para o enfrentamento
da pandemia de Covid-19.

2.2.2 A inexigibilidade de licitação

Nos termos do art. 25 da LGL, “é inexigível a licitação quando houver inviabilidade

de competição”. Dessa pequena frase é possível deduzir, de início, que as hipóteses
inexigibilidade, ao contrário das de dispensa, são exemplificativas, isto é, sempre que inexistir
viabilidade de competição será inexigível a licitação, de modo que os casos previstos I a II do
supracitado artigo referem-se somente às situações mais usuais.65
O inciso I do art. 25 se refere aos casos em que não há possibilidade de licitação
por só existir um único fornecedor e apresenta a seguinte redação:

I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser

fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a
preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de
atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a
licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal,
ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
Conforme aponta Niebuhr, a Administração defronta-se com esse tipo de situação
recorrentemente, em razão da rápida evolução das tecnologias empregadas nas diversas
categorias de bens e pela própria complexidade da economia. 66 Para alguns doutrinadores, a

64
BRASIL. Agência Câmara de Notícias. Congresso promulga emenda constitucional do "orçamento de guerra".
Disponível em: [Link]
orcamento-de-guerra. Acesso em: 21 de jun. de 2021.
65
MELLO, op. Cit.
66
NIEBUHR. 2011, op. Cit
 37

exemplo de Fernandes e da própria AGU, da leitura literal do inciso I infere-se que este não
engloba as situações de serviços realizados por único fornecedor, sendo limitado a materiais e
equipamentos;67 para outros, como Justen Filho e Niebuhr,68 o texto também se refere aos casos
de serviços que sejam prestados de modo exclusivo, até mesmo pela redação final do inciso,
onde o legislador explicita “devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de
atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação
ou a obra ou o serviço[...]”.
Meirelles chama a atenção para o conceito de exclusividade, que, segundo ele, deve
ser distinguido entre exclusividade industrial e comercial. A exclusividade industrial refere-se
ao produtor, isto é, só existe um produtor que fabrique aquele determinado bem e, portanto,
caso necessário, é somente com ele que a Administração pode contratar. Já no caso de
exclusividade comercial, esta pode variar de acordo com abrangência espacial, de modo que
em determinada região um vendedor pode ser o único a ofertar determinado produto, mas,
quando considerado em nível nacional, há diversos outros vendedores que também
disponibilizam esse tipo de bem. A exclusividade industrial, por conseguinte, é absoluta e
sempre afasta a licitação; porém a comercial, deve ser analisada de acordo com cada
localidade.69
Para que a licitação seja inexigível, nos termos do inciso I do art. 25, também não
é lícito à Administração especificar demasiadamente o produto a ponto de se tornar exclusivo.
Deve-se descrever, portanto, o gênero do bem, na sua essencialidade, nas suas funções
primordiais, sem atentar a características que são meramente colaterais, sob pena de desvirtuar
o objetivo da norma autorizativa.
A segunda circunstância prevista no art. 25 trata sobre a contratação de serviços
técnicos especializados, dispondo da seguinte redação: “II - para a contratação de serviços
técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas
de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação.”
Conforme explica Niebuhr, os serviços a que se refere o inciso II, não se confundem com os do
inciso I, pois aqueles não demandam exclusividade, mas sim especialização técnica singular,
ou seja, dizem respeito a “traço eminentemente subjetivo”.70

67
FERNANDES, op. Cit.
68
NIEBUHR, 2011, op. Cit.; JUSTEN FILHO. op. Cit.
69
MEIRELLES. op. Cit.
70
NIEBUHR. 2011, op. Cit. p. 161
 38

Ademais, apesar de o dispositivo fazer expressa alusão aos serviços listados no art.
13 da mesma lei, não há impedimento para que outros serviços sejam também enquadrados na
mesma hipótese legal, pois deve prevalecer a máxima delineada no caput do art. 25, segundo a
qual onde não há viabilidade de licitação deve prevalecer a inexigibilidade. Justen Filho, aliás,
defende a existência de uma função normativa autônoma do caput do art. 25 com relação aos
seus incisos, “de modo que uma contratação direta poderá nele se fundar direta e
exclusivamente. Não se impõe que a hipótese seja enquadrada em um dos incisos do referido
art. 25, os quais apresentam natureza exemplificativa.”71
No tocante ao inciso II do art. 25, Niebuhr aponta a necessidade de observância a
dois pressupostos: o objetivo e o subjetivo. O primeiro diz respeito à natureza singular do
serviço a ser contratado, pois não é qualquer serviço que se enquadra na inexigibilidade. Não
podem ser serviços rotineiros ou que podem ser prestados por qualquer pessoa, mas sim, aqueles
de notória especialidade. O segundo pressuposto, por sua vez, relaciona-se com as qualidades
do profissional a ser contratado, que deve possuir experiência e estudos aprofundados sobre o
tema objeto da contratação, não bastando a inexigibilidade a contratação de profissional
desconhecido.72
O inciso III do art. 25, que dispõe sobre “a contratação de profissional de qualquer
setor artístico” não possui maiores implicações no presente trabalho, tanto pela sua
impertinência com relação ao objeto, quanto pelo contexto que se apresenta atualmente, onde
as manifestações artísticas voltaram-se, majoritariamente, ao ambiente virtual com o
cancelamento de eventos, festas e shows antes promovidos por entidades da Administração
Pública.

2.3. CONCLUSÕES PARCIAIS

Conforme apresentado neste capítulo, as normas de direito administrativo e,

principalmente, aquelas relacionadas às compras públicas, tiveram latente evolução a partir do
início do século XX. O sistema normativo desenvolvido sobre o tema ganhou maior
complexidade e suas estruturas foram sofisticadas ao longo dos anos. As contratações diretas
também foram objeto de constantes mudanças e aprimoramentos até que se chegasse à atual
configuração prevista na lei n. 8.666/93.

71
JUSTEN FILHO, op. Cit., p. 598.
72
NIEBUHR. 2011, op. Cit.
 39

Todas essas mudanças e a constante evolução do sistema de compras públicas,

contudo, revelaram-se insuficientes ao enfrentamento da pandemia de Covid-19, conforme o
que será abordado no capítulo seguinte, surgindo, então, a necessidade de desenvolvimento de
microssistema normativo destinado a atender as demandas emergenciais criadas durante a
maior e mais longa situação de calamidade pública enfrentada pelo país em sua história recente.
 40

3 ANÁLISE DAS NOVAS NORMAS SOBRE CONTRATAÇÕES DIRETAS

IMPLEMENTADAS APÓS O ADVENTO DA PANDEMIA DE COVID-19

3.1 O MICROSSISTEMA NORMATIVO DAS CONTRATAÇÕES DIRETAS APÓS A

PANDEMIA DE COVID-19

Em 20 de março de 2020, quando ainda eram poucos os casos confirmados de

Covid-19 no Brasil, o Congresso Nacional, atento à rápida transmissão do vírus pelo mundo,
decretou o estado de calamidade pública em todo o território nacional 73.
No que tange ao escopo deste trabalho ‒ que ficará restrito à análise dos impactos
da pandemia de Covid-19 para o sistema de compras públicas diretas ‒, o enfrentamento da
situação calamitosa exigia celeridade por parte da Administração Pública a fim de possibilitar
a aquisição dos bens e serviços necessários para o atendimento das demandas excepcionais. A
exigência de uma atuação rápida do administrador, contudo, não era medida compatível com
os sistemas de compras públicas até então vigentes. Criou-se, então, um microssistema de
normas jurídicas destinadas ao enfrentamento do cenário excepcional, cujos objetivos não se
restringiram tão somente a dar a celeridade necessária aos procedimentos de compras públicas,
mas também, a fornecer a segurança jurídica indispensável aos agentes públicos na intenção de
encorajá-los a tomarem as decisões importantes no cenário excepcional, sem medo de futuras
reprimendas pelos órgãos de controle.74
Conforme será tratado a seguir, o regime excepcional desenvolvido no âmbito das
compras públicas durante a pandemia de Covid-19 foi inaugurado pela lei n. 13.979/2020,
sancionada em 06 de fevereiro de 2020. Em seguida, a lei 14.035, de 11 de agosto de 2020,
trouxe significativas mudanças e incrementos no quadro normativo, que foi complementado,
ainda, pela lei n. 14.065, de 30 de setembro de 2020 e pela Emenda à Constituição n. 106,
aprovada em 7 de maio de 2020.
Dentro dessa perspectiva, o presente capítulo visa abordar os principais pontos
sobre cada um dos diplomas normativos citados e as contribuições doutrinárias desenvolvidas
ao longo do primeiro ano de pandemia, bem como transpassar a discussão sobre a vigência e
aplicabilidade das normas desenvolvidas neste regime jurídico excepcional.

73
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Decreto Legislativo nº 06, de 20 de março de 2020. Reconhece,
para os fins do art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a ocorrência do estado de calamidade
pública. Brasília, 2020.
74
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
 41

3.1.1 A lei n. 13.979, de 6 de fevereiro de 2020.

O primeiro texto normativo a tratar sobre o tema dispôs sobre “as medidas para
enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do
75
coronavírus, responsável pelo surto de 2019” e abordou, de forma geral, diversos aspectos
relevantes ao enfrentamento da situação calamitosa, como, por exemplo, a possibilidade de
imposição de isolamento social, restrição de eventos, uso de máscaras, dentre outros.
Especialmente no tocantes às compras públicas, a legislação foi inicialmente
sucinta, trazendo apenas um único artigo destinado a regulamentar o tema e criando, com isso,
uma nova hipótese de dispensa de licitação, expressada no art. 4º: “Art. 4º Fica dispensada a
licitação para aquisição de bens, serviços e insumos de saúde destinados ao enfrentamento da
emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus de que
trata esta Lei.” 76
A positivação da possibilidade de dispensa de licitação para a aquisição de bens e
serviços destinados ao enfrentamento da situação calamitosa, conforme elucida Lins, revelou a
intenção do legislador em possibilitar a rápida ação do gestor público em situações em que “o
custo temporal da realização da licitação poderia ser extremamente prejudicial ao interesse
público.” 77
Como mencionado no capítulo anterior, a dispensa de licitação ‒ em tese ‒ é a
exceção ao processo licitatório previsto no art. 37, inciso XXI da CF 88. Ao regulamentar o
tema, contudo, o art. 24, inciso IV, da lei n. 8.666/93 - LGL, já previa ser dispensável a licitação
nas situações de emergência e calamidade pública, desde que observados alguns requisitos.
Questionou-se, então, qual era a necessidade da criação de novos institutos
destinados a tratarem sobre a mesma temática, isto é, a dispensa de licitação nas situações de
calamidade pública. A resposta foi no sentido de que a previsão já existente na lei n. 8.666/93
- LGL era insuficiente para atender as demandas excepcionais criadas durante tamanha situação

75
BRASIL. Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência
de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. . Brasília,
DF.
76
LINS, Bernardo Wildi. Regime Especial de Contratações Públicas em tempos de pandemia de Covid-19. In:
OLIVEIRA, André Rodrigues de et al (org.). Implicações da Covid-19 no Ordenando Jurídico Brasileiro.
Florianópolis: Emais, 2020. p. 123-148.
77
Ibid., p. 128
 42

de emergência na saúde pública.78

Assim, constatou-se que a lei n. 13.979/2020 buscou sanar as lacunas e as possíveis
dificuldades advindas da hipótese geral prevista no art. 24, inciso IV, da Lei n. 8.666/93 - LGL.
A primeira distinção notável com relação às hipóteses de dispensa entre os dois dispositivos
legais diz respeito à própria obrigatoriedade da licitação: a lei n. 13.979/20 previu, em sua
redação original, ser dispensada a licitação, enquanto a LGL, prevê ser dispensável. A diferença
entre os institutos, conforme mencionado no capítulo anterior, reside no fato de que no primeiro
existe imposição de dispensa, enquanto no segundo a contratação direta é uma opção conferida
ao administrador.
Outra diferença refere-se ao prazo de duração dos serviços ou das obras contratadas:
na LGL, há previsão de que somente poderiam ser firmados contratos cuja conclusão alcançasse
o prazo máximo de 180 dias, sendo vedada a prorrogação do prazo contratual. Na nova norma,
criada exclusivamente na intenção de atender a demanda causada pela pandemia de Covid-19,
não havia uma limitação temporal, mas sim, circunstancial, na medida que em as contratações
excepcionais ali previstas poderiam ser renovados enquanto perdurarasse a situação de
calamidade pública.79
Apesar de ainda manter certa similitude com a hipótese de dispensa de licitação
prevista na LGL, a lei n. 13.979/20 trouxe para o ordenamento jurídico nova modalidade de
dispensa juridicamente distinta da anterior: trata-se de regra específica criada e destinada tão
somente para a demanda excepcional causada pela pandemia de Covid-19, a qual, diante de sua
especificidade, se sobrepunha à regra geral.80 Não houve, portanto, a revogação tácita de
qualquer das hipóteses de dispensa de licitação previstas na LGL, mas sim, o preenchimento de
uma lacuna normativa temporária.
No entanto, a inclusão de um único dispositivo cuja redação era generalista para
tratar sobre o tema na lei n. 13.979/20 logo também se tornou insuficiente, sendo esta a razão
para as diversas alterações posteriores efetuadas por medidas provisórias, agora convertidas em
leis, para a complementação do quadro normativo excepcional.

78
NOBRE, Emily Solon Marquinho; AGUIAR, Simone Coêlho. Lei nº 13.979/2020 e o regime emergencial da
dispensa de licitação do coronavírus. Revista Controle: Doutrinas e artigos, v. 18, n. 2, p. 77-108, 2020.
79
CASTROVIEJO, Gabriela Gomes Acioli. Coronavírus (COVID-19) e Dispensa de Licitação: análise sob à
ótica da Lei 13.979/2020. 2020. Disponível em: [Link]
administrativo/coronavirus-covid-19-e-dispensa-de-licitacao-analise-sob-a-otica-da-lei-13-979-2020/. Acesso
em: 01 jul. 2021.
80
Ibid.
 43

3.2.2 Alterações promovidas por meio da lei n. 14.035/2020

A fim de complementar o acervo normativo inaugurado pela lei n. 13.979/20, em

20 de março de 2020 sobreveio a Medida Provisória n. 926, posteriormente convertida na Lei
n. 14.035/20, para “dispor sobre procedimentos para a aquisição ou contratação de bens,
serviços e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de importância
internacional decorrente do coronavírus, responsável pelo surto de 2019.”81
Assim, nos próximos subtópicos, serão abordadas as principais inovações
implementadas por meio da nova lei e as principais discussões desenvolvidas em torno do tema.

[Link] Obrigatoriedade da contratação direta, a presunção da emergência e o objeto do

contrato.
A primeira alteração significativa trazida pela Lei n. 14.035/20 foi a alteração do
caput do art. 4º para fazer constar que seria dispensável a licitação. Em termos técnicos,
mudança passou a facultar à Administração a contratação direta, deixando de haver uma
imposição nesse sentido. Apesar de a doutrina não se debruçar sobre este detalhe, bem como
não existir menção na exposição de motivos da Medida Provisória n. 926/2082, presume-se que
a alteração do dispositivo, neste ponto, foi motivada ou por incorreção do legislador, que
anteriormente havia previsto a categoria dispensada ao invés de dispensável, ou por uma
tentativa de conceder maior segurança jurídica aos administradores, sanando eventual dúvida
sobre o dever de licitar ou não. Fato é que, junto da alteração, também houve a inclusão do art.
4º-B para presumir a situação de emergência apta a autorizar a contratação direta.
Assim, ainda que a nova redação conferida ao comando normativo tão somente
faculte ao administrador a possibilidade de dispensa, houve, de certo modo, uma facilitação
para tanto, tendo em vista que na hipótese geral de dispensa por emergência ou situação de
calamidade pública (art. 24, IV, lei n. 8.666/93) a principal dificuldade do gestor era a de
justificar adoção do procedimento. Com a presunção da situação de emergência inserida pelo
art. 4º-B, houve uma simplificação considerável no processo administrativo que antecede a

81
BRASIL. Altera a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, para dispor sobre procedimentos para a aquisição
ou contratação de bens, serviços e insumos destinados ao enfrentamento da emergência de saúde pública de
importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. Brasília, DF.
82
BRASIL. Exposição de Motivos nº 19, de 20 de março de 2020. Brasília, DF, Disponível em:
[Link] Acesso em: 25 jul. 2021.
 44

dispensa.
A previsão do art. 4º-B não configura, porém, presunção absoluta de emergência
apta a autorizar toda e qualquer dispensa de licitação, é preciso que o objeto da contratação
guarde correlação lógica com a situação emergencial de saúde pública vivida no país e no
mundo. Do contrário, o dispositivo não poderá ser aplicado83. Sobre o tema, Marçal Justen Filho
assevera que é preciso que a contratação guarde pertinência com o atendimento da emergência
de saúde pública, o que implica em duas questões: a urgência da contratação e a duração do
contrato somente pelo prazo necessário ao atendimento da questão emergencial. 84
Niebuhr, por sua vez, ao tratar sobre a presunção de emergência prevista no art. 4-
B, aponta que além da necessidade de o objeto da contratação guardar, necessariamente,
relação lógica com o enfrentamento da situação de emergência, a própria emergência em si
também poderá, casuisticamente, ser revista pelos órgãos de controle, pois, segundo o autor,
atribuir presunção absoluta à situação emergencial, em verdade, é medida contrária à ampla
sindicabilidade do direito administrativo e ao próprio Estado Democrático de Direito em que
os agente públicos devem ser responsabilizados pelos seus próprios atos.85 Em razão disso, para
o autor, o art. 4-B da lei 13.979/20, com a redação dada pela lei n. 14.035/20, não foi visto
como uma espécie de carta branca, mas tão só como uma forma de auxiliar os gestores públicos
no processo de justificação da contratação direta emergencial, presumindo-se a situação de
emergência, mas não de forma absoluta.86
Outra alteração promovida no caput do art. 4º foi a inclusão da possibilidade de
dispensar a licitação para aquisição de serviços de engenharia e insumos destinados ao
enfrentamento da pandemia como um todo, modificando a redação original que previa tão
somente a dispensa para a compra de “insumos de saúde”.
Neste aspecto, é importante destacar que a legislação autorizou somente a
contratação de serviços de engenharia, mas não de obras de engenharia. A fim de compreender
a diferença entre os conceitos, faz-se necessário retornar à LGL: Para a norma, a obra é toda
construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação, realizada por execução direta ou
indireta. Já o serviço, este autorizado expressamente pela lei n. 13.979/2020, é toda atividade
destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como:

83
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
84
JUSTEN FILHO, Marçal. Efeitos jurídicos da crise sobre as contratações administrativas. Disponível em:
[Link] Acesso em 25 de jun. de 2021.
85
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
86
Ibid.
 45

demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação,

manutenção. 87
À vista disso, questionou-se se a interpretação sistêmica da lei n. 13.979/2020 não
poderia permitir a contratação direta de obras quando necessárias para atender ao melhor
interesse público no contexto da pandemia, mas a conclusão para a maioria dos autores é no
sentido de que, como trata a Lei n. 13.979/2020 de norma excepcional, deve ser interpretada
restritivamente, não havendo margem para leitura ampliativa. Dessa forma, entendeu-se que,
caso fosse da intenção do legislador a contratação de obras de engenharia, teria previsto tal
possibilidade expressamente quando promoveu a alteração da norma por meio da lei n.
14.035/2020.88 Nada impede, porém, que sejam utilizados os critérios de dispensa
regulamentados no art. 24, IV, da Lei n. 8.666/93, desde que observados os requisitos lá
estabelecidos, para a contratação direta de obras.89

[Link] Contratação de produtos usados e com empresas inidôneas

Além das alterações promovidas no caput do art. 4º, a lei n. 14.035/2020, oriunda
da medida provisória n. 926/2020, também inseriu diversos dispositivos na configuração
originária da lei n. 13.979/2020, dentre os quais merece destaque a possibilidade de contratação
de produtos usados, desde que o fornecedor se responsabilize pelas condições de funcionamento
dos bens adquiridos (art. 4ª-A), e a possibilidade de contratação com empresas declaradas
inidôneas ou impedidas de contratar com a Administração Pública, desde que se trate de
fornecedor exclusivo (art. 4º, § 3º).90
Nesse sentido, Nobre e Aguiar descrevem a possibilidade de compra de
equipamentos usados como uma inovação positiva trazida pelo microssistema normativo
excepcional desenvolvido durante a pandemia, sobretudo porque tal autorização apontaria para

87
BRASIL. Lei n. 8.666/93.
88
LIMA, Edcarlos Alves. Contratação de obras de engenharia: inaplicabilidade da Lei nº 13.979/2020 e
instrumentos possíveis de serem adotados. 2020. Disponível em: [Link]
obras-de-engenharia-inaplicabilidade-da-lei-n-13-979-2020-e-instrumentos-possiveis-de-serem-adotados. Acesso
em: 23 jun. 2021
89
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO AMAZONAS. ORIENTAÇÃO TÉCNICA COVID-19:
Contratação de Obras e Serviços de Engenharia Emergenciais Sem Licitação Durante O Período da
Pandemia de Covid-19. 1 ed. Manaus: TCE-AM. 2020. 14 p. Disponível em: [Link]
content/uploads/2020/05/Nota-t%C3%A9cnica-Contrata%C3%A7%C3%A3o-de-Obras-e-Servi%C3%A7os-de-
[Link]. Acesso em: 20 jun. 2021
90
NOBRE, Emily Solon Marquinho; AGUIAR, Simone Coêlho. Lei nº 13.979/2020 e o regime emergencial da
dispensa de licitação do coronavírus. Revista Controle: Doutrinas e artigos, v. 18, n. 2, p. 77-108, 2020
 46

a intenção da Administração Pública em promover o consumo sustentável e consciente de bens

e serviços.91
Lins, por outro lado, entende que a possibilidade de compras de bens usados pouco
inova no ordenamento jurídico, pois, pelo regime tradicional já era possível formalizar a compra
de bens usados, ainda que não houvesse disposição expressa nesse sentido, desde que isso
melhor atendesse ao interesse público a ser tutelado com a compra. 92
Já no tocante à possibilidade de contratação com empresas consideradas inidôneas,
sabe-se que no regime tradicional de compras públicas inexiste tal previsão, na medida em que
a idoneidade é um dos requisitos necessários para habilitação da empresa fornecedora do
produto ou serviço. 93 No entanto, a gravidade da situação vivenciada em razão da pandemia de
Covid-19 e a escassez produtiva ocasionada pela alta demanda e a baixa produtividade
vivenciada em meio aos decretos de isolamento social fizeram com o que legislador
flexibilizasse as regras até então vigentes, fazendo com que, caso a empresa considerada
inidônea seja a única fornecedora do produto ou serviço, seja possível a sua contratação.94 95
A contratação com empresa inidônea ou impedida de contratar, entretanto, depende
da demonstração de que, de fato, ela era a única fornecedora disponível para atender aquela
demanda, não sendo este um requisito presumido, como o é a própria situação de emergência
em si, consoante a redação do art. 4º - B já tratada neste capítulo.
Além disso, para Justen Neto, apesar de a lei n. 14.035/2020 ter inserido somente a
possibilidade de contratação com empresas inidôneas ou impedidas de contratar com a
Administração Pública ‒ duas sanções previstas na LGL ‒ , a interpretação conjunta da nova
lei permite inferir que outras sanções previstas em outras legislações, como na lei do pregão
(lei n. 10.520/02) ou na lei que trata sobre a licitação nas estatais (lei n. 13.303/16) também
poderiam ser flexibilizadas para atender a demanda excepcional criada pela pandemia de Covid-
19.96

91
Ibid.
92
LINS, op. Cit.
93
MEIRELLES. op. Cit.
94
PINTO, João Inácio Ribeiro; PINTO, Raissa Natascha Ferreira. Regimes jurídicos excepcionais nas
contratações públicas e compliance em tempos de pandemia. Revista Controle: Doutrinas e artigos, v. 19,
n. 1, p. 296-333, 2021.
95
§ 3º Na situação excepcional de, comprovadamente, haver uma única fornecedora do bem ou prestadora do
serviço, será possível a sua contratação, independentemente da existência de sanção de impedimento ou de
suspensão de contratar com o poder público
96
JUSTEN NETO, Marçal. A contratação de sancionadas durante a emergência do coronavírus. 2020.
Disponível em: [Link]
emergencia-do-coronavirus. Acesso em: 26 jul. 2021
 47

Justen Neto também afirma que a possibilidade de contratação com empresas

sancionadas não implica, de nenhuma forma, na suspensão ou interrupção do prazo aplicado
para as penalidades. Isto é, não haverá uma suspensão e posteriormente uma retomada da
sanção, de modo que o prazo continuará a correr normalmente, ainda que a empresa seja
contratada durante a vigência da sanção. 97
Ademais, o autor também defende que o exemplo dado no caso da lei n. 14.035/20
para permitir a contratação com empresas sancionadas poderá ser aproveitado, futuramente, em
outras situações excepcionais onde ficar demonstrada a iminência da contratação, pois, apesar
de flexibilizar a força punitiva das sanções administrativas, a possibilidade de contratação com
empresas sancionadas pode melhor atender ao interesse público em circunstâncias extremas,
caracterizadas não só pela pandemia de Covid-19, mas por qualquer outra situação
emergencial.98
Outro ponto relevante levantado pelo doutrinador acerca das sanções
administrativas é o fato de que a necessidade de prever expressamente a possibilidade de
contratação com empresas cumprindo penalidades revela tão somente o quanto o sistema
tradicional punitivo das licitações está defasado. Para o autor, o simples afastamento das
empresas punidas reflete uma conduta obsoleta do Estado que em nada contribui para o
aprimoramento do sistema de compras públicas:
Os efeitos do impedimento de contratar com a Administração Pública
podem se revelar excessivos - e desproporcionais às práticas das infrações. Em
algumas hipóteses, a eliminação do mercado de contratos públicos pode representar a
extinção da empresa. Não se ignora que há hipóteses de condutas gravíssimas que
requerem a aplicação de sanções igualmente severas. Não se está defendendo um
salvo-conduto a empresas que praticam corrupção ou cometem graves atos lesivos à
Administração Pública. Mas a existência de praticamente um sistema hegemônico de
sancionamento (consistente apenas no afastamento da empresa do mercado público)
gera distorções indesejáveis. Não se podem ignorar também os milhares de casos de
empresas proibidas de contratar com a Administração por decorrência de inexecução
contratual, sem comprovação de dolo, má-fé ou elemento subjetivo reprovável.
Além disso, a sanção de afastamento da empresa do mercado público
produz efeitos nocivos para a Administração Pública. O primeiro deles está
evidenciado na própria criação da regra de contratação excepcional pelo dispositivo
ora excepcionado: impede a prestação de serviço ou fornecimento de bem em hipótese
em que o sancionado é único em condições de satisfazer a necessidade da
Administração.99

97
Ibid.
98
Ibid.
99
Ibid.
 48

Nada obstante aos apontamentos doutrinários no sentido de esta ser uma inovação
positiva do regime excepcional, desde que melhor atenda ao interesse público, fato é que ainda
se trata de exceção e, como tal, deve vir acompanhada da devida justificativa, representada,
neste caso, pela comprovação acerca da exclusividade da fornecedora.
O § 3º do art. 4º da Lei n. 13.979/20, entretanto, não apontou de que forma seria
feita a comprovação sobre a exclusividade da contratada. Como consequência, buscou-se na
LGL, na doutrina e jurisprudência a resposta sobre como deveria ser feita a justificativa apta a
autorizar a contratação com empresa sancionada. Sobre essa temática, Niebuhr cita que é
possível fazer uma analogia, com as devidas ressalvas, ao inciso I do art. 25 da lei n. 8.666/93,
que trata sobre a inexigibilidade de licitação para os casos de contratação de produtor, empresa
ou representante comercial exclusivo, justamente porque em ambos os dispositivos ‒ art. 25, I,
da lei n. 8.666/93 e § 3º, art. 4º da lei n. 13. 979/20 ‒, o eixo central pressupõe a existência de
somente um fornecedor, ainda que se tratem de modalidades distintas de contratação direta.100
Com efeito, a parte final do inciso I do art. 25 da lei n. 8.666/93 prevê que a
comprovação acerca da exclusividade da fornecedora será promovida mediante “atestado
fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra
ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades
equivalentes”
O entendimento do Tribunal de Contas da União, contudo, aponta que a utilização
do inciso I do art. 25 da lei n. 8.666/93 pode não ser a opção mais adequada à comprovação de
exclusividade, tendo em vista que poderão ser emitidas certidões desatualizadas ou
equivocadas, razão pela qual editou a Súmula n. 255/2010101, a seguir transcrita:
Nas contratações em que o objeto só possa ser fornecido por produtor,
empresa ou representante comercial exclusivo, é dever do agente público responsável
pela contratação a adoção das providências necessárias para confirmar a veracidade
da documentação comprobatória da condição de exclusividade.

Neste contexto, Niebuhr defende que apesar de serem hipóteses de contratações

diretas distintas ‒ de um lado a inexigibilidade e de outro a dispensa ‒ é possível a adoção da
mesma lógica para exigir que o status de única fornecedora seja inquirido mediante pesquisa
de mercado. É preciso ponderar, entretanto, que em razão da urgência decorrente da situação

100
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
101
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Súmula nº 255. Brasília, DF, 31 de março de 2010. .. Disponível em:
[Link]
line=1. Acesso em: 26 jun. 2021
 49

de calamidade pública, a condição de exclusividade poderá ser relativizada com relação ao

critério absoluto exigido pela inexigibilidade de licitação. Isto é, para a inexigibilidade de
licitação prevista no quadro normativo regular, não poderá existir qualquer outra empresa que
forneça aquele produto ou serviço, deve haver, de fato, somente um único provedor daquele
bem. No caso da lei n. 13.979/2020, é preciso tão somente que haja uma única pessoa, física ou
jurídica, em condições de fornecer o item buscado pela Administração, seja porque é a única
que detém estoques naquele momento, seja porque é a única que dispõe da logística necessária
para atender no prazo a demanda excepcional. 102
Não fosse assim, nem sequer haveria motivos para a criação de tal possibilidade,
pois, caso fosse exigida a exclusividade absoluta, poderiam ser utilizados os dispositivos acerca
da inexigibilidade de licitação previstos na legislação regular, sendo desnecessária a criação de
uma nova hipótese cuja aplicabilidade prática seria a mesma da regra geral.
Ao incluir a possibilidade de contratação com empresas inidôneas, o legislador
também previu que, nestes casos, a fim de melhor salvaguardar o interesse público, seria
necessária a prestação de garantia no valor de até 10% do contrato 103. A diferença apontada
aqui diz respeito à obrigatoriedade da garantia. No quadro normativo geral, a prestação de
garantia para as hipóteses lá previstas fica a critério do gestor público, enquanto no
microssistema excepcional, trata-se de obrigatoriedade frente à contratação de empresa
sancionada, exigência que aparenta ser condizente com a flexibilização proposta.104

[Link] Procedimentos para a dispensa emergencial de licitação

A medida provisória n. 926/20, posteriormente convertida na lei n. 14.035/20,

também trouxe diversas inovações no tocante ao procedimento previsto para as contratações
emergenciais. No entanto, antes de adentrar especificamente na nova legislação, necessário se
faz compreender como se desenvolve o procedimento para a dispensa de licitação previsto na
hipótese geral de contratação direta da lei n. 8.666/93.

102
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
103
§ 3º-A. No caso de que trata o § 3º deste artigo, é obrigatória a prestação de garantia nas modalidades previstas
no art. 56 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que não poderá exceder a 10% (dez por cento) do valor do
contrato.
104
FURTADO, Taís Paula do Carmo. O Impacto da Pandemia Causada Pela COVID-19 Nas Contratações
Públicas No Brasil – Comentários à Lei nº 13.979/2020 Alterada Pela Lei nº 14.035/2020. 2021. Disponível em:
[Link]
nas-contratacoes-publicas-no-brasil-comentarios-a-lei-no-13-979-2020-alterada-pela-lei-no-14-035-2020/.
Acesso em: 28 jul. 2021.
 50

Em razão do caráter excepcional da dispensa de licitação expressado no art. 37,

inciso XXI da Constituição Federal de 1988, a lei n. 8.666/93 previu uma série de condições
necessárias à validação da compra direta. Mais do que a mera regularidade, a observância aos
requisitos enumerados na legislação é o fator que autoriza a produção dos efeitos dos contratos
firmados.105 De outro lado, a sua inobservância pode, inclusive, além de obstar a execução do
negócio jurídico, configurar crime pelo qual responderam o gestor público e todos os
envolvidos.106
Sendo assim, sem pretender analisar eventual discussão sobre o excesso de
formalismo exigido pela legislação, sabe-se que foram estabelecidas regras para a instrução de
qualquer processo de compra direta, sobretudo no art. 26 e no art. 38 da lei n. 8.666/93. Ao
resumir o tema, Fernandes enumera algumas fases como essenciais ao processo de contratação
direta, dentre elas: a) abertura de processo administrativo, contendo a autorização para a compra
ou contratação; b) indicação do objeto pretendido com o projeto básico, caso se trata de obra
ou serviço; c) elaboração de parecer técnico ou jurídico para examinar a justificativa da
dispensa, a razão para a escolha do fornecedor e a justificativa do preço; d) comunicação à
autoridade superior; e) ratificação da dispensa pela autoridade superior; f) publicação da decisão
ratificadora; g) assinatura e acompanhamento do contrato.107
Vê-se, portanto, que a contratação direta prevista na lei n. 8.666/93 exige longa
preparação por parte da Administração Pública e que, por este motivo, não é absolutamente
compatível com a necessidade de rápida aquisição de bens e serviços destinados ao
enfrentamento da pandemia de Covid-19. Esta é a razão pela qual houve certa flexibilização do
procedimento para a contratação direta fundamentada na lei n. 13.979/20. A primeira
modificação está prevista no art. 4º - C e prevê que “não será exigida a elaboração de estudos
preliminares quando se tratar de bens e de serviços comuns”.
Por estudos preliminares, entende-se o documento que analisa a “viabilidade e o
levantamento dos elementos essenciais que servirão para compor o Termo de Referência ou
Projeto Básico, de forma que melhor atenda às necessidades da Administração.” 108 Os estudos

105
FERNANDES, op. Cit.
106
Art. 337-E. Admitir, possibilitar ou dar causa à contratação direta fora das hipóteses previstas em lei: Pena -
reclusão, de 4 (quatro) a 8 (oito) anos, e multa.
107
FERNANDES, op. Cit.
108
BRASIL. Instrução Normativa nº 5, de 26 de maio de 2017. Dispõe sobre as regras e diretrizes do procedimento
de contratação de serviços sob o regime de execução indireta no âmbito da Administração Pública federal direta,
autárquica e fundacional. Brasilia, DF, Disponível em: [Link]
/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/20239255/do1-2017-05-26-instrucao-normativa-n-5-de-26-de-
maio-de-2017-20237783. Acesso em: 27 jul. 2021.
 51

preliminares, nas hipóteses de contratação alheias à lei n. 13.979/20, devem conter,

obrigatoriamente, informações sobre a necessidade da contratação, a estimativa das
quantidades, acompanhadas das memórias de cálculo respectivas, estimativas de preços
referenciais e a declaração acerca da viabilidade ou não da contratação. 109 Ao deixar de exigir
o documento, o legislador buscou imprimir a celeridade necessária ao processo de dispensa,
sobretudo porque a sua elaboração, eventualmente morosa, no atual cenário, seria, em verdade,
prejudicial ao interesse público.
Se os estudos preliminares serviam como instrumento base à elaboração dos termos
de referência e dos projetos básicos, por óbvio, a exigência destes também foi modificada.
Nesse sentido, também como forma de imprimir maior celeridade às compras públicas, o art.
4º -E da lei n. 13.979/20 passou a prever que seria “admitida a apresentação de termo de
referência simplificado ou de projeto básico simplificado''.
Por projeto básico ou termo de referência, “tem-se o documento, elaborado a partir
dos estudos técnicos preliminares, que contém os elementos necessários e suficientes para, com
nível de precisão adequado, caracterizar o objeto da licitação.” 110
Importante ressaltar que, embora o legislador tenha flexibilizado a apresentação do
respectivo documento, sua exigência ainda foi mantida na legislação, mesmo diante do cenário
pandêmico, o que reforça a importância da fase de planejamento das compras públicas
formalizadas por meio de dispensa de licitação. 111
Assim, apesar da expressa opção do legislador pela simplificação desta fase, alguns
requisitos ainda foram considerados indispensáveis para instrumentalizar as compras públicas
diretas. É o que prevê a redação do § 1º do mencionado artigo:

§ 1º O termo de referência simplificado ou o projeto básico

simplificado referidos no caput deste artigo conterá: I – declaração do objeto; II –
fundamentação simplificada da contratação; III – descrição resumida da solução
apresentada; IV – requisitos da contratação; V – critérios de medição e de pagamento;
VI – estimativa de preços obtida por meio de, no mínimo, 1 (um) dos seguintes
parâmetros: a) Portal de Compras do Governo Federal; b) pesquisa publicada em
mídia especializada; c) sites especializados ou de domínio amplo; d) contratações
similares de outros entes públicos; ou e) pesquisa realizada com os potenciais

109
Ibid.
110
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Termo de referência ou projeto básico. 2019. Disponível em:
[Link] Acesso em: 28 jul. 2021.
111
ALMEIDA, Daniel da Silva et al. Termo de Referência ou Projeto Básico Simplificado para
Enfrentamento da Covid-19 –Teoria e Prática. 2020. Disponível em:
[Link]
TERMO_DE_REFERENCIA_SIMPLIFICADO_covid-19_teoria_e_pratica.pdf. Acesso em: 29 jul. 2021.
 52

fornecedores; VII – adequação orçamentária. 112

Com relação à definição do objeto (inciso I), deverão ser observadas as diretrizes
gerais já consolidadas na lei n. 8.666/93, que prevê que a definição do item a ser contratado
deve ser precisa, suficiente e clara, sendo vedadas as especificações irrelevantes ou
desnecessárias.113 Isso porque é por meio da definição precisa do objeto da aquisição que a
Administração Pública garantirá a eficácia da compra ao fim de que destina, atendendo, em
última análise, ao interesse público perseguido. 114 Também é nesta fase que deve ser definido
o quantitativo do objeto pretendido, sendo necessário, no caso do quadro normativo excepcional
decorrente da pandemia de Covid-19, observar o disposto no art. 4-B, inciso IV, da lei n. 13.
979/20, segundo o qual somente poderão ser adquiridos por meio de dispensa de licitação os
quantitativos estritamente necessários ao enfrentamento da situação calamitosa.
A fundamentação simplificada da contratação (inciso II), por sua vez, decorre do
fato de que todo o ato administrativo deve ser motivado, conforme regra insculpida no art. 50
da lei n. 9.784/1999115. Com efeito, sabe-se que toda a contratação direta fundamentada na lei
13.979/20 visa atender as necessidades excepcionais criadas diante pela pandemia. Assim, ao
fundamentar de forma simplificada a contratação, caberá ao gestor público fazer a correlação
lógica entre o objeto pretendido e qual sua necessidade diante da situação de calamidade pública
a ser enfrentada. 116
A descrição resumida da solução apresentada, prevista no inciso III do art. 4º - E da
lei n. 13.979/20, é o documento que deve acompanhar o termo de referência ou o projeto básico
simplificado para demonstrar quais eram as soluções disponíveis no mercado para o
entendimento daquela demanda. No quadro normativo geral, esse estudo mercadológico é
frequentemente efetuado na fase dos Estudos Técnicos Preliminares. No entanto, diante da
dispensa destes, por meio do que prevê o art. 4º - C da lei n. 13.979/20 ‒ item já tratado neste
capítulo ‒, caberá ao gestor público a indicação resumida e a análise sucinta da relação custo-
benefício para a solução escolhida. Não se trata da definição do preço, mas sim, da escolha do
objeto adequado, como, por exemplo, saber qual o melhor respirador a ser adquirido para

112
BRASIL, Lei nº 13.979/2020.
113
BRASIL, Lei n. 8.666/93.
114
ALMEIDA, op. Cit.
115
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos,
quando: IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;
116
ALMEIDA, op. Cit.
 53

atender pacientes com coronavírus117

Já os requisitos para a contratação (inciso IV) devem ser previstos no termo de
referência ou no projeto básico simplificado segundo as necessidades do órgão contratante. É
através dele que serão previstos os prazos para entrega do bem ou o início dos serviços, bem
como a forma de recebimento ou outras circunstâncias práticas para o cumprimento do contrato.
118

Também é por meio dos requisitos para a contratação que serão estabelecidos os
critérios necessários para a habilitação da empresa contratada. Neste aspecto, o art. 4ª - F da lei
n. 13.979/20 trouxe, novamente, flexibilizações frente ao quadro normativo regular: a lei previu
que, na hipótese de haver restrição de fornecedores, a autoridade competente, mediante
justificativa, poderá deixar de exigir a apresentação da documentação relativa à regularidade
fiscal ou, ainda, o cumprimento de um ou mais requisitos de habilitação, ressalvada à exigência
de apresentação de prova de regularidade com a seguridade social e a vedação à contratação de
menores de dezoito anos para o exercício de atividades consideradas perigosas ou insalubres.119
Neste ponto, Justen Filho conceitua a habilitação como a “titularidade das
condições do direito de licitar” e visa apurar a idoneidade e a capacidade do sujeito para
contratar com a Administração Pública.120 Os requisitos para a habilitação, regra geral, são
aqueles exigidos pelo art. 27 da lei n. 8.666/93, a saber: habilitação jurídica; qualificação
técnica; qualificação econômico-financeira; regularidade fiscal; regularidade fiscal e trabalhista
e o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7o da Constituição Federal, que se refere
à proibição de contratação de menores de dezoito anos para atividades insalubres e perigosas.
121

A lei n. 13.979/20 facultou ao gestor público, portanto, a possibilidade de dispensar

alguns dos requisitos de habilitação normalmente exigidos no cenário normativo regular,
ressalvando, contudo, o cumprimento obrigatório da regularidade com a seguridade social e à
proibição de trabalho do menor, conforme redação final do caput do art. 4º-F.
Embora assim tenha previsto o legislador, Niebuhr entende que a possibilidade de
dispensa de alguns dos documentos de habilitação não trouxe qualquer alteração considerável
para o sistema de contratação direta:

117
Ibid.
118
Ibid.
119
BRASIL. Lei nº 13.979/2020.
120
JUSTEN FILHO, 2010, op. Cit. p. 535.
121
BRASIL, lei n. 8.666/93.
 54

A questão é que a legislação de regência já é flexível em relação aos

documentos de habilitação para dispensa de licitação e para os pregões tradicionais.
[...] No tocante à dispensa de licitação, o inciso II do parágrafo único do art. 26 da lei
n. 8.666/93 exige apenas a indicação da “razão da escolha do fornecedor ou
executante”. Para essa finalidade, exige-se da administração a demonstração de que o
futuro contratado tenha habilidade para contratar. Nesse passo, a administração deve
exigir do contratado os documentos de habilitação que entende como pertinentes a
cada caso, sem ser obrigada aos documentos indicados nos artigos 27 a 31 da lei n.
8.666/93, destinados às licitações. [...] Como nunca foram obrigatórios, a dispensa do
art. 4º - F é de todo redundante e não importa qualquer sorte de simplificação, pelo
menos com relação aos procedimentos de contratação direta. 122

Segundo o autor, então, já no quadro normativo regular as únicas exigências feitas

com relação ao contratado diretamente eram aquelas previstas no art. 26 da lei n. 8.666/93, que
exige tão somente a caracterização da situação emergencial, a razão da escolha do fornecedor
e a justificativa do preço, daí porque inexistente qualquer inovação no art. 4º - F da lei n.
13.979/20. O autor faz uma ressalva, contudo, com relação à exigência de regularidade com a
seguridade social, pois tal requisito está previsto na Constituição Federal (art. 195, §3º) e por
isso sua observância é exigida tanto na licitação quanto na compra direta efetuada por meio de
dispensa.
Pércio, Torres e Oliveira, de outro lado, apontam que o art. 26 da lei n. 8.666/93,
utilizado por Niebuhr para fundamentar a ausência de inovações da lei n. 13.979/20 quanto aos
requisitos habilitação, nem sequer é aplicável aos casos de dispensa regulamentas pelo quadro
normativo excepcional. Isso porque, segundo os autores, embora não seja possível afastar por
completo os aspectos procedimentais previstos na lei n. 8.666/93, o caput do art. 26 da LGL
não se aplica aos casos de dispensa em geral, mas somente às situações previstas “nos §§ 2o e
4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no
art. 25” da lei n. 8.666/93.123 Assim, tratando a dispensa de licitação da lei n. 13.979/20 de
modalidade específica criada exclusivamente para atender a demanda emergencial decorrente
da pandemia de Covid-19, não há falar em observância dos critérios estabelecidos no art. 26 da
lei n. 8.666/93, devendo, neste caso, ser seguido o rito próprio desenvolvido na própria
legislação ora estudada, o que implica, então, na flexibilização de alguns dos requisitos de
habilitação quanto feita a comparação com as previsões dos arts. 27 a 31 da lei n. 8.666/93124

122
NIEBUHR, 2020, op. Cit. p. 114.
123
BRASIL, Lei n. 8.666/93.
124
OLIVEIRA. Rafael Sérgio de; PÉRCIO. Gabriela; TORRES. Ronny Charles Lopes de. A Dispensa de
Licitação para Contratações no Enfrentamento ao Coronavírus. 2020. Disponível em:
[Link]
 55

Além disso, os autores defendem que caso fosse do interesse do legislador a

utilização do procedimento previsto no art. 26, assim o teria consignado na lei n. 13. 979/20 em
uma das inúmeras oportunidades de alteração da norma que teve. No entanto, a opção pela
criação de procedimento específico foi mantida pelo legislador, de sorte que a aplicação de
procedimento diverso, como previsto no art. 26 da lei n. 8.666/93, teria o potencial de frustrar
o objetivo principal da norma, qual seja, o de auxiliar os gestores públicos no enfrentamento da
pandemia de Covid-19 sem expor a Administração Pública a riscos desnecessários.125
Fato é que a dispensa de alguns dos requisitos de habilitação é medida excepcional
e deve vir acompanhada da devida justificativa e da demonstração da restrição de fornecedores,
conforme disciplina o caput do art. 4º - F da lei n. 13.979/20, o que parece reforçar a tese de
que o legislador optou pela inaplicabilidade do art. 26 da lei n. 8.666/83, criando, com isso, fase
de habilitação muito próxima daquela exigida para as licitações regulares. Ressalta-se, contudo,
que a adoção de procedimento de habilitação semelhante à regra geral para as compras não-
diretas parece ir de encontro ao próprio objetivo da norma de imprimir celeridade e efetividade
às compras públicas por ela regulamentadas.
Retornando aos componentes do termo de referência ou projeto básico simplificado
(art. 4º - E), a lei n. 13.979/20, com a redação dada pela lei n. 14.035/20, também prevê a
obrigatoriedade acerca da obtenção de estimativa de preços (Inciso VI), que deverá ser
formalizada por meio de, no mínimo, um dos seguintes parâmetros: a) Portal de Compras do
Governo Federal; b) pesquisa publicada em mídia especializada; c) sites especializados ou de
domínio amplo; d) contratações similares de outros entes públicos; ou e) pesquisa realizada
com os potenciais fornecedores 126.
Diferentemente do que ocorre na dispensa de licitação prevista na lei n. 8.666/93,
na qual o legislador exigia do gestor público a indicação da “justificativa do preço” 127, na
dispensa de licitação criada no quadro excepcional da pandemia de Covid-19 o legislador
passou a exigir a apuração da estimativa de preços por pelo menos um dos critérios acima
mencionados. Camelo, Nóbrega e Torres apontam que isso se deu porque durante a pandemia
de Covid-19 tornou-se rigorosamente difícil ao gestor público justificar um preço acima do que
aquele normalmente praticado, mas que as altas nos valores dos produtos, de modo geral, eram
compreensíveis em razão da maior demanda e escassez de mercado. Sendo assim, optou o

125
Ibid.
126
BRASIL. Lei nº 13.979/2020.
127
BRASIL. Lei nº 8.666/1993.
 56

legislador tão somente por fazer com o gestor demonstre que o preço da compra se amoldava
aquele praticado no mercado naquele momento, o que seria mais facilmente evidenciado por
meio da estimativa de preços, e não por meio da justificativa de preços.128
Para Niebuhr, contudo, a redação do inciso VI, apesar de integrar o microssistema
normativo excepcional, não apresenta grandes inovações quando comparada às regras para
estimativas de preços no quadro normativo regular. Isso porque, segundo o autor, a redação do
dispositivo é inspirada na Instrução Normativa (IN) n. 05/2014129, da antiga Secretaria de
Logística e Tecnologia da Informação do Governo Federal, que prevê exatamente os mesmos
critérios para as pesquisas de valores de mercado, sendo que a diferença entre os diplomas
normativos estaria no fato de que a IN n. 05/2014 é mais complexa e detalhista do que a lei n.
13.979/20, prevendo, por exemplo, que a estimativa de preços obtida a partir a partir do Portal
de Compras do Governo Federal e em contratações similares de outros órgãos e entidades
públicas deve ser priorizada face às demais opções elencadas, bem como a necessidade de
instrução do processo administrativo com pelo menos três orçamentos distintos, a fim de melhor
demonstrar as reais condições do mercado.130
Nesse sentido, o autor pontua que os procedimentos e pontos da IN n. 05/2014 que
não sejam conflitantes com as prescrições da lei n. 13.979/20 ‒ como a priorização da estimativa
por meio do portal do Governo Federal e obtenção de pelo menos três orçamentos ‒, devem ser
aplicados, inclusive, para a obtenção da estimativa de preços para as compras decorrentes da
pandemia de Covid-19, tendo em vista que a lei n. 13.979/20 não excluiu a aplicação da IN. 131
Caminhando em outro sentido, o parecer n. 00002/2020/CNMLC/CGU/AGU
aponta que a IN n. 05/2014 não é de aplicabilidade obrigatória para as estimativas de preços
baseadas na lei n. 13.979/20. Segundo o documento, caso fosse da intenção do legislador a
aplicação na norma, simplesmente teria silenciado, mas ao optar por inserir na lei disposições
específicas sobre a forma de obtenção da estimativa de preços, a obrigatoriedade da IN foi
afastada.132

128
NÓBREGA, Marcos; CAMELO, Bradson; TORRES, Ronny Charles L. de. Pesquisa de Preços nas
Contratações Públicas, em Tempos de Pandemia. 2020. Disponível em:
[Link]
PREC%CC%A7OS-NAS-CONTRATAC%CC%A7O%CC%83ES-PU%CC%81BLICAS-EM-TEMPOS-DE-
[Link]. Acesso em: 29 jul. 2021.
129
BRASIL, Instrução Normativa n. 05/2014.
130
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
131
Ibid.
132
BRASIL. Alyne Gonzaga de Souza. Advocacia Geral da União. PARECER n.
00002/2020/CNMLC/CGU/AGU. Brasília: Agu, 2020. 19 p. Disponível em:
[Link] Acesso em: 30 jul. 2021.
 57

Nesse sentido, as práticas previstas na IN n. 05/2014, segundo o parecer, devem ser

vistas como boas práticas e devem ser aplicadas quando oportunas e convenientes, mas sua não-
adoção não demanda maiores justificativas.133
Além disso, embora tenha o legislador previsto a necessidade de realização de
pesquisas de preços e estabelecido os critérios básicos para tanto, consoante o que foi acima
abordado, o § 2º do art. 4º - E da mesma lei possibilitou que “excepcionalmente, mediante
justificativa da autoridade competente, será dispensada a estimativa de preços” 134.
Niebuhr ressalta que a previsão do §2º demonstra a compreensão de que a
estimativa de preços exigida pelo inciso VI do §1º do art. 4º - E trata de mera formalidade na
visão do legislador, esquecendo-se sobre a importância deste instrumento. O autor afirmar que
a ausência da estimativa de preços pode se transformar em um problema para a Administração,
visto que sem a estimativa de preço, não haverá parâmetros de comparação a fim de verificar a
aceitabilidade dos preços que lhe forem ofertados, “daí que, em último grau, a dispensa
estimativa de preços implica aceitar o aumento exponencial das chances de a Administração
contratar com preços acima dos praticados no mercado, com sobrepreço.”135
Apesar disso, o autor pontua que esse risco enfrentado pela administração em
aceitar, potencialmente, a elevação de custos de um produto para privilegiar a ação rápida e
prestigiar outros valores, como a vida e a saúde pública, até pode ser compreensível durante a
situação emergencial de saúde pública causada pela Covid-19, mas sempre deve ser vista como
medida excepcional e devidamente justificada. Outrossim, para o autor, a atuação dos órgãos
de controle deve ser ponderada e prestigiar a celeridade e efetividade da atuação administrativa
face à economicidade. 136
Camelo, Nóbrega e Torres, no mesmo sentido, afirmam ser aceitável a dispensa da
estimativa do preço quando a urgência da compra for tamanha que não possa seguir os trâmites
estabelecidos no art. 4º - E, mas ressaltam que excessos e abusos – tanto na própria dispensa da
estimativa quando na existência de prejuízos concretos à Administração ‒ não podem ser tidos
como legítimos e devem ser reprimidos pelos órgãos competentes. 137

133
Ibid.
134
BRASIL, Lei n. 13.979/2020.
135
NIEBUHR, 2020, op. Cit., p. 110.
136
Ibid.
137
NÓBREGA; CAMELO; TORRES, op. Cit.
 58

Outra situação diferente da dispensa de estimativa de preços é a possibilidade

aquisição de bens e serviços por valores superiores àqueles estimados, conforme redação do
138
§3º do art. 4º - E.
Neste caso, houve a devida pesquisa e estimativa de preços, porém, o preço final da
contratação ficou acima do inicialmente previsto. O § 3º, portanto, visa possibilitar ao gestor
público a adequação da contratação à nova realidade do mercado, sobretudo diante das
variações de preços compreensíveis no cenário pandêmico onde há pouca oferta e grande
demanda, sem que seja necessário, contudo, refazer todo o processo administrativo a fim de lá
constar exatamente o preço a ser pago, até mesmo porque a tônica da lei n. 13.979/2020 é
promover a celeridade e a segurança jurídica necessária às compras públicas destinadas ao
enfretamento da pandemia de Covid-19.139

[Link] Alterações na fase contratual

Superadas as principais as questões pré-contratuais atinentes a dispensa de licitação,

passa-se a análise, neste momento, das alterações promovidas pela lei n. 14.035/20 no tocante
à fase contratual.
Neste aspecto, a primeira inovação marcante foi o art. 4º-H da norma140. Segundo
a redação do dispositivo, os contratos regidos pelo microssistema excepcional teriam prazo de
duração de até seis meses, podendo ser prorrogados por períodos sucessivos enquanto vigorar
o decreto legislativo n. 6/2020, que trata sobre o estado de calamidade pública de importância
nacional.
No sistema regular, isto é, na LGL, os prazos de duração dos contratos ficam
condicionados à vigência do respectivo crédito orçamentário, o que, no direito brasileiro, é
definido pela lei orçamentária anual. O art. 57 da lei n. 8.666/93 lista algumas exceções à regra
nas quais o prazo contratual poderá superar o período de um ano. Dentre as exceções, não consta
a hipótese de dispensa por calamidade pública prevista no art. 24 da mesma lei.

138
Os preços obtidos a partir da estimativa de que trata o inciso VI do § 1º deste artigo não impedem a contratação
pelo poder público por valores superiores decorrentes de oscilações ocasionadas pela variação de preços, desde
que observadas as seguintes condições: I – negociação prévia com os demais fornecedores, segundo a ordem de
classificação, para obtenção de condições mais vantajosas; e II – efetiva fundamentação, nos autos da contratação
correspondente, da variação de preços praticados no mercado por motivo superveniente.
139
FERNANDES, Jorge Ulysses Jacoby; FERNANDES, Murilo Jacoby; TEIXEIRA, Paulo; TORRES, Ronny
Charles Lopes de. Direito provisório e a emergência do coronavírus. Belo Horizonte: Fórum, 2020.
140
Art. 4º-H. Os contratos regidos por esta Lei terão prazo de duração de até 6 (seis) meses e poderão ser
prorrogados por períodos sucessivos, enquanto vigorar o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de
2020, respeitados os prazos pactuados.
 59

Com efeito, a previsão legislativa que trata sobre a possibilidade de dispensa de

licitação para as situações de emergência ou calamidade pública na lei n. 8.666/93 prevê que a
vigência dos contratos para obras e serviços, nesta situação, terá prazo máximo de 180 dias,
contados da ocorrência da situação de calamidade, sendo vedada a prorrogação.
Embora no microssistema atual tenha o legislador adotado o mesmo prazo de 180
dias ou 6 meses, a mudança entre os diplomas normativos reside na possibilidade de
prorrogação dos contratos e ainda, no termo inicial da contagem. Enquanto aqui se conta a partir
da contratação, lá a disposição prevê que serão 180 dias após a situação de emergência.
A previsão do art. 24 da norma revela o quão inesperada foi a pandemia de Covid-
19 e quanto o arcabouço normativo até então existente, mesmo após anos de evolução, ainda
era insuficiente para abarcar todas as situações potencialmente causadoras de situações de
extrema urgência.
Niebuhr ressalta, contudo, que embora haja previsão específica na lei n.
13.979/2020 acerca dos prazos contratuais, a observância ao art. 57 da LGL ainda é devida em
algumas situações e, além disso, deve ser observada a jurisprudência do TCU no sentido de que
as prorrogações devem ser feitas antes do fim da vigência contratual, devem estar previstas
desde o início no contrato e não devem ser celebrados contratos com prazo indeterminado.141
Outra modificação com relação a fase contratual encontra-se o art. 4º - I da norma,
segundo o qual os contratados ficam obrigados a aceitar, nas mesmas condições, acréscimos ou
supressões ao objeto do contrato de até 50% do valor inicial. 142.
A inovação, neste ponto, é quantitativa. Na LGL já existe previsão sobre a
possibilidade de alteração unilateral do contrato por parte da Administração, de modo que
somente houve um incremento no percentual respectivo. Enquanto na lei n. 8.666/93 havia um
limitador de 25%, na lei n. 13.979/20 tal percentual foi elevado à 50%, o que se revela
proporcional face à imprevisibilidade enfrentada durante uma situação de calamidade pública
de importância internacional e a inexperiência dos gestores públicos em enfrentarem questões
de tamanha complexidade.143
Aliás, aqui cabe uma comparação com o art. 65, §1º da LGL. Segundo ele, as
alterações contratuais unilaterais serão de até 25%, mas, no caso de reforma de edifício ou

141
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
142
Art. 4º-I. Para os contratos decorrentes dos procedimentos previstos nesta Lei, a administração pública poderá
prever que os contratados fiquem obrigados a aceitar, nas mesmas condições contratuais, acréscimos ou supressões
ao objeto contratado de até 50% (cinquenta por cento) do valor inicial atualizado do contrato.
143
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
 60

equipamento, o contratado fica obrigado a aceitar acréscimos e supressões de até 50%, tal como
o previsto no art. 4º-I da lei n. 13.979//2020. A justificativa apontada pela doutrina para o
percentual para “reformas” ser superior ao percentual para as demais modalidades contratuais
reside no fato de que toda reforma apresenta imprevistos e situações inesperadas 144 e, na lei n.
13.979/20, embora o contexto fático seja outro, o surgimento de necessidades imprevisíveis e
não planejadas também se faz presente, o que revela a coerência lógica da medida.
Além disso, para Pércio, outra diferença entre as previsões legislativas acerca da
alteração contratual unilateral encontra-se na necessidade de comprovação de fato
superveniente. Enquanto, para a autora, no quadro normativo regular a alteração contratual
necessite de justificação por meio da apresentação de fato novo, no microssistema excepcional
a existência de nova circunstância não é necessária, visto que a simplificação das fases de
planejamento, com a apresentação de projetos básicos e termos de referência simplificados,
além da possibilidade de dispensa de estudos preliminares, apensar de acelerar o processo de
dispensa, poderá prejudicar as análises quantitativas, de modo que a poderão ocorrer alterações
nos quantitativos contratuais sem a necessidade de maiores fundamentos.145
Contudo, embora a Administração Pública detenha essa prerrogativa de alterar
unilateralmente os contratos, o que deriva diretamente das chamadas cláusulas exorbitantes146,
Pércio ressalta que deverá prevalecer a consensualidade, não cabendo à Administração a
imposição de obrigações exageradas sem que consiga o contratado cumprir com o acréscimo
ou com supressão prevista, ainda que mantido o equilíbrio contratual. Deverá ser observado,
então, o contexto fático e a viabilidade da medida e, ainda, quais as vantagens dela para a
consecução do interesse público, atentando-se sempre para o equilíbrio econômico-financeiro
dos contratos. 147

[Link] Alterações relativas ao dever de transparência

144
MEIRELLES. op. Cit.
145
PÉRCIO, Gabriela. Alterações Contratuais Durante a Pandemia de Covid-19. 2020. Disponível em:
[Link]
contrato-durante-a-pandemia-COVID_dd1.pdf. Acesso em: 01 ago. 2021.
146 MEIRELLES. op. Cit.
147
PÉRCIO, op. Cit.
 61

No tocante à transparência das contratações, o § 2ª do art. 4º a lei n. 13.979/2020,

com a redação dada pela lei n. 14.035/2020, também trouxe inovações ao sistema de compras
públicas.148
O dever de transparência com relação à Administração Pública decorre do princípio
constitucional da publicidade, previsto no art. 37 da Carta Magna, e do direito de acesso à
informação consagrado como direito fundamental no inciso XXXIII do art. 5º, segundo o qual
“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral” 149
Para regulamentar as disposições constitucionais, foi promulgada, em 18 de
novembro de 2011, a lei n. 12.527, conhecida como a Lei de Acesso à Informação – LAI150. O
diploma normativo, dentre outras coisas, estabeleceu métodos e prazos para o fornecimento de
informações aos cidadãos e foi considerado um importante marco normativo no avanço
democrático do país.151
A partir da promulgação da LAI, a publicização dos contratos administrativos
deveria seguir tanto as suas disposições quanto às regras específicas previstas na LGL, com o
fito de concretizar o previsto no art. 5º, inciso XXXIII da CF88.
No caso do microssistema normativo desenvolvido a partir da pandemia de Covid-
19, o legislador entendeu por bem exigir a publicação das compras realizadas por dispensa ou
por meio do pregão simplificado em sitio eletrônico específico destinado tão somente à
pandemia. A redação original do §2º do art. 4º da lei n. 13.979/20, inclusive, previa a
necessidade de imediata publicação das compras, sendo que somente com o advento da lei n.

148
§ 2º Todas as aquisições ou contratações realizadas com base nesta Lei serão disponibilizadas, no prazo
máximo de 5 (cinco) dias úteis, contado da realização do ato, em site oficial específico na internet, observados, no
que couber, os requisitos previstos no § 3º do art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 , com o nome
do contratado, o número de sua inscrição na Secretaria da Receita Federal do Brasil, o prazo contratual, o valor e
o respectivo processo de aquisição ou contratação, além das seguintes informações: I – o ato que autoriza a
contratação direta ou o extrato decorrente do contrato II – a discriminação do bem adquirido ou do serviço
contratado e o local de entrega ou de prestação; III – o valor global do contrato, as parcelas do objeto, os montantes
pagos e o saldo disponível ou bloqueado, caso exista IV – as informações sobre eventuais aditivos contratuais; V
– a quantidade entregue em cada unidade da Federação durante a execução do contrato, nas contratações de bens
e serviços.
149
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: 1988.
150
BRASIL. Lei n.12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII
do artigo 5º, no inciso II do & 3º do art. 37 e no & 2º do art.216 da Constituição Federal; altera a Lei n.8.112, de
11 de dezembro de 1990; revoga a lei n.11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei n. 8.159,de 8 de janeiro
de 1991; e dá outras providências. Brasília, 19 nov. 2011
151
MEDEIROS, Simone Assis; MAGALHÃES, Roberto; PEREIRA, José Roberto. Lei de acesso à informação:
em busca da transparência e do combate à corrupção. Informação & informação, v. 19, n. 1, p. 55-75, 2014.
 62

14.035/20 o legislador facultou aos gestores a publicação da compra no prazo de até 5 dias
úteis.
A concessão do prazo de até 5 dias úteis equiparou, de certa forma, a legislação
extraordinária com a previsão do art. 26 da LGL, visto que naquela lei também há previsão no
sentido de que os casos de dispensa e inexigibilidade deverão ser publicados neste mesmo
prazo152. A diferença entre os dois quadros normativos reside, basicamente, em dois pontos: no
microssistema normativo desenvolvido em razão da pandemia há necessidade de publicação
em sites específicos, enquanto na LGL o legislador apontou tão somente a necessidade de
publicação na imprensa oficial. Além disso, na LGL, a publicação da compra afigura-se como
condição de eficácia da contratação, enquanto que na lei n. 13.979/20 o contrato poderá ser
imediatamente cumprido, haja vista que o legislador não mencionou tal restrição.
Sobre o tema, Niebuhr aponta que não houve grandes alterações em termos de
transparência, visto que a LAI já exigia a publicação das contratações na rede mundial de
computadores153 154. Apesar da visão do autor, a previsão da lei n. 13.979/20 é mais específica,
pois exige a criação de site próprio destinado tão somente às contratações emergenciais
decorrentes da situação de calamidade pública causada pelo Coronavírus, a exemplo do site
desenvolvido pelo Governo do Estado de Santa Catarina, onde, em portal específico, há o
detalhamento das contratações feitas para o enfretamento da pandemia e a informação de que
aproximadamente 64% das compras públicas efetuadas neste período ocorreram por meio da
contratação direta.155
Inclusive, visando facilitar a aplicabilidade do § 2º do art. 4º da 13.979/20, a
Transparência Internacional no Brasil, em conjunto com o Tribunal de Contas da União,
elaborou um guia de recomendações “para a transparência de contratações emergenciais em
resposta à Covid-19”156, documento por meio do qual reforçam a importância da criação de
domínios próprios e apontam requisitos mínimos a serem seguidos por todos os entes federados

152 Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de
inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo
único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação
e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos.
153
NIEBUHR, 2020, op. Cit.
154
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e
instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de
computadores (internet).
155
[Link] “Este painel apresenta os contratos emergenciais firmados pelos
órgãos do Poder Executivo Estadual referentes ao enfrentamento da Covid-19, conforme estabelecido pela Lei
Federal nº 13.979”
156
Disponível em: [Link]
contratacoes-emergenciais-covid19?stream=1.
 63

no intuito de alcançar um nível adequado de transparência, de modo a permitir “(i) o eficaz

controle social sobre os gastos públicos, (ii) o acompanhamento dos esforços de combate à
COVID-19, (iii) a comparabilidade entre os preços cobrados da Administração Pública em
diferentes níveis e localidades.”157.O guia também ressalta a necessidade de observância da
LAI, sobretudo em seu art. 8º, §2º e §3º 158, que prevê sobre os requisitos mínimos que um site
destinado a transparência deve conter
Ainda sobre o dever de transparência, uma questão tornou-se polêmica: A Medida
Provisória n. 928/2020. A MP foi editada em 23 de março de 2020 e alterou a redação do art.
6º-B da lei n. 13.979/2020 para fazer constar que restariam suspensos os prazos de respostas
aos pedidos de acesso à informação cujos servidores responsáveis estivessem em regime de
quarentena ou teletrabalho e ainda previu a necessidade de reiteração dos pedidos que não
fossem imediatamente atendidos.159
Com efeito, apesar de a MP ter sido editada no início da pandemia, quando havia,
acertadamente, a imposição de maior isolamento social, não há como considerar proporcional
a suspensão dos prazos de respostas aos pedidos de acesso à informação justamente em
momento de tamanha movimentação estatal. A MP implicava em grande retrocesso aos avanças
construídos nos últimos anos e caracterizava, inclusive, violação ao dever constitucional de
acesso à informação.
Ademais, a interpretação da MP revela que sua edição desconsiderou o fato de que
um dos fundamentos do acesso à informação é justamente garantir ao cidadão a possibilidade
de exercer o controle sobre as ações do estado, o que, caso isso seja feito tardiamente, poderá

157
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO; TRANSPARÊNCIA INTERNCIONAL. Recomendações Para a
Transparência de Contratações Emergenciais em resposta à Covid-19. Disponível em:
[Link]
covid19?stream=1 . Acesso em: 01 de ago. 2021.
158
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes
requisitos: I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos
formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise
das informações; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados
e legíveis por máquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; V -
garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; VI - manter atualizadas as
informações disponíveis para acesso; VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se,
por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e VIII - adotar as medidas necessárias
para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei nº 10.098,
de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada
pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008.
159
BRASIL. Medida Provisória nº 928, de 23 de março de 2020. Altera a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020,
que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional
decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019, e revoga o art. 18 da Medida Provisória nº 927, de 22
de março de 2020.. . Brasília, DF.
 64

tornar-se medica inócua e servir tão somente como uma ferramenta informativa,
desconsiderando a participação ativa da população na atuação do estado e no controle aos gastos
públicos.
Em vista disso, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil propôs a
ADin n. 6.347 reclamando a inconstitucionalidade da MP. O Supremo Tribunal Federal, por
unanimidade, julgou procedente a demanda para suspender os efeitos da MP. O relator,
Ministro Alexandre de Moraes, ressaltou que em tempos em que vários contratos são
formalizados por meio da dispensa de licitação, "é uma obrigação prestar melhor ainda as
informações" 160.

3.2.2 Alterações promovidas por meio da lei n. 14.065/2020

Em 30 de setembro de 2020 um novo marco normativo incrementou o sistema de

compras públicas: a lei n. 14.065/2020. A nova lei promoveu alterações tanto no quadro
normativo excepcional decorrente da pandemia de Covid-10 quanto na LGL e seus aspectos
foram de grande relevância para o aprimoramento sistema de licitações como um todo.161
O primeiro ponto de relevância com relação à lei n. 14.065/2020 é seu âmbito de
aplicação. Enquanto a lei n. 14.035/2020, estudada nos tópicos anteriores deste trabalho, tinha
sua aplicação limitada às compras para o enfretamento da calamidade pública reconhecida pelo
Decreto Legislativo n. 06/2020, a aplicabilidade da lei n. 14.065/2020 pode ser dividida em
duas: às regras para o enfretamento da calamidade pública e as regras aplicáveis durante a
calamidade pública, tudo também vinculado ao Decreto Legislativo n. 6/2020, conforme o que
será melhor abordado em seguida.
Com relação às regras aplicáveis durante o estado de calamidade pública
reconhecido pelo Decreto Legislativo n. 06/2020, a nova lei alterou os limites previstos na LGL
para a dispensa de licitação, possibilitou o pagamento antecipado e autorizou, ainda, a utilização
do Regime Diferenciado de Contração – RDC.
No tocante às regras atinentes ao enfretamento da pandemia, o diploma normativo

160
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ação direta de inconstitucionalidade – ADI n. 6.347. Relator: Min.
Alexandre de Moraes. Brasília, DF, 30 de abril de 2020.
161
BRASIL. Lei nº 14.065, de 30 de setembro de 2020. Autoriza pagamentos antecipados nas licitações e nos
contratos realizados no âmbito da administração pública; adequa os limites de dispensa de licitação; amplia o uso
do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC) durante o estado de calamidade pública reconhecido
pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020; e altera a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de [Link]ília,
DF.
 65

promoveu alterações na lei n. 13.979/2020 para fazer constar a autorização para a utilização dos
Sistema de Registro de Preços – SRP no caso de dispensa e dispôs brevemente sobre a atuação
dos Tribunais de Contas.
Assim, com vistas a promover o debate entorno do sistema normativo excepcional,
nos próximos tópicos deste trabalho serão abordados os principais pontos desta legislação e as
principais discussões entorno do tema.

[Link] A modificação dos valores mínimos para a dispensa de licitação.

Conforme ensina Lins, algumas das alterações promovidas pela MP n. 961/20,

posteriormente convertida na lei n. 14.065/20 servem à todas as contratações feitas durante o
estado de calamidade pública, sejam elas relacionadas ou não com o enfretamento da situação
calamitosa162.
Neste contexto, uma das mais relevantes alterações da lei n. 14.065/20 foi a
majoração dos limites para a dispensa de licitação, sendo a modificação aplicável a todas as
163
dispensas enquanto vigorasse o decreto legislativo n. 06/2020. A redação original da LGL
previa ser dispensável a licitação para contratações cujos valores não superassem R$ 15.000,00
para obras e serviços de engenharia e R$ 8.000,00 para compras e demais serviços. Ciente da
desvalorização da moeda desde 1993, quando promulgada a LGL, em 2018 o Decreto Federal
n. 9.412/18 ajustou os respectivos valores para R$ 33.000,00 e 17.600,00.
Com a nova redação da lei n. 14.065/20, os valores para a dispensa de licitação
passaram a ser, respectivamente, R$ 100.000,00 para obras e serviços de engenharia e R$
50.000,00 para compras e demais serviços, o que resultou num importante incremento aos

162
LINS, op. Cit.
163
Art. 1 º A administração pública dos entes federativos, de todos os Poderes e órgãos constitucionalmente
autônomos fica autorizada a: I - dispensar a licitação de que tratam os incisos I e II do caput do art. 24 da Lei nº
8.666, de 21 de junho de 1993 , até o limite de: a) R$ 100.000,00 (cem mil reais), para obras e serviços de
engenharia, desde que não se refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou para obras e serviços da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizados conjunta e concomitantemente; e b) R$ 50.000,00 (cinquenta
mil reais), para outros serviços e compras, desde que não se refiram a parcelas de um mesmo serviço ou de compra
de maior vulto, que possam ser realizados de uma só vez;
 66

valores desta modalidade de compra.

[Link] Possibilidade de pagamento antecipado.

Outra modificação trazida pela lei n. 14.065/20 e considerada relevante pela

doutrina foi a previsão acerca da possibilidade pagamento antecipado.164 Isso porque, em regra,
a pagamento antecipado não é medida possível na Administração Pública, por força do que
prevê o § 2º do art. 63 da lei n. 4.320/64.165 A vedação, por lógica, visa proteger o interesse
público e evitar prejuízos decorrentes de um eventual inadimplemento contratual, que seria
mais danoso caso o pagamento já estivesse integralmente concluído.166
Inclusive, o §1º do art. 55 da LGL167, já em 1993, previa uma espécie de antecipação
de pagamentos, mas o dispositivo foi vetado pelo Presidente da República. Na exposição de
motivos do veto, asseverou o chefe do executivo federal que “ o pagamento adiantado [...]
nulifica a exigência da prévia qualificação econômico-financeira. Ademais, a preservação do
interesse público impõe à Administração o máximo de zelo e cautela, o que só torna admissível
o pagamento por bens e serviços efetivamente prestados ou fornecidos”.
Com o avançar dos anos, criou-se uma discussão entorno do tema no sentido de que
a vedação absoluta ao pagamento antecipado poderia, em alguns casos, fazer com que a
Administração perdesse boas condições ou acabasse tendo que pagar mais caro pelo mesmo
bem.168
Nesse sentido, o TCU já vinha, há alguns anos, flexibilizando tamanha restrição e
permitindo a adoção do pagamento antecipado “mediante as devidas garantias, para evitar expor
a administração, desnecessariamente, a riscos decorrentes de eventual inexecução contratual”169

164
Art. 1 º A administração pública dos entes federativos, de todos os Poderes e órgãos constitucionalmente
autônomos fica autorizada a: II - promover o pagamento antecipado nas licitações e nos contratos, desde que:
a) represente condição indispensável para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço; ou b) propicie
significativa economia de recursos;
165
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base: I - o contrato, ajuste
ou acôrdo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva
do serviço.
166
LINS, op. Cit.
167
§1º Os contratos de obras, de fornecimento para a entrega futura de bens ou de serviços, especialmente os de
serviços técnicos especializados que utilizem mão-de-obra intensiva, poderão prever adiamentos de pagamentos,
desde que não superiores ao valor de cada etapa em que se subdividir a sua execução, e desde que seja prestada
garantia numa das modalidades previstas no art. 56 desta Lei, sem o limite estabelecido no §2º daquele artigo.
168
LINS, op. Cit.
169
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1565/2015. Brasília, DF, 24 de junho de 2015.
 67

Tratava-se, contudo, de medida excepcional cuja utilização demandava justificativas por parte
dos gestores, o que, via de regra, gerava situação de evidente insegurança jurídica. 170
Com a pandemia de Covid-19, houve um rápido aumento na demanda de insumos
médicos e a escassez de produtos passou a ser um problema a ser resolvido pela Administração.
Inclusive, o Estado da Bahia havia adquirido ventiladores pulmonares de fornecedor Chinês,
mas a compra foi cancelada pois as fábricas só estavam aceitando pagamento antecipado e o
governo do Estado não tinha condições jurídicas de fazê-lo.171
Neste contexto, sensível à questão, a lei n. 14.065/20 regulamentou a possibilidade
de antecipação do pagamento e previu que a adoção de tal prática seria admissível quando a
forma de pagamento antecipado configurasse condição para assegurar a compra do bem ou
quando propiciasse significativa economia de recursos para a entidade contratante. A
implicação lógica do dispositivo legal é no sentido de que o pagamento antecipado, portanto,
deve ser justificado dentro dessas duas hipóteses, sob pena de ser considerado inadequado.
Apesar de a interpretação da TCU já vir apontando avanço nesse sentido ao longo
dos anos, foi a primeira vez que tal possibilidade restou tão claramente positivada no
ordenamento jurídico, o que revela a importância da pandemia de Covid-19 para o
aprimoramento das discussões entorno do tema.
A previsão acerca da possibilidade de pagamento antecipado veio acompanhada,
basicamente, de dois requisitos: I – a antecipação de pagamento deve estar prevista em edital
ou em instrumento formal de adjudicação direta e II – deve ser exigida a devolução integral do
valor antecipado na hipótese de inexecução do objeto, atualizado monetariamente.172
Muito antes de tal previsão legislativa, Justen Filho já asseverava que “o pagamento
antecipado pode ser admitido, em situações excepcionais. Mas sua previsão deverá constar no
edital de licitação”.173
Além da observância a esses dois requisitos básicos, o legislador também incluiu
algumas cautelas a serem tomadas pela Administração, como, por exemplo, a execução parcial
antes do total pagamento e emissão de título de crédito pelo contratado, o que visa,

170
ARAÚJO, Fabiano Figueiredo. Antecipação de Pagamentos em Contratos Administrativos. In: FERNANDES,
Ricardo Vc et al (org.). Licitações, Contratos e Convênios Administrativos. Belo Horizonte: Fórum, 2013. p.
335-353.
171
ANDRADE, Ricardo Barretto de. O pagamento antecipado sem garantia nas contratações públicas
durante a pandemia. 2020. Disponível em: [Link]
antecipado-sem-garantia-nas-contratacoes-publicas-durante-a-pandemia. Acesso em: 02 ago. 2021.
172
BRASIL, 14.065/2020.
173
JUSTEN FILHO, 2019, op. Cit., p. 754
 68

evidentemente, garantir minimamente a segurança das contratações nesta modalidade de

pagamento.174

[Link] Possibilidade de utilização do Sistema de Registro de Preços

No tocante às alterações destinadas tão somente ao enfrentamento da pandemia, a

lei n. 14.065/2020 também inovou ao incluir no microssistema normativo a possibilidade de
utilização dos Sistema de Registro de Preços – SRP para compras diretas. Trata-se de
sistemática de licitação diferenciada autorizada por meio do art. 15 da LGL175 e regulamentada,
em âmbito federal, por meio do Decreto n. 7.892/2013176.
Nesta forma de contratação, que, via de regra, é processada por meio das
modalidades de licitação pregão ou concorrência, o licitante não oferece preço para todo o
quantitativo estimado, mas sim, para cada unidade individualizada do produto a ser contratado.
Além disso, o vencedor da licitação vencedor não assina imediatamente o contrato. Ao invés
disso, é celebrada a ata de registro de preços, documento que em serão registrados os preços
ofertados e as quantidades máximas objeto daquela licitação.177
Após, são estabelecidas obrigações recíprocas no sentido de que o vencedor será
obrigado a fornecer aquele item pelo preço registrado e a Administração será obrigada a
contratar com ele, caso venha efetivamente a formalizar alguma contratação. A diferença
principal, contudo, reside no fato de que não necessariamente a administração precisa contratar
todo o quantitativo orçado. Como o preço foi estabelecido por itens, não há obrigação em
adquirir, por exemplo, 100 itens, podendo tão somente ir adquirindo conforme sua demanda for
surgindo. 178
A utilização deste tipo de contratação – que não se confunde com nenhuma das
modalidades de licitação ‒, é fortemente benéfica para a administração nos casos de contratos
frequentes ou para quando o quantitativo necessário não puder ser previamente calculado.

174
§ 2º Sem prejuízo do disposto no § 1º deste artigo, a Administração deverá prever cautelas aptas a reduzir o
risco de inadimplemento contratual, tais como: I - a comprovação da execução de parte ou de etapa inicial do
objeto pelo contratado, para a antecipação do valor remanescente; II - a prestação de garantia nas modalidades de
que trata o art. 56 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 , de até 30% (trinta por cento) do valor do objeto; III -
a emissão de título de crédito pelo contratado; IV - o acompanhamento da mercadoria, em qualquer momento do
transporte, por representante da Administração; ou V - a exigência de certificação do produto ou do fornecedor
175
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
176
BRASIL. Decreto nº 7.892, de 23 de janeiro de 2013. Regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto
no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília, DF.
177
NIEUBUHR. 2020, op. Cit.
178
Ibid.
 69

Inclusive, é isso que prevê o art. 3º do Decreto n. 7.892/2013, que regulamenta o tema em
âmbito federal. 179
No tocante ao microssistema normativo, autorizou-se, pela primeira vez, a
utilização do SRP para as contratações diretas, isto é, para as contratações realizadas sem
licitação. 180
A inovação legislativa condicionou a possibilidade de utilização do SRP para a
dispensa de licitação quando se tratar de compra ou contratação por mais de um órgão ou
entidade. A utilização conjunta do SRP já era prevista no Decreto n. 7.892/2013 e funcionava
da seguinte maneira: um órgão gerenciador registrava do Sistema de Serviços Gerais – SISG a
intenção de contratação de determinado bem e serviço e a partir disso qualquer outro órgão ou
entidade interessada poderia manifestar sua intenção de futura ata de registro de preços. 181
Nesse sentido, em tempos de pandemia, a alteração pareceu bem vinda, visto que
facultou aos gestores à centralização das demandas, a possibilidade de economia de escala e
ainda a realização de uma única dispensa para atender as mais diversas demandas existentes no
país. Ademais, a forma utilizada no SRP permite a não contratação caso cesse a demanda, o
que também parece acertado frente às incertezas existentes durante o estágio de calamidade
pública. 182
No mais, a centralização das dispensas de licitação também permite um maior
controle das contrações tanto por parte dos Tribunais de Contas e Ministérios Públicos quanto
por parte da própria população, que, certamente, teria mais facilidades em encontrar as
informações necessárias para o devido acompanhamento da compra.
A crítica que se faz, contudo, está na forma de divulgação da intenção de
composição da ata pelos demais órgãos ou entidades. Com efeito, a lei n. 14.065/2020, embora

179
Art. 3º O Sistema de Registro de Preços poderá ser adotado nas seguintes hipóteses: I - quando, pelas
características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações frequentes; II - quando for conveniente a
aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou contratação de serviços remunerados por unidade de
medida ou em regime de tarefa; III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para
atendimento a mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; ou IV - quando, pela natureza do objeto,
não for possível definir previamente o quantitativo a ser demandado pela Administração.
180
§ 4º Na hipótese de dispensa de licitação a que se refere o caput deste artigo, quando se tratar de compra ou de
contratação por mais de um órgão ou entidade, poderá ser utilizado o sistema de registro de preços, previsto
no inciso II do caput do art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993
181
NIEUBUHR, 2020, op. Cit.
182
REIS, Luciano Elias; ALCÂNTARA, Marcus Vinícius Reis de. Sistema de Registro de Preços na Covid-19.
2020. Disponível em: [Link]
Pre%C3%A7os-na-COVID-19-Cartilha-Luciano-Elias-e-Marcus-Vin%C3%[Link]. Acesso em: 02
ago. 2021.
 70

tenha previsto prazo para a manifestação de vontade em compor a ata de registro de preços 183,
nada dispôs sobre como seria operacionalizada essa questão. No sistema federal já existia a
Intenção de Registro de Preços, documentos por meio do qual as partes interessadas registravam
a intenção de participação. No entanto, em âmbito estadual ou municipal, não havendo
mecanismos nesse sentido, “incumbe aos demais órgãos e entidades, dentro da sua realidade
normativa e operacional, que se utilizem dos meios disponíveis, a exemplo dos diários oficiais
e portais dos respectivos órgãos ou entidades na internet”.184

[Link] Reforço à atuação dos órgãos de controle

Por fim, no que tange ao escopo deste trabalho, a última alteração promovida por
meio da lei n. 14.065/2020 refere-se à atuação dos órgãos de controle interno e externo. As
modificações promovidas por meio da norma incluíram no microssistema dispositivo legal
expresso no sentido de reforçar a atuação dos Tribunais de Contas e demais instituições
destinadas ao controle da Administração para que priorizassem a análise e a manifestação
quanto aos contratos formalizados em razão da calamidade pública. 185
Embora os órgãos de controle já desempenhassem o papel de acompanhamento das
contratações públicas, a inserção do dispositivo revela que a intenção do legislador era de
indicar a necessidade maior presença dessas instituições no momento de enfretamento da
situação calamitosa, não somente com a atuação repressiva, mas também com a contribuição
de ordem consultiva, fornecendo maior segurança jurídica e preservando o interesse público
diante do quadro normativo excepcional.186
Nesse sentido, a inclusão do art. 4º-K releva a importância de incentivar a função
orientativa dos Tribunais de Contas, pois “melhor do que apenas apontar as falhas de gestão,
ou do que sancionar pelo cometimento de irregularidades, é orientar o agente público a evitar o

183
§ 6º O órgão ou entidade gerenciador da compra estabelecerá prazo entre 2 (dois) e 8 (oito) dias úteis, contado
da data de divulgação da intenção de registro de preço, para que outros órgãos e entidades manifestem interesse
em participar do sistema de registro de preços realizado nos termos dos §§ 4º e 5º deste artigo.
184
REIS, ALCÂNTARA, op. Cit., p. 6
185
Art. 4º-K. Os órgãos de controle interno e externo priorizarão a análise e a manifestação quanto à legalidade,
à legitimidade e à economicidade das despesas decorrentes dos contratos ou das aquisições realizadas com
fundamento nesta Lei. Parágrafo único. Os tribunais de contas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na
aplicação das normas desta Lei, inclusive por meio de respostas a consultas
186
BOAVENTURA, Carmen Iêda Carneiro. A lei n. 14.065/2020 e o novo cenário das contratações públicas.
2020.
 71

erro, e assim, priorizar o valor jurídico interesse público”.187

3.1.2 Emenda Constitucional n. 106/2020

Em termos hierárquicos, a Emenda Constitucional n. 106, de 7 de maio de 2020

(EC n. 106/2020), foi a mais importante disposição normativa dentro do microssistema
desenvolvido na pandemia de Covid-19. No entanto, especificamente com relação ao objeto
deste trabalho, a mudança foi pequena no tocante à regulamentação das contratações públicas.
Conforme elucida Lins, embora o texto normativo tenha a roupagem de emenda
constitucional – e, de fato, é ‒, a EC n. 106/2020 não alterou formalmente o texto da CF88. Isso
porque não faria sentido promover alterações perenes no texto da Carta Magna para dispor
sobre questões transitórias, como é o caso da pandemia de Covid-19, daí porque o legislador
vinculou o texto da EC n. 106/2020 ao prazo de duração do decreto legislativo reconhecedor
do estado de calamidade público, conforme o que será abordado no próximo tópico do presente
trabalho. 188
No que tange às compras públicas, poucas foram as alterações materiais
promovidas pela EC n. 106/2020. O Art. 1º do texto previu que durante a vigência de estado de
calamidade pública nacional reconhecido pelo Congresso Nacional, a União poderia adotar
regime excepcional de contratação para atender as necessidades extraordinárias, mas somente
naquilo em que a urgência fosse incompatível com o regime regular. 189
Neste ponto, a EC n. 106/2020 reforça o entendimento anteriormente esposado
neste trabalho no sentido de que o microssistema normativo não se confunde com o regime
regular de contratações, mas, evidentemente, não exclui sua aplicabilidade.
Ademais, ao que parece, o objetivo da edição da EC n. 106/2020 foi o de reduzir os
riscos de futuras arguições de inconstitucionalidade sobre a legislação infraconstitucional
desenvolvida entorno do tema e de conceder maior segurança jurídica aos atos firmados antes

187
SANTOS, José Anacleto Abduch. Novidades da Lei nº 14.065/2020: contratações públicas durante o estado
de calamidade pública. 2020. Disponível em: [Link]
contratacoes-publicas-durante-o-estado-de-calamidade-publica/. Acesso em: 05 ago. 2021
188
Art. 11. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação e ficará automaticamente
revogada na data do encerramento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Congresso Nacional.
189
Art. 1º Durante a vigência de estado de calamidade pública nacional reconhecido pelo Congresso Nacional em
razão de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente de pandemia, a União adotará
regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para atender às necessidades dele decorrentes, somente
naquilo em que a urgência for incompatível com o regime regular, nos termos definidos nesta Emenda
Constitucional.
 72

da edição da EC, visto que o art. 10 da EC trata justamente sobre a convalidação dos atos de
gestão praticados a partir de 20 de março de 2020, desde que compatíveis com EC.190 191
Outro ponto da EC n. 106/2020 com efeitos no sistema de compras públicas é o
parágrafo único do art. 3º, que prevê ser dispensável, durante a vigência da calamidade pública
nacional, o disposto no § 3º do art. 195 da CF88192, que versa sobre a contratação de empresas
com débitos relativos à seguridade social.
Conforme mencionado em momento anterior neste trabalho, o art. 4º-F da lei n.
13.979/20 já havia previsto ser possível dispensar alguns dos requisitos de habilitação para as
empresas fornecedores, desde que mediante justificativa por parte do gestor. A lei havia
ressalvado, contudo, o cumprimento do disposto no § 3º do art. 195 e no inciso XXXIII do caput
do art. 7º da CF88, sob pena de caracterizar inconstitucionalidade. Com a edição da EC n.
106/2020, o requisito do no § 3º do art. 195 foi também flexibilizado, de sorte que somente
restou exigível o cumprimento do disposto inciso XXXIII do caput do art. 7º da CF88, que trata
sobre a proibição de contratação de menores para atividades noturnas, insalubres ou perigosas.
193

3.2 VIGÊNCIA DAS NORMAS DESTINADAS AOS ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA

Após a discussão sobre o microssistema normativo desenvolvido com o advento da

pandemia de Covid-19, cabe neste tópico fazer uma análise sobre a vigência de toda a legislação
criada e sobre os efeitos do fim do decreto legislativo de calamidade pública.
Com efeito, o principal instrumento normativo que regulava as compras públicas
em geral, inclusive a contratação direta, dentro do cenário pandêmico, era a lei n. 13.979/2020,
alterada pelas leis n. 14.035/2020 e 14.065/2020. Além disso, também era de grande relevância
a EC n. 106/2020.
A redação original da lei n. 13.979/2020 previa que a norma vigoraria enquanto
perdurasse o estado de emergencial internacional causado pelo coronavírus194, o que implicava
na vigência da norma enquanto houvesse o reconhecimento pelos organismos internacionais,

190
LINS, op. Cit.
191
Art. 10. Ficam convalidados os atos de gestão praticados a partir de 20 de março de 2020, desde que compatíveis
com o teor desta Emenda Constitucional.
192
§ 3º A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá
contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.
193 LINS, op. Cit.
194 Art. 8º Esta Lei vigorará enquanto perdurar o estado de emergência internacional pelo coronavírus responsável
pelo surto de 2019.
 73

como a Organização Mundial da Saúde – OMS, acerca da existência da pandemia.

Nesse sentido, é certo que a vinculação da legislação interna à mecanismo
internacional parecia inadequada, visto que somente as particularidades do país é que deveriam
determinar a necessidade ou não de um regime jurídico extraordinário. Ainda que houvesse,
internacionalmente, o reconhecimento da situação pandêmica, caso o país já tivesse controlado
o surto de coronavírus, não haveria porque continuar com as normas excepcionais.
Em 11 de agosto de 2020 o art. 8º da lei n. 13.979/2020, entretanto, foi alterado
para fazer constar que o regime jurídico extraordinário previsto nesta mesma lei teria vigência
enquanto perdurasse o decreto legislativo n. 06/2020, que reconhecia, para fins fiscais, a
existência da calamidade pública nacional. 195
De outro lado, vincular a vigência do microssistema normativo extraordinário ao
decreto legislativo n. 06/2020 parecia igualmente equivocado. É que o decreto legislativo n.
06/2020 reconheceu a calamidade pública para os fins do art. 65 da lei complementar n.
101/2000196, isto é, reconheceu a calamidade pública para fins fiscais e orçamentários.
Neste contexto, dado que a emergência de saúde pública não se relacionava,
necessariamente, com as metas fiscais ou outros impasses financeiros, a alteração na lei n.
13.979/2020 para vincular as normas transitórias ao decreto legislativo n. 06/2020 soou medida
desproporcional por parte do legislador, visto que somente se ateu às questões de ordem
econômico financeiras e não às questões fáticas de saúde pública ou de enfretamento prático da
pandemia. Aliás, a modificação do art. 8º da lei n. 13.979/2020 para vinculá-la ao decreto
legislativo pareceu até mesmo contraditória197, pois o art. 1º da mesma lei estabelecia que as
medidas nela condidas poderiam “ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde
pública de importância internacional decorrente do coronavírus” e no § 2º deste mesmo artigo
previa que ato do Ministro da Saúde trataria sobre a duração da situação de emergência. 198.

195
“Art. 8º Esta Lei vigorará enquanto estiver vigente o Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020 ,
observado o disposto no art. 4º-H desta Lei.
196
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas
Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação: I - serão suspensas
a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31 e 70; II - serão dispensados o atingimento
dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista no art. 9o.
197
CORRÊA, Ronaldo. Quais são os reflexos da decisão do STF em relação à Lei nº 13.979, de 2020? 2021.
Disponível em: [Link]
de-2020/. Acesso em: 05 ago. 2021.
198
Art. 1º Esta Lei dispõe sobre as medidas que poderão ser adotadas para enfrentamento da emergência de saúde
pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. § 2º Ato do
Ministro de Estado da Saúde disporá sobre a duração da situação de emergência de saúde pública de que trata esta
Lei
 74

O ato do Ministro da Saúde mencionado na lei refere-se, em termos práticos, à

portaria n. 188 de 3 de fevereiro de 2020, onde houve a declaração da emergência de saúde
pública sem prazo final de vigência e a delegação ao Centro de Operações Emergenciais em
Saúde Pública (COE-nCoV) da função de decretar o fim da emergência de saúde pública de
importância nacional – ESPIN.
Ainda assim, houve a modificação do art. 8º da lei n. 13.979/2020 para vincular sua
vigência tão somente ao decreto legislativo n. 06/2020. Ocorre que o referido decreto possuía
seus efeitos limitados ao dia 31 de dezembro de 2020, o que levantou grande discussão sobre a
continuidade das medidas destinadas ao enfretamento da ESPIN após essa data.
Aproximando-se o término no exercício, como a situação da pandemia de covid-19
não havia apresentado grande melhora199, a expectativa era de que o decreto fosse renovado,
inclusive porque também estavam vinculadas a ele outras medidas importantes previstas na lei
n. 13.979/2020, como por exemplo, a obrigatoriedade do uso de máscaras, a imposição de
isolamento social e a possibilidade de aplicação de multas para aqueles que descumprissem os
protocolos de segurança (art. 3º).
No entanto, mesmo na iminência do término do exercício, não havia sinais de que
o decreto seria renovado, o que, de fato, não ocorreu. O fim do decreto legislativo,
consequentemente, implicaria no término da vigência de todos os regramentos desenvolvidos
até então, inclusive no tocante à EC n. 106/2020 e à lei n. 13.979/2020.
Ajuizou-se, então, a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 6625 e, no
penúltimo dia do ano de 2020, o Ministro Ricardo Lewandowski proferiu medida cautelar para
estender a vigência parcial da norma.200. As razões de decidir da medida cautelar são precisas
e por este motivo serão aqui reproduzidas:
[...]
Ocorre que a pandemia, longe de ter arrefecido o seu ímpeto, na verdade
dá mostras de encontrar-se em franco recrudescimento, aparentando estar
progredindo, inclusive em razão do surgimento de novas cepas do vírus,
possivelmente mais contagiosas.6 E o que é pior: segundo dados atualizados
semanalmente pela Organização Mundial de Saúde, o mundo contabilizou, em 21 de
dezembro de 2020, 75.6 milhões de infectados e 1.6 milhões de mortos, enquanto a
Organização PanAmericana de Saúde computava 28.5 milhões de infectados e 753
mil mortos nas Américas.7 No Brasil, o consórcio de veículos de imprensa que elabora

199
G1. Dezembro tem maior número de mortes por Covid-19 no Brasil desde setembro, indicam secretarias de
Saúde. Disponível em: [Link]
[Link]. Acesso em: 07 de
ago. 2021
200
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar nº 6.625. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Brasília,
DF, 30 de dezembro de 2020.
 75

estatísticas sobre evolução da doença, com base em dados das secretarias estaduais de
saúde, apurou que, em 28 de dezembro de 2020, chegou-se ao impressionante total de
7.5 milhões de infectados e 191.6 mil mortos.
Pois bem. Goffredo Telles Junior, ao estudar o fenômeno da vigência
das leis, no plano doutrinário, ensina que o seu término ocorre ou por
autodeterminação ou por revogação. Esta última se dá quando uma lei posterior
revoga a anterior. É o que normalmente acontece no dia-a-dia legislativo. Já a situação
sob exame nestes autos enquadra-se na segunda hipótese, desdobrável em distintos
casos, dentre os quais se destaca o fim da vigência resultante “da volta à normalidade
de uma situação de crise, conjuntura anormal que a lei acudiu com medidas de
exceção”.9 A título exemplificativo, cita “a lei sobre providências especiais, para um
estado de emergência ou de calamidade pública”. Assim, conclui que: “Superada a
crise, as medidas de exceção deixam de ser necessárias: a própria lei as suprime, e sua
vigência se exaure”.
[...]
Na espécie, embora a vigência da Lei n° 13.979/2020, de forma
tecnicamente imperfeita, esteja vinculada àquela do Decreto Legislativo n° 6/2020,
que decretou a calamidade pública para fins exclusivamente fiscais, repita-se,
vencendo em 31 de dezembro de 2020, não se pode excluir, neste juízo precário e
efêmero, próprio da presente fase processual, a conjectura segundo a qual a verdadeira
intenção dos legisladores tenha sido a de manter as medidas profiláticas e terapêuticas
extraordinárias, preconizadas naquele diploma normativo, pelo tempo necessário à
superação da fase mais crítica da pandemia, mesmo porque à época de sua edição não
lhes era dado antever a surpreendente persistência e letalidade da doença. Tal fato,
porém, segundo demonstram as evidências empíricas, ainda está longe de
materializar-se. Pelo contrário, a insidiosa moléstia causada pelo novo coronavírus
segue infectando e matando pessoas, em ritmo acelerado, especialmente as mais
idosas, acometidas por comorbidades ou fisicamente debilitadas. Por isso, a prudência
- amparada nos princípios da prevenção e da precaução,14 que devem reger as
decisões em matéria de saúde pública - aconselha que as medidas excepcionais
abrigadas na Lei n° 13.979/2020 continuem, por enquanto, a integrar o arsenal das
autoridades sanitárias para combater a pandemia. Em face do exposto, defiro
parcialmente a cautelar requerida, ad referendum do Plenário desta Suprema Corte,
para conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 8° da Lei n° 13.979/2020,
com a redação dada pela Lei 14.035/2020, a fim de excluir de seu âmbito de aplicação
as medidas extraordinárias previstas nos arts. 3°, 3°-A, 3°-B, 3°-C, 3°-D, 3°-E, 3°-F,
3°-G, 3°-H e 3°-J, inclusive dos respectivos parágrafos, incisos e alíneas.

O pedido formulado na ADI limitava-se, entretanto, tão somente ao art. 3º da lei n.

13.979/2020, de modo que a parte da norma que trava sobre o microssistema normativo
destinado às compras públicas, inclusive no tocante às alterações promovidas por meio das leis
n. 14.035/2020 e 14.065/2020, perdeu a vigência, assim como a EC n. 106/2020.
Tal circunstância, para além dos efeitos eminentemente fiscais com relação ao fim
da calamidade pública, trouxe diversos efeitos indiretos, como a impossibilidade de utilização
de todo o sistema de compras públicas já construído para atender as demandas da pandemia,
além de forte insegurança jurídica aos gestores públicos. A situação é curiosa pois o número
 76

de mortes em razão do coronavírus no ano de 2021 foi muito superior ao de 2020201 e, além
disso, 2021 ficou marcado como o ano em que a população começou a ser vacinada em massa.
Exatamente no ano em que eram necessários maiores esforços para o enfrentamento
da pandemia, seja com relação à estrutura de hospitais e etc, seja com relação a necessidade de
ampla vacinação, o gestor se viu, novamente, desorientado sobre como proceder as compras
públicas. Inclusive, diversos foram os pareces de procuradorias estaduais e municipais
esclarecendo questionamentos acerca da aplicabilidade ou não da lei n. 13.979/2020 já no de
2021.202 Tamanha insegurança jurídica em momento tão delicado é questionável, sobretudo
porque já havia todo um o arcabouço jurídico desenvolvido, pronto para ser aplicado e com o
qual os gestores já haviam passado o primeiro ano da pandemia.
Além disso, outras implicações indiretas do término da vigência da lei n.
13.979/2020 dificultaram a participação da população no acompanhamento da pandemia, a
exemplo da obrigatoriedade de publicação das compras e contratos celebrados em site
específico, conforme o que era previsto no §2º do art. 4º da norma. Isto é, as compras para o
enfrentamento da pandemia continuavam, mas a população deixou de ter uma ferramenta de
fácil acesso para consultá-las. O Portal da Transparência do Governo Federal, por exemplo, na
parte especifica dos contratos firmados para o enfrentado da pandemia, apresenta somente
dados atualizados até 31/12/2020203. Alguns estados, por outro lado, mesmo com o fim da
vigência da lei n. 13.979/2020, mantiveram seus portais da transparência destinados tão
somente à pandemia, como é o caso do portal da transparência do Governo do Estado de Santa
Catarina204, visto que também havia legislação estadual neste sentido. 205
Mas a principal questão posta após a caducidade da lei n. 13.979/2020 é sobre como
os gestores fariam para atender as demandas que fossem surgindo sem perder a celeridade e de
modo a garantia a segurança jurídica das contratações.206

201
G1. Covid-19 já matou mais brasileiros em 4 meses de 2021 do que em todo ano de 2020. Disponível em:
[Link]
[Link]. Acesso em: 07 de ago. 2021
202
A exemplo cita-se o parecer n. 18.577/2021 da Procuradora Geral do Estado do Rio Grande do Sul, disponível
em:
[Link]
203
Disponível em:
[Link]
204
[Link]
205
SANTA CATARINA. Lei nº 17.945, de 25 de maio de 2020. Dispõe sobre a transparência nos contratos
emergenciais firmados pela Administração Pública Estadual em razão da vigência do estado de calamidade pública
em decorrência do coronavírus (COVID-19). Florianópolis, SC,
206
LIMA, Edcarlos Alves. Contratações Públicas Necessárias Ao Enfrentamento Da Covid-19: O Que Fazer
Após O Término Da Vigência Da Lei Nº 13.979/2020? 2021. Disponível em: [Link]
 77

Apesar de todo o desenvolvimento nesta área, o término da vigência da lei n.

13.979/2020 fez que com o país retrocedesse e tivesse de solucionar seus impasses, novamente,
por meio da lei n. 8.666/93, a LGL, ou por meio de outros mecanismos tradicionais como o
pregão.
Com efeito, como já mencionado no início deste trabalho, a LGL já previa no art.
24, IV, ser dispensável a licitação nos casos de emergência ou de calamidade pública. No
entanto, a comprovação da urgência ou da situação de calamidade pública, que antes era
presumida por meio do art. 4º-B da lei 13.979/2020, agora precisava ser justificada. Não
necessariamente essa justificação é dificultosa, pois diversos Estados e Municípios ainda
mantém seus decretos de calamidade pública em âmbito local, mas fato é que se trata de mais
um procedimento necessário para conferir a legalidade à compra que antes era prescindível.
Outra diferença entre as contratações é a de que na LGL a eficácia dos contratos
encontra-se sujeita à ratificação pela autoridade superior e pela publicação na imprensa oficial,
o que não se revela tão compatível com a celeridade necessária nestas contratações
emergenciais.
Neste ponto, é certo que a continuidade da pandemia de Covid-19 até o presente
momento já concedeu maior prazo para a organização das demandas da gestão, mas, ainda
assim, podem surgir necessidades novas que exijam a rápida ação do gestor público, o que
justificaria a manutenção dos regramentos excepcionais.207
Além disso, o art. 24, IV, permite tão somente a celebração de contratos para
serviços com prazo de conclusão em até 180 dias o após o início da situação justificadora, o
que, no presente caso, já decorreu há muito. Como muitas compras no ano de 2021 estão sendo
feitas com base na hipótese de dispensa do art. 24, IV, da LGL208, percebe-se uma flexibilização
tácita do prazo previsto na hipótese de dispensa da lei n. 8.666/93. No entanto, não há garantia
aos gestores sobre como será a interpretação acerca do prazo contratual nestes casos, visto que
somente na lei n. 13.979/2020 havia previsão acerca da possibilidade de contratação direta
enquanto vigorasse a calamidade pública.
O encerramento do microssistema normativo também pode ter afetado, em muitos

associado/contratacoes-publicas-necessarias-ao-enfrentamento-da-covid-19-o-que-fazer-apos-o-termino-da-
vigencia-da-lei-n-13-979-2020. Acesso em: 10 ago. 2021.
207
Ibid.
208
Cita-se, por exemplo, o extrato do diário oficial da cidade de São Paulo, onde há diversas contratações por meio
de dispensa com base na hipótese geral do art. 24 da LGL. Disponível em:
[Link]
0_07_2021_p%C3%[Link]. Acesso em: 10 ago. 2021
 78

casos, a centralização das compras e a economia de escala, tendo em vista que somente na lei
n. 13.979/2020 havia previsão no sentido de autorizar a compra centralizada por mais de um
órgão ou entidade por meio do sistema de registro de preços, mesmo nos casos de dispensa.
Sendo assim, o término da vigência da lei n. 13.979/2020 no tocante às contratações
públicas aparenta ter sido medida prejudicial aos gestores públicos e ao enfretamento da
pandemia em si.209 As razões de decidir do Ministro Ricardo Lewandowski, inclusive,
facilmente poderiam ser estendidas ao art. 4º da norma, de modo a manter em vigor toda a
legislação até aqui estudada, mesmo no caso de inércia do poder legislativo em alterar a lei para
prorrogar sua vigência, o que, certamente, conferiria a celeridade necessária exigida pela
pandemia e não faria com quem houvessem dúvidas sobre qual regramento aplicar.

3.3 A LEI N. 14.124/2021

Apesar do término da vigência da lei n. 13.979/2020, que regulamentava as compras

para o enfrentamento da pandemia, em abril de 2021, isto é, mais de 4 meses após o
encerramento a vigência do microssistema normativo, foi promulgada a lei n. 14.124/2021.
A nova lei destina-se a regulamentar as compras públicas relacionadas não mais ao
enfrentamento da pandemia de modo geral, mas tão somente para as contratações de vacinas e
insumos necessários à imunização da população.
Em comparação com o microssistema normativo anterior, não há nada de novo. As
únicas diferenças encontram-se no prazo de vigência, que nova lei é vinculado ao ato do
Ministério da Saúde, e à transparência das contratações, que deve seguir a LAI e não mais
necessita ser publicada em site específico.
Nesse sentido, embora o presente trabalho não tenha o objetivo de analisar a nova
legislação, visto que a norma não trouxe grandes novidades sobre o tema, a necessidade de
elaboração de uma nova lei somente reforça o questionamento acerca do término da vigência
do microssistema normativo. Caso sua vigência houvesse sido estendida para o ano de 2021,
nem sequer haveria a necessidade da criação de uma nova lei, tampouco de adaptar às comissões
de licitações e contratos ao novo regramento, tendo em vista que o microssistema anterior
também serviria à compra das vacinas.

209
LIMA, op. Cit.
 79

3.4 CONCLUSÕES PARCIAS

As discussões providas no presente capítulo demonstraram que a pandemia de Covid-

19 trouxe diversos impactos temporários para o ordenamento brasileiro, criando, inclusive,
hipótese nova de dispensa de licitação muito mais simplificada do que a hipótese geral prevista
na LGL. A nova hipótese de dispensa trouxe diversos pontos considerados inovadores e
permitiu, no início da pandemia, a atuação mais rápida e resguardada do administrador público.
No entanto, verificou-se que a vigência do microssistema normativo excepcional
chegou ao fim em dezembro de 2020, o que também levantou importantes discussões sobre a
continuidade das ações estatais destinadas ao enfrentamento da pandemia, bem como
questionamentos acerca dos efeitos permanentes da pandemia para o sistema de contratações
diretas, tema que será tratado no próximo capítulo.
 80

4. O APRIMORAMENTO DO INSTITUTO DA CONTRATAÇÃO DIRETA A

PARTIR DA EXPERIÊNCIA DO COMBATE À PANDEMIA DE COVID-19

Uma vez analisado o microssistema normativo criado para o enfreamento da

pandemia, resta averiguar se houve impactos desse fenômeno jurídico (e, caso positivo, quais
foram) para a evolução das normas brasileiras de contratações públicas diretas, hipótese básica
desta pesquisa.
Nesse sentido, o presente capítulo investigará, sobre um viés crítico, quais medidas
e dispositivos que deveriam ser mantidos no ordenamento jurídico como forma de criação de
um acervo normativo preventivo caso surjam novas situações excepcionais como a pandemia
de covid-19. Além disso, tendo em vista que a Nova Nei de Nicitações (lei n. 14.133/21), que
entrará em vigor de forma completa em 01/04/2023, teve boa parte de sua tramitação durante o
estado de calamidade pública, será também examinado se houve alguma influência direta do
microssistema normativo na nova norma incorporada recentemente ao ordenamento jurídico
brasileiro.

4.1 ALTERAÇÕES CONSIDERADAS MAIS RELEVANTES AO DESENVOLVIMENTO

DO SISTEMA DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS DIRETAS.

A pandemia de covid-19 trouxe para o ordenamento jurídico diversas normas com

vigência temporária destinadas a oferecerem soluções rápidas aos gestores públicos frente às
exigências da situação calamitosa. Tal circunstância, contudo, demonstrou a existência de
diversas lacunas normativas entorno do tema, visto que a legislação até então existente tornou-
se ineficaz.210
Dentro deste contexto excepcional, diversas foram as normas aprovadas em tempo
recorde para atender à situação emergência e conferir segurança jurídica à ação dos
administradores, que, em sua maioria, eram completamente inexperientes em situações
semelhantes. O capítulo anterior deste trabalho tratou sobre as principais modificações
referentes às contratações públicas, sendo relevante, neste capítulo, apontar quais foram as
medidas consideradas mais interessantes e que deveriam ter seus efeitos prolongados.
Nesse sentido, uma das primeiras modificações no microssistema normativo
excepcional foi a flexibilização de ritos litúrgicos e de formalismos considerados exacerbados

210
CAMARÃO, Tatiana. et al. Impacto da Covid-19 nas contratações públicas. Belo Horizonte: Fórum, 2020.
 81

por parte da doutrina, anteriormente desenvolvidos com o fito de preservar o interesse público
e evitar casos de corrupção, conforme o que foi abordado no primeiro capítulo deste trabalho211.
Com efeito, a tônica das normas desenvolvidas neste período era justamente a de conferir maior
celeridade aos processos administrativos e isso implicava, consequentemente, em conferir
maior dinamismo aos ritos previamente estabelecidos.
Em termos práticos, houve, por exemplo, a simplificação do termo de referência e
do projeto básico, facultando aos responsáveis pela compra a apresentação tão somente dos
elementos considerados indispensáveis, quais sejam: declaração do objeto; fundamentação
simplificada da contratação; descrição resumida da solução apresentada; requisitos da
contratação; critérios de medição e pagamento e estimativas dos preços. A previsão
desenvolvida durante a pandemia de covid-19 contrasta com o dispositivo correspondente na
LGL212, que exige diversos outros elementos cuja importância é agora questionada.
Nesse sentido, ressalvados os casos de contratação de obras públicas, que não foram
objeto da lei n. 13.979/20, percebeu-se que a elaboração do termo de referência ou do projeto
básico simplificado atendeu as demandas da Administração Pública, de modo que tal previsão
legislativa poderia ser incorporada, ao menos para os casos de emergência e calamidade
pública, na nova lei de licitações.213
Outro ponto da lei n. 13.979/20 que revelou a ineficácia da hipótese geral de
dispensa de licitação prevista na LGL, conforme já abordado neste trabalho, foi a previsão
acerca de um prazo determinado de duração das contratações, sendo vedada a prorrogação. Com
a advento da pandemia de covid-19, viu-se que uma situação de emergência ou de calamidade
pública poderá durar muito mais do que 180 dias. Embora parte da doutrina214 já reconhecesse

211
Ibid.
212
X - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas
indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e
do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da solução escolhida de forma
a fornecer visão global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) soluções técnicas
globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de
variantes durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem; c)
identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas
especificações que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo
para a sua execução; d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos, instalações
provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução; e)
subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, comprendendo a sua programação, a estratégia
de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; f) orçamento detalhado do
custo global da obra, fundamentado em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
213
CAMARÃO, Tatiana. et al. op. Cit.
214
MEIRELLES, op. Cit.
 82

que o respeito ao prazo mencionado no art. 24 da LGL não se tratava de medida absoluta, certo
é que a utilização da hipótese de dispensa fora do prazo previsto na lei poderia causar forte
insegurança jurídica.
Sobre o tema, Camarão aponta que a adoção de um prazo fixo é inapropriada
“porque não se pode, tanto quanto ocorre com a situação atual, criar artifícios desconectados da
realidade. Se há emergência ou calamidade pública, a contratação mais célere há de perdurar
pelo prazo necessário à satisfação das carências”215
Dessa forma, a fim evitar que seja necessária a formulação de novas leis, caso
surjam outras situações de emergência ou de calamidade pública, aparenta ser mais adequada a
vinculação da contratação emergencial ao uma situação fática ou a um instrumento normativo
próprio e temporário, como, por exemplo, a um decreto reconhecendo a calamidade pública ou
a um contexto comprovadamente emergencial, sendo possível a renovação destes contratos
enquanto melhor atenderem ao interesse público. Neste ponto, adianta-se, houve uma pequena
modificação na nova lei de licitações, mas não exatamente da forma como apontada neste
trabalho, conforme o que será demonstrado no subtópico seguinte.
Situação também desenvolvida no microssistema normativo e que estaria apta à
incorporação na nova lei de licitações, especialmente nos casos de contratação direta
emergencial, é a possibilidade de contratação com empresas consideradas inidôneas. Isso
porque, conforme elucida Justen Neto, é mais razoável que se atenda a uma situação de
emergência de saúde pública do que se respeite eventual sanção aplicada em razão de infrações
anteriormente cometidas.216 Evidentemente, não há porque privar o Estado do fornecimento de
um bem ou serviço essencial quando o único obstáculo for de ordem jurídica, como é o caso
das sanções administrativas.
Importante considerar, sobre este ponto, que não se está a defender a flexibilização
das sanções ou ainda a promover um incentivo ao cometimento destas. O que se defende é que,
em situações excepcionais em que só haja uma empresa apta ao atendimento de uma demanda
temporária, algumas penalidades, sobretudo aquelas consideradas menos graves, sejam
desconsideradas, momentaneamente, com o objetivo último de melhor atender ao interesse
público. E a adoção dessa medida em nada incentivaria o cometimento de infrações, pois
situações de calamidade pública ou de emergência não acontecem diuturnamente a ponto de ser
vantajoso às empresas o desrespeito às regras atinentes às licitações e contratos administrativos.

215
CAMARÃO, Tatiana. et al. op. Cit.
216
JUSTEN NETO, op. Cit.
 83

Apesar disso, a nova lei de licitações não trouxe essa possibilidade, de sorte que
continua sendo considerado crime a contratação com empresas consideradas inidôneas, sem
que haja qualquer ressalva.217
Outra medida adotada no microssistema normativo e que teria potencial para ser
incorporada na nova regulamentação relativa a licitações e contratos é a possibilidade de
aquisição de bens, em situações emergenciais, em valores acima do que aqueles previamente
estipulados, desde que haja justificativa para tanto. Isso porque, embora em uma primeira
análise a adoção dessa medida possa parecer indevida sob o viés da economicidade, o que se
verificou com a pandemia de Covid-19 é que, por vezes, a existência uma alta demanda em
nível mundial tem o potencial de elevar consideravelmente os preços de determinado produto
ou serviço em curto lapso temporal. Ainda que seja feita a pesquisa de preço, é possível que,
no momento da efetiva contratação, o custo daquele produto ou serviço já tenha se elevado. 218
Dessa forma, a fim de que não sejam perdidas todas as etapas já desenvolvidas com
a desclassificação das proponentes cujos preços estejam acima do orçado, bem como para que
a contratação seja célere, a possibilidade de aquisição de bens e serviços com valores mais
elevados do que aqueles inicialmente estimados, desde que haja justificativa, poderia ser
medida compatível com o novo sistema de dispensa de licitação inaugurado na lei n.
14.133/2021.
Imperioso ressaltar que a justificativa apta a autorizar a contratação com preços
superiores aos estimados não poderia derivar tão somente do aumento arbitrário de lucros diante
da alta demanda, comportamento que, inclusive, constitui infração à ordem econômica219. O
aumento apto a justificar a contratação com valores superiores deveria vir acompanhado da
demonstração de que, de fato, houve uma elevação efetiva nos custos daquele produto ou
serviço e o ônus dessa justificação poderia ser atribuído ao particular interessado em firmar o
contrato com a Administração.
Neste aspecto, também não houve grandes modificações na nova lei de licitações.
A única mudança verificada, adianta-se, foi a de que a desclassificação da empresa cujos preços
ficarem acima do orçado não será automática, sendo possível ao licitante a negociação com o

217
Art. 337-M. Admitir à licitação empresa ou profissional declarado inidôneo: Pena - reclusão, de 1 (um) ano a
3 (três) anos, e multa. § 1º Celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidôneo: Pena - reclusão, de
3 (três) anos a 6 (seis) anos, e multa.
218
CAMARÃO, Tatiana. et al. op. Cit.
219
Art. 36. Constituem infração da ordem econômica, independentemente de culpa, os atos sob qualquer forma
manifestados, que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ainda que não sejam alcançados: III
- aumentar arbitrariamente os lucros;
 84

particular interessado220. No âmbito das contratações diretas, nada foi previsto sobre essa
possibilidade.
Avançando no tema, um ponto sobre o qual também já havia grande discussão
doutrinária e cuja previsão legislativa era inexistente na LGL era sobre possibilidade de
pagamento antecipado. Com efeito, a LGL nada previa a respeito do tema, restringindo-se a
discussão acerca dessa possibilidade ao âmbito das Cortes de Contas e manuais de direito
administrativo.
O microssistema normativo excepcional aproveitou-se das discussões e
entendimentos já firmados para incluir no ordenamento jurídico a possibilidade de pagamento
antecipado, desde que representasse condição indispensável para obter o bem necessário ou
assegurar a prestação do serviço desejado ou caso propiciasse significativa economia de
recursos.
A modificação, desde que acompanhada das devidas cautelas, já era bem vista por
alguns doutrinadores que defendiam a modernização das licitações e contratos221 e havia grande
potencial para a incorporação do dispositivo na nova lei de licitações, sobretudo porque já eram
diversos entendimentos do TCU a facultar o pagamento antecipado em algumas situações
específicas.222 E de fato, com a aprovação da nova lei de licitações, houve a inclusão dessa
possibilidade de forma duradoura no ordenamento, conforme o que será melhor abordado no
próximo subtópico.
Ainda no que se refere às modificações implementadas durante a pandemia de
Covid-19, merece destaque a possibilidade de utilização do SRP nos casos de dispensa. Como
mencionado no capítulo anterior, não havia, até a pandemia, a possibilidade de utilização do
SRP para os casos de dispensa de licitação. A inclusão dessa alternativa no ordenamento
possibilitou a centralização das compras públicas e ainda uma possível economia de escala por
parte da administração, visto que facultou aos gestores a elaboração de uma única ata de registro
de preços para atender às demandas enfrentadas em todo o país, o que pareceu uma boa
alternativa ao enfrentamento de situações como a retratada neste trabalho. Inclusive, conforme
o que será abordado no próximo tópico, a previsão legal foi incorporada à nova lei de licitações.

220
Art. 61. Definido o resultado do julgamento, a Administração poderá negociar condições mais vantajosas com
o primeiro colocado. § 1º A negociação poderá ser feita com os demais licitantes, segundo a ordem de classificação
inicialmente estabelecida, quando o primeiro colocado, mesmo após a negociação, for desclassificado em razão
de sua proposta permanecer acima do preço máximo definido pela Administração.
221
Como, por exemplo, Marçal Justen Filho.
222
Acórdão n. 1565/2014, TCU.
 85

Por fim, há mais dois pontos desenvolvidos durante o microssistema normativo

excepcional que parecem ter trazido importantes alterações ao sistema de compras públicas e
sua implementação à nova lei de licitações seria medida válida: o aprimoramento da
transparência e ampla atuação orientativa dos Órgãos de Controle.
Inicialmente, no que se refere ao dever de transparência, percebeu-se uma
preocupação do legislador em garantir que as compras públicas efetuadas durante a pandemia
de Covid-19 e com fundamento nos novos diplomas normativos fossem amplamente
divulgadas. A excepcionalidade do período e a divulgação de diversos casos de compras
fraudulentas efetuadas à pretexto de combater a situação de calamidade pública fez com a mera
divulgação em site oficial, assim como já previa a LAI, parecesse insuficiente.
Neste contexto, o legislador estipulou no §2º do art. 4º da lei n. 13.979/20 a
obrigatoriedade de publicação das compras em sites específicos, isto é, em portais destinados
tão somente ao fornecimento de informações relacionadas à Covid-19, o que, evidentemente,
organizou e facilitou a consulta pública e o acesso a essas informações.
Apesar de a intenção de melhoramento do acesso à informação ter sido bem vista,
constatou-se, posteriormente, que ainda havia muito há melhorar. Pesquisa formulada pela
Transparência Internacional em conjunto com o TCU, em maio de 2020, indicou que apenas
quatro estados da federação possuíam nível ótimo de transparência com relação a informações
sobre contratações emergenciais, doações e medidas de estímulo econômico e proteção social.
Em julho do mesmo ano, diante dos esforços empregados e de uma maior cobrança da
população e dos órgãos de controle, a mesma pesquisava apontava que dezenove estados já
haviam atingido o nível ótimo. No entanto, alguns estados ainda continuam com pouquíssimas
informações sobre a destinação dos recursos públicos empregados no combate à pandemia,
como, por exemplo, o estado do Acre, de que desde o início da pesquisa é classificado como
“ruim” e conta com apenas trinta e oito pontos numa escala de zero a cem. 223
Notadamente, a previsão legislativa acerca da necessidade de divulgação das
compras emergenciais em site específico não solucionou todos os problemas relacionados à
transparência, mas fato é que após a normatização da questão pela lei n. 13.979/20 houve um
aumento significativo na qualidade das informações disponibilizadas, que agora encontram-se,

223
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO; TRANSPARÊNCIA INTERNCIONAL. op. Cit.
 86

em sua maioria, em sites específicos e de forma sistematizada, o que facilitou o acesso da

população e o controle dos cidadãos sobre a destinação dos recursos públicos.224
Dessa forma, a previsão da lei n. 13.979/20 acerca da transparência indica que
houve um aprimoramento nos meios de concretização do direito fundamental de acesso à
informação, de modo que a medida poderia ter sido incorporada na nova lei de licitações para
futuros casos de contratações em situação de guerra, emergência ou de calamidade pública, até
mesmo porque os entes federativos com maior capacidade financeira já dispõem dos recursos
suficientes para fazê-lo.
Por fim, no tocante à atuação orientativa, cabe destacar que a pandemia de covid-
19, embora tenha se caracterizado com um evento trágico, serviu ao menos como demonstração
de que é possível aprimorar o sistema de compras públicas e capacitar cada vez mais os gestores
para que estejam preparados para as mais adversas situações.
Nesse sentido, o vasto acervo de pareceres, minutas, guias e manuais produzidos
em tão pouco tempo demonstrou que a administração já dispõe das ferramentas necessárias para
a implementação de boas práticas relacionadas à eficiência e segurança das contratações.
Conforme menciona Camarão, “esse modo particular de lidar com o problema mostrou que é
possível produzir material rico de informações que podem servir de apoio e orientação para os
gestores públicos”.225

4.2 OS REFLEXOS DA PANDEMIA DE COVID-19 NA NOVA LEI DE LICITAÇÕES.

Muito embora o envio do projeto que daria origem à lei n. 14.133/2021 — nova lei
de licitações — tenha ocorrido antes da pandemia de Covid-19, boa parte de sua tramitação
ocorreu no transcurso de tal evento. À vista disso, a indagação inicial deste trabalho perpassou
sobre a possibilidade de o microssistema normativo desenvolvido na excepcionalidade do
coronavírus ter produzido algum efeito direto na redação final da nova legislação destinada a
regulamentar aspectos gerais de licitações e contratos no país.
Não se pode deixar de observar que o legislador estava atento às mudanças que
estavam ocorrendo em concomitância a tramitação do projeto da nova lei, visto que

224
NAVES, Fernanda de Moura Ribeiro. O controle da transparência das contratações públicas durante a
pandemia. Controle Externo: Revista do Tribunal de Contas do Estado de Goiás, Belo Horizonte, v. 3, n. 2,
p. 35-48, jun. 2020. Anual. Disponível em: [Link]
Acesso em: 10 ago. 2021.
225
CAMARÃO, Tatiana. et al, op. Cit.
 87

desenvolveu todo um acervo normativo paralelo destinado a regulamentar as contratações

excepcionais, conforme o que restou abordado no capítulo anterior deste trabalho. Resta saber,
contudo, se, de fato, o legislador buscou colher de tão trágico episódio experiência que possa
auxiliar o estado brasileiro a estar mais preparado, no futuro, principalmente no que tange à
rapidez e a efetividade das ações estatais em resposta às calamidades públicas ou situações
emergenciais. Assim, neste subtópico, serão cotejados alguns pontos da antiga LGL (ainda em
vigor, parcialmente), com o acervo normativo desenvolvido durante a pandemia e seu
correspondente na nova lei de licitações.
Conforme se adiantou no subtópico anterior, algumas das medidas adotadas durante
o regime excepcional de compras públicas produziram efeitos diretos na nova legislação
destinadas a regulamentar a matéria. A primeira modificação relevante diz respeito ao prazo de
duração dos contratos celebrados durante uma possível emergência ou calamidade pública. Na
LGL havia previsão no sentido de que os contratos temporários deveriam seguir o prazo
máximo de 180 dias, conforme redação do art. 24, inciso IV. A inovação neste ponto encontra-
se no art. 75, inciso VIII da nova norma, segundo a qual o prazo para a duração dos contratos
poderá ser de até 1 ano.226
Embora na redação original do projeto de lei já houvesse dispositivo aumentando o
prazo de duração dos contratos celebrados em situação de emergencial para o total de 360 dias,
não se pode ignorar que o advento da pandemia tenha corroborado à demonstração de que, de
fato, o prazo de 180 previsto anteriormente poderia ser insuficiente em alguns casos. 227
Entretanto, ainda que o prazo previsto na nova lei tenha sido aumentado, ainda
parece insuficiente ao completo atendimento de uma situação de calamidade complexa que,
como o visto pela experiência atual, poderá durar muito mais do que 1 ano, de modo que, no
caso do surgimento de outras situações duradouras, será necessário ou flexibilizar o prazo
previsto no dispositivo, ou promover a criação de novos diplomas normativos específicos.

226
Art. 75. É dispensável a licitação: VIII - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a continuidade
dos serviços públicos ou a segurança de pessoas, obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou
particulares, e somente para aquisição dos bens necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa
e para as parcelas de obras e serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 1 (um) ano, contado da data
de ocorrência da emergência ou da calamidade, vedadas a prorrogação dos respectivos contratos e a recontratação
de empresa já contratada com base no disposto neste inciso;
227
BRASIL. Projeto de Lei nº 6814, de 03 de fevereiro de 2017. Institui normas para licitações e contratos da
Administração Pública e revoga a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002,
e dispositivos da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Brasília, DF, Disponível em:
[Link] Acesso em: 12 ago. 2021.
 88

Outro ponto em que o microssistema normativo parece ter influenciado na redação

na nova lei de licitações é tocante aos valores para a dispensa de licitação. A redação original
da LGL previa ser dispensável a licitação para contratações cujos valores não superassem R$
15.000,00 para obras e serviços de engenharia e R$ 8.000,00 para compras e demais serviços.
Diante da moeda desde 1993, quando promulgada a LGL, em 2018 o Decreto Federal n.
9.412/18 ajustou os respectivos valores para R$ 33.000,00 e 17.600,00.
Com a pandemia, a lei n. 14.065/20 — já tratada no capítulo 3 deste trabalho —
alterou os valores para, respectivamente, R$ 100.000,00 para obras e serviços de engenharia e
R$ 50.000,00 para compras e demais serviços. Apesar de a referida legislação ter perdido sua
vigência em dezembro de 2020, a nova lei licitações incorporou justamente os mesmos valores
para os casos de dispensa, sendo que com a nova previsão é possível dispensar a licitação nestes
valores havendo decreto de calamidade pública ou não.228
Ressalte-se que o valor agora previsto na nova lei de licitações é o mesmo daquele
estipulado para as contratações no âmbito das empresas estatais, regulamentadas por meio da
lei n. 13.303/16.229 No entanto, não se pode ignorar que a regulamentação destinada às empresas
estatais é diferenciada, de modo que a previsão inicial na lei n. 14.065/20, durante a pandemia
de Covid-19, pode ter servido como uma espécie de teste para a futura inclusão dos valores na
nova legislação destinada a regulamentar a questão para os demais órgãos da administração
direta e indireta.
Outra modificação trazida pela nova lei de licitações e cuja origem remonta ao
microssistema normativo desenvolvimento durante a pandemia é a possibilidade de pagamento
antecipado. Como ressaltado no capítulo anterior, o dispositivo que permitia o pagamento
antecipado da lei n. 8.666/93 havia sido vetado, pois o entendimento à época era no sentido de
que permitir o pagamento antecipado poderia expor a Administração pública a riscos
desnecessários.
Com o passar dos anos e com a necessidade de modernização da Administração,
que passou a atuar sob um viés mais gerencial, verificou-se que o pagamento antecipado, em
algumas hipóteses, poderia trazer uma séria de vantagens às compras públicas. Houve, então,

228
Art. 75. É dispensável a licitação: I - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 100.000,00 (cem mil
reais), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de veículos automotores; II - para
contratação que envolva valores inferiores a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), no caso de outros serviços e
compras;
229
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende de. Nova lei de licitações e contratos administrativo: comparada e
comentada. São Paulo: Forense, 2021.
 89

uma flexibilização do entendimento, inclusive por parte dos órgãos de controle, como o TCU,
para permitir, excepcionalmente, a adoção dessa modalidade de pagamento.
Com o advento da pandemia de covid-19 a questão tornou-se ainda mais latente,
visto que alguns fornecedores de suprimentos básicos somente aceitavam firmar contratos cujos
pagamentos ocorressem antecipadamente, conforme o abordado no capítulo anterior.
Neste contexto, por meio da lei n. 14.065/20, admitiu-se que as compras firmadas
durante a pandemia de Covid-19 pudessem se utilizar do pagamento antecipado, desde que
representasse condição indispensável para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço ou
propicie-se significativa economia de recursos. Com efeito, a redação da nova lei de licitações
é muito próxima daquela prevista na lei n. 14.065/20 e a pandemia de covid-19 parece ter sido
uma excelente oportunidade, em meio a uma situação fática trágica, para verificar a
aplicabilidade do dispositivo agora incorporado de forma permanente no ordenamento jurídico.
230 231

Por fim, alteração também muito bem vista na nova lei de licitações foi a
possibilidade de utilização do sistema de registro de preços - SRP para os casos de dispensa e
inexigibilidade. 232 Como mencionado no capítulo anterior, a possibilidade de utilização do SRP
para os casos de contratação direta foi prevista pela primeira vez somente com o advento da lei
n. 14.065/2020 e adoção desse mecanismo como ferramenta para o enfrentamento da pandemia
proporcionou uma série de vantagens à Administração, como a centralização das compras e
promoção da economia de escola, de modo que a inclusão dessa possibilidade de forma
permanente na nova lei de licitações concede uma ótima ferramenta para futuras crises a serem
enfrentadas pelos gestores públicos.

Em suma, essas foram as principais modificações na nova lei de licitações cujas

origens podem ser relacionadas ao microssistema normativo desenvolvido durante a pandemia

230
Art. 145. Não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas
ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços. § 1º A antecipação de pagamento somente
será permitida se propiciar sensível economia de recursos ou se representar condição indispensável para a obtenção
do bem ou para a prestação do serviço, hipótese que deverá ser previamente justificada no processo licitatório e
expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta.
231
OLIVEIRA, op. Cit.
232
Art. 82. O edital de licitação para registro de preços observará as regras gerais desta Lei e deverá dispor sobre:
§ 6º O sistema de registro de preços poderá, na forma de regulamento, ser utilizado nas hipóteses de inexigibilidade
e de dispensa de licitação para a aquisição de bens ou para a contratação de serviços por mais de um órgão ou
entidade.
 90

de covid-19. O quadro abaixo sistematiza quais foram os principais pontos incorporados pela
nova lei de licitações:

Quadro 1 - Quadro comparativo das normas sobre licitações e contratos.

Lei 8.666/93 Lei 13.979/2020 Lei 14.133/2021
(antiga lei de Lei 14.035/2020 (nova lei de
licitação, ainda Lei 14.065/2020 licitações, em vigor
em vigor até o (microssistema a partir do dia
dia 01/04/2023) normativo da Covid- 01/04/2023)
19 – vigência durante
o ano de 2020)

Prazo de duração 180 dias, vedada a 6 meses, permitida a 1 ano, vedada a

dos contratos prorrogação prorrogação enquanto prorrogação
perdurasse o decreto de
calamidade pública

Limite de valores Obras e serviços Obras e serviços de Obras e serviços de

para a dispensa de de engenharia - engenharia - R$ engenharia - R$
licitação R$ 33.000,00 100.000,00 100.000,00

Compras e Compras e serviços - Compras e serviços

serviços - R$ R$ 50.000,00 - R$ 50.000,00
17.600,00
(redação dada
pelo Decreto
9.412/2018)

Possibilidade de Veda a Permitida, desde que Permitida, desde

pagamento possibilidade de preenchidos os que preenchidos os
antecipado pagamento requisitos e tomadas as requisitos, podendo
antecipado devidas cautelas ser adotadas
algumas cautelas

Possibilidade de Não há previsão É permitido É permitido

utilização do sistema
de registro de preços
para contratação
direta
Fonte: a autora.

Nesse cenário, por meio da verificação de que, de fato, a pandemia de covid-19 trouxe
impactos para o aprimoramento do sistema de licitações e contratos, as discussões apresentadas
até esse momento revelam que houve a confirmação da hipótese básica dessa pesquisa, visto
 91

que pandemia de covid-19 trouxe diversos impactos para o sistema de contratações públicas
diretas.
Os resultados obtidos demonstraram que os impactos sentidos podem ser divididos em
duas categorias: os temporários e os permanentes. Com relação aos impactos temporários, viu-
se que pandemia de Covid-19 possibilitou o desenvolvimento de um microssistema normativo
destinado a conferir maior segurança jurídica, transparência e possibilitar maior fiscalização às
contratações públicas emergenciais. As diversas modificações sentidas pelo ordenamento
jurídico serviram também para imprimir celeridade na formalização dos contratos e garantir o
atendimento da situação emergencial.
Já os resultados permanentes puderam ser sentidos com o advento da nova lei de
licitações, que incorporou diversos dos mecanismos do quadro excepcional ao ordenamento
regular, à exemplo dos valores para dispensa de licitação e a possibilidade de antecipação dos
pagamentos. Também não se pode deixar de considerar os impactos indiretos resultantes da
pandemia, como, por exemplo, o aprofundamento dos debates entorno do tema, a significativa
produção doutrinária e, ainda, a capacitação e o treinamento dos gestores públicos para o
enfretamento de novas situações semelhantes à atual.
A visto disso, a pandemia de Covid-19 aparenta ter trazidos efeitos positivos para o
aprimoramento do sistema de contratações públicas diretas e, como resultado, entende-se que
o país estará mais preparado para futuras crises que demandem ampla atuação da Administração
Pública.

4.3 O CONTEXTO INTERNACIONAL DE MUDANÇAS NORMATIVAS SOBRE

COMPRAS PÚBLICAS DECORRENTE DA PANDEMIA DE COVID-19.

O presente trabalho limitou-se a abordar os efeitos da pandemia de covid-19 no

Brasil. No entanto, os percalços e as dificuldades para dar efetividade ao enfrentamento da crise
sanitária foram sentidos em todas as partes do mundo, e a pouca coordenação internacional fez
com cada país buscasse soluções diferentes para o problema comum.
Nesse sentido, com o intuito de melhor instrumentalizar o leitor, o presente
subtópico apresentará um panorama a respeito das compras públicas destinadas ao
enfrentamento da pandemia em âmbito internacional, apresentando, sobretudo, relevante
 92

pesquisa do Banco Mundial, realizada nos meses de maio a agosto de 2020, que contou com
136 contribuições cobrindo 103 países.233
O estudo revelou que os países entrevistados já tinham, em média, 56% dos
procedimentos emergenciais considerados necessários ao enfrentamento da pandemia em vigor,
enquanto que apenas 19% deles não tinham nenhuma previsão legislativa de compras
emergenciais. Os países que tinham maior percentual de normas desse tipo já em vigor foram
também os que fizeram as menores adaptações.234
Os pesquisadores também demonstraram que os países que foram mais afetados por
epidemias anteriores, como de Ebola, SARS ou MERS, estavam mais preparados, em termos
legislativos, para a realização de compras públicas de emergência ao enfrentamento da
pandemia, o que mostra a importância de saber tirar proveito das experiências pretéritas para se
prevenir contra situações similares no futuro.235
Outro fator importante para dar maior agilidade às compras públicas foi a utilização
dos serviços digitais. Isso porque, de acordo com o estudo, os países que já contavam com um
sistema preexistente de compras virtuais tiveram menor dificuldade para adaptar os sistemas de
compras públicas às situações resultantes da pandemia. Contudo, verificou-se que cerca de 59%
dos países investigados ainda não dispunham de sistemas eletrônicos de compras públicas.236
A pesquisa também mostrou que boa parte dos países analisados adotaram medidas
consideradas inéditas e com certo potencial de riscos, tais como: permissão de pagamentos
adiantados, sem contraprestação de garantias (24% dos países); utilização de contratos verbais
(14%); flexibilizações quanto ao volume a data de entrega de mercadorias (38%); menor
conferência das qualificações técnicas ou histórico dos fornecedores (31%); compras realizadas
fora do sistema formal ou regulamentações de compras públicas (27%). Além disso, de maneira
geral, concluiu-se que a transparência e o accountability diminuíram no mundo todo de maneira
geral com relação às compras públicas no período da pandemia, dando espaço para maior
chance de corrupção e fraudes.237
Dentre as principais conclusões da pesquisa, portanto, estão a necessidade de
implementação de medidas perenes para o enfrentamento de situações como a de Covid-19; a

233
BANCO MUNDIAL. Opportunities and Challenges for Public Procurement in the First Months of the COVID-
19 Pandemic: Results From an Experts Survey. Disponível em:
[Link] Acesso em: 15 ago. 2021
234
Ibid.
235
Ibid.
236
Ibid.
237
Ibid.
 93

busca pelo aperfeiçoamento dos sistemas de compras públicas para a diminuição de medidas
de alto risco; maior utilização de sistemas eletrônicos (e-government) para dar maior agilidade
às compras públicas; e aumentar a transparência com relação às compras públicas emergenciais
e também a utilização de guias ou treinamentos para capacitação dos administradores
públicos.238
Com as conclusões da pesquisa, verificou-se a importância do aprimoramento do
sistema de contratações públicas para situação de crise e da existência de normativas
permanentes aptas à regulamentarem possíveis e futuras situações de emergência de saúde
pública.
Nesse sentido, demonstrou-se que os países que já possuíam acervo normativo e
regras destinadas a este fim ou que já haviam passado por experiência semelhante foram os que
tiveram melhores resultados nas contratações emergenciais, desdobramento que, em última
análise, evidencia que as lições aprendidas durante a pandemia de covid-19 poderão ser
utilizadas como importante experiência para situações futuras.

4.4 CONCLUSÕES PARCIAIS

O último capítulo da presente pesquisa abordou os aspectos considerados como mais

relevantes no microssistema normativo excepcional, cujos efeitos poderiam ser estendidos à
posteridade, bem como tratou sobre quais as inovações surgidas durante a pandemia de Covid-
19 foram, de fato, incorporadas ao ordenamento jurídico por meio da Nova Lei de Licitações,
demonstrando que houve a confirmação da hipótese básica apresentada.
Abordou-se também importante pesquisa sobre o tema em âmbito internacional, de
modo a demonstrar que as ações adotadas pelo Governo Brasileiro foram também
implementadas em diversos outros países e que a pandemia de Covid-19 poderá servir como
importante experiência aos gestores sobre como agirem em situações de crise.

238
Ibid.
 94

5. CONCLUSÃO

A pandemia de Covid-19 fez com que surgissem inúmeros desafios relacionados à

necessidade de rápida atuação e adaptação estatal. Dentro desse contexto, o presente trabalho
buscou investigar quais foram os impactos, temporários e permanentes, de tão trágico evento
para o sistema de contratações públicas diretas.
Para tanto, buscou-se, primeiramente, analisar a formação histórica do acervo
normativo até então existente e como surgiram os primeiros mecanismos relacionados às
compras públicas. Assim, o primeiro capítulo dedicou-se a abordar as principais fases que
perpassaram o desenvolvimento do sistema de licitações e contratos no Brasil, bem como a
apontar as mais relevantes discussões entorno de tema, de modo a demonstrar como
funcionavam, antes da pandemia, as contratações públicas diretas para situações emergenciais
e de calamidade pública.
No segundo capítulo foram apontadas as principais modificações implementadas no
ordenamento jurídico a partir da pandemia de Covid-19 com vistas a fornecerem os
instrumentos necessários para o atendimento da situação de calamidade pública. A este
conjunto de novos regramentos atribui-se o nome de “microssistema normativo excepcional”.
Também no segundo capitulo discutiu-se sobre quais foram as principais discussões
doutrinárias sobre as recentes mudanças e quais os novos procedimentos que deveriam ser
seguidos para atender à nova legislação.
Verificou-se, ainda, que as novas regras relacionadas ao enfrentamento da pandemia,
tiveram, em resumo, três objetivos básicos: a) conferir maior segurança jurídica aos gestores
públicos envolvidos nos processos de contratações diretas; b) imprimir maior celeridade no
trâmite das contratações diretas, o que implicou na simplificação de procedimentos e de
métodos anteriormente aplicados; e c) Concomitantemente a uma maior flexibilização dos
procedimentos, buscou-se também promover mais transparência às compras excepcionais e
facilitar o controle, tanto dos cidadãos quanto dos órgãos de controle externo, à respeito das
contratações emergenciais.
Por fim, ainda no segundo capítulo, abordou-se a discussão a respeito da vigência dos
novos diplomas normativos diante da não renovação do decreto de calamidade pública em
âmbito federal, bem como as possíveis dificuldades surgidas em consequência disso, como, por
exemplo, a necessidade de reutilização da hipótese geral de dispensa de licitação prevista na
 95

Lei Geral de Licitações e a diminuição da transparência com relação às contratações

emergenciais.
Uma vez demonstrados os principais impactos temporários da pandemia de Covid-19
no sistema de contratações públicas diretas, no terceiro capítulo desenvolveu-se uma análise
crítica propositiva a respeito dos pontos considerados mais relevantes e que deveriam ser
implementados de forma permanente no ordenamento jurídico, com vistas a formar e a
aprimorar de forma perene os regramentos destinados às contratações públicas e assim tornar o
direito brasileiro mais preparado para novas situações de emergência ou calamidade pública.
Também no terceiro capítulo traçou-se um panorama entre a antiga Lei Geral de
Licitações, o microssistema normativo excepcional e a Nova Lei de Geral de Licitações,
diploma normativo cuja maior parte da tramitação e a promulgação ocorreram durante a
pandemia Covid-19. Nesse sentido, verificou-se que a nova lei incorporou diversas das
medidas surgidas no microssistema normativo excepcional, o que confirmou a hipótese básica
dessa pesquisa no sentido de que houve diversos impactos permanentes da pandemia de Covid-
19 no sistema de contrações públicas diretas.
Apresentou-se, ainda, no terceiro capítulo, importante pesquisa a respeito das
contratações públicas emergenciais em âmbito internacional, o que reforçou também o
entendimento de que a pré-existência de regras destinadas a situações de emergência simplifica
e confere maior efetividade ao enfrentamento de demandas excepcionais.
Nesse sentido, concluiu-se que, de fato, a pandemia de Covid-19 trouxe diversos
impactos ao sistema de contrações públicas diretas, sejam eles temporários ou permanentes. As
principais modificações apresentadas contribuíram para o desenvolvimento das discussões
entorno do tema, confeririam segurança jurídica ao período de contratação excepcional e ainda
demonstraram ser possível a simplificação e a flexibilização de procedimentos administrativos
que não mais se justificam.
Além disso, a situação também contribuiu para conferir importante experiência aos
gestores públicos sobre como agirem em situação de crises e para demonstrar que as
contratações emergenciais ainda necessitam de vasto aprimoramento.
Evidentemente, não há como se esquecer das vidas perdidas, dos dias de profundo
isolamento social e dos diversos efeitos negativos de tamanha crise de saúde pública. A
pandemia de Covid-19, certamente, não passará desapercebida pela história recente do Brasil e
do Mundo e será lembrada com um evento nefasto. Como analisado e ressaltado ao longo deste
trabalho, cabe agora extrair desse episódio experiências que contribuam para a evolução
 96

sociedade nos mais diversos campos, inclusive no direito, que é fenômeno em constante
transformação.
 97

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Constituição Federal; altera a Lei n.8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a lei n.11.111,
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BRASIL. Lei nº 14.065, de 30 de setembro de 2020. Autoriza pagamentos antecipados nas

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dispensa de licitação; amplia o uso do Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)
durante o estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de
março de 2020; e altera a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de [Link]ília, DF.

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 99

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fevereiro de 2020, que dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde
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e revoga o art. 18 da Medida Provisória nº 927, de 22 de março de [Link]ília, DF.

BRASIL. Projeto de Lei nº 6814, de 03 de fevereiro de 2017. Institui normas para licitações e
contratos da Administração Pública e revoga a Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, a Lei nº
10.520, de 17 de julho de 2002, e dispositivos da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. Brasília,
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