FICHAMENTO: Hall, Peter e Taylor, Rosemary. (2003).
“As Três Versões do
Neoinstitucionalismo”. Lua Nova, 58, pp. 193-224
De: Alberto Ussete
AS TRÊS VERSÕES DO NEOINSTITUCIONALISMO
Peter A. Hall e Rosemary C.R. Taylor
Neo-Institucionalismo:
O termo “neo-institucionalismo” é utilizado na ciência política para designar uma perspectiva
teórica que atrai muita atenção e também certas críticas. Reina, contudo, grande confusão no que
concerne ao sentido preciso do termo, às diferenças que o distinguem de outros procedimentos, e
ao tipo de esperanças e de problemas que ele suscita.
Grande parte da confusão que cerca o neo-institucionalismo desaparece quando se admite que ele
não constitui uma corrente de pensamento unificada. Ao contrário, pelo menos três métodos de
análise diferentes, todos reivindicando o título de “neo-institucionalismo”, apareceram de 1980 em
diante. Designaremos essas três escolas de pensamento como institucionalismo histórico,
institucionalismo da escolha racional e institucionalismo sociológico.
O INSTITUCIONALISMO HISTÓRICO
O institucionalismo histórico desenvolveu-se como reação contra a análise da vida política em
termos de grupos e contra o estruturo-funcionalismo, que dominavam a ciência política nos anos
60 e 70. Seus teóricos retinham do enfoque dos grupos a ideia de que o conflito entre grupos rivais
pela apropriação de recursos escassos é central à vida política, mas buscavam melhores
explicações, que permitissem dar conta das situações políticas nacionais e, em particular, da
distribuição desigual do poder e dos recursos.
Esses teóricos foram igualmente influenciados pela concepção, própria aos estruturo-
funcionalistas, da comunidade política como sistema global composto de partes que interagem.
Eles aceitavam esse princípio, mas criticavam a tendência de numerosos estruturo-funcionalistas
a considerar as características sociais, psicológicas ou culturais dos indivíduos como os parâmetros
responsáveis por uma boa parte do funcionamento do sistema. Consideravam, ao contrário, que a
organização institucional da comunidade política ou a economia política era o principal fator a
estruturar o comportamento coletivo e a estruturar resultados distintos.
Em consequência, privilegiavam o “estruturalismo” inerente às instituições da comunidade
política de preferência ao “funcionalismo” das teorias anteriores, que consideravam as situações
políticas como respostas às exigências funcionais do sistema.
Como os teóricos do institucionalismo histórico definem instituição? De modo global, como os
procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura
organizacional da comunidade política ou da economia política. Isso se estende-se das regras de
uma ordem constitucional ou dos procedimentos habituais de funcionamento de uma organização
até às convenções que governam o comportamento dos sindicatos ou as relações entre bancos e
empresas. Em geral, esses teóricos têm a tendência a associar as instituições às organizações e às
regras ou convenções editadas pelas organizações formais.
Em primeiro lugar, esses teóricos tendem a conceituar a relação entre as instituições e o
comportamento individual em termos muito gerais. Segundo, elas enfatizam as assimetrias de
poder associadas ao funcionamento e ao desenvolvimento das instituições. Em seguida, tendem a
formar uma concepção do desenvolvimento institucional que privilegia as trajetórias, as situações
críticas e as consequências imprevistas. Enfim, elas buscam combinar explicações da contribuição
das instituições à determinação de situações políticas com uma avaliação da contribuição de outros
tipos de fatores, como as idéias, a esses mesmos processos.
como as instituições afetam o comportamento dos indivíduos? De modo geral, os
neoinstitucionalistas fornecem dois tipos de resposta a essa questão, que poderíamos designar
como a “perspectiva calculadora” e a “perspectiva cultural”. Cada uma delas responde de modo
ligeiramente diferente a três questões básicas: como os atores se comportam, que fazem as
instituições, por que as instituições se mantêm?
Os partidários da perspectiva “calculadora” dão ênfase aos aspectos do comportamento humano
que são instrumentais e orientados no sentido de um cálculo estratégico. Eles postulam que os
indivíduos buscam maximizar seu rendimento com referência a um conjunto de objetivos definidos
por uma função de preferência dada e que, ao fazê-lo, eles adotam um comportamento estratégico,
vale dizer, que eles examinam todas as escolhas possíveis para selecionar aquelas que oferecem
um benefício máximo.
Que fazem as instituições, segundo a perspectiva “calculadora”? Elas afetam os comportamentos
em primeiro lugar ao oferecerem aos atores uma certeza mais ou menos grande quanto ao
comportamento presente e vindouro dos outros atores. Essa formulação exprime bem o papel
central que reservado à interação estratégica nessas análises.
Mais precisamente, as instituições podem fornecer informações concernentes ao comportamento
dos outros, aos mecanismos de aplicação de acordos, às penalidades em caso de defecção, etc. Mas
o ponto central é que elas afetam o comportamento dos indivíduos aos incidirem sobre as
expectativas de um ator dado no tocante às ações que os outros atores são suscetíveis de realizar
em reação às suas próprias ações ou ao mesmo tempo que elas.
A perspectiva “cultural” embora reconhecendo que o comportamento humano é racional e
orientado para fins, ela enfatiza o fato de que os indivíduos recorrem com frequência a protocolos
estabelecidos ou a modelos de comportamento já conhecidos para atingir seus objetivos. Ela tende
a considerar os indivíduos como satisficers mais do que como optimizers em busca da
maximização da sua utilidade.
Que fazem as instituições? Desse ponto de vista, as instituições fornecem modelos morais e
cognitivos que permitem a interpretação e a ação. O indivíduo é concebido como uma entidade
profundamente envolvida num mundo de instituições composto de símbolos, de cenários e de
protocolos que fornecem filtros de interpretação, aplicáveis à situação ou a si próprio, a partir das
quais se define uma linha de ação. Não somente as instituições fornecem informações úteis de um
ponto de vista estratégico como também afetam a identidade, a imagem de si e as preferências que
guiam a ação.
A perspectiva calculadora sugere que as instituições se mantêm porque elas realizam algo da ordem
de um equilíbrio de Nash.
Em suma, as instituições resistem a serem postas radicalmente em causa porque elas estruturam as
próprias decisões concernentes uma eventual reforma que o indivíduo possa adotar. Os teóricos do
institucionalismo histórico recorrem a ambas essas perspectivas quando tratam da relação entre
instituições e ações na sua análise.
A segunda propriedade notável do institucionalismo histórico consiste na importância que atribui
ao poder, em particular às relações de poder assimétricas.
os teóricos do institucionalismo histórico prestaram atenção sobretudo ao modo como as
instituições repartem o poder de maneira desigual entre os grupos sociais. Assim, ao invés de
basear seus cenários sobre a liberdade dos indivíduos de firmar contratos, eles preferem postular
um mundo onde as instituições conferem a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional
ao processo de decisão.
Os adeptos do institucionalismo histórico também vinculam-se estreitamente a uma concepção
particular do desenvolvimento histórico. Tornaram-se ardentes defensores de uma causalidade
social dependente da trajetória percorrida, path dependent, ao rejeitarem o postulado tradicional
de que as mesmas forças ativas produzem em todo lugar os mesmos resultados em favor de uma
concepção segundo a qual essas forças são modificadas pelas propriedades de cada contexto local,
propriedades essas herdadas do passado. Como seria de esperar-se, as mais importantes dessas
propriedades são consideradas como de natureza institucional.
As instituições aparecem como integrantes relativamente permanentes da paisagem da história, ao
mesmo tempo que um dos principais fatores que mantêm o desenvolvimento histórico sobre um
conjunto de “trajetos”
Em consequência, os adeptos do institucionalismo histórico tentaram explicar como as instituições
produzem esses trajetos, vale dizer, como elas estruturam a resposta de uma dada nação a novos
desafios. Os primeiros teóricos enfatizaram o modo como as “capacidades do Estado” e as
“políticas herdadas” existentes estruturam as decisões ulteriores.
No mesmo espírito, numerosos teóricos dessa escola tendem a distinguir no fluxo dos eventos
históricos períodos de continuidade e “situações críticas”, vale dizer, momentos nos quais
mudanças institucionais importantes se produzem, criando desse modo “bifurcações” que
conduzem o desenvolvimento por um novo trajeto.
Enfim, embora chamem a atenção para o papel das instituições na vida política, é raro que os
teóricos do institucionalismo histórico afirmem que as instituições são o único fator que influencia
a vida política.
O INSTITUCIONALISMO DA ESCOLHA RACIONAL
Um fato curioso da ciência política contemporânea é o desenvolvimento relativamente recente de
um segundo “neo-institucionalismo” paralelo ao institucionalismo histórico.
Em primeiro lugar, esses teóricos empregam uma série característica de pressupostos
comportamentais. De modo geral, postulam que os atores pertinentes compartilham um conjunto
determinado de preferências ou de gostos (conformando-se habitualmente a condições muito
precisas, como o princípio da transitividade) e se comportam de modo inteiramente utilitário para
maximizar a satisfação de suas preferências, com frequência num alto de estratégia, que pressupõe
um número significativo de cálculos.
Em segundo lugar, os teóricos da escola da escolha racional tendem a considerar a vida política
como uma série de dilemas de ação coletiva, definidos como situações em que os indivíduos que
agem de modo a maximizar a satisfação das suas próprias preferências o fazem com o risco de
produzir um resultado sub-ótimo para a coletividade (no sentido de que seria possível encontrar
um outro resultado que satisfaria melhor um dos interessados sem que qualquer outro saísse
lesado).
Em geral, tais dilemas se produzem porque a ausência de arranjos institucionais impede cada ator
de adotar uma linha de ação que seria preferível no plano coletivo. Entre os exemplos clássicos,
os mais conhecidos são o “dilema do prisioneiro” ou a “tragédia dos bens comuns”, mas numerosas
situações comportam tais dilemas.
Em seguida, os teóricos enfatizam o papel da interação estratégica na determinação das situações
políticas. Suas intuições fundamentais são, primeiro, que é plausível que o comportamento de um
ator é determinado, não por forças históricas impessoais, mas por um cálculo estratégico, e,
segundo, que esse cálculo é fortemente influenciado pelas expectativas do ator relativas ao
comportamento provável dos outros atores.
Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um enfoque que lhe é própria no tocante
à explicação da origem das instituições. Em geral eles começam utilizando a dedução para chegar
a uma classificação estilizada das funções desempenhadas por uma instituição.
O INSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO
O institucionalismo sociológico tende a descrever as instituições de uma maneira mais ampla,
interligando os conceitos de instituições com o de cultura, redefinindo também um como o
sinônimo do outro. Eles também afirmam que frequentemente as instituições adotam novas
práticas institucionais, pois reforçam sua legitimidade.
“Em sociologia, certos institucionalistas enfatizam o fato de que a expansão do papel regulador do
Estado moderno impõe, pela via da autoridade, numerosas práticas às organizações.” (p. 212)
A maneira de uma instituição reforçar sua legitimidade é adotando frequentemente novas praticas
institucionais. O institucionalismo sociológico se destaca por seu enfoque culturalista, segundo o
qual a cultura torna-se sinônimo de instituição e passa a considerar os sistemas de símbolos, os
esquemas cognitivos e os modelos morais na definição das instituições.
A grande questão do neo-institucionalismo é: como as instituições modificam o comportamento
dos indivíduos e como as instituições se modificam?