Gênese, desenvolvimento, crise e reformas nos serviços públicos de extensão rural1

César Augusto Da Ros2

1. Introdução
O objetivo central deste texto é traçar um painel histórico dos processos de
constituição, desenvolvimento, crise e reformas dos serviços públicos de extensão rural
(ER), a fim de oferecer uma visão geral sobre os seus principais determinantes, tendo
por base a literatura especializada sobre o tema. Este percurso se faz necessário, haja
vista que durante a década de 1980 do século passado, se iniciou um intenso debate
acerca das alternativas que seriam adotadas para responder à crise que se abateu sobre
os sistemas públicos de ER. Tal crise foi desencadeada por uma combinação de
múltiplos fatores, evidenciando um esgotamento do modelo clássico de ER formulado e
estruturado para responder aos requerimentos do processo de modernização técnica da
agricultura no período do pós-guerra.
Diante desse contexto, as instituições públicas de ER passaram a ser duramente
criticadas, gerando questionamentos acerca da sua contribuição nos processos de
desenvolvimento rural, colocando em dúvida a necessidade da permanência do seu
caráter público e da gratuidade dos seus serviços. Desse modo, na década de 1990
houve uma intensificação dos debates em torno da necessidade da realização de
reformas nesses serviços, promovendo a adoção de um conjunto de medidas centradas
na reformulação do seu formato institucional, das formas de financiamento, dos seus
objetivos, do seu público alvo, das metodologias de trabalho e da matriz tecnológica
preconizada.
Tais medidas faziam parte de um conjunto de reformas de caráter liberal do
Estado, desencadeadas para contornar os efeitos das crises econômicas e dos déficits
fiscais crescentes, sendo aplicada inicialmente nos países centrais e posteriormente nos
países periféricos. Sendo assim, argumenta-se aqui que o conhecimento dos contornos
gerais desses processos poderá servir de base para uma melhor compreensão dos
processos de reconstrução dos serviços públicos de ER, em curso no Brasil desde o

1
Trabalho elaborado no âmbito do projeto de pesquisa: As políticas de Assistência Técnica e Extensão
Rural no estado do Rio de Janeiro: uma análise das ações e resultados atingidos pelos programas
PEATER e ATES (2004-2008), financiado pela FAPERJ. Rio de Janeiro: UFRRJ, maio de 2010.
2
Engenheiro Agrônomo pela UFSM, Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo
CPDA/UFRRJ, Professor Adjunto do Departamento de Letras e Ciências Sociais da Universidade Federal
Rural do Rio de Janeiro. E-mail de contato: da_rosgringo@[Link].

1
lançamento da Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PNATER),
em 2004.
Para efeitos didáticos, este texto foi dividido em oito seções, a contar por esta
introdução. Na segunda seção são apresentados alguns conceitos que procuram definir o
significado da extensão rural e suas múltiplas interpretações. Na terceira seção
apresenta-se um painel geral sobre as especificidades dos processos de constituição,
desenvolvimento dos sistemas públicos de extensão rural no mundo. Na quarta seção,
são analisadas as principais críticas desferidas ao modelo difusionista de ER, às
instituições e à estratégia de desenvolvimento rural que lhe deu suporte. Na quinta
seção, busca-se examinar o conjunto dos aspectos determinantes da crise que se abateu
sobre os sistemas públicos de ER ao longo das décadas de 1980 e 1990. Na sexta seção,
busca-se analisar os principais momentos das reformas de privatização implementadas
ao longo da década de 1990, conferindo destaque às principais medidas adotadas e aos
resultados atingidos. Na sétima seção, são analisados os principais desdobramentos da
crise da ER no Brasil. Ao final do texto apresenta-se uma síntese conclusiva a partir das
análises desenvolvida ao longo do texto.

2. Os distintos conceitos atribuídos às atividades de extensão rural

A atividade da extensão rural sempre foi objeto de múltiplas interpretações,
razão pela qual tem sido praticamente impossível estabelecer um conceito que seja
válido universalmente. Ao contrário, trata-se de um termo polissêmico sujeito a
múltiplas definições, cunhadas nas lutas políticas e simbólicas travadas pelos atores
sociais direta ou indiretamente implicados na elaboração, implementação e execução
das diferentes modalidades de mediação e intervenção técnica sobre os espaços rurais.
Por essa razão, é possível verificar através do exame da literatura especializada a
existência de diferentes conceitos de extensão rural, que estão relacionados aos
objetivos estratégicos propostos, ao público alvo das ações, às distintas formas de
financiamento das atividades, à natureza pública ou privada das instituições envolvidas,
às metodologias de abordagem propostas, à matriz tecnológica privilegiada, às
diferentes visões ideológicas dos atores implicados, dentre outras (Engel, 1998).
Segundo Peixoto (2008, p. 7) o termo extensão rural pode ser conceituado a
partir de três formas diferentes: como processo, como instituição e como política. No
primeiro caso, o termo geralmente pode ser entendido como um processo educativo de
comunicação de conhecimentos de qualquer natureza (técnicos ou não), no qual a

2
relação entre os técnicos e os agricultores se dá no âmbito de uma dimensão temporal de
médio e longo prazo. Por essa razão, a extensão rural difere conceitualmente da
assistência técnica pelo fato desta não possuir necessariamente um caráter educativo,
uma vez que o seu objetivo principal é resolver problemas específicos, pontuais, sem
capacitar o produtor rural, cuja intervenção se dá dentro de uma dimensão de curto
prazo.
Sob este aspecto Engel (1998) destaca ainda, que a principal distinção entre
extensão rural e a assistência técnica é o caráter estratégico da primeira. Isto, porque, a
extensão rural se situa num marco de uma estratégia governamental de desenvolvimento
rural ou agropecuário, na qual se definem os grupos objetos ou clientes dos serviços, e
os impactos desejados. A assistência ou assessoria técnica ao contrário se realiza para
atingir um fim estritamente comercial: se dirige a um determinado grupo de produtores
para alcançar certo nível de produtividade e certa qualidade dos produtos.
O segundo sentido diz respeito à natureza das organizações e instituições
responsáveis pela prestação dos serviços de assistência técnica e extensão rural, as quais
podem ser públicas, privadas e não-governamentais3. No caso específico da extensão
rural, tem sido comum a sua associação às instituições públicas ou estatais em face do
seu envolvimento quase que umbilical nos processos de elaboração, implementação e
execução das políticas de desenvolvimento rural. Recentemente, essa associação tem
sido relativizada em face do aumento da presença das instituições privadas e não-
governamentais no oferecimento de serviços de assistência técnica e extensão rural
(ATER).
Por fim, a extensão rural pode ser concebida ainda como uma política pública,
ou seja, como uma ação na qual as instituições permanentes do Estado são mobilizadas
para pôr em prática um plano, programa ou projeto de governo, orientadas por
diretrizes, objetivos, metas que facultem a execução de medidas concretas destinadas a
atender setores específicos da sociedade. Apesar de o Estado ser um dos grandes
responsáveis pela implementação das políticas públicas é preciso ter cuidado para não

3
Em um estudo nacional coordenado por Muchagata (2003) foram identificadas 11 categorias de
instituições que prestam serviços de assistência técnica e extensão rural no Brasil: 1) as instituições
governamentais de ATER; 2) as prefeituras municipais; 3) as cooperativas de produção; 4) as
prestadoras de serviços (empresas de planejamento e consultoria, e cooperativas de trabalho); 5) as
organizações não-governamentais; 6) as instituições de ensino e pesquisa; 7) as organizações de
representação dos agricultores (sindicatos e movimentos sociais); 8) as outras instituições públicas, tais
como institutos de terra e institutos florestais; 9) o sistema “S”, no qual estão incluídas as instituições
estaduais do Sistema Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); 10) as cooperativas de crédito; 11) e as
agroindústrias.

3
confundi-las como sinônimas de políticas estatais, já que a sua formulação e
implementação poderá envolver a participação direta ou indireta dos representantes ou
mesmo dos próprios beneficiários (Höfling, 2001, p. 31). No âmbito das políticas de
ATER, pode-se dizer que estas são constituídas por dispositivos legais ou programáticos
traçados por governos federais e estaduais, mas que podem ser executados por
organizações públicas e/ou privadas (Peixoto, 2008, p. 8).
Segundo Puerta Trujilo (2004, p. 231), é possível identificar ainda pelo menos
seis categorias de conceitos de extensão rural, se levarmos em conta o grau de
participação do agricultor ou atores sociais implicados: a) como informação, quando o
agricultor se limita em receber informações úteis à sua atividade produtiva, sem ter a
possibilidade de retroalimentar o processo, que geralmente ocorre por meio do rádio, da
televisão, revistas, livros, etc; b) como assistência técnica, quando o agricultor se dirige
ao agente de desenvolvimento com um problema ou dúvida para que este o resolva ou
forneça informações a respeito; c) como processo educativo, quando o agricultor recebe
uma série de conhecimentos para que mais tarde possa resolver os problemas por si
próprio, de tal modo que a sua participação ocorre numa segunda fase; d) como
comunicação, quando a educação é concebida a partir de uma reflexão conjunta sobre a
realidade dos agricultores, na qual busca-se uma diminuição das distâncias entre os
extensionistas e agricultores; e) como animação, quando o agende da mudança canaliza
ou acompanha um processo apoiando-o com seus conhecimentos e influências e
desaparece de cena quando aquele está em marcha; f) como ação política, quando o
agente de extensão se envolve nas demandas, conflitos e negociações dos atores sociais
rurais, procurando estimular a organização coletiva dos agricultores de forma a torná-los
sujeitos políticos conscientes.
Na tentativa de construir um conceito mais abrangente envolvendo as
dimensões aqui mencionadas, Caporal (1998) definiu a extensão agrícola ou rural como:
(...) una deliberada intervención, de naturaleza pública o privada, en um dado
espacio rural (una finca, una comunidad, un pueblo, una microcuenca
hidrográfica, etc.), realizada por agentes externos o por individuos del propio
medio, orientada a la realización de cambios en el proceso productivo
agrosilvopastoril, o en otros procesos socioculturales y económicos
inherentes al modo de vida de la población rural implicada. Se trata de uma
intervención intencionada, movida por objetivos normativos y llevada a cabo
a través de um proceso comunicativo que envuelve innúmeros actores
poseedores de diferentes conocimientos y situados en posiciones asimétricas
de poder (Caporal, 1998, p. 45).

4
 Por fim, existem abordagens teóricas que concebem as ações de extensão rural
como parte de um processo de mediação social, o qual corresponde ao conjunto de
ações sociais nas quais um agente, o mediador, articula outros, os mediados, a universos
sociais que se lhe apresentam relativamente inacessíveis. O mediador pode assumir esse
papel por ter a capacidade de interagir em diferentes domínios sociais e de ‘lidar com
vários códigos e valores adaptando-os e traduzindo-os para promover a comunicação
entre grupos’. No entanto, seu agir não se restringe a interligar mundos diferenciados,
pois ele também constrói e, portanto, tenta impor as representações dos mundos sociais
que pretende interligar e o campo das relações que viabiliza esse modo específico de
interligação (Cowan Ros, 2008, p. 100).
O uso do termo mediador geralmente abarca ações de indivíduos dotados de
posição ou função, segundo atribuições definidas em específicos campos de
significação, assim como, implica em investimentos na construção de interdependências
entre o pontual e o universal. No caso específico da mediação realizada pelos
profissionais das instituições de ATER é preciso ter presente que estes se colocam em
relação a dois tipos de agentes sociais. De um lado, as instituições que objetivam
políticas e programas públicos que congregam objetivos e intencionalidades normativas
próprias, e de outro, os agricultores eleitos como os reais beneficiários dessas políticas,
e construídos para essa interdependência, que também se orientam por uma
racionalidade específica aos seus universos de significações sociais (Neves, 2008, p.
31).
Pelo exposto, percebe-se a extensão rural concebida na perspectiva da mediação
social, afasta-se da idéia de que as instituições de ATER e os técnicos que dela fazem
parte possuem um potencial de intervenção suficiente para promover as mudanças por
eles desejadas, desconsiderando as relações de poder entre os distintos atores que se
fazem presentes nos espaços rurais, assim como dos seus respectivos universos de
significações sociais. Tal percepção contribui para relativizar as expectativas
depositadas sobre as instituições de ATER e seus técnicos, que em geral superestimam
o seu potencial para a produção de mudanças e subestimam a contribuição de outros
atores sociais igualmente relevantes, e que não raro estabelecem entre si relações que
passam tanto pelo conflito quanto pela negociação, o que impõe a necessidade de
considerar as assimetrias de poder existentes nos espaços rurais.

5
3. Gênese e desenvolvimento dos serviços públicos de Extensão Rural
Em que pese à existência de diferentes conceitos utilizados na definição dos
serviços de extensão rural, cumpre destacar que as suas primeiras formas
institucionalizadas surgiram nos Estados Unidos e na Europa no final do século XIX e
no início do século XX. No primeiro caso merecem destaque os Farms Institutes
criados nos EUA, em 1839, tendo crescido e se desenvolvido nos 75 anos subseqüentes,
até a sua gradual desativação e suplantação pela extensão rural de caráter público ligada
ao Departamento de Agricultura dos EUA (USDA), mais conhecida como Serviço de
Extensão Cooperativo (SEC), criado em 1914. Os Farms Institutes eram uma forma de
extensão, na qual os agricultores tinham um papel protagonista. Em essência, tratava-se
de encontros pontuais entre agricultores de uma comunidade e algum técnico desligado
da administração pública e das incipientes universidades estatais agrárias para tratar de
temas concretos4 (Puerta Trujilo, 2004, p. 233).
Outra experiência institucional importante foi a chamada Agronomia Social
existente na Rússia durante o século XIX, transformada posteriormente num modelo de
extensão rural a partir das contribuições teóricas feitas por Alexander Chayanov, em
seus escritos de 1918. As características mais marcantes da Agronomia Social eram: a
tomada de decisões sobre os objetivos no plano local, considerando as especificidades
naturais e sociais, e a existência de equipes multidisciplinares para fazer diagnósticos
que pudessem embasar a tomada de decisões. As principias inovações propostas por
Chayanov foram: a) a adoção de formas de comunicação oral como método de trabalho;
b) a aprendizagem através da experiência; c) a utilização das cooperativas como “caixas
de ressonância” da extensão rural; d) o caráter polivalente dos agentes de extensão
regionais; e) a incorporação de especialistas para apoiar o trabalho daqueles e permitir
sua polivalência; f) a criação de uma figura (uma autoridade regional que chamava
“agrônomo de distrito”) encarregada de assegurar a realização das ações e objetivos
decididos localmente (Puerta Trujilo, 2004, p. 234).
Dessas duas experiências institucionais em andamento no início do século XX, o
Serviço de Extensão Cooperativo (SEC) acabou se consolidando como o principal
modelo de referência aos demais países do mundo, dada a crescente influência exercida
4
Segundo Puerta Trujuilo (2004, p. 233) as principais características da prática extensionista dos Farms
Institutes eram: a) a sua organização no plano local e a sua autonomia na tomada de decisões sobre os
objetivos do desenvolvimento a ser abordado; b) o alto grau de participação dos agricultores e pecuaristas
na seleção dos temas a serem tratados e todo o processo da sua abordagem; c) a sua metodologia de
aprendizagem centrada na experiência prática.

6
pelos EUA nos processo políticos e econômicos em nível internacional. A criação e
desenvolvimento do SEC ocorreram em concomitância à criação de outras instituições
encarregadas da investigação, experimentação e educação agrárias, formando um todo
coerente, onde cada parte cumpria a sua função coordenando-se com as demais. Este
todo foi denominado “Complexo Land-Grant” e atuou de maneira muito eficaz na
modernização da agricultura e das comunidades rurais norte-americanas (Puerta
Trujillo, 2004, p. 234).
Posteriormente, logo após a II Guerra Mundial, quando os EUA se afirmaram
como a principal potência capitalista ocidental, deu-se início a um processo de “ajuda”
ao desenvolvimento dos países da Europa e da América Latina, no qual a agricultura
jogou um papel fundamental. O auxílio financeiro concedido operava como uma forma
de ampliar os mercados de alimentos e as tecnologias agrícolas das indústrias Norte-
Americanas para outros países do mundo, acoplando-se à estratégia política que visava
conter a expansão da influência do bloco de países socialistas liderados pela União das
Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), no contexto da guerra fria. Dentro dessa
estratégia política e econômica estava incluída a exportação do modelo estadunidense
de extensão rural pelo mundo afora. Nos países da América Latina e Caribe estes
serviços começaram a ser implantados a partir da década de 1950 em diante, e durante
muitos anos funcionaram focados no cumprimento de dois objetivos principais: i) o de
introduzir a tecnologia da revolução verde5; ii) e o de modernizar o campesinato latino
americano para incorporá-lo ao mercado (Puerta Trujillo, 2004, p. 235).
Tais objetivos estavam subordinados a uma estratégia de desenvolvimento mais
ampla, na qual se defendia que os países de periféricos ou subdesenvolvidos deveriam
seguir os mesmos caminhos trilhados pelos países capitalistas centrais ou
desenvolvidos, o que implicava numa penetração econômica, social e cultural do Norte

5
Esta terminologia é atribuída ao pacote de inovações técnicas (mecânicas, químicas e biológicas)
presentes nas estratégias de modernização da agricultura recomendadas aos países identificados como
“subdesenvolvidos”, a fim de resolver os problemas de segurança alimentar decorrentes do aumento
progressivo de suas populações, em contraste com o crescimento mais lento da produção de alimentos. A
estratégia de desenvolvimento rural preconizada pelas instituições financeiras internacionais para dar
conseqüência à “revolução verde” se baseou na criação de centros de pesquisas agrícolas internacionais,
cuja finalidade era fornecer suporte técnico e apoio aos centros de pesquisa nacionais. E, nos países em
que estes centros ainda não existiam recomendar a criação de serviços nacionais de extensão rural que
pudessem operacionalizar a transferência das tecnologias desenvolvidas nos centros de pesquisa
internacionais (Peixoto, 2009, p. 70). No âmbito ideológico, a “revolução verde” se constituiu numa
estratégia política que visava modernizar a agricultura mediante a formação de uma ampla classe média
rural fortemente integrada aos mercados agrícolas e industriais, a fim de evitar a expansão do raio de
influência dos partidos comunistas sobre o campesinato pobre que pudesse resultar em processos
revolucionários de caráter comunista ou socialista. Neste sentido, a “revolução verde” foi pensada como
antítese a uma possível “revolução vermelha”.

7
“moderno” sobre o Sul “tradicional” e “atrasado”. Em outras palavras, os países ricos e
desenvolvidos difundiriam conhecimento, capacidades, tecnologia, organização e
capital entre as nações pobres em desenvolvimento, até que com o tempo, sua cultura e
sua sociedade se convertessem em variantes dos países do Norte (Kay, 2002, p. 341).
Sob esta ótica, o desenvolvimento do meio rural era caracterizado a partir da
adoção de uma perspectiva produtivista como solução para os seus problemas6. Nesta
direção, ganharam força as soluções tecnológicas materializadas na defesa entusiástica
dos pacotes tecnológicos da revolução verde. O modelo a ser seguido eram os granjeiros
capitalistas ou empresários rurais dos países desenvolvidos, assim como daqueles
agricultores dos países em desenvolvimento que se encontravam plenamente integrados
ao mercado e que empregavam métodos de produção modernos. Estas novas tecnologias
foram difundidas entre os agricultores tradicionais (principalmente médios e grandes),
dos centros de pesquisa públicos e privados, através da intermediação dos serviços
públicos de extensão rural criados para este fim (Kay, 2002, p. 344-345).
A principal característica dos serviços públicos de extensão rural daquela época
relacionava-se ao fato destes terem adotado metodologias de comunicação rural
baseadas na persuasão dos agricultores para a adoção das inovações tecnológicas. Tais
metodologias eram inspiradas nas idéias desenvolvidas pelo autor norte-americano
Everett Rogers, que, em 1962, publicou um livro intitulado Difusion of inovations. Na
perspectiva teórica deste autor, o processo de comunicação assumia um papel central,
partindo-se da premissa de que as mudanças em um determinado sistema social somente
poderiam ocorrer mediante a difusão de inovações oriundas de sistemas sociais mais
modernos e desenvolvidos, daí o termo difusionismo. Para Rogers, as sociedades
tradicionais ou subdesenvolvidas eram carentes de condições endógenas que pudessem
impulsionar o seu desenvolvimento sem a intervenção de agentes externos. Nesta ótica,
a comunicação era concebida como uma transferência mecânica de informações ou
mensagens, na qual o papel ativo era exercido pelas fontes produtoras e transmissoras,
cabendo aos agricultores assumirem uma função passiva de meros receptores (Fonseca,
1985; Abramovay, 1985).
No modelo proposto por Rogers havia uma nítida separação entre os centros
produtores das inovações, os difusores e os receptores. O processo de difusão começava

6
Denomina-se de produtivismo a idéia-força subjacente à teoria da modernização, na qual a superação da
condição de atraso do meio rural dos países latino-americanos seria alcançada mediante o aumento da
produção e da produtividade agrícolas, em detrimento da realização de mudanças na estrutura econômica
e social das sociedades agrárias.

8
com a transmissão das tecnologias criadas pelos centros de pesquisa, as quais eram
transferidas através do trabalho dos extensionistas aos agricultores inovadores. Estes
geralmente eram selecionados de acordo com a sua “capacidade de liderança”, servindo
de exemplo para que uma maioria inicial de agricultores também adotasse as inovações.
Uma vez concluída a adoção pela maioria inicial, esperava-se que esta fosse seguida por
uma maioria final, restando apenas os “retardatários”, considerados como pessoas
“resistentes às mudanças”. A identificação da comunicação com a transmissão de
informações influenciou os extensionistas a enfatizarem métodos baseados no uso de
materiais visuais e audiovisuais, nos quais o objetivo era persuadir os agricultores a
adotarem as novas tecnologias dentro do menor espaço de tempo possível, servindo
inclusive de indicador de eficiência e eficácia da ação extensionista (Bordenave, 1983;
Abramovay, 1985).
Tal modelo de extensão rural foi bastante funcional às propostas de
desenvolvimento implantadas pelos governos dos países latino-americanos no período
pós-guerra, pois previam a articulação subordinada do setor agrícola à expansão das
indústrias e das cidades. A industrialização do campo fundamentava-se numa concepção
moderna de progresso que encarava o meio rural como um espaço local, autárquico,
fechado, com pautas socioeconômicas e valores próprios, cuja estrutura social estava
intimamente ligada à propriedade da terra. Nesta chave de interpretação, o progresso das
sociedades era encarado como a necessária transição do tradicional (associado à idéia de
atraso) ao moderno, do agrícola ao industrial7. Desse modo, o rural se converteria num
espaço residual cujo objetivo principal seria o seu ajustamento passivo às demandas
urbanas e industriais (Perez, 2001, p. 19).
Nesta direção, observa-se que os processos de mudança dos padrões
tecnológicos da agricultura nos países da América Latina e Caribe ocorreram de forma
mais ou menos similar. Em alguns deles, como é o caso do México, Brasil e Argentina,
desenvolveram-se fortes e complexas instituições políticas voltadas ao setor
agropecuário, com muitos recursos humanos e financeiros, o que lhes permitiu gerar
resultados de grande valor econômico para o conjunto da sociedade. Por essa razão,
houve nestes países um aumento significativo da produtividade em algumas culturas

7
Recentemente Martins (2000) afirmou que o principal paradoxo da sociologia rural norte-americana
reside no fato desta ter sido criada para compreender as especificidades das dinâmicas sociais do meio
rural, tendo como propósito a instrumentalização de processos modernizadores que o converteram num
espaço residual nas sociedades ocidentais. O mesmo poderia ser dito da extensão rural, já que esta se
converteu em um ramo do conhecimento das ciências sociais aplicadas à intervenção no meio rural
instrumentalizadora da modernização preconizada pelos defensores da revolução verde.

9
como o milho, o trigo, a soja e outras oleaginosas, observando-se a mesma tendência na
pecuária extensiva e intensiva. Contudo, esse aumento de produtividade ocorreu
mediante o uso de tecnologias exigentes em capital, poupadoras de mão-de-obra e
altamente depredadoras dos recursos naturais. O resultado da aplicação desta estratégia
de desenvolvimento tecnológico contribuiu para ampliar ainda mais o fosso social já
existente no meio rural destes países, objetivando-se principalmente, na expulsão de um
contingente populacional significativo para as cidades e na deterioração das suas
condições de vida (Mejia, 2004, p. 05).
No que diz respeito ao caso brasileiro, cabe destacar que a opção pela
modernização técnica da agricultura somente se consolidou após o golpe civil-militar de
1964, quando as forças políticas favoráveis à adoção de uma estratégia de
desenvolvimento rural baseada na realização de uma reforma agrária ampla e massiva
foram desbaratadas e colocadas na clandestinidade (Gonçalves Neto, 1997; Delgado,
2001). A possibilidade de implantação de uma via farmer, assentada na produção
agrícola familiar foi completamente abandonada pelos governos militares, os quais
optaram pela implantação de uma via prussiana, assentada na modernização técnica dos
latifúndios sem promover mudanças profundas na estrutura agrária, razão pela qual
alguns autores a classificaram como “modernização conservadora” 8.
Este modelo tinha por objetivo promover uma maior integração do setor agrícola
ao setor industrial, subordinando o primeiro às necessidades de acumulação de capital
do segundo. Essa estratégia de desenvolvimento rural estava calcada em quatro eixos
básicos: a) na abertura ao comércio internacional com a expansão das vendas externas;
b) no aumento dos recursos em crédito rural subsidiado para aquisição de insumos
modernos, dirigido preferencialmente aos médios e grandes produtores das regiões
Centro-Sul do país, e operado pelo Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), criado
em 1965; c) na constituição de um sistema nacional de pesquisa destinado a criar e
adaptar “pacotes tecnológicos” voltados basicamente aos produtos de exportação, cujo
maior impulso se deu com a criação da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
(EMBRAPA), em 1972; d) na constituição de um sistema nacional de serviços de
ATER, destinados a transmitir e a difundir as inovações tecnológicas produzidas pelas

8
Segundo Linhares & Teixeira (1999, p. 71), denomina-se como via farmer a estratégia de
desenvolvimento agrário inspirada no modelo norte-americano, cujo significado em Inglês é agricultor
familiar, pequeno fazendeiro, em oposição à outra estratégia que tem por base a grande propriedade e seu
proprietário enobrecido, a denominada via prussiana – alusão à Prússia, região alemã de agricultura
comercial, voltada para a exportação e dominada por grandes proprietários.

10
instituições de pesquisa, mediante a criação da Empresa Brasileira de Assistência
Técnica e Extensão Rural (EMBRATER), em 1974 (Delgado, 1985; Gonçalves Neto,
1997; Caporal, 1998).
A montagem de um sistema público para a ER no Brasil foi possível graças às
experiências acumuladas anteriormente. Neste sentido, o projeto piloto desenvolvido em
Santa Rita do Passa Quatro (SP), juntamente com a criação da Associação de Crédito e
Assistência Rural em Minas Gerais (ACAR/MG), em 1948, são consideradas os marcos
históricos da introdução das atividades de ER no país9. A constituição da ACAR/MG
estimulou a multiplicação de outras ACAR´s nos demais estados brasileiros, gerando a
necessidade de montar um órgão que coordenasse e orientasse as ações de ER no país.
Isto se concretizou em 21 de junho de 1956, com a criação da Associação Brasileira de
Crédito Rural (ABCAR), cuja característica principal era a de ser uma entidade civil de
direito privado. A partir de então, foi constituído o Sistema Brasileiro de Extensão Rural
(SIBER), composto pela ABCAR como subsistema nacional e pelas demais ACAR´s
como sistemas complementares estaduais. Mais tarde, visando acelerar o processo de
modernização da agricultura, os governos militares optaram pela estatização desse
sistema, criando em 1974, o Sistema Brasileiro de Assistência Técnica e Extensão Rural
(SIBRATER), a EMBRATER e toda uma rede de empresas estaduais, as EMATER´s
(Carvalho, 1992; Caporal, 1998).
A partir daí, a ER passou a perseguir o objetivo de contribuir para mudanças
socioeconômicas e culturais vigentes no meio rural. A idéia básica estava assentada na
assertiva de que aumentando a produtividade da terra e da mão-de-obra, o agricultor
tenderia a se transformar num empresário rural. Para atingir este objetivo era necessário
atacar dois obstáculos: o baixo nível de produtividade da terra e da mão-de-obra e o
sistema de comercialização. No primeiro caso, o governo teria que se empenhar em
transformar a agricultura tradicional mediante a mudança dos métodos de produção e a

9
O projeto piloto implementado em Santa Rita do Passa Quatro consistia em atacar o problema da
dificuldade de provisão de forragem para o gado leiteiro nos períodos de estiagem. A solução encontrada
foi estimular os produtores a construírem silos-trincheira nas propriedades rurais. Foi desenvolvido um
“trabalho cooperativo” com recursos dos produtores, da prefeitura local, do governo estadual e da
assistência técnica oferecida pela American Internacional Association (AIA), uma organização ligada a
um dos maiores empresários norte-americanos da época, o Sr. Nelson Rockefeller. Posteriormente, esta
experiência foi repassada para o município de São José do Rio Preto e executada até o ano de 1956. A
partir de uma avaliação positiva destas experiências, a AIA propôs a sua colaboração na criação de um
serviço de extensão rural mais amplo, com uma estrutura e caráter permanente, à imagem e semelhança
do modelo Norte-Americano, que se materializou com a criação da ACAR/MG, em 06/12/1948
(Carvalho, 1992, p. 132).

11
utilização mais intensa de insumos modernos, a par da intensificação das facilidades de
crédito e do fortalecimento do poder de compra da população rural. No segundo caso, o
governo agiu no sentido de implantar centrais de abastecimento. Desse modo, constata-
se que a ER foi utilizada como um mecanismo que influenciou os agricultores a
adotarem massivamente as inovações tecnológicas modernas. A atuação do Estado
através de milhares de técnicos potencializou, na década de 1960, um amplo mercado
para os produtos de um ramo específico da indústria – o ramo dos insumos modernos.
Tal fato coincidiu com a instalação no Brasil de um conjunto de indústrias de
fertilizantes, defensivos e máquinas agrícolas, a maior parte delas sediadas nos EUA ou
na Europa (Carvalho, 1992, p. 134-135).
Desde a sua implantação, os serviços públicos de ER passaram por diferentes
momentos históricos, sendo que alguns autores costumam tipificá-los para estabelecer
critérios de comparação e diferenciação. Segundo Caporal (1998, p. 75-97) é possível
dividir a história da ER brasileira em quatro períodos distintos. O primeiro deles foi o
“familiar assistencialismo”, compreendido entre os anos de 1948 e 1960, cujo traço
marcante foi a assistência integral às famílias de pequenos agricultores empobrecidos e
por uma atuação conjunta na concessão do “crédito supervisionado” visando melhorias
nas suas condições de vida. O segundo foi o “produtivismo modernizador”
compreendido entre os anos de 1960 e 1980, no qual a maior preocupação era dirigida
ao crescimento global da agropecuária, mediante a difusão e transferência de inovações
tecnológicas que incidissem diretamente no aumento da produção e da produtividade.
Neste momento, o crédito rural supervisionado foi substituído pelo “crédito rural
orientado” destinado a beneficiar os agricultores com maior capacidade de resposta
econômica, razão pela qual o foco da ER voltou-se ao atendimento preferencial dos
médios e grandes produtores rurais. O terceiro período foi o “Crítico Reflexivo”,
compreendido entre os anos de 1980 e 1990, cuja principal marca foi a intensificação
das críticas à modernização da agricultura e ao modelo de extensão rural que lhe deu
suporte. O quarto e último período é o da “Transição ambiental”, que se iniciou, em
1990, e prossegue até os dias atuais, cuja principal característica tem sido o aumento das
preocupações com o meio ambiente e a ampliação dos debates políticos em torno do
desenvolvimento sustentável.

12
 Apesar das notórias dificuldades para se mensurar os resultados objetivos
alcançados pela atuação dos serviços de ER ao longo da sua história10, cabe assinalar
que muitos autores concordam em afirmar que a conjugação do crédito rural subsidiado
e o trabalho dos extensionistas na difusão das inovações tecnológicas foram
fundamentais na transformação da base técnica da agricultura mundial (Carvalho, 1992;
Gonçalves Neto, 1997; Caporal, 1998; Mejia, 2001, entre outros). A vinculação da
concessão do crédito rural à elaboração de projetos técnicos ampliou significativamente
o uso de insumos modernos na agropecuária, com um destaque especial para o aumento
da utilização de tratores e máquinas agrícolas, fertilizantes sintéticos, agrotóxicos,
rações, medicamentos veterinários, sementes selecionadas, entre outros.
Tal processo contribuiu para a constituição dos grandes complexos
agroindustriais11, aprofundando a relação de dependência do setor agropecuário ao
setor industrial, ao mesmo tempo em que reduziu o peso absoluto do primeiro na
geração do Produto Interno Bruto das economias nacionais. Sob este aspecto, pode-se
concluir que os serviços de ER cumpriram plenamente com a missão para a qual foram
criados, qual seja, a de atuar como um dos braços operativos da modernização técnica
da agropecuária.

4. As principais críticas desferidas ao modelo clássico de extensão rural

Ao longo dos anos 60 e 70, começaram a se intensificar as críticas à estratégia
de desenvolvimento rural baseada na modernização técnica da agricultura e ao modelo
de ER que lhe deu suporte. Tais críticas ganharam projeção no contexto de esgotamento
dos regimes militares e do aumento da percepção em torno dos efeitos sociais e
ambientais regressivos causados pela modernização12. Nesta direção, as críticas aos

10
As dificuldades de mensuração dos resultados alcançados pela atuação das instituições de extensão
advêm da impossibilidade de se estabelecer indicadores precisos e de validade universal. Isto se deve em
boa medida à natureza imaterial e intangível dos processos educativos conduzidos pelos extensionistas.
Pode-se mensurar o número de visitas feitas, o número de palestras, dias de campo, demonstrações
práticas e reuniões realizadas pelos extensionistas com os agricultores, mas é muito difícil avaliar o seu
real impacto sobre os múltiplos fatores que interferem nos processos de desenvolvimento do meio rural,
tendo em vista que tais processos não são operados exclusivamente pelas instituições de extensão rural e
seus técnicos.
11
Segundo Graziano da Silva (1998, p. 65), o termo complexo agroindustrial é derivado a sua variante
norte-americana agrobusiness, o qual é definido como: “(...) a soma de todas as operações envolvidas no
processamento e na distribuição dos insumos agropecuários, as operações de produção na fazenda; e o
armazenamento, o processamento e a distribuição dos produtos agrícolas e seus derivados”.
12
Entre os efeitos sociais merecem destaque, a concentração da propriedade fundiária e da renda no
campo, o aumento da dependência dos agricultores ao crédito, o desaparecimento das pequenas
propriedades associado às dificuldades de acesso a terra, a diminuição dos empregos associada ao
surgimento da sazonalidade do trabalho rural, o aumento do êxodo e a conseqüente redução da população

13
sistemas públicos de ER podem ser agrupadas em três grandes blocos: um primeiro
relacionado ao modo de atuação das instituições de ATER, um segundo relacionado ao
questionamento dos objetivos e do público beneficiário das ações extensionistas e um
terceiro relacionado ao conteúdo das mensagens difundidas (Caporal, 1998, p. 292,
Berdegué, 2002).
No que diz respeito ao modo de atuação do modelo de ER difusionista-inovador,
cabe assinalar que o foco na transferência de tecnologias geradas fora do contexto das
comunidades rurais, assim como o uso de metodologias verticalizadas e unidirecionais
de comunicação, passou a ser alvo de severas críticas, sendo que a maioria delas recaiu
sobre o caráter reducionista do modelo, à falta de garantia de acesso aos seus serviços
pela maioria dos agricultores e, também, por ser indiferente às condições objetivas de
cada realidade, pois tratava de dar soluções técnicas para todos os problemas,
independentemente da sua natureza e origem. Além disso, considerava que as mudanças
eram sempre desejáveis e que a direção destas deveriam ser atribuições exclusivas dos
especialistas e tecnocratas encarregados pela elaboração dos projetos de
desenvolvimento rural (Caporal, 1998, p. 292).
A ênfase na transferência de tecnologias fazia com que os problemas causados
pela adoção de determinadas inovações fossem solucionados a partir da aplicação de
uma nova solução tecnológica, desconsiderando completamente os problemas de
natureza social e ecológica que existiam no meio rural. Por essa razão, o modelo
priorizou as mudanças na base técnica da agricultura, em detrimento da proposição de
mudanças na estrutura agrária e social do campo. Por fim, cabe registrar que a adoção
de inovações tecnológicas de natureza química, biológica e mecânicas desenvolvidas
pelo setor industrial foram responsáveis pelos crescentes danos ao meio ambiente, não
sendo objeto das preocupações das instituições de ER naquele momento (Caporal, 1998,
p. 293).
No Brasil, as primeiras críticas ao modelo difusionista tiveram origem nos
trabalhos do educador Paulo Freire. A atuação dos técnicos e extensionistas foram
abordadas em seu livro: Comunicação ou Extensão? Nele, o autor analisou
exaustivamente os diferentes significados do termo extensão, concluindo que este já traz
de forma explícita uma concepção de comunicação que transforma o homem em

rural, (Navarro, 1996, p.71; Gonçalves Neto, 1997, p. 174). No que diz respeito aos efeitos ambientais
vale registrar, o aumento do desmatamento, a erosão dos solos e a redução dos seus níveis de fertilidade, a
contaminação dos lençóis freáticos com fertilizantes e agrotóxicos, a redução da biodiversidade, a
contaminação humana e animal por agrotóxicos, entre outros.

14
“coisa”, negando-o como ser da transformação do mundo13. Freire concluiu que o
conceito de extensão não correspondia a uma prática educativa e libertadora necessária
ao trabalho dos agrônomos e demais técnicos das ciências agrárias. Para o autor, o
termo extensão baseava-se numa concepção que privilegiava a persuasão como forma
de domesticação dos camponeses a aceitarem o conteúdo da propaganda transmitida
pelos técnicos. Por essa razão, o trabalho dos técnicos educadores que se recusam a
seguir o caminho da domesticação dos homens, corresponde ao conceito de
comunicação e não o de extensão.
No que diz respeito à cobertura e os beneficiários dos serviços de ER, grande
parte das críticas desferidas atentava para o fato de que na maioria dos países a extensão
rural concentrou os seus esforços junto aos segmentos dos médios e grandes produtores,
em especial àqueles dedicados à agricultura comercial de exportação, praticada sob a
forma de monocultivos e com alto uso de insumos externos. Tal direcionamento
também se repetia na aplicação seletiva do crédito rural, beneficiando os setores que
menos dependiam desses recursos, o que contribuiu para ampliar ainda mais a distância
econômica que separava os pequenos e os grandes produtores (Caporal, 1998, p. 294).
Sob este aspecto, as instituições de extensão além de não cumprirem com a promessa de
promover o desenvolvimento rural mediante a redução da pobreza, acabaram
colaborando no aprofundamento das desigualdades já existentes.
Por fim, um último conjunto de críticas foi dirigido aos conteúdos tecnológicos
veiculados pelos serviços públicos de ER, nos quais predominaram os pacotes
tecnológicos da revolução verde, mediante a implantação de monoculturas com
cultivares de elevada homogeneidade genética e alta dependência de insumos externos.
Por essa razão, os serviços de ER foram acusados de atuar de forma acrítica, pois
desconsideraram que as tecnologias recomendadas possuíam um caráter social seletivo,
ao mesmo tempo em que causavam impactos ambientais negativos14. Sob este aspecto,

13
Segundo Freire (1977, p. 22), o uso do termo extensão implica nos seguintes significados: a)
transmissão; b) sujeito ativo (o que estende); c) conteúdo (escolhido por quem estende); d) entrega (de
algo que é levado por alguém); f) messianismo (por parte de quem estende); g) inferioridade (dos que
recebem); h) mecanicismo (na ação de quem estende); i) invasão cultural (através do conteúdo levado,
que reflete a visão daqueles que levam).
14
Segundo Caporal (1998, p. 295), a prática extensionista desconsiderou o fato de que as tecnologias não
são neutras, uma vez que são produzidas historicamente dentro do contexto das relações sociais e
políticas. Tendo em vista que as tecnologias modernas foram criadas para serem aplicadas no processo de
produção capitalista, é licito supor que as mesmas atendam aos interesses dos grupos sociais dominantes
no campo, dos quais os camponeses não fazem parte. Desse modo, a opção tecnológica realizada pelas
instituições e agentes de extensão implicou em formas de ação e eleição de grupos beneficiários
compatíveis com o acervo tecnológico em questão.

15
convém destacar que a disseminação da mecanização agrícola incontrolada, acarretou
em problemas de erosão de solo, do mesmo modo que o uso de sementes selecionadas e
híbridas provocou a perda de variedades tradicionais e uma conseqüente redução da
biodiversidade. Além disso, o alto grau de homogeneidade genética das cultivares
recomendadas acarretou num aprofundamento da dependência dos insumos externos,
tais como fertilizantes sintéticos, inseticidas, fungicidas e herbicidas, causando
problemas de intoxicação humana e animal e a contaminação dos rios e dos lençóis
freáticos (Caporal, 1998, p. 295-296).
Ademais, em nome do progresso e da modernização, a ER conferiu um valor
elevado ao conhecimento científico, desconsiderando a importância dos conhecimentos
tradicionais dos agricultores. Isto, porque, segundo as premissas dos teóricos da
modernização, existia uma dicotomia radical entre a agricultura tradicional e a moderna,
não sendo possível evoluir gradualmente de uma para outra. Ou seja, não era possível
“melhorar” a agricultura tradicional, sendo necessária substituí-la pela moderna, e que
caberia ao Estado, a iniciativa de implantar centros de experimentação e de difusão que
permitissem aos agricultores o acesso às tecnologias modernas (Abramovay, 1985).
Como resultado, observou-se que os agricultores e suas organizações de representação
política não foram convocados a participarem na elaboração, execução e avaliação dos
projetos de desenvolvimento rural, os quais eram geralmente construídos de “cima para
baixo” por tecnocratas alheios a realidade do meio rural.
O conjunto dessas críticas estimulou um amplo debate em torno da missão, dos
objetivos, do público alvo, do conteúdo das mensagens, dos métodos de abordagem e da
matriz tecnológica privilegiada pelos serviços públicos de extensão rural, até então
orientados pelas premissas do modelo difusionista-inovador. Tais debates ganharam
uma projeção ainda maior nas décadas de 1980 e 1990, quando um conjunto de
tendências estruturais e conjunturais contribuiu para a emergência de uma profunda
crise nos sistemas públicos de extensão rural, que se manifestou de distintas formas,
estimulando a discussão em torno da reforma desses sistemas, é o que veremos a seguir.

5. Aspectos determinantes da crise nos sistemas públicos de extensão rural

Ao longo das décadas de 1980 e 1990 um conjunto de mudanças políticas,
econômicas e sociais ocorridas em nível internacional influenciou na redefinição das
estratégias de desenvolvimento adotadas até então pelos países centrais e periféricos. As
instituições públicas responsáveis pela elaboração, implementação e execução das

16
políticas de desenvolvimento rural ou agrícola foram diretamente afetadas por essas
mudanças. Neste contexto, observou-se a emergência de uma crise nos serviços
públicos de ER na maioria dos países do mundo. Embora exista certo consenso a
respeito do surgimento dessa crise, cabe assinalar que as interpretações acerca da sua
natureza e profundidade nem sempre convergem entre si, pois estas variam de acordo
com as distintas abordagens teóricas, interesses e posições político-ideológicas
envolvidas. Ademais, é preciso ter presente que esta crise tem se manifestado sob
diferentes formas, em conformidade as especificidades históricas, políticas, econômicas
e sociais dos países nos quais estas instituições foram criadas e desenvolvidas.
Segundo a interpretação de Caporal (1998, p. 297), a crise vivenciada pelas
instituições de ATER se manifestou sob quatro formas distintas: 1) uma crise financeira
determinada pela contínua redução dos recursos públicos destinados a estas atividades;
2) uma crise de efetividade, desencadeada pelo reconhecimento de que os programas
tradicionais de extensão obtiveram poucos resultados na promoção de práticas
ambientalmente desejáveis; 3) uma crise de legitimação, resultante das dúvidas dos
agricultores acerca da relevância dos serviços prestados para o setor agrícola e dos
resultados alcançados por eles; 4) uma crise teórica ou programática, desencadeada a
partir da rejeição do modelo tradicional de extensão e do vazio teórico existente.
Numa direção distinta, Engel (1998, p. 4-5) destaca que a crise é oriunda da
incapacidade das instituições de ATER em responderem adequadamente aos múltiplos
desafios do meio rural contemporâneo, desencadeados por um conjunto de tendências
observadas em nível internacional, dentre as quais destaca: a) a liberalização e a
globalização dos mercados agrícolas; b) a privatização dos serviços de apoio ao
desenvolvimento agropecuário e a descentralização administrativa; c) do
questionamento dos resultados obtidos em termos de redução da pobreza rural; d) uma
crescente preocupação com a sustentabilidade dos sistemas agropecuários induzidos
pelos programas.
De acordo com Berdegué (2002, p. 3), a crise que levou as instituições públicas de
ATER a uma situação de colapso, tem a sua origem em fenômenos externos e internos.
No primeiro caso, destaca os seguintes aspectos: i) a consolidação de um novo
paradigma econômico e social na América Latina, orientado a facilitar a inserção dos
países na economia global, com base em produções competitivas e rentáveis; ii) os
efeitos dos programas de ajuste estrutural que afetaram o conjunto do setor público,
impondo como meta a redução drástica do Estado, mediante a privatização de muitas

17
das suas funções, assim como a transferência de inúmeras responsabilidades aos
governos locais e regionais; c) o surgimento de uma nova visão de desenvolvimento, no
qual se outorgou aos próprios agricultores e suas organizações a responsabilidade
principal, reservando ao Estado uma função subsidiária.
No que diz respeito aos fenômenos internos, há um destaque para os seguintes: a) a
baixa participação dos agricultores no controle dos serviços prestados, na cobrança dos
resultados e no estabelecimento de indicadores de desempenho; b) a existência de
corrupção, clientelismo político e de uma excessiva burocratização das atividades
realizadas pelos técnicos; c) a carência de recursos orçamentários para a
operacionalização das atividades, o que dificultou a permanência dos técnicos em
campo; d) a falta de esquemas de organização e planejamento focados na busca de
resultados concretos; e) a existência de mecanismos de incentivo e avaliação que
induziam os extensionistas a dedicarem grande parte do seu tempo em funções distintas
da assessoria aos agricultores; f) o crescente consenso de que nem os países e tampouco
os agricultores estavam obtendo benefícios suficientes que justificassem os gastos com
a manutenção dos serviços de extensão rural (Berdegué, 2002, p. 3).
Diante da exposição dos argumentos desses três autores, fica evidente que as
análises sobre a crise das instituições de ER apresentam alguns aspectos convergentes,
dentre os quais merecem destaque aqueles relacionados às mudanças ocorridas no
âmbito da política e da economia mundial, as quais pesaram decisivamente na
redefinição do papel do Estado nos processos de desenvolvimento, e por conseqüência,
na reorientação das antigas diretrizes das políticas de desenvolvimento rural.
Nesta direção é preciso registrar que a crise fiscal dos países capitalistas centrais, a
derrocada do “socialismo real” e a ascensão dos governos liberais de Margareth Tatcher
na Inglaterra e de Ronald Reagan nos EUA, oportunizaram a criação de um ambiente
favorável à incorporação da ideologia do livre mercado nas negociações multilaterais
entre os países. Desde então, o papel interventor do Estado nos processos de
desenvolvimento passou a ser duramente criticado pelas elites políticas dos países
centrais e por instituições financeiras internacionais como o Fundo Monetário
Internacional (FMI) e o Banco Mundial (BM), os quais passaram a recomendar a
aplicação de Programas de Ajuste Estrutural (PAE´s) que reduzissem ao máximo a
participação do Estado na gestão das economias nacionais15 (Fiori, 2001). Tal

15
Os programas de ajuste estrutural se concentraram em seis eixos principais: 1) abertura comercial, por
meio da redução das tarifas de importação e da eliminação de barreiras não tarifárias; 2)

18
orientação representou uma ruptura com o padrão de desenvolvimento baseado na
intervenção do Estado como agente indutor dos processos econômicos, em vigor desde
a década de 1930.
No âmbito das políticas para o setor agropecuário, observou-se que a liberalização
dos mercados mundiais e também nos mercados de produtos agrícolas, afetou de modo
mais negativo os pequenos produtores rurais. A promessa de que a abertura dos
mercados beneficiaria o setor agropecuário como um todo, em razão das vantagens
comparativas que poderiam ser aproveitadas com a dinamização das exportações não se
confirmou. Isto, porque, os maiores beneficiários deste processo foram os grandes
produtores capitalistas e os conglomerados agroindustriais transnacionais, somente em
casos pontuais os agricultores familiares puderam captar parte dos benefícios gerados
(Kay, 2007, p. 35). Este novo cenário mundial evidenciou as deficiências dos sistemas
tradicionais de apoio à agricultura, em particular a sua incapacidade de oferecer
tecnologias e financiamento adequado aos agricultores familiares, a fim de que estes
pudessem integrar-se aos mercados cada vez mais competitivos (Engel, 1998).
A imposição da disciplina fiscal na agenda governamental dos países desenvolvidos
e a sua inclusão nos acordos de renegociação das dívidas com os países em
desenvolvimento geraram um questionamento dos programas governamentais de
desenvolvimento e a conseqüente retirada do Estado na execução dos mesmos. Em
muitos países do Norte, isto significou a privatização dos serviços ou a transferência
paulatina destes ao setor privado e não-governamental (ONG´s). Ao mesmo tempo, a
agricultura começou a perder a prioridade relativa nas políticas de muitos países em
favor do desenvolvimento urbano, comercial e industrial. Este processo se completou
com a descentralização administrativa do Estado, na qual autoridades locais receberam
mais responsabilidades na administração dos fundos e serviços de apoio à agricultura
(Engel, 1998).
Paralelamente às mudanças estruturais aqui mencionadas, constata-se que o debate
público em torno de algumas questões emergentes contribuiu para reforçar o
diagnóstico de crise das instituições de ATER. A primeira questão está relacionada ao
aumento das preocupações com a preservação e conservação dos recursos naturais e

desregulamentação do mercado doméstico, mediante a redução do controle estatal sobre preços,

mecanismos de incentivo, taxas de câmbio, juros, etc; 3) liberalização financeira, mediante a
reformulação das normas de regulação da entrada de capital estrangeiro; 4) equilíbrio orçamentário e
fiscal, por meio da redução drástica dos gastos públicos; 5) desregulamentação do setor privado; 6)
privatização de empresas e serviços públicos (Pereira, 2004, p. 13).

19
com a sustentabilidade dos sistemas agropecuários, em face da constatação dos
impactos sociais e ambientais negativos provocados pela adoção da estratégia da
modernização conservadora do campo. Tais preocupações inserem-se num contexto
político mais amplo, gestado a partir da realização de inúmeros encontros e conferências
internacionais voltados à discussão dos impactos causados pelo desenvolvimento
capitalista e pela tentativa de pensar alternativas globais que permitam a resolução
conjunta dos problemas sociais e ambientais atualmente existentes16.
Esses encontros contribuíram para a legitimação de um “discurso ecotecnocrático
da sustentabilidade”, no qual o diagnóstico dos impactos sócio-ambientais não se
traduziu num questionamento de fundo à natureza do padrão de desenvolvimento
vigente17. No âmbito da agricultura esta proposta se materializou através da idéia da
“intensificação verde” ou o “esverdeamento do capitalismo”, pois se parte do
pressuposto que é possível seguir o mesmo padrão tecnológico dominante, incorporando
uma nova geração de tecnologias, teoricamente menos danosas ao meio ambiente. Tal
estratégia, no entanto, preconiza um reforço da utilização das áreas de “alto potencial
produtivo”, através do “uso abundante de insumos industriais”, configurando assim uma
“revolução duplamente verde” (Caporal & Costabeber, 2000, p. 20).
Numa direção oposta estão situadas as interpretações ligadas à corrente
ecossocial, cuja característica principal é a reivindicação de mudanças estruturais
profundas na sociedade e de um novo pacto de solidariedade, que permita a construção
de um novo projeto histórico e a busca de novos rumos nas estratégias de
desenvolvimento (Caporal & Costabeber, 2000, p. 22). No âmbito dos processos de
desenvolvimento rural, a ênfase preconizada pela corrente ecossocial se desloca da
maximização da produção para a otimização dos agroecossistemas de maneira
integrada. A dimensão local é encarada como portadora de potencial endógeno, a partir

16
Entre os principais encontros realizados em nível internacional para discutir os dilemas da relação entre
desenvolvimento e meio ambiente se destacam: 1) a Conferência de Estocolmo (1972); 2) os trabalhos do
Clube de Roma (1972-1974); 3) o Relatório Global Ano 2000 (1980); 4) O Relatório Bruntland (1987); a
Conferência da ONU sobre o Meio Ambiente (1992), entre outros.
17
Segundo Mielgo e & Guzmán (1995) pode-se classificar como discurso ecotecnocrático da
sustentabilidade, o falso ecologismo sustentado pelos organismos internacionais que através de uma
construção teórica transmite a mensagem que o planeta está em perigo, não porque os países ricos
desenvolveram uma forma de produção e consumo depredadora de energia e recursos, contaminante e
destruidora dos equilíbrios naturais; mas, sim, porque os “países pobres” têm um grande crescimento de
população e deterioram a natureza, através de sua pobreza e da degradante apropriação dos recursos
naturais. Para os organismos internacionais, a solução destes problemas está no processo de globalização
que, através de um desenvolvimento sustentável, permita a generalização do consumo do Centro até as
massas da Periferia, em rápida multiplicação, mediante o “indispensável crescimento econômico”
requerido pelas sociedades modernas.

20
do qual devem ser construídas, coletivamente e de modo participativo, as estratégias de
organização dos sistemas produtivos. Há ainda, uma forte preocupação com a
valorização das culturas, das tradições, dos conhecimentos e das experiências dos
agricultores como ponto de partida para a indução de processos de inovação tecnológica
(Dias, 2004, p. 511). Sob esta perspectiva, a agroecologia surge como o principal
referencial teórico orientador da ação dos atores sociais e políticos interessados em
fomentar processos de transição a estilos de agricultura de base ecológica18.
A segunda questão presente no debate público contemporâneo está relacionada à
constituição de novos atores sociais no campo, temas e demandas para as políticas
públicas. Dentre esses atores destacam-se os movimentos indígenas e camponeses
constituídos em vários países da América Latina nas últimas três décadas. Tais
movimentos surgiram em reação aos impactos negativos nas condições de vida das
populações camponesas e indígenas provocados pelas políticas de ajuste estrutural, em
particular as privatizações e a liberalização dos mercados agrícolas. Segundo Kay
(2007), tais medidas têm se objetivado num crescente aumento dos índices de pobreza
rural decorrentes do acesso cada vez mais restrito dos camponeses aos recursos
produtivos, especialmente a terra, o que vem obrigando muitos deles a buscarem
alternativas de trabalho e renda, tais como as atividades não-agrícolas. Ademais, em
vários países foram introduzidas mudanças nas legislações que puserem fim às reformas
agrárias realizadas nas décadas de 60 e 70, chegando inclusive a devolver as terras do
setor reformado aos antigos donos que as revendem aos novos capitalistas.
Este cenário adverso vem oportunizando a criação de condições para o resgate
da identidade indígena e da afirmação das organizações camponesas e comunitárias
como forma de resistência à globalização dos mercados nos marcos do neoliberalismo.
É dentro deste contexto que surgiram o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra no Brasil, o Exército Zapatista de Libertação Nacional no México, e os
movimentos indígenas do Equador, Bolívia e outros. Tais movimentos trouxeram novas
questões e demandas à arena pública, entre as quais se destacam: a) a valorização da
diversidade cultural e étnica dos povos latino americanos; b) a reivindicação pelo acesso

18
Segundo Altieri, a agroecologia pode ser definida como: “(...) uma nova abordagem que integra os
princípios agronômicos, ecológicos e socioeconômicos à compreensão e avaliação do efeito das
tecnologias sobre os sistemas agrícolas e a sociedade como um todo. Ela utiliza os agroecossistemas
como unidade de estudo, ultrapassando a visão unidimensional – genética, agronomia, edafologia –
incluindo as dimensões sociais e culturais. Uma abordagem agroecológica incentiva os pesquisadores a
penetrar no conhecimento e nas técnicas dos agricultores e a desenvolver agroecossistemas com uma
dependência mínima de insumos agroquímicos e energéticos externos” (Altieri, 2001, p. 18).

21
a terra e aos recursos produtivos; c) a reivindicação por políticas sociais (habitação,
educação, saúde e lazer); d) uma maior igualdade nas relações de gênero; d) uma maior
valorização da juventude rural; e) a preservação do meio ambiente mediante a
recuperação e valorização das práticas produtivas dos povos ancestrais; f) a construção
de um novo modelo de desenvolvimento rural, baseado na reforma agrária e na
valorização das formas de produção familiar, camponesas e indígenas e na preservação
e conservação dos recursos naturais. O aumento da visibilidade política desses
movimentos sociais e das suas reivindicações tem pressionado as instituições estatais e
seus agentes a formularem políticas públicas mais sintonizadas às demandas destes
novos atores.
Por fim, a terceira questão em debate está relacionada à redefinição conceitual
do desenvolvimento rural, motivada pelas transformações observadas no meio rural,
decorrentes da aplicação das estratégias de modernização da agricultura no período pós-
guerra, que recentemente foram agravadas pelos impactos da globalização da economia
e a abertura dos mercados. Segundo a interpretação de Perez (2001, p. 20), três
mudanças merecem um destaque especial: a) as mudanças demográficas, resultantes do
êxodo massivo ocorrido nos anos sessenta e setenta, tanto nos países da Europa, quanto
nos países da América Latina e Caribe, e do fenômeno da “contra-urbanização” presente
em alguns países europeus a partir dos anos setenta; b) as mudanças econômicas
oriundas do declínio da agricultura e, em alguns países, pela nova visão que o mundo
urbano passou a ter sobre o mundo rural, dando lugar ao surgimento de uma maior
diversificação nas atividades produtivas, principalmente das atividades não-agrícolas; c)
as mudanças institucionais decorrentes da descentralização política preconizada pelas
instituições internacionais como forma de conferir maior poder decisório aos espaços
locais e regionais.
O conjunto das transformações estruturais pelas quais vem passando o meio
rural tem conduzido diversos autores a redefinir o seu conceito19. Atualmente, está cada
vez mais claro que o rural não é mais equivalente de agrícola, pois compreende uma

19
Segundo Thorton et Al (2003, p. 200) a construção do conceito de rural em oposição ao urbano acabou
cristalizando algumas “verdades” que hoje estão sendo alvo de questionamentos: 1) a ocupação agrícola
requer menor especialização em comparação a outras atividades profissionais, próprias do meio urbano;
2) o meio rural está mais exposto às flutuações e contingências climáticas; 3) o tamanho das comunidades
rurais e a sua densidade é menor; 4) as comunidades rurais tendem a ser mais homogêneas em suas
características psicossociais; 5) a estratificação e a complexidade social são maiores nos centros urbanos;
6) a mobilidade e a dinâmica social são maiores no meio urbano do que no rural; 7) o fluxo migratório é
predominante do campo para a cidade; 8) a integração social em termos de número de contatos por
unidade de tempo é maior no meio urbano.

22
ampla série de usos da terra. Estes usos incluem desde a produção agrícola não
alimentar até a preservação e conservação do meio ambiente. Além disso, está em curso
na atualidade um processo de especialização territorial em função das vantagens
comparativas existentes entre países e regiões. Este processo é agravado pela
dependência cada vez maior das atividades agrícolas ao setor industrial e de
distribuição, em especial as agroindústrias transnacionais e as grandes redes de
supermercados (Perez, 2001, p. 22).
Por outro lado, está ocorrendo também um esgarçamento da solidariedade
coletiva das comunidades rurais, em razão da desintegração social e territorial do meio
rural. Tal fenômeno põe em cheque a idéia de uma suposta homogeneização
psicossocial das comunidades rurais. Cabe destacar também que há um aumento visível
do papel do capital na dinâmica de crescimento econômico do meio rural, mediante a
incorporação via capital financeiro das atividades e áreas rurais. Tudo isso, vem
promovendo mudanças nas demandas coletivas do meio rural, que não se circunscrevem
mais em torno da propriedade da terra, mas extrapolam para questões como o
oferecimento de serviços públicos básicos (educação, saúde, saneamento, eletrificação,
etc) e pelo aumento da sua participação política. Por fim, há ainda um processo de
aumento dos desequilíbrios territoriais, uma vez que as inversões de capital ocorrem de
forma diferenciada sobre os espaços, de acordo com os interesses em jogo no âmbito da
economia global (Perez, 2001, p. 22-23).
A partir dessas constatações Perez destaca que o meio rural de hoje é
caracterizado pela presença de quatro componentes:
(...) 1) Un territorio que funciona como fuente de recursos naturales y
materias primas, receptor de residuos y soporte de actividades económicas; 2)
Una población que, con base en un cierto modelo cultural, practica
actividades muy diversas de producción, consumo y relación social,
formando un entramado socioeconómico complejo; 3) Un conjunto de
asentamientos que se relacionan entre sí y con el exterior mediante el
intercambio de personas, mercancías e información, a través de canales de
relación; 4) Un conjunto de instituciones públicas y privadas que
vertebran y articulan el funcionamiento del sistema, operando dentro de un
marco jurídico determinado (Perez, 2001, p. 23).

Esta redefinição do conceito de rural que transcende o agrícola coloca em pauta

a necessidade de redefinir também o conceito e as estratégias de desenvolvimento rural,
que no passado eram percebidas quase como sinônimas de crescimento agrícola. Por
essa razão, a construção de novos conceitos de desenvolvimento rural pressupõe
incorporar questões como a equidade territorial, de gênero e social, assim como, o

23
acesso aos bens, serviços e demais benefícios gerados pelo desenvolvimento global da
sociedade, a fim de reduzir os índices de pobreza e desigualdades ainda persistentes no
campo20.
Diante do que foi exposto até aqui é possível concluir que a crise vivida pelas
instituições públicas de ER foi desencadeada por uma combinação de múltiplos fatores,
cuja natureza e profundidade estão diretamente relacionadas às circunstâncias
específicas presentes em cada país. Tais fatores evidenciaram o esgotamento do modelo
clássico de ER formulado e estruturado para responder aos requerimentos do processo
de modernização técnica da agricultura no período do pós-guerra. Paradoxalmente, o
conjunto de mudanças ocorridas no padrão técnico da agropecuária mundial, operadas
sob a colaboração direta das instituições de ER terminou por convertê-las em estruturas
dispensáveis ao modelo de desenvolvimento rural hegemônico. Neste contexto, a
intensificação das críticas ao seu modo de atuação, aos objetivos, ao público
privilegiado e ao conteúdo das mensagens, contribuiu para minar com a sua
legitimidade política e social. Por fim, o conjunto das mudanças políticas e econômicas
em curso no plano internacional, fortaleceu a percepção de que o modelo clássico de ER
tornou-se incapaz de responder as múltiplas demandas presentes no meio rural
contemporâneo21. Desse modo, na década de 1990 houve uma intensificação dos
debates em torno da construção de alternativas para a superação dessa crise,
desencadeando processos de reforma nos sistemas públicos em diversos países, cujos
desdobramentos serão analisados a seguir.

20
Nesta perspectiva, o meio rural passa a ser encarado como um espaço com novas funções a serem
cumpridas dentro dos processos globais de desenvolvimento, entre as quais se incluem: a) o equilíbrio
territorial, atuando de forma a contrapor-se aos efeitos do despovoamento; b) o equilíbrio ecológico,
atuando na conservação dos ecossistemas e das paisagens abertas e naturais; c) a produção de água limpa
e a conservação de suas fontes; d) como espaço para as atividades de recreio e espairecimento; e) como
espaço de usos agrários não alimentares (produção de fibras têxteis, obtenção de recursos energéticos e
minerais, etc); f) como espaço de eliminação de contaminantes do ar, da água e do solo (Perez, 2001, p.
24).
21
Segundo Engel (1998): “(...) El instrumento que había sido eficaz para promover una agricultura
relativamente sencilla, de monocultivo, tecnificada y homogeneizada, no pudo con las demandas
múltiples que empezaron a surgir a partir de la globalización y diversificación de los mercados, la
descentralización de la toma de decisiones, las exigencias específicas de la sostenibilidad y el desarrollo
social y la mayor responsabilidad otorgada a los niveles locales. Mientras el mundo rural asumió
características múltiples y complejas, la extensión continuó siendo una herramienta inflexible,
excesivamente técnica y equipada con una oferta tecnológica rígida que no se ajustaba a las necesidades
de los pequeños productores en los nuevos tiempos”.

24
6. As reformas de privatização nos serviços públicos de extensão rural
Na tentativa de produzir respostas às críticas desferidas contra as instituições
públicas de ER e ao mesmo tempo superar a sua crise, diversos países adotaram
medidas visando reformá-las. Tais medidas inseriram-se dentro do contexto mais amplo
das reformas de caráter liberal do Estado implementadas nos países centrais e
periféricos, a fim de contornar os efeitos da desaceleração econômica e dos déficits
fiscais crescentes. Por essa razão, as posições em favor da redução dos gastos públicos e
da retirada total ou gradual do Estado no oferecimento de determinados serviços,
tornaram-se hegemônicas nas esferas da economia e da política internacional. Nesta
direção, a opção predominante tem sido pela privatização total ou parcial dos serviços
públicos de ER, apresentando um quadro bastante heterogêneo no que diz respeito às
motivações, objetivos e aos formatos institucionais criados.
Nos países da Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico
(OCDE), na qual estão incluídos a maioria das nações desenvolvidos da Europa, a
opção em favor das reformas de privatização reforçou-se a partir da constatação das
seguintes tendências: 1) da diminuição da importância da agricultura no conjunto da
economia; 2) da diminuição da população rural e dos agricultores; 3) da transformação
da agricultura em uma atividade empresarial cada vez mais competitiva e especializada;
4) e ao aumento do acesso às informações e ao elevado nível educacional dos
agricultores22 (Caporal, 1998, p. 305). Tais tendências contribuíram para minar com os
argumentos favoráveis à manutenção dos serviços públicos de ER, reforçando os
questionamentos sobre a sua relevância nos processos de desenvolvimento rural
contemporâneos. Isto, porque, a maior parte dos países desenvolvidos já teria passado
de uma situação de insuficiência alimentar para uma situação de estoques agrícolas
excedentes. Por essa razão, não haveria muito sentido continuar financiando serviços
orientados a aumentar ainda mais a produção agrícola (Diesel et AL., 2008, p. 1166).
Nos países latinos americanos, observa-se que a principal motivação das reformas
dos sistemas de ER deve-se à adesão dos governos nacionais aos programas de ajuste
estrutural, tendo em vista que a situação do seu meio rural é distinta daquela encontrada
nos países centrais. Na América Latina a agricultura ainda continua desempenhando um
papel preponderante nas economias nacionais, a população rural, apesar de declinante,

22
O desenvolvimento dos meios de comunicação tais como internet, a telefonia celular e a televisão à
cabo, permite com que os agricultores tenham acesso a determinadas informações sem passar pela
intermediação dos técnicos. Nos casos em que o nível de formação dos agricultores é mais elevado, essa
autonomia em relação aos técnicos é ainda mais elevada.

25
apresenta percentuais bastante elevados e o grau de instrução no meio rural é muito
mais baixo do que no meio urbano. Por fim, a existência de distorções no âmbito da
estrutura agrária e social tem sido responsáveis pela permanência de elevados índices de
pobreza rural. Diante deste quadro, percebe-se que as reformas orientaram-se no sentido
de ampliar a participação do setor privado e não governamental no oferecimento dos
serviços de extensão rural, ao mesmo tempo em que a defesa da participação do setor
público, seja como provedor ou como financiador aparece intimamente ligada à
focalização do público alvo, com ênfase para os mais pobres do campo.
No que diz respeito ao processo de privatização propriamente dito, cabe assinalar
que o seu sentido estrito prevê a transferência completa de empresas/instituições de
propriedade pública para o setor privado, mediante uma transação de compra e venda.
Contudo, a privatização da extensão rural envolve algumas especificidades, uma vez
que não há um interesse do setor privado em adquirir as estruturas estabelecidas ou
mesmo os direitos de prestação destes serviços. Nestes casos, a privatização ocorre
mediante a redução da participação do Estado no oferecimento destes serviços e do
aumento da participação do setor privado (Diesel, et. Al, 2008, p. 1158).
Adicionalmente, a privatização ocorre mediante o repasse gradual da responsabilidade
pelo financiamento dos serviços aos agricultores e suas organizações.
Os argumentos teóricos que sustentam a necessidade da privatização da extensão
rural partem do pressuposto que a informação agrícola pode ser enquadrada como um
bem passível de aquisição no âmbito das relações de troca estabelecidas em uma
economia de mercado. Nesta direção, os bens são classificados em públicos, privados,
comunitários e pagos, cuja distinção está relacionada às características de excluibilidade
e rivalidade (Diesel, et AL, 2008; Peixoto, 2009).
Nesta abordagem teórica, a excluibilidade ocorre quando os consumidores que não
desejam pagar por um produto ou serviço podem ser excluídos dos benefícios
proporcionados pela existência deste bem. Já, a rivalidade ocorre quando a compra de
um produto ou serviço por um consumidor reduz (ou subtrai) a sua disponibilidade para
outros consumidores23. Sendo assim, um bem é considerado público, quando possui

23
Segundo Peixoto (2009, p. 50), a informação agrícola pode ser classificada em dois tipos amplamente
aplicáveis, seguindo os princípios da excluibilidade e rivalidade: 1) a informação agrícola pura é
constituída por conhecimentos gerais, não excluíveis, que possam ser utilizados sem a aquisição de uma
tecnologia física (informações sobre mercado, administração rural, técnicas de cultivo, etc), e que tendem
a se converter em bens públicos; 2) a informação agrícola embutida em invenções físicas, constituída por
conhecimentos especializados e excluíveis, relativos à aplicação de insumos, manejo de equipamentos
modernos, tecnologias de administração rural, que geralmente tendem a se converterem em bens pagos.

26
uma baixa rivalidade (o seu consumo por um individuo não diminui a sua
disponibilidade para outro) e excluibilidade (um indivíduo não pode excluir outro de
consumir). Ou seja, quando um bem é público, todos podem acessá-lo e dele tirar
proveito sem ser impedidos por outrem. Os bens privados, por sua vez, são aqueles que
possuem alta rivalidade e excluibilidade, pois somente um indivíduo ou organização
pode tirar proveito do mesmo. Os bens comunitários são aqueles de interesse público
que beneficiam largamente a população, ao invés de setores ou categorias. Possuem alta
rivalidade e baixa excluibilidade24. Por fim, existem os bens pagos, disponíveis para
toda a coletividade (baixa rivalidade), mas somente são consumidos por aqueles que
podem pagar pelos produtos ou serviços (Peixoto, 2009, p. 50-51).
O enquadramento das informações agrícolas como bens de consumo, conjugada à
percepção de que a modernização técnica da agropecuária aumentou a demanda por
conhecimentos especializados com características similares aos bens privados,
fortaleceu a tese de que tais bens podem ser oferecidos com maior eficiência,
quantidade e qualidade pelo setor privado e não governamental. O alinhamento das
organizações de cooperação internacional, tais como o Banco Mundial e a FAO a estas
posições ocorreu a partir de uma reorientação nas suas diretrizes para o
desenvolvimento rural, visto que no passado estas haviam defendido a constituição dos
sistemas públicos de extensão rural como instrumentos para a expansão da revolução
verde (Caporal, 1998; Diesel et Al, 2008).
Assim, observa-se que ao longo da década de 1990, tanto Banco Mundial como a
FAO passaram a defender uma maior participação do setor privado e não governamental
na prestação destes serviços aos agricultores, apoiando abertamente as reformas de
privatização em curso naquele momento25. Apesar de reconhecerem que a extensão
rural continua sendo importante para o desenvolvimento, destacam que a permanência
do caráter público e da gratuidade desses serviços públicos somente é justificável em
situações específicas, entre as quais destacam: i) a assessoria no manejo dos recursos
naturais; ii) a assessoria no manejo integrado de pragas; iii) a assistência aos

24
O pescado de alto mar é um bom exemplo de bem comunitário, pois apresenta uma baixa
excluibilidade, já que está disponível a todos os membros de uma comunidade local de pescadores. Porém
apresenta uma elevada rivalidade, pois se houver sobre pesca o estoque de peixes se reduz,
independentemente do fato de os pescadores não serem impedidos de pescar (Peixoto, 2009, p. 51).
25
A defesa da maior participação das ONG´s está baseada no argumento de que estas estariam mais bem
capacitadas para trabalhar com os pobres e alcançar, mais eficazmente, a participação das comunidades
no processo de desenvolvimento. Mais detalhes sobre a atuação do Banco Mundial e da FAO na extensão
rural, podem ser encontrados no capítulo 5 da tese de doutorado de Caporal (1998).

27
agricultores mais pobres; iv) e no estímulo aos serviços de extensão dos próprios
agricultores e suas organizações (farmer to farmer) (Caporal, 1998).
Embora não faça parte dos objetivos deste trabalho, analisar detalhadamente o
processo de privatização ocorrido em diferentes países do mundo cumpre pelo menos,
caracterizar os seus distintos momentos, evidenciando algumas das principais medidas
adotadas. Segundo Diesel ET AL (2008, p. 1167), no exame da literatura é possível
identificar dois momentos distintos que caracterizam o processo de privatização dos
serviços de extensão rural. Um primeiro, ocorrido a partir da segunda metade da década
de 1980, no qual os governos adotaram como estratégia principal o repasse da
responsabilidade de financiamento e a oferta de serviços ao setor privado, perseguindo
uma orientação de “Estado mínimo”. O segundo momento iniciou-se no final da década
de 1990, quando houve o reconhecimento de que os serviços públicos de ER não
poderiam prescindir da presença do Estado, e a discussão se estabeleceu com vistas a
identificar as formas em que este poderia contribuir para potencializar a participação
dos agentes privados e não governamentais.
Na análise do primeiro momento da privatização é possível identificar algumas
medidas comuns às reformas iniciadas nos países da OCDE e expandidas às demais
regiões do mundo. A primeira delas diz respeito à redução drástica dos recursos
financeiros às instituições de extensão rural ocorrida na grande maioria dos países, com
fortes repercussões na diminuição do número de extensionistas e na redução da sua
capacidade operacional, o que contribuiu para reforçar a visão negativa sobre essas
instituições. Em alguns países, como é o caso do EUA, os cortes orçamentários
implicaram no fechamento de escritórios locais e sua concentração em centros
regionais. Além disso, a diminuição dos recursos influenciou na redefinição das
atividades das instituições, enfatizando-se aquelas que indicassem impactos
quantitativos no âmbito dos benefícios gerados à sociedade (Caporal, 1998, p. 298).
A segunda medida desencadeada no âmbito das reformas foi a descentralização,
sendo considerada por muitos autores como o primeiro passo em direção à privatização.
Na maioria dos países a descentralização assumiu duas formas distintas: 1) pela
transferência das responsabilidades dos governos nacionais para as esferas
estaduais/provinciais ou municipais/locais; 2) mediante o apoio direto (via
financiamento subsidiado) às organizações de agricultores, grupos de base, cooperativas
e associações para que estes construíssem os seus próprios serviços (Caporal, 1998, p.

28
305). Embora esta medida tenha sido adotada na primeira fase, ela continuou vigorando
como diretriz orientadora no segundo momento das reformas26.
A terceira medida preconizada nas reformas de privatização foi à adoção de
mecanismos que incrementassem a participação do usuário no financiamento dos
serviços. Nesta direção, constata-se que muitos países passaram a cobrar taxas dos
agricultores pelo oferecimento dos serviços, visando criar alternativas aos cortes
orçamentários. Em algumas situações a cobrança de taxas passou a ser executada
somente para o oferecimento de serviços muito especializados. Os posicionamentos
favoráveis à implantação de sistema de taxas se baseiam no argumento de que isto
faculta ao agricultor o direito de escolher no mercado a empresa/instituição de sua
preferência, possibilitando ainda um maior controle sobre a qualidade dos serviços
prestados. Contudo, na prática observa-se que a disposição em pagar taxas geralmente
se concentra nos grupos de agricultores mais capitalizados e dedicados a produções com
maior nível de especialização, onde a prestação dos serviços incide diretamente no
incremento da sua taxa de lucro.
A quarta medida preconizada pelas reformas foi a focalização do público alvo dos
serviços de extensão rural, concentrando as suas ações sobre determinados grupos de
agricultores, especialmente os mais pobres do campo27. Os argumentos em favor da
focalização partem do pressuposto de que não é obrigação do Estado responder a
qualquer tipo de demanda ou qualquer tipo de agricultor. Ao contrário, o esforço das
instituições públicas deve ser dirigido ao atendimento direto de certas categorias de
agricultores e certos tipos de regiões, nos quais ainda seria justificável a presença do
Estado (Berdegué, 2002, p. 08). Nesta direção, observa-se que muitos países estão
dirigindo as suas ações para as pequenas e médias propriedades familiares, adotando

26
O argumento central em favor à descentralização reside no fato de que as esferas regionais e locais
ampliam as possibilidades de participação dos agricultores e suas organizações na elaboração, execução e
monitoramento dos projetos de desenvolvimento e das ações de extensão rural. Contudo, tal argumento
precisa ser relativizado, tendo em vista que os espaços locais, geralmente apresentam assimetrias nas
relações de poder onde a hegemonia quase sempre é exercida pelos grupos sociais dotados de um maior
quantum de capitais econômicos, políticos, sociais e simbólicos (Bourdieu, 2002), o que ao contrário de
contribuir na democratização dos benefícios gerados pelos processos de desenvolvimento, pode estimular
a perpetuação das desigualdades já consolidadas.
27
A prioridade conferida ao público de agricultores empobrecidos do campo também está presente nos
documentos emitidos pelo Banco Mundial e pela FAO, demonstrando que estes tiveram uma influência
direta na definição do curso seguido pelas reformas dos serviços públicos de extensão rural (Caporal,
1998, p. 284). Por um lado, a focalização do público alvo pode ser interpretada como uma forma de
racionalização dos gastos públicos coerente às diretrizes dos programas de ajuste estrutural, e por outro,
como uma medida compensatória aos seus efeitos regressivos sobre as populações empobrecidas do
campo.

29
também ações específicas com comunidades tradicionais e grupos étnicos, jovens e
mulheres (Mejia, 2001).
A quinta medida adotada no âmbito das reformas diz respeito à reformulação dos
objetivos eleitos para a ação dos serviços de extensão rural. Tal reformulação tem
buscado incorporar outros temas e linhas de atuação, se distanciando da quase
exclusividade conferida à transferência de tecnologia e ao aumento da produção e
produtividade agrícolas. Diante da escassez de recursos e da redução do quadro de
funcionários, as instituições públicas de ER passaram a atuar em outras frentes visando
auxiliar o agricultor no cumprimento das normas de proteção ambiental, na busca de
novos mercados para os seus produtos, na diversificação das suas atividades produtivas,
no estímulo de práticas agrícolas mais sustentáveis, no estímulo ao associativismo e
cooperativismo agrícolas, na melhoria da gestão das propriedades, entre outros28. Ou
seja, as instituições públicas de ER passaram a atuar em áreas que não são de interesse
do setor privado, oferecendo informações e serviços com características de bens
públicos, de modo a atender as demandas dos setores mais empobrecidos do campo. Em
alguns países essa reformulação dos objetivos influenciou na criação de novas
instituições a partir da antiga estrutura, de modo que estas pudessem atender a públicos
e prioridades distintas, tal como ocorreu na Austrália, na Nova Zelândia e na Irlanda
(Caporal, 1998, p. 299-304).
Por fim, uma quinta medida preconizada pelas reformas foi a incorporação do tema
participação social, muito presente na retórica das organizações de cooperação
internacional. Desse modo, observa-se um discurso favorável a uma maior participação
dos agricultores na definição das prioridades de ação da extensão rural, distanciando-se
das tradicionais metodologias verticalizadas baseadas na realização de visitas
individuais aos agricultores e suas propriedades. Contudo, as tentativas de introdução de
metodologias participativas na rotina do trabalho dos extensionistas, tem sido difíceis de
ser aplicadas, seja pelas insuficiências na formação profissional dos técnicos, seja pela
ausência de uma cultura de participação nas sociedades em geral e no meio rural em

28
Berdegué (2002, p. 10-11) qualifica essa reformulação dos objetivos como um processo de “ampliação
dos domínios de atividade dos serviços de extensão rural”, na qual estão sendo incluídos novos temas.
Segundo este autor esta ampliação está ocorrendo a partir de quatro eixos: 1) mediante a inclusão de
aspectos relacionados aos mercados agrícolas, tais como, o desenvolvimento da capacidade de gestão e
administração das propriedades e a construção de vínculos com as agroindústrias e as cadeias produtivas;
2) mediante a inclusão do tema da sustentabilidade ambiental, a conservação dos recursos naturais e dos
ecossistemas; 3) mediante a necessidade de repensar o tecido organizacional das comunidades rurais com
ênfase ao associativismo; 4) mediante a necessidade de desenhar e implementar novas atividades rurais
não agropecuárias, que gerem novas fontes de emprego e renda no meio rural.

30
particular. Ademais, a mudança discurso em favor da participação, tem coincidido com
a necessidade dos governos adotarem metodologias capazes de reduzir os gastos
públicos, compartilhando as responsabilidades com os agricultores (Caporal, 1998, p.
260).
Diante do exposto, é possível constatar a existência duas tendências dominantes
no primeiro momento das reformas de privatização dos serviços de ER. Por um lado, as
reformas fizeram parte de um processo mais amplo de desmantelamento dos Estados
nacionais como executores desses serviços, mediante a adoção de medidas de
descentralização e de privatização. Por outro, há uma nítida tendência em concentrar os
recursos disponíveis para a assistência aos pequenos agricultores (Caporal, 1998, p.
318). Os resultados alcançados pelas privatizações foram bastante variados, e em alguns
casos propiciaram o surgimento de novos arranjos institucionais. Porém, existem
diversos pontos controversos que desestimularam a defesa de uma privatização total
desses serviços, tal como havia sido pensada inicialmente.
Entre esses aspectos controversos merecem destaque os seguintes: a) a estratégia de
privatização total impactou negativamente no alcance e na qualidade dos serviços
prestados, pois a maioria dos agricultores não podia pagar por eles, o que afetou a
sustentabilidade financeira das instituições privadas; b) a privatização estimulou a
mercantilização do conhecimento, restringindo o seu acesso aos produtores com
melhores condições econômicas e com produções tecnologicamente avançadas; c) a
privatização promoveu uma oferta desigual dos serviços entre as regiões, pois as
organizações privadas tendem a atuar nas áreas mais ricas, com condições ambientais
mais favoráveis, onde há uma maior concentração de investimentos e disposição em
pagar por aconselhamento técnico; d) a privatização contribuiu para restringir as trocas
espontâneas entre os agricultores, prejudicando a dinâmica de geração e difusão de
conhecimentos em nível local (Diesel et AL, 2008, p. 1171-1176).
Diante destes aspectos controversos e das dificuldades encontradas pelos
governos para repassar os custos dos serviços de ER aos agricultores, a tese da
privatização total passou por uma revisão, ao mesmo tempo em que se defendia a
necessidade da construção de novos arranjos institucionais, nos quais a participação do
Estado como fomentador do setor privado passou a ser aceita. Neste contexto, inicia-se
o segundo momento das reformas de privatização nos serviços de ER, caracterizado
pela afirmação do enfoque pluralista nos debates internacionais (Alex, 2004; Neumann
& Froelich, 2004). Este novo enfoque passa a preconizar a construção de sistemas de

31
ER, marcados por uma pluralidade de arranjos institucionais no que se refere às fontes
de financiamento e aos agentes prestadores deste serviço29.
Nesta ótica, julga-se que o setor público, sozinho, não pode financiar e prover a
diversidade requerida pelos serviços de ATER e, por essa razão, as necessidades de
ATER de um país devem ser atendidas a partir de um arranjo multiinstitucional, no
qual caberia ao Estado os seguintes papéis: i) a coordenação e desenvolvimento de um
referencial e estratégia nacional para a ATER; ii) a regulação e capacitação, a fim de
assegurar e melhorar a qualidade dos serviços; iii) o financiamento compartilhado das
atividades com a utilização de novos mecanismos para alocar fundos; iv) a promoção de
um planejamento e implantação descentralizada da ATER; vi) o papel de provedor e
não de executor dos serviços de ATER (Neumann & Froelich, 2004, p. 4-5).
Embora esse modelo não preveja uma privatização total dos serviços, a exemplo do
primeiro momento, constata-se que grande parte das medidas propostas sinaliza para a
criação de um “mercado de serviços de ATER”, no qual a maior ou menor participação
do setor privado e não governamental no sistema, depende da criação de condições
institucionais adequadas aos contextos sociais específicos. Segundo Diesel et al. (2008,
p. 1179):
(...) Conforme o arranjo final privilegiado para o financiamento e a oferta dos
serviços de extensão rural, distinguem-se diferentes estratégias de
privatização: comercialização dos serviços de extensão (em que se busca
incrementar a participação do usuário no financiamento dos serviços
públicos); parcerias na produção (a exemplo dos casos da China e Equador);
concessão de direitos de parceria e maior responsabilidade para setor privado
e ONGs na transferência de tecnologia; retirada gradual dos serviços públicos
(por área ou produto, situação em que se busca a atuação das organizações
privadas sem interferência do Estado); contratação de empresas privadas pelo
Estado para prestação dos serviços e criação e reforço aos grupos de
agricultores e cooperativas.

Pelo que foi exposto até aqui, é possível concluir que as reformas de privatização
dos serviços de ER, em curso no mundo desde a metade da década de 1980, apresentam
um elevado grau de complexidade, muitas das quais não chegaram a ser totalmente
concluídas. A experiência internacional tem demonstrado que estas reformas costumam
demorar entre 10 e 15 anos, uma vez que estas demandam a reformulação de objetivos,
a definição de novas formas de financiamento, a definição de novos papéis para o setor

29
Os defensores das reformas de privatização mencionam a existência de um conjunto de fontes de
financiamento, entre as quais incluem: a) recursos públicos dos governos; b) pagamento de taxas pelos
agricultores; c) recursos resultantes de parcerias na produção; d) recursos de empresas de agroindustriais
processadoras; e) mensalidades de associações de agricultores; f) taxas sobre commodities; g) taxas de
créditos concedidos; h) recursos de instituições internacionais, entre outras.

32
público, privado e não governamental, a definição de novas prioridades de público e
temas, além de um conjunto de mudanças institucionais que requerem tempo de
maturação. Em que pesem a inexistência de estudos comparativos acerca dos resultados
alcançados até aqui pelas reformas de privatização, convém destacar que estas se
consolidaram como a resposta hegemônica à crise vivida pelos serviços públicos de ER.

7. A crise do sistema público de extensão rural e seus desdobramentos no Brasil

O debate em torno das alternativas para o enfrentamento à crise vivida pela extensão
rural em nível internacional, também afetou as instituições públicas de ATER no Brasil,
ainda que de forma parcial e regionalmente diferenciada em sua intensidade. Desse
modo, constata-se que a partir da metade da década de 1980 o sistema público nacional
de ER coordenado pela EMBRATER entrou numa profunda crise passando a ser alvo
de intensas críticas, fortalecendo a posição de alguns setores governamentais que
defendiam a sua extinção. Tal posicionamento era motivado com base no diagnóstico de
que o sistema nacional de ER se tornou ineficiente e prescindível ao modelo de
desenvolvimento rural implantado no Brasil, não havendo razões para mantê-lo. Além
disso, existiam aqueles que consideravam que a proposta de extinção da EMBRATER
era motivada pelo discurso de forte contestação ao modelo agrícola vigente, assumido
pela nova direção da empresa a partir de 198530 (Caporal, 1998, p. 311).
Tais argumentos se fortaleciam ainda mais, visto que naquela época o Brasil
enfrentava uma forte crise econômica oriunda da elevação do seu endividamento
externo provocado pela alta dos juros internacionais. Neste cenário, o país adotou um
programa de ajustamento estrutural da sua economia, seguindo as exigências dos
organismos financeiros internacionais, mediante a realização de cortes orçamentários
em setores que não incidissem diretamente na resolução de problemas sociais. A
EMBRATER se enquadrava perfeitamente nesta orientação, uma vez que não ofertava
serviços diretamente aos agricultores, fazendo parte do nível superior da administração
federal (Caporal, 1998, p. 312).

30
Durante o governo da Nova República a EMBRATER passou a ser presidida por Romeu Padilha
Figueiredo, reconhecido no Brasil como um seguidor das idéias do educador Paulo Freire. Em sua gestão
houve um amplo processo de discussão interna conhecido como o “repensar da extensão rural”, no qual se
buscou analisar criticamente o papel exercido pela empresa na consolidação de um modelo de
desenvolvimento rural seletivo e excludente. Essa revisão crítica levou a EMBRATER a redefinir a sua
missão, os seus métodos de trabalho e o seu público alvo, concentrando as suas ações no fortalecimento
de uma nova proposta de desenvolvimento rural baseada na reforma agrária ampla e massiva, no uso de
metodologias participativas e dialógicas e no atendimento preferencial dos agricultores familiares.

33
 A primeira tentativa de extinção da EMBRATER posta em prática pelo governo
José Sarney, não logrou êxito em virtude da forte mobilização político-corporativa
desencadeada pelos servidores, os quais conseguiram o apoio de parcelas
representativas dos agricultores, dos partidos políticos e de outras forças sociais. Nesse
processo, a empresa saiu seriamente debilitada e dividida internamente entre correntes
progressistas e conservadoras que passaram a disputar a hegemonia e a direção política
da extensão rural. Como resultado, em 1986, criou-se a Federação das Associações e
Sindicatos dos Trabalhadores da Extensão Rural do Brasil (FASER), cuja atuação foi
marcada por iniciativas voltadas ao debate acerca do tipo de extensão mais adequado
aos agricultores e as diferentes realidades do país. Além disso, a entidade passou a
promover movimentações de caráter corporativo que foram decisivas na inclusão do
tema da extensão rural na Constituição Federal de 198831 (Caporal, 1998, p. 312).
Posteriormente, uma nova tentativa de extinção da EMBRATER foi deflagrada pelo
governo, através do Decreto 97.455, de 15 de janeiro de 1989, ficando conhecida como
“operação desmonte”. Desta vez, sob a liderança da FASER foi realizada uma grande
marcha à Brasília, cuja repercussão levou o congresso a rejeitar a proposta do poder
executivo (Peixoto, 2008, p. 27). Naquela época, o sistema de extensão rural era
constituído por 26 instituições públicas estaduais, com autonomia administrativa, e
contava com cerca de 15.000 técnicos e 10.000 servidores administrativos. Essa
estrutura permitia ao sistema se fazer presente em 3.217 municípios brasileiros,
assistindo um total de 1.119.939 produtores (Caporal, 1998, p. 313).
Apesar da aparente importância da EMBRATER refletida em seus números, o
novo governo federal eleito não teve dúvida em propor a sua extinção logo no início do
mandato, executando-a mediante o Decreto 99.192, de 15 de março de 1990. Porém,
desta vez as organizações de representação da extensão rural não conseguiram se
articular a tempo de reverter a decisão do governo no Congresso Nacional. Como
resultado, entre os meses de março e outubro de 1990, os serviços de ATER ficaram
sem nenhum tipo de coordenação nacional. Posteriormente, no dia 17 de outubro de
1990, por meio do Decreto 99.616, o governo transferiu a responsabilidade pela
coordenação do SIBER para a EMBRAPA, a qual chegou até a elaborar um plano de
31
Trata-se do Artigo 187, que assim expressa: “(...) A política agrícola será planejada e executada na
forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores
rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta,
especialmente”. “(...) IV) a assistência técnica e extensão rural” (Brasil, 2003, p. 130).

34
ação estratégica. Porém, a EMBRAPA não conseguiu exercer o mesmo papel
coordenador desempenhado pela extinta EMBRATER (Peixoto, 2008, p. 28).
Diante do espaço vazio deixado pela extinção da EMBRATER, os dirigentes das
instituições estaduais de ATER criaram, em março de 1990, a Associação Brasileira das
Entidades Estaduais de Assistência Técnica e Extensão Rural (ASBRAER), cujo
objetivo era defender os interesses das associadas junto aos poderes públicos e
entidades privadas, em âmbito regional, nacional e internacional. Contudo, a atuação da
ASBRAER somente viria a se tornar relevante, no período mais recente (Peixoto, 2008,
p. 27).
Em 1993, dada a incompatibilidade da presença da extensão rural no interior da
EMBRAPA e aos seus parcos resultados em termos de articulação das ações de ATER,
o governo Itamar Franco, por meio do Decreto 936, de 23 de setembro de 1993,
transferiu a coordenação do SIBRATER para a Secretaria de Desenvolvimento Rural do
Ministério da Agricultura (SDR), Abastecimento e Reforma Agrária (MAARA). No
ano, seguinte, o governo modificou a estrutura da SDR por meio do Decreto 1.261, de
04 de outubro de 1994, criando o Departamento de Assistência Técnica e Extensão
Rural (DATER). A despeito de o governo ter criado um departamento voltado
exclusivamente para a coordenação das ações de ATER, constata-se que a sua atuação
também foi limitada, não só pela carência de recursos financeiros, mas pela pouca
representatividade deste setor junto ao MAARA, o que contribuiu para prolongar a crise
vivida pelo SIBRATER (Caporal, 1998, p. 315; Peixoto, 2008, p. 30).
As medidas adotadas pelo governo federal não tiveram o poder direto de
extinguir com as empresas estaduais de extensão rural, uma vez que estas estão
subordinadas a um conjunto de leis de competência exclusiva dos estados membros da
federação. Contudo, os cortes nos recursos orçamentários do governo federal
representaram um duro golpe para essas instituições (Caporal, 1998, p. 315). Nos casos
em que os governos estaduais já aportavam recursos significativos para as empresas
estaduais, a retração do SIBER foi menos sentida, tal como nos estados das regiões Sul
e Sudeste. Porém, nas regiões Norte e Nordeste, onde havia uma maior dependência dos
recursos do governo federal, houve uma queda significativa na qualidade dos serviços e
um rápido sucateamento das suas estruturas (Muchagata, 2003, p. 20)
Na ausência de uma coordenação nacional, os governos de alguns estados
optaram por realizar uma série de mudanças institucionais em suas empresas de ATER.
Tais mudanças envolveram as seguintes medidas: a) extinção de algumas instituições

35
estaduais de ATER; b) a realização de fusões com instituições estaduais de pesquisa; c)
implantação de mudanças de regime jurídico das instituições; d) municipalização dos
serviços de ATER. Essas medidas, ao contrário de solucionar a crise do sistema,
contribuíram para a sua desorganização, observadas na perda da organicidade e da
articulação entre as diversas instituições executoras dos serviços de ATER (Peixoto,
2008, p. 27).
Na tentativa de buscar alternativas visando superar esse quadro de sucateamento
e desarticulação do SIBER, alguns setores organizados da sociedade decidiram dar
início a um amplo processo de discussão, tendo por objetivo traçar novas diretrizes para
a reestruturação dos serviços públicos de ATER no Brasil. Por iniciativa de uma
parceria firmada entre a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(CONTAG), a FASER e a ASBRAER, em 1997, foram realizados 27 seminários
estaduais, dos quais participaram cerca de 5.000 pessoas, culminando na organização de
um Seminário Nacional de ATER, que contou com a participação de duzentas pessoas
(Abramovay, 1998; Peixoto, 2008).
A pauta dos debates travados neste Seminário girou em torno dos seguintes
temas: missão, público alvo, abrangência, métodos, recursos financeiros, gestão e
modelos institucionais de ATER. Como resultado, foi produzido um documento que
continha entre as suas principais diretrizes, a promoção do desenvolvimento rural
sustentável, a permanência do caráter público e gratuito dos serviços de ATER, a
definição dos agricultores familiares como público prioritário, a adoção de métodos de
abordagem dialógicos, o compartilhamento do financiamento entre as esferas
governamentais e a opção por um modelo institucional descentralizado que congregasse
tanto as instituições públicas e governamentais em um mesmo sistema (Abramovay,
1998).
A realização deste seminário inseria-se no contexto das mudanças em curso no
meio rural nos anos 90, desencadeadas a partir do esgotamento do regime militar e da
ascensão política de um conjunto de novos atores sociais no campo. Esses novos atores
sociais passaram a empreender uma série de lutas sociais no campo, cujas
reivindicações estavam articuladas à defesa de uma nova proposta de desenvolvimento
rural, baseada na realização de uma reforma agrária ampla e massiva e na valorização
das diferentes formas familiares de produção (Medeiros, 2001; Dias, 2004). Como
resultado do avanço das lutas sociais e da organização dos atores sociais do campo,
houve uma multiplicação dos assentamentos rurais pelo país afora, e, também, a criação

36
de uma política de crédito específica para atender as formas familiares de produção: o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Esses dois processos contribuíram para ampliar a demanda pelos serviços de
ATER, na medida em que a ampliação dos contratos de crédito do PRONAF, seja na
forma de custeio ou investimento, exigia um maior número de técnicos para a
elaboração dos projetos e no seu acompanhamento direto a campo. Do mesmo modo em
que nos assentamentos recém criados, a demanda por uma assistência técnica
diferenciada, tornava-se indispensável à viabilização sócio-econômica das famílias e a
inserção dos núcleos no âmbito da economia local. Neste contexto, criou-se um
ambiente favorável ao debate sobre a reestruturação dos serviços de ATER, porém
numa direção distinta daquela que havia sido preconizada à época da “revolução verde”.
Paradoxalmente, percebe-se que o mesmo Estado que promoveu a desarticulação
e o sucateamento do aparato de extensão rural, passou a financiar programas especiais
de ATER voltados ao atendimento de setores específicos da população rural, cujos
serviços ofertados já não eram executados exclusivamente pelas empresas públicas. Este
foi o caso, do Programa de Apoio à Gestão das Organizações de Pequenos Produtores
Rurais (CONTACAP) e do projeto LUMIAR, ambos financiados pelo INCRA, e
destinados a prestar serviços de ATER às famílias de assentados em projetos de reforma
agrária (Caporal, 1998, p. 316).
Este último, em particular, foi implementado dentro de um sistema operativo
diferente da extensão rural oficial, pois se delegava aos agentes locais públicos e
privados a tarefa de prestação dos serviços diretamente às associações de agricultores
constituídas para tal. Neste processo, ao INCRA cabiam apenas as tarefas de
financiamento e supervisão, partindo-se do pressuposto de que, com o sucesso da
iniciativa, paulatinamente os assentados poderiam arcar com os custos dessa assistência
técnica (Muchagata, 2003, p. 20).
Com a retração da oferta dos serviços públicos de ATER, provocada pela
extinção da EMBRATER, observa-se que este espaço vazio começa a ser
paulatinamente ocupado por organizações de natureza privada e não governamental, de
tal modo que estes serviços passam a ser ofertados por uma pluralidade de atores.
Segundo Muchagata (2003, p. 21-22), é possível identificar dois processos que
influenciaram diretamente na diversificação dos atores envolvidos com a prestação dos
serviços de ATER. O primeiro deles diz respeito à redemocratização pela qual passou o
país nos anos 80, período em que vários setores da sociedade civil se fortaleceram na

37
luta contra o regime militar. Nesse processo foram criadas várias organizações
representativas de agricultores e organizações não-governamentais, cuja linha de
atuação foi marcada pela crítica ao modelo agrícola adotado no país e aos efeitos sociais
e ambientais negativos por ele provocados. A partir do momento em que estas
organizações começaram a trabalhar com a ATER, passaram a orientar as suas diretrizes
de atuação dentro de outras lógicas, em geral baseadas no desenvolvimento solidário e
sustentável, ao mesmo tempo em que desenvolviam métodos de abordagem mais
participativos.
O segundo processo está relacionado às transformações ocorridas nas políticas
públicas para o meio rural, tais como a criação do PRONAF e dos Conselhos de
Desenvolvimento Rural Sustentável, o que estimulou a sociedade civil e os poderes
públicos locais a se organizarem para a obtenção dos recursos federais. Nesta direção,
observa-se que diversos atores passam a se envolver diretamente na oferta de serviços
de ATER, entre os quais se destacam as prefeituras, as cooperativas de crédito, as
cooperativas de produção, as Escolas Familiares Rurais, os balcões do SEBRAE, as
cooperativas de técnicos, empresas de consultoria, agroindústrias, entre outros.
Como resultado desses processos, observa-se que no Brasil se constituiu uma
rede bastante diversificada e plural de atores envolvidos na prestação de serviços de
ATER, aproximando-se dos modelos recomendados pelos especialistas do Banco
Mundial e a FAO. Tal diversidade também se expressa na existência de múltiplas visões
acerca dos caminhos a serem trilhados na busca do desenvolvimento rural, o que se
impôs como um desafio no estabelecimento de diretrizes comuns, a fim de se evitar a
pulverização das ações. É dentro desse contexto, que se insere o debate travado em
torno das tentativas de construção de uma nova política nacional de ATER durante os
anos 90, baseada na elaboração de novas diretrizes, objetivos e novos arranjos
institucionais.

8. Considerações finais:
O objetivo principal deste texto foi construir um painel detalhado sobre os
processos de gênese, desenvolvimento, crise e reformas dos serviços públicos de
extensão rural, a fim de identificar quais foram os seus principais determinantes, tendo
por base a literatura especializada sobre o assunto. Ao longo deste percurso destacamos
que existem múltiplas definições conceituais sobre o termo extensão rural, de tal modo
que se torna praticamente impossível estabelecer um conceito válido universalmente.

38
Esta polissemia deve-se ao fato do termo extensão rural guardar uma relação direta aos
diferentes objetivos propostos, ao público beneficiário das suas ações, aos distintos
formatos institucionais e de financiamento, à natureza das instituições envolvidas, às
metodologias de trabalho propostas, à matriz tecnológica privilegiada e às diferentes
visões ideológicas dos atores implicados. Isto significa que a atribuição de diferentes
sentidos ao termo extensão rural não é um processo neutro, e tampouco imune às
relações de força e interesses que se estabelecem entre os diferentes agentes, ocupantes
de posições distintas no espaço social.
Sob este aspecto é possível concluir que a maneira pela qual concebemos a
atividade da extensão rural não pode ser dissociada da sua trajetória histórica, e da sua
vinculação às diferentes estratégias de desenvolvimento econômico e social
hegemônicas. Ao longo do texto destacamos que o desenvolvimento das primeiras
experiências institucionalizadas de extensão rural ocorreu nos EUA, por meio dos
Farms Institutes, mais tarde transformados no Serviço Cooperativo de Extensão (SEC),
e na Rússia por meio da agronomia social. A crescente influência exercida pelos EUA
no plano internacional acabou por consolidar a sua experiência de ER como o modelo
de referência que se disseminou pelo mundo afora a partir do pós-guerra.
Este modelo de ER acoplou-se à estratégia de desenvolvimento econômico que
preconizava a ampliação dos mercados para a venda de alimentos e tecnologias
produzidas pelas indústrias Norte-Americanas, ao mesmo tempo em que visava conter a
expansão da influência do bloco de países socialistas, em pleno contexto da “guerra
fria”. Sendo assim, todos os sistemas públicos de ER constituídos a partir da década de
1950 incorporaram como objetivos principais: i) a difusão dos pacotes tecnológicos da
revolução verde; ii) e a modernização do campesinato para incorporá-lo ao mercado.
Por essa razão, a maioria dos sistemas públicos de ER acabou por assumir
características de atuação muito semelhantes, de tal modo que estes incorporaram uma
concepção de desenvolvimento rural focada majoritariamente nos aspectos quantitativos
do processo produtivo, onde a ênfase recaía sobre o aumento da produção e da
produtividade, desconsiderando completamente as suas dimensões políticas, sociais e
ambientais. No que diz respeito aos processos comunicativos adotados pelos técnicos
em sua relação com os agricultores, constata-se o predomínio de uma concepção
persuasiva baseada nos princípios do difusionismo-inovador desenvolvido por Everett
Rogers.

39
 Nesta chave de interpretação, a modernização do campo mediante a
incorporação de inovações tecnológicas era considerada como uma questão sine qua
non para romper com o “atraso” e o “subdesenvolvimento” do meio rural dos países do
Terceiro Mundo. Este processo somente poderia ser desencadeado a partir de um
impulso gerado em sociedades tecnologicamente mais avançadas e por pessoas dotadas
de conhecimentos técnicos que pudessem substituir o conhecimento tradicional dos
agricultores, a fim de convertê-los em modernos “empresários rurais”, plenamente
articulados e inseridos nos mercados agrícolas. Tais conhecimentos não poderiam ser
gerados endogenamente, mas, sim, em centros internacionais de pesquisa, os quais
ficariam responsáveis por repassar os “pacotes tecnológicos” para as instituições de
pesquisa e ER nacionais, e estas, por sua vez, os transfeririam aos agricultores e suas
comunidades.
Percebe-se, portanto, que esse “modelo” de ER estava perfeitamente sintonizado
à estratégia de modernização técnica da agropecuária, adotada na maioria dos países do
Terceiro Mundo, em graus e intensidades variáveis. No Brasil, esta estratégia de
desenvolvimento rural começou a ser gestada ao longo da década de 1950, mas somente
se consolidou após o golpe civil-militar de 1964, quando as forças sociais e políticas
favoráveis à realização de uma reforma agrária ampla e massiva foram desbaratadas e
colocadas na clandestinidade. A partir de então, os governos militares puserem em
prática a sua política de modernização técnica da agricultura, estruturando-a por meio
da criação de um sistema de crédito subsidiado, da criação de um sistema nacional de
pesquisa e da criação de um sistema nacional de ATER, ambos destinados a disseminar
os “pacotes tecnológicos” da revolução verde no meio rural brasileiro.
Inicialmente, o sistema de extensão rural criado no Brasil funcionou com base na
experiência desenvolvida pela ACAR/MG, uma entidade civil de direito privado criada
em 1948, que rapidamente foi replicada na maioria dos estados brasileiros, obrigando o
governo federal a criar, em 1956, uma entidade de caráter nacional para coordenar o
sistema, a ABCAR. Posteriormente este sistema foi estatizado, mediante a criação da
EMBRATER, em 1974, e de um conjunto de empresas estaduais, as EMATER´s. A
constituição deste sistema, conferiu celeridade à estratégia da modernização técnica da
agropecuária brasileira, de tal modo que a extensão rural atuou como um dos seus
braços operativos, ao longo das décadas de 1960 e 1970.
No início da década de 1980, em concomitância ao esgotamento dos regimes
militares na América Latina, intensificaram-se as críticas à modernização técnica da

40
agricultura, na mesma medida em que se evidenciavam os seus efeitos sociais e
ambientais regressivos. Neste contexto, a extensão rural também passou a ser alvo de
críticas, de tal modo que estas se concentraram em três blocos bem definidos. O
primeiro bloco de críticas foi dirigido ao modo de atuação das instituições de ER,
especialmente no que diz respeito à ênfase conferida à transferência de tecnologias e a
despreocupação com os impactos sociais e ambientais gerados pelas tecnologias
adotadas. O segundo bloco de críticas centrou-se no questionamento dos objetivos e do
público alvo das ações, em especial no que se refere ao favorecimento dos médios e
grandes produtores, à seletividade na aplicação do crédito e o não cumprimento das
metas de redução da pobreza rural. Por fim, o terceiro bloco de críticas relacionava-se
ao conteúdo das mensagens difundidas, nas quais o foco recaía sobre os pacotes
tecnológicos repassados de forma acrítica pelos técnicos e com uma visão que conferia
superioridade ao conhecimento científico, em detrimento da valorização do
conhecimento dos agricultores.
Tais críticas ganharam projeção na medida em que se consolidou o diagnóstico
de que os serviços públicos de ER entraram em uma profunda crise, a partir da década
de 1980. Embora haja certo consenso em relação ao surgimento dessa crise, nem todos
os autores convergem na interpretação da sua natureza e profundidade. Para alguns,
sobressaem-se os aspectos macro-estruturais produzidos a partir da redefinição do papel
do estado nos processos de desenvolvimento, mediante a redução do seu papel
interventor, a privatização das suas empresas e do corte drástico dos recursos para a
manutenção de determinado serviços, entre os quais a ER. Para outros, a crise também
precisa ser interpretada a partir dos fatores endógenos, tais como a baixa participação
dos agricultores no controle dos serviços prestados, a existência de corrupção e
clientelismo político, a carência de recursos orçamentários, a falta de planejamento das
ações de ER, entre outras.
Tudo isso nos leva a concluir que a crise dos sistemas públicos de ER foi
provocada pela combinação de múltiplos fatores, evidenciando o esgotamento de um
modelo formulado e estruturado para responder aos requerimentos da modernização
técnica da agropecuária mundial. Paradoxalmente, foram exatamente essas mudanças
técnicas imprimidas com o suporte dos serviços públicos de ER, que acabaram por
convertê-las em estruturas dispensáveis ao modelo de desenvolvimento rural
hegemônico, de tal modo que em alguns países chegou-se a defender a sua privatização
ou mesmo a sua extinção.

41
 Diante desse contexto, na década de 1990 sob a iniciativa de organismos
internacionais como o Banco Mundial e a FAO, intensificam-se os debates em torno da
necessidade de reformar os sistemas públicos de extensão rural, de modo a responder as
críticas e superar a situação de crise em que se encontravam. Como já foi dito, essas
reformas inseriram-se dentro de um contexto mais amplo das reformas de caráter liberal
do Estado implementadas nos países centrais e periféricos, a fim de contornar os efeitos
da desaceleração econômica e dos déficits fiscais. Por essa razão, as reformas dos
serviços públicos de ER postas em prática pautaram-se na sua privatização total ou
parcial.
Conforme destacamos ao longo do texto estas reformas ocorreram em dois
momentos distintos. No primeiro, os governos procuraram repassar a responsabilidade
do financiamento e a oferta dos serviços ao setor privado, perseguindo a orientação do
“Estado mínimo”. No segundo, os governos passaram a reconhecer que os serviços de
ER não poderiam prescindir da presença do Estado, de tal modo que a ênfase recaiu em
identificar formas em que este poderia potencializar a participação dos agentes privados
e não governamentais, aproximando-se do modelo pluralista de ER, defendido pelo
Banco Mundial e pela FAO.
No que diz respeito ao caso brasileiro, constata-se que a crise da ER somente se
intensificou a partir da metade da década de 1980, quando se propagou o diagnóstico de
que o sistema nacional de ER se tornara ineficiente e prescindível ao desenvolvimento
rural implantado no Brasil. Paralelamente, o país enfrentava uma conjuntura de crise
econômica causada pelo seu endividamento externo, o que o estimulou a adotar um
programa de ajustamento estrutural conforme as recomendações dos organismos
financeiros internacionais. Neste contexto, o país seguiu as recomendações que
indicavam a realização de cortes orçamentários em setores que não incidissem
diretamente na resolução dos problemas sociais.
O fato da EMBRATER não se enquadrar dentro dessa recomendação, uma vez
que não ofertava serviços diretamente aos agricultores, tornou-a vulnerável às pressões
políticas em favor da sua extinção. Por duas vezes o governo Sarney tentou concretizar
tal intento, sendo barrado pela reação política organizada dos trabalhadores das
instituições de ATER e pelas organizações representativas da agricultura familiar.
Posteriormente, com a eleição de Fernando Collor de Melo à presidência, a
EMBRATER foi extinta definitivamente, em 1990, e no mesmo ano a responsabilidade
pela coordenação do SIBER foi repassada à EMBRAPA.

42
 A extinção da EMBRATER pode ser considerada um evento definidor de um
novo momento na extensão rural brasileira, uma vez que esta ficou órfã de uma
coordenação nacional e carente de recursos financeiros para dar suporte às ações no
âmbito dos estados. Tal fato contribuiu para por em movimento uma série de mudanças
institucionais no âmbito dos estados, com a extinção de algumas EMATER´s, realização
de fusões destas com instituições de pesquisa e a municipalização dos serviços de
ATER. Tais medidas ao invés de solucionarem a crise contribuíram para desorganizar
ainda mais o sistema de ATER brasileiro.
Diante deste contexto, a CONTAG, em parceria com a FASER e a ASBRAER
tomaram a iniciativa de organizar, em 1997, um conjunto de seminários estaduais que
culminaram em um seminário Nacional, tendo por objetivo discutir a reconstrução de
um sistema público de ER voltado ao atendimento exclusivo à agricultura familiar. O
conjunto das deliberações aprovadas neste evento serviu de referência para recolocar o
debate da ER na pauta política, servindo de parâmetro para a definição dos princípios,
diretrizes e orientações atualmente em vigor na PNATER.
As mudanças políticas em curso no período recente apontam para a construção
de um novo sistema público de ATER, no qual a oferta desses serviços é feita por uma
pluralidade de instituições/organizações, sob um arranjo institucional que prevê a
descentralização da gestão e o compartilhamento do financiamento das ações. Até onde
este modelo de ATER poderá contribuir ou não para a solução dos impasses que
obstaculizam a consolidação de uma estratégia de desenvolvimento rural, centrada na
reforma agrária, no fortalecimento da agricultura familiar e de formas sustentáveis de
produção, é algo que ainda permanecerá desafiando a imaginação e o senso crítico dos
pesquisadores e demais interessados no tema. Eis aí um desafio que merece ser
abraçado com dedicação e entusiasmo.

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