17/04/13 Envio | Revista dos Tribunais
O SIGNIFICADO POLÍTICO DA CONFERÊNCIA DE
VIENA SOBRE OS DIREITOS HUMANOS
O SIGNIFICADO POLÍTICO DA CONFERÊNCIA DE VIENA SOBRE OS
DIREITOS HUMANOS
Revista dos Tribunais | vol. 713 | p. 284 | Mar / 1995
Doutrinas Essenciais de Direitos Humanos | vol. 6 | p. 779 | Ago / 2011
Doutrinas Essenciais de Direito Internacional | vol. 3 | p. 317 | Fev / 2012DTR\1995\120
José Augusto Lindgren Alves
Chefe da Divisão das Nações Unidas do Ministério das Relações Exteriores
Área do Direito: Geral
Sumário:
Numa de suas reflexões político-filosóficas sobre o mundo moderno, Norberto Bobbio, ao examinar
a possibilidade de se encontrar o "sentido" da História, em termos hegelianos, identifica na
crescente importância atribuída ao tema dos direitos humanos o principal sinal de progresso moral
da humanidade. 1 Em meio às vicissitudes da atualidade, caracterizada pela violência, tanto no
âmbito interno brasileiro quanto na esfera internacional, é, sem dúvida, difícil falar em progresso
moral ou "sentido positivo da História". Todavia, levando em conta que um pouco de utopia é
essencial para que a convivência humana possa prosseguir sem reverter ao "estado da natureza",
não há como negar a importância da Conferência Mundial de Direitos Humanos, realizada em Viena,
de 14 a 25 de junho último.
Tomando-se simplesmente o aspecto mais "prosaico" do evento - o elemento numérico - foi ele a
maior concentração jamais havida sobre o tema. Realizada em diversos níveis e em diferentes
reuniões, muitas vezes simultâneas, a Conferência de Viena contou com a participação de
delegações oficiais de 171 Estados; reuniu 2.000 organizações não-governamentais no "Fórum de
ONGs"; teve 813 ONGs acreditadas como observadoras na conferência propriamente dita, de
caráter governamental; abrigou encontros paralelos de instituições nacionais encarregadas da
proteção dos direitos humanos nos respectivos países; promoveu palestras de acadêmicos e
personalidades diversas reconhecidas internacionalmente por sua atuação na matéria; congregou
os diretores de todas as agências especializadas da "família" das Nações Unidas em sessões de
trabalho; manteve, ao longo de 15 dias, mais de 10.000 indivíduos reunidos em discussões sobre o
assunto. Não é, portanto, de descartar a relevância da Conferência como fator de mobilização.
Mas não foi só isso.
Segunda conferência mundial promovida pelas Nações Unidas na década de 90, a Conferência de
Viena foi, para os direitos humanos, o que a Rio-92 foi para o meio-ambiente. A mobilização terá
contribuído substantivamente para consolidar e disseminar a importância desses "temas globais",
de interesse para toda a humanidade. Os marcos referenciais para o trabalho nacional e
internacional sobre ambos, contudo, são os documentos de caráter governamental delas
emanados: a Agenda 21, adotada pelos Estados representados na Conferência do Rio de Janeiro,
para o meio-ambiente e o desenvolvimento, e a Declaração e o Programa de Ação de Viena, para
os direitos humanos.
Para que se possa compreender adequadamente o verdadeiro significado da Conferência de Viena,
e da Declaração adotada consensualmente pelos Estados participantes, é indispensável ter-se em
mente a evolução da realidade internacional desde o momento de sua idealização ao momento de
sua conclusão.
Se é factível referir determinadas épocas históricas por meio das obras intelectuais mais
significativas do período, é útil lembrar que o ano de 1989, quando primeiro se lançou na ONU a
idéia da convocação de uma Conferência Mundial de Direitos Humanos (Res. 44/156 da
Assembléia-Geral), foi o ano da publicação do artigo de Francis Fukuyama "Sobre o Fim da
História?" na revista trimestral norte-americana The National Interest. Tendo por pano de fundo a
vitória do Ocidente capitalista e liberal na Guerra Fria - consolidada emblematicamente naquele
ano pela queda do Muro de Berlim - a visão de Fukuyama, que tanto entusiasmou políticos e
ideólogos do Primeiro Mundo, sintetizava o final hegeliano da dialética da História na forma do
Estado liberal das sociedades desenvolvidas do Ocidente, em cuja direção todos tenderiam
inapelavelmente a orientar-se. O que o mundo estava então testemunhando poderia ser, em suas
palavras, "...não apenas a conclusão de um período particular da história do pós-guerra, mas o fim
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da história, isto é, o ponto final da evolução ideológica da humanidade e a universalização da
democracia liberal do Ocidente como forma final do governo humano". 2
Quando, em 1990, a Assembléia-Geral das Nações Unidas concretamente convocou, pela
Resolução 45/155, de inspiração ocidental, a Conferência Mundial para 1993, o triunfalismo
liberalista se apresentava ainda mais fortalecido, com a derrota da tentativa de golpe contra
Gorbachev e a dissolução do Partido Comunista da URSS. O triunfalismo, contudo, era ilusório,
para não dizer arrogante, por não levar em conta outros fatos e tendências que já se faziam
sentir: o agravamento da situação econômica do Terceiro Mundo, as pressões emigratórias dos
países periféricos, o crescimento do fundamentalismo islâmico, o desemprego nas sociedades
desenvolvidas, a exacerbação do nacionalismo nas ex-Repúblicas iugoslavas e no Leste europeu
em geral, o recrudescimento do racismo e da xenofobia na Europa Ocidental.
Ao longo de todo o período preparatório da Conferência, a situação internacional, longe de
corroborar o otimismo da Fukuyama, deteriorou-se significativamente. A vitória aliada na Guerra do
Golfo não trouxe estabilidade à região; a Iugoslávia esfacelou-se em conflitos armados; o fim da
União Soviética aumentou a instabilidade internacional; o fundamentalismo religioso ganhou novos
adeptos; a crise econômica internacional agravou-se; o desemprego cresceu e o racismo
xenofóbico europeu tornou-se mais ameaçador.
Refletindo as tensões internacionais, as quatro sessões do Comitê Preparatório da Conferência
Mundial, em 91, 92 e 93, caracterizaram-se muito mais pelos desentendimentos do que pelas
convergências. Qualquer proposta ou sugestão liberalizante do Ocidente era encarada com
desconfiança pelos afro-asiáticos e alguns países de outros grupos, como possível manifestação
do alardeado "direito de ingerência". Qualquer proposta do Terceiro Mundo visando mais à
coletividade do que ao indivíduo era vista pelo Ocidente como tentativa de rejeição à noção de
direitos individuais em favor de regimes autoritários. A agenda não chegou a ser elaborada pelo
Comitê Preparatório, sendo necessário, no final de 92, que a Assembléia-Geral da ONU tomasse a
si tal tarefa. O anteprojeto de declaração elaborado em Genebra em maio último, após o prazo
previsto, em semana extra de trabalho, era tão cheio de colchetes e afirmações contraditórias
que se tornava ininteligível. Chegou-se a crer que a Conferência não se realizaria, ou, pior, a
temer que, caso se realizasse, pudesse representar um retrocesso para os direitos humanos. E foi
esse o clima com que ela se iniciou. Ante esse quadro de amplas dificuldades, a indicação feita
pela comunidade internacional para que o Brasil presidisse o Comitê de Redação da Conferência - e
sem que jamais houvesse pleiteado tal função - foi um voto de confiança em nossa diplomacia,
mas também um desafio. O desafio foi vencido, na pessoa do Embaixador Gilberto Vergne Saboia,
Representante Permanente Adjunto junto às Nações Unidas em Genebra, que conduziu os
trabalhos.
A história das negociações para a aprovação de cada parágrafo da Declaração Final em Viena é
demasiado complexa para ser aqui descrita. Basta dizer, a esse propósito, que no penúltimo dia da
Conferência, o Comitê de Redação sessionou das 10 horas da manhã às 5:30 da manhã seguinte.
O que importa é que a Declaração foi aprovada, e representa um avanço importante no
tratamento internacional dos direitos humanos.
Com um preâmbulo de 17 parágrafos, uma parte operativa conceitual de 39 artigos e um programa
de ação com 100 parágrafos recomendatórios, a Declaração de Viena é o documento mais
abrangente adotado consensualmente pela comunidade internacional sobre o tema. E, se levarmos
em conta que a Declaração Universal de 1948 foi proclamada por votação (48 a zero com 8
abstenções), quando a Assembléia-Geral da ONU contava com apenas 56 membros (a maioria dos
Estados atuais tinha ainda status de colônia), 3 foi a Declaração de Viena que, efetivamente,
conferiu caráter universal aos direitos definidos no primeiro documento.
A reafirmação de universalidade dos direitos humanos foi, por sinal, uma das conquistas mais
difíceis da Declaração de Viena. Tendo em conta sua não-participação na elaboração e aprovação
da Declaração de 1948, assim como seus sistemas culturais, religiosos e ideológicos diferentes
daqueles do Ocidente, muitos países asiáticos e africanos insurgiram-se, no processo preparatório,
contra a própria idéia dos direitos humanos que inspirou o texto de 48. Algumas delegações
chegaram a afirmar, na Conferência, que eles correspondiam a uma tentativa de imposição de
valores ocidentais sobre o resto do mundo. Sua aceitação de tais direitos seria, pois, sempre
condicionada à adaptabilidade de cada um aos respectivos sistemas. Em vista de tais posturas, foi
um tento extraordinário da Conferência de Viena conseguir superar o relativismo cultural ou
religioso ao afirmar, no art. 1.º da Declaração:
"A natureza universal de tais direitos não admite dúvidas". Quanto às peculiaridades de cada
cultura, são elas tratadas convenientemente no art. 5.º, onde se declara que as particularidades
históricas, culturais e religiosas devem ser levadas em consideração, mas os Estados têm o dever
de promover e proteger todos os direitos humanos, independentemente dos respectivos sistemas.
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A Declaração de Viena repete, no art. 2.º, a linguagem dos dois Pactos Internacionais de direitos
humanos sobre o direito à autodeterminação: "Todos os povos têm o direito a autodeterminação.
Em virtude desse direito, determinam livremente sua situação política e procuram livremente seu
desenvolvimento econômico, social e cultural". 4 Consciente, porém, das forças centrífugas
liberadas com o fim da Guerra Fria, e dos efeitos devastadores para a estabilidade internacional
provocados por sua exacerbação atual, a Declaração ressalva que o direito à autodeterminação e
as medidas legitimamente adotadas pelos povos sob dominação colonial para alcançá-lo não
podem ser interpretados como "autorização ou encorajamento a qualquer ação destinada a
desmembrar ou prejudicar, total ou parcialmente, a integridade territorial ou a unidade política de
Estados soberanos e independentes...". 5
Outra conquista conceitual de grande relevância consiste no reconhecimento da legitimidade da
preocupação internacional com a promoção e a proteção dos direitos humanos, estabelecida no
art. 4.º. Confirma-se, dessa maneira, o entendimento predominante, mas às vezes ainda
questionado, de que os direitos humanos extrapolam o domínio reservado dos Estados, invalidando
o recurso abusivo ao conceito de soberania para encobrir violações. Concilia-se, ao mesmo tempo,
o propósito de promover os direitos humanos do art. 1.º, n. 3, da Carta das Nações Unidas, com o
princípio da não-ingerência, estabelecido no art. 2.º, n. 7.
De particular importância para os países em desenvolvimento, um dos maiores êxitos da
conferência foi a obtenção de consenso universal para o reconhecimento do direito ao
desenvolvimento como um "direito universal, inalienável, e parte integrante dos direitos humanos
fundamentais" (art. 10). Embora qualificado como tal desde 1986 pela Declaração do Direito ao
Desenvolvimento, esse direito não era reconhecido pelos Estados Unidos, que votaram contra, e
outros países ocidentais, que se abstiveram, na votação sobre a Declaração na Assembléia-Geral,
6
tendo até recentemente questionado o conceito. Interpreta-se, inclusive, que foi a flexibilização
de posições pelos Estados Unidos e outros países do grupo ocidental sobre esse item, tão vital
para a maioria dos Estados, que viabilizou os avanços liberais conseguidos em outras áreas.
Criteriosa ao reconhecer tal direito, a Declaração de Viena assinala que "a falta de
desenvolvimento não pode ser invocada para justificar limitações aos (outros) direitos humanos
reconhecidos internacionalmente". Propõe, por outro lado, e nesse contexto, medidas concretas
para a realização do direito ao desenvolvimento, através da cooperação internacional, entre as
quais o alívio da dívida externa e a luta pelo fim da pobreza absoluta.
Ainda na parte declaratória conceitual, são elementos importantes do documento governamental
de Viena a atenção dedicada ao racismo e à xenofobia, que tanto se têm manifestado na Europa
de hoje; a ênfase atribuída aos direitos das mulheres, a serem agora incluídos em todas as
atividades das Nações Unidas dedicadas aos direitos humanos; as partes específicas dedicadas à
criança, às minorias, aos indígenas e aos refugiados; a condenação veemente às violações
maciças de direitos humanos, inclusive com menção às práticas hoje vistas de "limpeza étnica" e
estupro sistemático de mulheres; o reconhecimento da importância do papel das ONGs na luta pela
observância dos direitos humanos.
Seria inviável abordar nesta exposição todos os aspectos conceituais e programáticos importantes
da Declaração de Viena. É necessário, contudo, observar que o estabelecimento da
interdependência entre democracia, desenvolvimento e o respeito aos direitos humanos, definido
no art. 8.º, é o dado novo essencial que inspira e orienta todo o documento.
A terceira parte da Declaração corresponde ao Programa de Ação de Viena. Tem ele sido
interpretado pela imprensa e por organizações não-governamentais como demasiado cauteloso e
pouco definido. Cauteloso ele o é, do contrário seria impossível obter-se consenso para sua
aprovação. Quanto à "indefinição", talvez seja o rótulo atribuído ao fato de a Conferência não
haver criado as inovações desejadas, limitando-se a recomendá-las. O rótulo é inadequado e
parece advir seja do desconhecimento do texto, seja do desconhecimento do sistema das Nações
Unidas. Uma conferência não sendo parte dos órgãos principais da ONU, estabelecidos no art. 7.º
da Carta de São Francisco, não tem poder para criar, mas sim para recomendar. A decisão final
incumbirá sempre à Assembléia-Geral ou aos Estados que a compõem. E as recomendações foram
muito substantivas, incluindo quase todas aquelas postuladas pelas ONGs mais atuantes.
Com exatos 100 parágrafos, o Programa de Ação engloba, entre as recomendações mais
significativas:
- a coordenação entre todas as agências e órgãos da ONU em apoio aos direitos humanos;
- a alocação de maiores recursos financeiros e administrativos ao Centro para os Direitos
Humanos;
- a consideração prioritária pela Assembléia-Geral da questão do estabelecimento de um Alto-
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Comissário para os Direitos Humanos com vistas à proteção de todos os direitos;
- o reforço à assistência técnica internacional para os direitos humanos;
- o reforço ao sistema de monitoramento internacional de todos os direitos;
- o estabelecimento de um programa abrangente, nas Nações Unidas, para auxiliar os Estados, a
seu pedido, na implementação de projetos nacionais com impacto direto na observância dos
direitos humanos e na manutenção do Estado de Direito (arts. 69 e 70).
De iniciativa brasileira, esta última recomendação, se aprovada pela Assembléia-Geral e provida
dos fundos necessários, proporcionaria à ONU um novo tipo de atuação, mais construtiva, de
caráter preventivo, em apoio aos direitos humanos, até agora limitada essencialmente a denúncias
de violações e críticas aos governos respectivos. Uma nova abordagem, positiva, faz-se cada dia
mais necessária, particularmente para países democráticos, cujos governos se vêem diante de
dificuldades complexas para fazer valer os direitos em suas jurisdições.
Em vista do exposto é possível dizer, sem sombra de dúvida, que a Declaração de Viena, se não
corresponde aos anseios de todos, representa um grande avanço para o tema de que trata.
Se levarmos em conta a instabilidade e as tensões do mundo atual, caracterizado, no dizer do
perito norueguês na Subcomissão de Proteção às Minorias, Asbjorn Eide, o "tribalismo pós-
moderno", é claramente perceptível a importância de se poder contar com documento consensual,
abrangente e agora indubitavelmente universal sobre assunto tão fundamental para todos os
homens e mulheres.
No momento em que se iniciava a Conferência de Viena, começou a circular nos Estados Unidos o
número correspondente ao verão de 93 da revisa Foreign Affairs. Nele se encontrava expressivo
artigo do historiador Samuel Huntington intitulado The Clash oi Civilizations? Com repercussão
imediata em todo mundo, inclusive no Brasil, o artigo de Huntington, longe do triunfalismo de
Fukuyama, prevê para o futuro a substituição da competição ideológica da Guerra Fria pelo
conflito, não necessariamente bélico, entre as grandes civilizações: ocidental, confuciana,
japonesa, islâmica, hindu, ortodoxa eslava, latino-americana e possivelmente uma civilização
africana" (sic!). 7 À luz das discórdias verificadas no seio do Comitê Preparatório da Conferência
Mundial de Direitos Humanos, no período 1991/93, a previsão de Samuel Huntington não parece
absurda. Caso o consenso finalmente obtido na Declaração de Viena ajude a atenuar tal conflito,
recolocando o homem e a mulher como verdadeiros sujeitos do Direito e da História, a Conferência
terá sido de extrema valia.
1. Norberto Bobbio, A Era dos Direitos, pp. 49-64, Rio, Campus, 1992.
2. Francis Fukuyama, "The End of History?", p. 4, The National Interest, Summer 1989.
3. A Declaração Universal dos Direitos Humanos foi proclamada pela Assembléia-Geral das Nações
Unidas em 10.12.48, em votação na qual se abstiveram a África do Sul, Arábia Saudita,
Bielorrússia, Iugoslávia, Polônia, Tchecoslováquia, Ucrânia e União Soviética.
4. O Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e o Pacto Internacional de
Direitos Civis e Políticos têm a mesma redação no art. 1.º.
5. A ressalva é importante também para o Brasil em vista das discussões sobre a
autodeterminação das populações indígenas.
6. A Declaração do Direito ao Desenvolvimento foi adotada pela Assembléia-Geral em 4.12.86 por
146 votos a favor, 1 contra (EUA) e 8 abstenções (Dinamarca, Finlândia, República Federal da
Alemanha, Islândia, Israel, Japão, Suécia e Reino Unido).
7. Samuel P. Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs, Summer 1993, pp. 22-49.
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