Regime Jurídico das Estatais e Fundações Públicas -

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Resumo Estratégico para Auditor Fiscal (SEFAZ RN): Empresas Estatais e Fundações Públicas - Foco CEBRASPE
1. Introdução: A Relevância Estratégica das Entidades da Administração Indireta
O tema "Empresas Estatais e Fundações Públicas" é de fundamental importância para concursos da área fiscal,
especialmente para o cargo de Auditor Fiscal da SEFAZ RN. A banca CEBRASPE é conhecida por sua abordagem
aprofundada, exigindo dos candidatos não apenas o conhecimento literal da lei, mas também a compreensão da
doutrina e, crucialmente, da jurisprudência mais recente do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal
de Justiça (STJ). Uma preparação de alto nível demanda o domínio das nuances que diferenciam essas entidades e
seus respectivos regimes jurídicos.
Este resumo foi estruturado para facilitar a memorização e a compreensão dos conceitos, regimes aplicáveis e,
principalmente, das diferenças e exceções que são frequentemente exploradas em questões de prova. Abordaremos
desde os fundamentos constitucionais que permitem a atuação do Estado na economia até as particularidades de
pessoal, licitações, responsabilidade civil e os entendimentos judiciais que moldam a aplicação prática dessas regras.
Compreender a base constitucional para a intervenção estatal é o primeiro passo para dominar a matéria, pois é a
partir dela que se justifica a existência dessas importantes entidades da Administração Indireta.
2. Fundamentos Constitucionais para a Atuação Econômica do Estado
A regra geral, estabelecida pelo Art. 173 da Constituição Federal, é a de que o Estado deve se abster da exploração
direta da atividade econômica, reservando este campo à iniciativa privada. Contudo, a própria Constituição
estabelece exceções a essa regra, e a compreensão dessas hipóteses é estratégica, pois elas fundamentam a criação
de empresas estatais. A atuação estatal direta só é permitida em três situações específicas:
1. Casos previstos na própria Constituição: A Carta Magna pode definir setores específicos como monopólio da
União. O exemplo clássico é a "refinação do petróleo nacional ou estrangeiro" (Art. 177, II, CF).
2. Imperativos da segurança nacional: Quando a defesa e a soberania do país exigem a atuação estatal em setores
estratégicos. Um exemplo notório é a Indústria de Material Bélico do Brasil (Imbel), responsável pela fabricação
de produtos de defesa.
3. Relevante interesse coletivo: Hipótese que abrange situações em que a atuação estatal é necessária para
promover o bem-estar social, corrigir falhas de mercado ou executar políticas públicas essenciais. A Caixa
Econômica Federal, com seu papel em programas habitacionais e de distribuição de renda, ilustra perfeitamente
essa situação.
A Lei das Estatais (Lei nº 13.303/2016) formaliza essa conexão ao definir que a função social dessas empresas é
justamente a realização do interesse coletivo ou o atendimento a um imperativo da segurança nacional. É com base
nessas justificativas que o Estado cria os instrumentos para sua intervenção: as empresas públicas e as sociedades
de economia mista.
3. Empresas Estatais (EP e SEM): Conceitos e Características Comuns
As Empresas Públicas (EP) e as Sociedades de Economia Mista (SEM) são os principais instrumentos da
Administração Indireta para a atuação do Estado no domínio econômico. Embora possuam diferenças cruciais, que
serão detalhadas adiante, elas compartilham uma base estrutural e jurídica comum.
A doutrina (José dos Santos Carvalho Filho) e a Lei 13.303/2016 fornecem definições precisas. Empresa Pública (EP)
é a entidade de direito privado, autorizada por lei, com capital integralmente detido pelo Poder Público e que
pode adotar qualquer forma jurídica admitida em direito.

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Já a Sociedade de Economia Mista (SEM) é também uma entidade de direito privado, autorizada por lei, mas
obrigatoriamente sob a forma de Sociedade Anônima (S.A.), cujo controle acionário — a maioria das ações com
direito a voto — pertence ao Poder Público.
Conforme sistematizado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os traços comuns a ambas as entidades são:
• Criação e Extinção: São sempre autorizadas por lei.
• Personalidade Jurídica: Possuem personalidade jurídica de direito privado.
• Controle: Estão sujeitas ao controle estatal por meio da vinculação ao ente instituidor, sem hierarquia.
• Regime Jurídico: Submetem-se a uma derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito
público. Este é o chamado regime híbrido, que combina regras publicísticas (ex: concurso público, licitação) com
regras privatísticas (ex: obrigações civis, comerciais e trabalhistas).
• Finalidade: Estão vinculadas aos fins definidos na lei que autorizou sua criação.
• Atividade: Desempenham atividades de natureza econômica, seja em sentido estrito ou na prestação de serviços
públicos.
O ciclo de vida dessas entidades, desde sua criação até uma eventual extinção, possui formalidades específicas que
são de alta relevância para as provas.
4. Criação, Extinção e Subsidiárias: O Ciclo de Vida das Estatais
Dominar as formalidades legais para a criação e extinção de estatais e suas subsidiárias é essencial, pois o
CEBRASPE frequentemente elabora questões sobre esses procedimentos.
A criação de uma empresa estatal não ocorre diretamente pela lei. O Art. 37, XIX, da CF, exige "autorização por lei
específica". Isso significa que o Poder Legislativo aprova uma lei que permite a criação. O "nascimento" efetivo da
personalidade jurídica da entidade só acontece com o registro de seu ato constitutivo no órgão competente
(Registro Público de Empresas Mercantis).
A extinção, em contraste, não exige lei específica, conforme entendimento do STF (ADI 6.241). Basta uma
autorização legislativa genérica, como a contida em leis que instituem programas de desestatização (ex: Programa
Nacional de Desestatização - PND).
As subsidiárias — empresas controladas por uma estatal-matriz — também seguem regras específicas. Sua criação
depende de "autorização legislativa, em cada caso" (Art. 37, XX, CF). O STF interpretou essa expressão de forma
flexível, entendendo que uma autorização genérica é suficiente, podendo constar na própria lei que autorizou a
criação da empresa-matriz.
A alienação do controle acionário também segue regras distintas, conforme entendimentos do STF (ADI 6.241
para a matriz e ADI 5.624 para subsidiárias):
Entidade Autorização Legislativa Licitação

EP e SEM (Matriz) Sim (pode ser genérica) Sim

Subsidiárias e Controladas Não Não (desde que garantida a competitividade)

A distinção entre as atividades desempenhadas por essas entidades é o próximo passo para entender as variações
em seu regime jurídico.
5. Análise das Atividades e suas Consequências Jurídicas
A distinção entre a exploração de atividade econômica (EAE) em sentido estrito e a prestação de serviço
público (PSP) é o pilar para compreender as diferenças de regime jurídico aplicáveis às estatais. Essa diferenciação
impacta diretamente temas como responsabilidade civil, privilégios fiscais e regime de bens.
5.1. Estatais Exploradoras de Atividade Econômica (EAE)
Este é o regime-regra, fundamentado no Art. 173 da Constituição Federal. As estatais que atuam em concorrência
com o setor privado (ex: bancos públicos, Petrobrás) sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas.
Isso inclui as obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias. O objetivo é garantir o equilíbrio de mercado,
motivo pelo qual o § 2º do Art. 173 veda expressamente a concessão de privilégios fiscais não extensivos ao
setor privado.
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5.2. Estatais Prestadoras de Serviço Público (PSP)
O regramento destas estatais aproxima-se do Art. 175 da Constituição Federal, que trata da prestação de serviços
públicos pelo Estado. É importante notar que, apesar da distinção nos artigos constitucionais, o legislador optou por
um estatuto único: a Lei 13.303/2016 (Lei das Estatais) se aplica a ambos os tipos de empresas. Isso é
significativo, pois unifica o regime infraconstitucional para entidades que, na CF, possuem fundamentos distintos.
Em regra, estatais não podem exercer atividades típicas de Estado. Contudo, o STF (RE 633.782, Tema 532) firmou a
tese de que é constitucional delegar, por lei, o poder de polícia a estatais prestadoras de serviço público próprio do
Estado, em regime não concorrencial.
A seguir, a análise do regime híbrido detalhará como essa distinção de atividades se manifesta em áreas críticas
para fins de concurso.
6. Regime Jurídico Híbrido: Análise Detalhada dos Tópicos Essenciais
O conceito de regime híbrido se materializa na aplicação de regras de direito público e privado em áreas
específicas. O CEBRASPE adora explorar esses detalhes, que são decisivos para a aprovação.
6.1. Responsabilidade Civil
A responsabilidade da estatal depende diretamente da natureza de sua atividade.

Atividade Desempenhada Regime Aplicável Tipo de Responsabilidade (Regra)

Prestação de Serviço Público (PSP) Direito Público Objetiva (Risco Administrativo)

Exploração de Atividade Econômica (EAE) Direito Privado Subjetiva

6.2. Regime de Bens e Falência
• Bens: A regra é que os bens das estatais são privados. A exceção crucial ocorre com as estatais prestadoras de
serviço público: os bens diretamente afetados à prestação do serviço público gozam das mesmas prerrogativas
dos bens públicos, como a impenhorabilidade. O caso da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (EBCT) é o
exemplo mais citado (RE 220.906).
• Falência: A regra é categórica. Conforme a Lei nº 11.101/2005, as empresas estatais NÃO se sujeitam ao regime
falimentar.
6.3. Privilégios Fiscais e Imunidade Tributária
• Privilégios Fiscais: A regra do Art. 173, § 2º, da CF, é a vedação de privilégios fiscais não extensivos ao setor
privado. As exceções ocorrem quando o privilégio é estendido a todo o setor ou quando a estatal atua em regime
de monopólio.
• Imunidade Tributária Recíproca: Embora o Art. 150, VI, 'a', da CF, não mencione as estatais, o STF (ACO 3410/SE)
estende a imunidade a elas, desde que cumpridos três requisitos cumulativos:
1. Prestar um serviço público.
2. Não ter intuito de lucro.
3. Atuar em regime de exclusividade (sem concorrência).
6.4. Regime de Pessoal (Empregados e Dirigentes)
• Empregados Públicos: O regime é o da CLT. A investidura depende de concurso público, mas os empregados
não adquirem estabilidade. Contudo, o STF (RE 688.267/CE) firmou tese de que sua demissão deve ser motivada
em ato formal, com fundamento razoável. Estão sujeitos ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), à
competência da Justiça do Trabalho e à vedação de acumulação de cargos.
• Teto Remuneratório: O teto constitucional (Art. 37, § 9º, CF) se aplica às estatais dependentes de recursos do
ente instituidor para despesas de pessoal ou custeio. As estatais não dependentes (que geram receita própria) não
se submetem ao teto.
• Dirigentes: A Lei 13.303/2016 (Art. 17) estabelece requisitos (reputação ilibada, notório conhecimento) e vedações
para a nomeação de administradores. Em decisão final na ADI 7.331 (Maio/2024), o STF validou integralmente essas
vedações, revertendo uma liminar anterior. Assim, estão plenamente em vigor as proibições de nomear, por

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exemplo, Ministros, Secretários, dirigentes partidários e pessoas que atuaram em campanhas eleitorais nos últimos
36 meses.
6.5. Licitações e Contratos
• Regime Próprio: As estatais seguem a Lei 13.303/2016, e não a Lei 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações), salvo
em disposições específicas sobre pregão, crimes e critérios de desempate.
• Licitação Dispensada: Ocorre em casos como a comercialização de produtos ligados ao objeto social da empresa
(atividades-fim) ou em oportunidades de negócio específicas onde a competição é inviável.
• Licitação Dispensável (por baixo valor): A contratação direta é permitida para valores de:
◦ Até R$ 100 mil para obras e serviços de engenharia.
◦ Até R$ 50 mil para outras compras e serviços.
Com as características gerais e o regime híbrido esclarecidos, é hora de consolidar as diferenças fundamentais entre
Empresa Pública e Sociedade de Economia Mista.
7. Quadro Comparativo: As Diferenças Fundamentais entre Empresa Pública (EP) e Sociedade de Economia Mista
(SEM)
A distinção precisa entre EP e SEM é um conhecimento indispensável para qualquer prova de Direito Administrativo.
As diferenças se concentram em três eixos principais, que devem ser memorizados.
Critério Empresa Pública (EP) Sociedade de Economia Mista (SEM)

Obrigatoriamente Sociedade Anônima

Forma Jurídica Qualquer forma admitida em direito.
(S.A.).

Capital integralmente público (admite-se a Capital misto (público e privado), com a

Composição do
participação de outros entes e entidades da maioria do capital votante pertencendo ao
Capital
adm. indireta). Poder Público.

Foro Processual Justiça Federal para as causas envolvendo Justiça Estadual como regra (Súmula
(Justiça EP federais. Justiça Estadual para EP 556/STF). Desloca-se para a Justiça Federal se
Competente) estaduais/municipais. a União intervier (Súmula 517/STF).

Após dominarmos as estatais, o próximo grande tema da Administração Indireta são as Fundações Públicas.
8. Fundações Públicas: Natureza Jurídica e Regime Aplicável
Fundação pública é um patrimônio personalizado, destinado por lei a um fim social e não lucrativo, como saúde,
educação e pesquisa. A principal complexidade do tema, e foco recorrente em concursos, reside na sua dupla
possibilidade de natureza jurídica: de direito público ou de direito privado. Essa distinção define todo o seu regime
jurídico.
Característica Fundação Pública de Direito Público Fundação Pública de Direito Privado

Pessoa Jurídica de Direito Público

Natureza Jurídica Pessoa Jurídica de Direito Privado.
(espécie de autarquia).

Autorizada por lei e criada pelo registro do ato

Criação Criada diretamente por lei específica.
constitutivo.

Atividades previstas na lei instituidora, Atividades não exclusivas de Estado, cujas áreas de
Área de Atuação podendo desempenhar atividades atuação devem ser definidas por lei complementar
típicas de Estado. (pendente de edição).

Regime de Regime Jurídico Único (estatutário -

Regime Celetista (CLT - emprego público).
Pessoal cargo público).

Bens Públicos (com todas as Bens Privados (prerrogativas apenas se afetados a

Bens
prerrogativas). serviço público).

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Prerrogativas Possui (prazo em dobro, duplo grau
Não possui.
Processuais obrigatório).

Regime de
Sujeita-se. Não se sujeita.
Precatórios

Imunidade
Possui (Art. 150, § 2º, CF). Possui (Art. 150, § 2º, CF).
Tributária

Licitações Obrigada a licitar (Lei 14.133/2021). Obrigada a licitar (Lei 14.133/2021).

Foro Competente Divergente (Doutrina: Estadual / Jurisprudência

Justiça Federal.
(Federal) STJ: Federal).
Para fechar o estudo, é indispensável revisar as decisões judiciais que consolidam a aplicação prática desses
conceitos.
9. Síntese da Jurisprudência Essencial (STF/STJ) - Pontos de Atenção para a Prova
A banca CEBRASPE valoriza enormemente o conhecimento da jurisprudência consolidada dos tribunais superiores.
Esta seção resume os entendimentos mais relevantes para sua prova.
• Demissão de Empregados Públicos (RE 688.267/CE): A demissão de empregados concursados de estatais
(mesmo as que exploram atividade econômica) deve ser motivada em ato formal, com fundamento razoável. Não
se exige, contudo, processo administrativo prévio nem a comprovação de justa causa nos moldes da CLT.
• Alienação de Controle Acionário (ADI 6.241 e ADI 5.624): A venda do controle da empresa-matriz (EP/SEM)
exige autorização legislativa e licitação. Já a venda do controle de subsidiárias dispensa ambos os requisitos, desde
que o procedimento observe os princípios da administração pública e garanta a competitividade.
• Nomeação de Dirigentes (ADI 7.331): O STF, em decisão final, validou as vedações do art. 17 da Lei das Estatais
à nomeação de agentes políticos e partidários, revertendo uma liminar anterior. A regra, portanto, é a
constitucionalidade das restrições, visando a moralidade e a governança corporativa.
• Imunidade Tributária Recíproca (ACO 3410/SE): A imunidade se estende às estatais prestadoras de serviço
público que não visem lucro e atuem em regime não concorrencial (exclusividade).
• Regime de Precatórios (ADPF 387/PI e ADPF 275/PB): Aplica-se às estatais prestadoras de serviço público
próprio do Estado e de natureza não concorrencial, o que impede a penhora ou bloqueio judicial de seus bens
para pagamento de dívidas.
• Delegação do Poder de Polícia (RE 633.782, Tema 532): É constitucional a delegação, por meio de lei, do poder
de polícia a pessoas jurídicas de direito privado da Administração Indireta (com capital majoritariamente público)
que prestem serviço público de atuação própria do Estado em regime não concorrencial.
10. Conclusão e Recomendações Finais
O estudo das entidades da Administração Indireta é denso e repleto de detalhes. Para a prova da SEFAZ RN,
recomendamos uma revisão focada especialmente nas diferenças de regime jurídico que decorrem da atividade
da estatal (exploradora de atividade econômica vs. prestadora de serviço público) e da natureza da fundação (de
direito público vs. de direito privado).
Reforce a memorização das exceções e dos entendimentos jurisprudenciais aqui sintetizados, com atenção
especial aos seus respectivos julgados. É exatamente nesses pontos que a banca CEBRASPE concentra suas questões
mais desafiadoras, buscando diferenciar os candidatos mais bem preparados.
Desejamos sucesso em sua preparação e na conquista da sua aprovação!

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