Indice

Introdução....................................................................................................................................1

Conceito.......................................................................................................................................2

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.........................................................................................2

Excepções do principio da legalidade...................................................................................3

EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO.................................................................4

O Controlo Interno...............................................................................................................5

Auditoria Interna vs Controlo Interno..................................................................................5

Tipos de Controlo Interno............................................................................................................5

A experiência do Tribunal Administrativo na colaboração com os órgãos do Controlo Interno. 6

Relação entre o Controlo Interno e o Controlo Externo..............................................................6

Controlo externo..........................................................................................................................7

Órgão de controlo externo (o Tribunal Administrativo).......................................................7

Controlo externo no sector público..............................................................................................7

Controlo externo no sector privado..............................................................................................7

Classificação do controle.............................................................................................................8

TUTELA ADMINISTRATIVA.........................................................................................................8

Características da Tutela Administrativa...........................................................................10

Outras características........................................................................................................10

Espécies de tutela Administrativa..........................................................................................10

Bibliografia................................................................................................................................14
 1. Introdução

Falar do Exercício do Poder Administrativos é destacar sobre termos de "Assumir

funções administrativas" significa simplesmente providenciar às necessidades de ordem
pública e assegurar o funcionamento de alguns serviços públicos para satisfação do
interesse geral e a gestão dos assuntos de interesse público. Este é o tema a ser abordado
neste trabalho.
No que diz respeito às referidas funções, pode-se distinguir entre as funções que são
exercidas directamente a favor da comunidade (polícia, justiça, acção social. etc.); e as
que são direccionadas e originadas pelo uso interno da própria Administração (gestão do
pessoal, compras, contabilidade, etc.). As primeiras dizem-se funções administrativas
principais e as segundas auxiliares. De modo geral, um Estado pode desempenhar essas
funções sem confiá-las a um poder jurídico especial, elas se desempenham, então, sob o
controlo do poder jurídico ordinário que é do judicial.

1 (Exercício do Poder Administrativo)

 2. Conceito

O poder é um aspecto potencial em todas as relações sociais e se caracteriza pela sua

condição se assimetria: o sujeito que possui poder exerce um controle maior sobre a
conduta do outro sujeito que sofre essa forma de agir como subalterno nesse sentido
próprio.

Se definirmos poder com o que aprendemos nas enciclopédias, as definições são muitas
e variadas como, por exemplo: Estar capacitado, juntar condições para fazer o que se
expressa; ou faculdade para fazer alguma coisa; domínio ou influencia que se tem sobre
alguma coisa; possessão o pertencia de uma coisa; força, capacidade, eficácia;
capacidade para provocar alguns efeitos; autorização para fazer alguma coisa devido a
que se possui autoridade para executar algo.

Poder também significa a probabilidade de impor a vontade própria dentro de uma

relação social, ainda que haja resistência, e qualquer que seja o fundamento dessa
probabilidade. É assim como define poder Max Weber.

Tutela é o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva pública na

gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua
actuação.

3. EXERCÍCIO DO PODER ADMINISTRATIVO

Ele deve ser praticado no exercício do poder administrativo. Só os actos praticados no
exercício de um poder público para o desempenho de uma actividade administrativa de
gestão pública – só esses é que são actos administrativos.
Daqui resulta, em consequência que:
1. Não são actos administrativos os actos jurídicos praticados pela
Administração Pública no desempenho de actividade de gestão privada.
2. Também não são actos administrativos, por não traduzirem do poder
administrativos, os actos políticos, os actos legislativos e os actos
jurisdicionais, ainda que praticados por órgãos da Administração.

2 (Exercício do Poder Administrativo)

 3.1. O Controlo Interno
O Controlo Interno constitui uma forma de organização que pressupõe a existência de
um plano e de sistemas coordenados, destinados a prevenir a ocorrência de erros e
irregularidades ou a minimizar as suas consequências e ainda, a maximizar o
desempenho da entidade na qual se insere.

Segundo o COSO2, o Controlo Interno é definido como sendo um processo levado a

cabo pelo Conselho de Administração, Direcção e outros membros de uma organização,
com o objectivo de proporcionar um grau de confiança razoável na concretização dos
seguintes objectivos: Eficácia e eficiência dos recursos, fiabilidade da informação
financeira e cumprimento das leis e normas estabelecidas.

Auditoria Interna vs Controlo Interno

A auditoria, por seu turno, é uma actividade desenvolvida com técnicas próprias e
peculiares, constituindo-se em especialização profissional, tendo ampla abrangência e
pode dividir-se em externa e interna, segundo a forma de actuação e as relações com a
organização auditada.

A auditoria interna é uma actividade desenvolvida por técnicos do quadro permanente

da organização, cujo escopo de trabalho tem maior amplitude em relação à auditoria
externa, abrangendo o estudo e a avaliação permanente do sistema de Controlo Interno,
a sua adequação e desempenho. É equivocado, portanto, tratar-se auditoria interna como
sinónimo de Controlo Interno. Enquanto este engloba um conjunto de métodos e
medidas que visam assegurar o funcionamento óptimo da entidade, aquela é uma
actividade cuja principal missão é assegurar o funcionamento dos controlos.

Tipos de Controlo Interno

Geralmente, destacam-se dois tipos de controlo Interno:

Controlo Interno contabilístico – o qual visa garantir a fiabilidade dos registos, facilitar
a revisão das operações financeiras autorizadas pelos responsáveis e a salvaguarda dos
activos.

3 (Exercício do Poder Administrativo)

Controlo Interno administrativo – que compreende o controlo hierárquico e dos
procedimentos e registos relacionados com o processo de tomada de decisões e,
portanto, planos, políticas e objectivos definidos pelos responsáveis.

A experiência do Tribunal Administrativo na colaboração com os órgãos do Controlo

Interno
Nos termos do regimento relativo à organização, funcionamento e processo da Terceira
Secção do Tribunal Administrativo, aprovado pela Lei n.º 16/97, de 10 de Julho, mais
concretamente o n.º 2 do artigo 2, todas as entidades públicas ou privadas são
obrigadas a fornecer, com toda a urgência e de preferência a qualquer outro serviço, as
informações e processos que o Tribunal lhes solicitar.

E, no n.º 3 do mesmo preceito, dispõe-se que o Tribunal pode determinar a requisição

de serviços de inspecção e auditoria aos órgãos de controlo financeiro interno. As
entidades públicas são ainda obrigadas a comunicar ao Tribunal as irregularidades de
que tomem conhecimento no exercício das suas funções, sempre que a apreciação das
mesmas se insira no domínio das atribuições e competências deste.

Relação entre o Controlo Interno e o Controlo Externo

É de se esperar que o Controlo Interno, mediante um fluxo de informações ininterruptas,
viabilize um dos objectos centrais do controlo externo, que é o de acompanhar, de forma
actualizada, a realização das contas públicas. Pela sua própria natureza, o Controlo
Interno, nas suas diversas modalidades, tem condições de realizar esse trabalho, por
estar localizado nas instituições.

Por sua vez, a eficácia do sistema externo aumentaria sensivelmente se o interno, em

tempo útil, o mantivesse de igual modo informado de ocorrências questionáveis, abusos,
irregularidades e desvios porventura constatados durante a execução dos programas
governamentais.

3.2. Controlo externo

Órgão de controlo externo (o Tribunal Administrativo).

De acordo com a Constituição da República, Artigo 173, cabe ao Tribunal
Administrativo, na sua vertente das Contas, a fiscalização da legalidade das despesas

4 (Exercício do Poder Administrativo)

públicas e a apreciação de contas do Estado, remetendo para a lei ordinária a
competência, a organização e a composição desta jurisdição.

Estão sujeitas a julgamento das despesas públicas as seguintes entidades1:

a) O Estado e todos os seus serviços;

b) Os serviços e organismos autónomos;
c) Os órgãos locais representativos do Estado;
d) As autarquias locais;
e) As empresas públicas e as sociedades de capitais exclusivas ou maioritariamente
públicos;

Controlo externo no sector público

O controlo externo e da fiscalização em relação às actividades do governo tem
alcançado uma crescente centralidade nos últimos anos, na sequência da crise
económica e financeira que neste momento se verifica, e que coloca em questão as boas
práticas de gestão dos bens e recursos públicos. Como refere Melo (2007) “o controle
externo tem sido visto como peça central da qualidade institucional de um país, e o
ambiente institucional é fundamental para a consecução de objectivos económicos,
fiscais e sociais”.

De facto, o controlo externo no sector público tem como objectivo garantir a legalidade
da informação contabilística e financeira do estado, a regularidade dos gastos e
investimentos de dinheiro e bens públicos e a correcta e fiel execução dos orçamentos.

Controlo externo no sector privado

No que respeita ao controlo externo no sector privado, existem várias entidades que
garantem a regulamentação e supervisão financeira das empresas. Exemplo concreto, O
Banco de Mocambique (fiscaliza as actividades das instituições de crédito, auxiliares de
crédito e parabancários), a Comissão do Marcado de Valores Mobiliários (fiscaliza
emitentes de valores mobiliários; intermediários financeiros; consultores autónomos;
entidades gestoras de mercados, entre outros).

5 (Exercício do Poder Administrativo)

Classificação do controle
Quanto aos órgãos incumbidos do controle:

 Controle Legislativo

 Controle Administrativo

 Controle Judicial

Quanto ao âmbito:

 Controle interno

 O controle hierárquico

 O controle tutelar,

 Controle externo

 Controle de legalidade

4. TUTELA ADMINISTRATIVA
Pode-se conceituar administração como o processo ou actividade dinâmica que consiste
em tomar decisão sobre objectivos e recursos. O processo de administrar é inerente a
qualquer situação que haja pessoas utilizando recursos para atingir algum tipo de
objectivo. A finalidade última do processo de administrar é garantir a realização de
objectivos por meio de aplicação do recurso.

Portanto, a tutela é o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva

pública na gestão de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito
da sua actuação. Esta tutela pressupõe que hajam duas pessoas colectivas distintas,
sendo que uma delas deve ser uma pessoa colectiva pública. Atutela administrativa é
confiada ao Governo, o órgão máximo da Administração Pública, nas suas
competências administrativas.

A tutela é uma relação jurídica interadministrativa dissimétrica, em que cada um dos

sujeitos é simultaneamente titular, perante o outro, de posições activas e passivas

6 (Exercício do Poder Administrativo)

conexas entre si. Existe tutela na administração indirecta e na administração autónoma.
Na administração indirecta verifica-se não só um poder de tutela, como também um
poder de superintendência.

Segundo o Artigo 277 da constituição da república de Moçambique (Tutela

administrativa):

1. As autarquias locais estão sujeitas à tutela administrativa do Estado.

2. A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificação da

legalidade dos actos administrativos dos órgãos autárquicos, nos termos da lei.

3. O exercício do poder tutelar pode ser ainda aplicado sobre o mérito dos actos
administrativos, apenas nos casos e nos termos expressamente previstos na lei.

4. A dissolução dos órgãos autárquicos, ainda que resultante de eleições directas,

só pode ter lugar em consequência de acções ou omissões legais graves,
previstas na lei e nos termos por ela estabelecidos.

Além de uma relação intersubjectiva, outras conclusões que podemos retirar da

definição dada pelo Professor, é que os poderes tutelares traduzem-se em poderes de
controlo e de fiscalização, com a finalidade de assegurar a legalidade e o mérito.

A tutela de legalidade significa que os actos administrativos devem estar conformes à

lei; tutela do mérito reporta-se a questões de conveniência, se a decisão administrativa é
favorável do ponto de vista técnico, fincanceiro e administrativo. Na administração
autónoma há apenas tutela de legalidade.

Torna-se fundamental respeitar o princípio da legalidade, constitucionalmente garantido

e também um dos princípios do Direito Administrativo. A legalidade pressupõe uma
preferência de lei e uma reserva de lei. A primeira veda à administração que contrarie o
direito vigente, ao passo que a segunda exige que a actuação administrativa tenha
fundamento numa norma jurídica.

7 (Exercício do Poder Administrativo)

 4.1. Características da Tutela Administrativa
A Tutela Administrativa deve ser enunciada as seguintes: a tutela confere ao órgão
tutelar a faculdade de fiscalização de outros entes menores; a intervenção do órgão
tutelar não se presume, ela respeita um princípio de tipicidade; empresas públicas;
autarquias locais .

Uma última característica aponta para o facto de, apesar de haver controlo dos entes
menores, não se trata de uma relação de subordinação, pois são duas pessoas colectivas
diferentes, e o próprio ente menor conserva uma autonomia e uma personalidade
jurídica distinta do ente tutelar.

4.2. Outras características

1. A existência de duas pessoas colectivas distintas, uma delas a tutelar e a outra a
tutelada;

2. Dessas pessoas colectivas a tutelar é necessariamente uma pessoa colectiva

pública enquanto a entidade tutelada na maior parte dos casos também é uma
pessoa colectiva pública, no entanto como a lei o impões e a Constituição não o
impede a entidade tutelada pode também ser uma pessoa colectiva privada;

3. Os poderes de tutela administrativa são poderes de intervenção na gestão da

pessoa colectiva;

4. O fim da tutela administrativa é assegurar que a entidade tutelada cumpra as leis

em vigor (tutela de legalidade) e garantir que as soluções adoptadas sejam
convenientes para a prossecução do interesse público (tutela de mérito)

4.3. Espécies de tutela Administrativa

Quando ao fim a tutela administrativa divide-se em tutela de legalidade e tutela de

mérito. A tutela de legalidade consiste no controlo da legalidade das decisões da
entidade tutelada enquanto a tutela de mérito visa controlar o mérito das decisões
administrativas da entidade tutelada.

8 (Exercício do Poder Administrativo)

Quanto ao conteúdo devemos distinguir cinco modalidades:

1. Tutela integrativa;

2. Tutela inspectiva;

3. Tutela sancionatória;

4. Tutela revogatória;

5. Tutela substitutiva.

A tutela integrativa é aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da

entidade tutelada.

Distinguem-se agora a tutela integrativa a própria que consiste no poder de autorizara

prática dos actos da entidade tutelada e a tutela a posterior que é aquela que consiste no
poder de aprovar os actos da entidade tutelada. Isto é na tutela a prior um acto da
entidade tutelada está sujeito a autorização, isto significa que o acto só pode ser
praticado quando obtiver a autorização da entidade tutelar. Por outro lado na tutela a
posterior a entidade tutelada pode praticar um acto antes de obter autorização, mas não
o pode por em prática nem executá-lo sem que ele esteja devidamente aprovado pela
entidade tutelar.

A tutela inspectiva consiste no poder de fiscalização dos órgãos, serviços, documentos e

contas da entidade tutelada.

A tutela sancionatória consiste no poder de aplicar sanções por irregularidades que

tenham sido detectadas na entidade tutelada.

A tutela revogatória é o poder de revogar os actos administrativos praticados pela

entidade tutelada.

A tutela substitutiva como o nome indica consiste no poder da entidade tutelar suprir as
omissões da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que
forem legalmente devidos.
9 (Exercício do Poder Administrativo)
Abordarei agora das linhas gerais do regime jurídico da tutela administrativa. Em
primeiro lugar é importante saber que a tutela administrativa não se presume, pelo que
só existe quando a lei expressamente a prevê e nos precisos termos em que a lei a
estabelecer. Em segundo lugar é de manter em mente que a tutela administrativa sobre
as autarquias locais, é hoje uma simples tutela de legalidade, pois como foi referido
anteriormente não há tutela de mérito sobre as autarquias locais.
Em terceiro lugar discute-se se a autoridade tutelar possui ou não o poder de dar
instruções à entidade tutelada quanto à interpretação das leis e regulamentos em vigor
ou quanto ao modo de exercer a competência própria da segunda.

Os órgãos autárquicos podem, se assim entenderem, consultar o Governo sobre dúvidas

de interpretação de diplomas em vigor, ao que a administração central deve estar
preparada para responder. Porém as respostas do Governo não são ordens, nem
instruções, nem directivas, não meros pareceres, e de carácter não vinculativo. Outra
qualquer solução seria contrária aos princípios de autonomia das autarquias locais e da
descentralização democrática da administração pública.

Finalmente um outro aspecto importante é o de que a entidade tutelada tem legitimidade

para impugnar quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a
entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela. Isto se a entidade tutelar exercer um
poder de tutela em termos que prejudicassem a entidade tutelada.

5. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Princípio da legalidade é o nome dado a um conceito empregado tanto no direito
nacional como estrangeiro e que serve para nortear a composição de uma série de leis e
dispositivos em todas as áreas da matéria. De modo bem simples e directo, este
princípio estabelece que não há crime, tampouco pena, sem prévia definição legal.

Segundo o artigo 4 do decreto nº 30/2001 de 15 de Outubro fala dos princípios da

legalidade onde menciona que:

1. No desenvolvimento das respectivas funções, os órgãos da administração

pública obedecem os princípios da legalidade administrativa.

10 (Exercício do Poder Administrativo)

 2. A obediência ao princípio da legalidade administrativa implica, necessariamente,
a conformidade da acção administrativa com a lei e o direito.

3. Os poderes dos orgaos da administracao publica não poderão ser usados para a
prossecução de fins diferentes dos atribuídos por lei.

4. Os actos administrativos praticados em estado de necessidade com pretensões

das regras estabelecidas neste diploma são validas, desde que os resultados não
pudessem ter sido alcançados de outro modo.

5.1. Excepções do principio da legalidade

Muito embora o texto constitucional não traga a definição do princípio da legalidade no
âmbito administrativo, a doutrina se encarrega desse mister com muita propriedade.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo assim conceituam o aludido postulado
(ALEXANDRINO; PAULO, 2008, p. 194):

“A legalidade traduz a ideia de que a administração pública somente

tem possibilidade de actuar quando exista lei que o determine (atuação
vinculada) ou autorize (atuação discricionária), devendo obedecer
estritamente ao estipulado na lei, ou, sendo discricionária a atuação,
observar os termos, condições e limites autorizados na lei.”

O princípio da legalidade, no Direito Administrativo, apresenta exceções:

Medidas provisórias: são atos com força de lei, mas o administrado só se submeterá ao
previsto em medida provisória se elas forem editadas dentro dos parâmetros
constitucionais, ou seja, se presentes os requisitos da relevância e da urgência. Vêm
sendo considerados fatos urgentes, para efeito de medida provisória, aqueles assuntos
que não podem esperar mais que noventa dias;

Estado de sítio e estado de defesa: são momentos de anormalidade institucional.

Representam restrições ao princípio da legalidade porque são instituídos por um decreto
presidencial que poderá obrigar a fazer ou deixar de fazer mesmo não sendo lei.
Segundo o Artigo 282 da C.R.M. refere ao estado de sítio ou o estado de emergência só
podem ser declarados, no todo ou em parte do território, nos casos de agressão efectiva

11 (Exercício do Poder Administrativo)

ou eminente, de grave ameaça ou de perturbação da ordem constitucional ou de
calamidade pública. A declaração do estado do sítio ou de emergência é fundamentada e
especifica as liberdades e garantias cujo exercício é suspenso ou limitado.

Por fim, esse princípio é vital para o bom andamento da administração pública, sendo
que ele coíbe a possibilidade do gestor público agir por conta própria, tendo sua eficácia
através da execução jurídica dos atos de improbidade, evitando a falta de vinculação à
norma e, principalmente, a corrupção no sistema. Essa preocupação se faz constante
para que seja atingido o objective maior para o país, o interesse público, através da
ordem e da justiça.

No direito privado, por seu turno, o referido princípio traz consigo a ideia de não
contradição ou vinculação negativa à lei, haja vista ser permitido, ao
administrado, pautar suas ações da maneira que melhor lhe aprouver, desde que não
contrariem o texto legal.

12 (Exercício do Poder Administrativo)

Conclusão
Em conclusão temos a dizer que todos os aspectos abordados no corrente trabalho, são
de grande importância para o funcionamento da administração pública. O controlo
interno é essencial em qualquer organização. Trata-se de um processo implementado
pelos órgãos de gestão de forma a garantir que os seus objectivos são alcançados. Ao
longo dos anos este tem vindo a ser considerado como um elemento crucial para o
sucesso das organizações.
O controlo externo, por seu lado, é fundamental para a transmissão real e fidedignas
situações patrimonial das empresas e da boa gestão dos recursos ao dispor das mesmas.
Um dos seus objectivos é, precisamente, a validação e certificação do controlo interno,
avaliando a sua implementação e a sua eficácia. Além disso, o controlo externo, para
realizar o seu trabalho, recorre à informação do controlo interno como um complemento
ao seu trabalho, sempre que esta informação é considerada pelo auditor independente
como confiável e verdadeira.

13 (Exercício do Poder Administrativo)

Bibliografia

 CARRILHO J.N. e RICARDO NHAMISSITANE E., Alguns aspectos da

Constituição, Departamento de investigação e legislação – Edicil – Ministério da
Justiça, Maputo – 1991, p. 20 e seguintes. Alínea b) do n.° 1 do Artigo 223 da
Constituição da República.
 N.° 2 do Artigo 223 da Constituição da República. AR – V/Parecer/129/14.03.,
pp. 3-4.
 CISTAC G., O Tribunal Administrativo de Moçambique, op. cit., p. 103 e
seguintes.

 PAULO, Vicente; ALEXANDRINO, Vicente. Direito Constitucional

Descomplicado. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2008, página
194.

14 (Exercício do Poder Administrativo)