VULNERABILIDADE E RISCO
Vulnerabilidade E Risco
A vulnerabilidade social é um termo frequente nas políticas sociais na américa latina. Entretanto, esse
termo está articulado ao quadro conceitual complexo, porque “provoca multiplicidade de olhares e com-
preensões abrangendo uma discussão que privilegia diferentes contextos sociais e políticos até as
questões de fragilidade individual” (tedesco; liberman, 2008, p. 255). Questiona-se a apropriação desse
conceito quando a “vulnerabilidade social” é descrita ou caracterizada na política nacional de assistên-
cia social (pnas). Pizarro (2001) aponta para essa problemática e afirma que não há um resgate dos
conceitos científicos nas políticas sociais e no universo acadêmico na américa latina, bem como, tal
termo, quando em sua aplicabilidade é confundido com a pobreza.
Nota-se que o autor destaca a possibilidade de uso de termos que fazem referência ao novo paradigma,
mas sem nenhuma mudança conceitual. Ou seja, seria uma nova roupagem para um paradigma mais
centrado no indivíduo e vinculado a questões socioeconômicas. O presente trabalho pretende discutir
como os termos vulnerabilidade social e risco foram implementados pelas políticas sociais. Essa dis-
cussão compreende a necessária articulação entre teorias e as práticas profissionais e, ainda, apre-
senta reflexões que podem ser utilizadas para sustentar a elaboração de diagnósticos em outras ações
da gestão pública, especificadamente no campo da assistência social.
A partir do aprofundamento teórico sobre vulnerabilidade social e risco, realizou-se um atravessamento
na política de assistência social para compreender como esses termos vêm consolidando a implanta-
ção do novo paradigma. Esse debate é pertinente para trazer subsídios na implantação de políticas de
proteção social, considerando que esses termos são estruturantes. De tal modo, tal reflexão busca
romper com discursos que, apesar da utilização dos termos, não compartilham dos sentidos concebidos
por outras áreas de conhecimento e podem se tornam vazios quando incorporados na prática dos pro-
fissionais.
Desde a constituição federal de 1988, a assistência social ganha um ordenamento socioinstitucional do
estado, com ampliação de direitos e novos espaços de participação popular para legitimar demandas,
rompendo como a cultura do favor e do individualismo. Isso significa que ela passa a ser tratada como
política pública de responsabilidade estatal na sua oferta para todos os sujeitos a quem dela necessitar.
Em 1993, na legitimidade desta política, surge uma lei orgânica de assistência social (loas) que asse-
gura a diretriz constitucional da primazia da responsabilidade do estado na gestão, financiamento e
execução da assistência social nas três esferas do governo.
Partindo desse processo, várias normativas e regulações vêm sendo acopladas à política de assistên-
cia social, ganhando força e corpo em seu processo de implantação. Destacam-se as deliberações da
iv conferência nacional de assistência social, em 2003, entendendo a assistência social como uma
política social inserida no campo da seguridade social, que assegura proteção social as famílias em
situação de vulnerabilidade social, tendo como manifestação a pnas.
Neste processo de construção, a pnas normatizou um sistema único de assistência social (suas) vol-
tado à articulação em todo o território nacional de um sistema de serviços, benefícios, programas e
projetos de assistência social, que ganhou corpo de lei federal, sob nº 12.435, de 06 de julho de 2011,
garantindo proteção social, vigilância social e defesa dos direitos (brasil, 2011). Deve-se levar em conta
nesse processo histórico, que a política de assistência social está em processo de construção, com
nuances que devem ser explorados e discutidos para o aprimoramento desta política pública, em es-
pecial, discussões conceituais sobre vulnerabilidade e resiliência na pnas. O termo vulnerabilidade, na
área da saúde, está estreitamente articulado ao risco e às propostas de prevenção e superação do
risco (meyer et al., 2006). A partir da década de 1990, diante da pandemia da aids, a vulnerabilidade
foi visualizada nas políticas sociais brasileiras como:
Os termos “vulnerável” e “vulnerabilidade” são usados cada vez com mais frequência nas áreas de
pesquisa em ciência social e prevenção da aids. Por exemplo, nada menos que 337 resumos de traba-
lhos apresentados na última conferência mundial sobre a aids (julho de 1998) em genebra continham
a palavra “vulnerável” e “vulnerabilidade”. Isso foi próximo a 10% do total de resumos apresentados
nas faixas c (epidemiologia, prevenção e saúde pública) e d (ciências sociais e comportamentais, im-
pacto social e resposta). Esses resumos focaram em todos os tipos de público e cobriram todos os
continentes (delor, humbert, 2000, p. 1557-1558)4 . A visibilidade da aids na década de 1980 e seus
modelos de intervenções tradicionais, pautados no risco individual começaram a ser questionados (ni-
chiata et al., 2008). Isso porque, os métodos de intervenção voltados somente para a esfera individual,
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como os grupos de risco, não respondiam à complexidade do problema, esvaziando o tema sem uma
análise de conjuntura das relações sociais, seu contexto histórico, político, econômico, cultural e suas
normas institucionais. Assim, a intervenção individual não garantia promoção e proteção social.
A partir dos anos 1980, essa problematização entre individual e coletivo impulsionou um movimento de
reconceituação, rompendo com a visão unilateral e singularizada da doença, incorporando novas ver-
tentes de olhares e rompendo com estudos “absolutos”. Dessas discussões, o foco se desloca do indi-
víduo e avança em direção a outros fatores que permeiam a vulnerabilidade e suas significações no
território e no tempo (sãnchez; bertolozi, 2006).
Neste contexto, o termo vulnerabilidade ganha uma força expressiva de discussões acadêmicas, sendo
necessário compreender as interações entre vulnerabilidade individuais, vulnerabilidade social e vulne-
rabilidade programática (bertolozzi et al., 2009). Isso significa que, desde esse período, o termo ganha
proporção multifacetada e complexa no universo das políticas sociais. Ayres et al. (2003) esclarecem
que a hermenêutica do termo vulnerabilidade se legitima, primordialmente, o contexto lócus de vulne-
rabilidade, alimentando a susceptibilidade a infecção e adoecimento, restringindo não apenas para as-
pectos individuais, ou seja, estendendo-se aos aspectos coletivos e considerando sua conjuntura. [...]
A vulnerabilidade de um grupo à infecção pelo hiv e ao adoecimento é resultado de um conjunto de
características dos contextos político, econômico e socioculturais que ampliam ou diluem o risco indi-
vidual.
Além de trabalhar essas dimensões sociais (vulnerabilidade social), é um desafio permanente e de
longo prazo sofisticar os programas de prevenção e assistência abrindo espaço para o diálogo e a
compreensão sobre os obstáculos mais estruturais da prevenção e sobre o acesso e para as experiên-
cias diversas com os meios preventivos disponíveis (vulnerabilidade programática), para que, no plano
das crenças, atitudes e práticas pessoais (vulnerabilidade individual), todos, significando cada um, pos-
sam de fato se proteger da infecção e do adoecimento (buchalla; paiva, 2002, p. 2). Compreende-se
que as múltiplas vulnerabilidades possuem particularidades variáveis, e, por isso, não podem ser vistas
de forma isolada e sem interlocuções com os contextos sociais e inseridas nas políticas sociais, isto é,
seus movimentos de discussão não são “congelados” e “únicos”, devem possui parâmetros flexíveis e
abertos a novos diálogos em outros campos.
A vulnerabilidade individual consiste em compreender a capacidade do sujeito em organizar as infor-
mações das situações-problemas e, que tragam mudanças positivas e de proteção ao sujeito. Trata-
se, portanto, de pensamentos, ideais, projetos e aquisições individuais que o sujeito dispõe e forma de
empregá-los (paz; santos; eidt, 2006).
A vulnerabilidade social está associada às informações que se acolhe do meio social e, como acessa-
mos os serviços públicos para assegurar os direitos sociais, tais como, educação, trabalho, saúde,
moradia, participação, dentre outros, rompendo com normas violentas e buscando qualidade de vida e
bem-estar social. A partir disso, é pertinente destacar o contexto histórico-social-cultural, considerando
suas subjetividades e percepções que cada sujeito constrói sobre direitos (paz; santos; eidt, 2006). A
vulnerabilidade programática considera a existência de serviços institucionalizados, como esses servi-
ços são organizados, em especial, no suas para a garantia de seguranças sociais aos usuários, o
trabalho social que necessita ser feito com o usuário, a relação que o trabalhador deve ter com o usu-
ário, a provisão de serviços e os recursos disponíveis para oferecer esses serviços (bertolozzi et al.,
2009). Vejamos como vulnerabilidades se apresentam na pnas e a intensidade da apropriação destes
termos no documento. A pnas foi aprovada pelo conselho nacional de assistência social (cnas) e nor-
matizada pela resolução nº 145/2004. A pnas apresenta o termo vulnerabilidade, na maioria das vezes,
assimilados ao termo risco, tornando visões hipotéticas de um sinônimo. Nota-se a ausência de defini-
ção do termo no documento, distanciando-o como atributo complexo em seu emprego nos diversos
contextos sociais.
Por outro lado, documentos norteadores são publicados para responder a essa lacuna da pnas, avan-
çando no rompimento de visões reducionistas no adotar o termo vulnerabilidade não apenas por ques-
tões individuais e econômicas, indo além dessa condição: [...] Para além das condições socioeconômi-
cas, as vulnerabilidades devem ser entendidas como um somatório de situações de precariedade entre
as quais se incluem a composição demográfica da família, os agravos à saúde, a gravidez precoce, a
exposição à morte violenta e as próprias condições de vida (são paulo, 2004, p.12; grifos nosso).
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Destaca-se que a vulnerabilidade é caracterizada por um “somatório de situações”, deixando certa va-
gueza no texto, sem esclarecimentos, sendo necessário o aprofundamento desses termos que foi to-
mando proporção no uso pelos trabalhadores, gestores, usuários e conselheiros de assistência social.
Sobre isso, afirma: risco e vulnerabilidade foram usadas na pnas vinte vezes cada um, mas eles nos
chamaram a atenção não só pelo número em que aparecem no decorrer do texto, mas principalmente
pela centralidade deles na estruturação da política: estão associados às situações as quais os sujeitos
estão expostos e aos próprios sujeitos demandatários da assistência social.
São fundamentais para definir o público da assistência social, as situações que competem à área e o
nível de atenção em que o sujeito está inserido. Todavia [...] Possibilitando uma série de indagações:
qual a origem dos vocábulos? Porque foram introduzidos no pnas? O que significam no interior do
pnas? Seriam os termos riscos e vulnerabilidades sinônimo de pobreza? (alvarenga, 2012, p. 28). Ao
caracterizar o usuário atendido na política de assistência social, encontra-se a seguinte afirmação: [...]
Cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e
indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade, ciclos
de vida, identidades estigmatizadas em termo étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultan-
tes de deficiências, exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de subs-
tâncias psicoativas, diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; in-
serção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal, estratégias e alternativas
diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social (brasil, 2005, p. 33). Nota-
se que a vulnerabilidade social é exemplificada, como pobreza, privação (ausência de renda, precário
ou nulo acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivo-relacionais
e de pertencimento social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiência, dentre outras).
Destacamos a fragilidade citada e, podemos notar que ela abrange todo e qualquer sujeito, pois implica
em adentrar em contextos em que está inserido, tempo e histórias de vidas. Por exemplo, o fato de ser
mulher em um ambiente ou profissão predominante do sexo masculino pode favorecer questões signi-
ficativas das diferenças de gêneros e a fragilidade da mulher neste contexto específico. É o reconheci-
mento de que a vulnerabilidade que pode ser interpretada como fragilidade, sendo tal ponto de vista da
psicanálise.
Desta forma, a fragilidade é um constructo móvel e complexo no sistema, identificando muitos fatores
que representa para o sujeito: momentos e contextos de intervenção, bem como, acesso a promoção
de medidas de seguranças sociais como responsabilidade pública da assistência social. Essas medidas
estão relacionadas com o fortalecimento desse sujeito. O enfoque posto neste artigo do termo vulnera-
bilidade traz consigo em seu movimento de construção um leque de determinantes e possibilidade de
acesso, projetados aqui como políticas sociais nos territórios numa perspectiva de direitos, tomando
como estratégias para a proteção para o acesso as famílias num conjunto de elementos de forma ex
ante e ex post (prevenção, mitigação e superação), de recursos tagíveis e intangíveis, de estratégias
de respostas, estruturas de oportunidade e unidades em análise (bronzo, 2009).
O que está sendo argumentado é uma mudança de ótica da prática destacando as bases de apoio que
são intimamente relacionadas aos recursos familiares e comunitários, oferecendo às famílias espaços
de acolhida de suas vulnerabilidades, possibilidades de participação de atividades que contribuam para
o seu desenvolvimento em diversas esferas, especialmente em seus territórios. Além disso, é impor-
tante destacar que os serviços públicos ofereçam esse caráter de apoio, pactuando com as famílias
esse acesso sistemático e planejado, bem como, mapeando os recursos disponíveis para essa família
na comunidade. Na mesma oportunidade, destaca-se que essa superação demanda apenas a respon-
sabilização de uma instituição, mas o envolvimento do conjunto: estado, família e sociedade. Nesse
sentido, é necessário transcender o olhar do termo vulnerabilidade, considerando as especificidades,
propondo renovar as metodologias de intervenção para atender as necessidades do indivíduo e da
coletividade. Isso permite rever práticas tradicionais, repensando uma abertura de novos caminhos de
intervenção na comunidade, considerando seus processos históricos e sociais e contribuindo na poten-
cialização dos sujeitos sociais. Nesse ponto de vista, ayres (2001, p. 71) destaca que “[...] A atitude de
cuidar não pode ser apenas uma pequena e subordinada tarefa parcelar das práticas de saúde. A
atitude ‘cuidadora’ precisa se expandir mesmo para a totalidade das reflexões e intervenções no campo
da saúde”.
O enfoque da vulnerabilidade está intimamente relacionado aos fatores de risco e de proteção, menci-
onados e articulados frequentemente pelas políticas sociais. Cecconello (2003) aponta a necessidade
de um estudo minucioso para identificar se o sujeito está sendo resiliente ou vulnerável diante de uma
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situação estressante em determinado momento de sua vida, considerando seus fatores de risco e pro-
teção em interação, ou seja: traz uma interseção entre o sujeito vulnerável com as situações de riscos,
compreendendo neste movimento que o fator risco traz um potencial para tal, pontuando a singulari-
dade e complexidade de cada termo, sendo articulados uns aos outros (cecconello, 2003, p. 25-26).
A autora aponta ainda, o propósito em compreender o contexto histórico-social da utilização do termo
vulnerabilidade sobre estratégias de atuação. Nota-se, também, na afirmação, as avaliações da vulne-
rabilidade e do risco dependem de cada caso, dependem da resiliência das famílias e dos fatores de
proteção associados. Nessa síntese, nota-se a fusão das dimensões da vulnerabilidade individual, so-
cial e programática, sendo que a alternativa é o resgate da história de vida do sujeito (crenças, culturas,
valores), sua convivência familiar e comunitária, suas relações sociais e institucionais, suas potenciali-
dades e capacidades de mudanças numa perspectiva de transformação social do sujeito, no fortaleci-
mento da função protetiva. Sposati (2009, p. 35) entende que “atuar com vulnerabilidades significa
reduzir fragilidades e capacitar potencialidades”. Isso destaca a importância de ampliar o olhar sobre a
abordagem da vulnerabilidade numa perspectiva de potencialidades e capacidades de dilatar novos
caminhos de superação. A noção de vulnerabilidade tem o potencial de contribuir para a identificação
de indivíduos, famílias e comunidades que, devido à menor dotação de ativos e diversificação de es-
tratégias, estão expostas a níveis mais elevados de risco devido a mudanças significativas nos níveis
sociais, políticos e econômicos que afetam suas condições de vida. .
Criada dessa forma, a noção de vulnerabilidade ultrapassa, ao mesmo tempo, a dimensão da renda
que tem sido tradicionalmente medida pela noção de pobreza (busso, 2001, p. 23)5 . Nesse sentido,
bronzo (2008) reforça que no campo da proteção social, a vulnerabilidade e riscos são utilizados como
mecanismos de análise das estratégias de superação da condição. Contudo, para entender vulnerabi-
lidade no universo da proteção é necessário compreender a ciência do risco e sua intercessão para a
construção de políticas sociais.
O termo risco ganha vários significados em sua trajetória histórica e social, adquirindo visibilidade o
seu uso nas políticas sociais, caracterizado, em especial, na pnas como “relatar apenas factos negati-
vos e indesejáveis, e nunca fatos positivos [...] Tende a ser usado para se referir, quase exclusivamente,
a uma ameaça, a um acidente, a um perigo ou mal” (mendes, 2002, p. 56). De acordo com a pnas, o
termo risco é central para a organização dos serviços de proteção social especial para as famílias, por
ocorrências de situações de violência que envolvem crianças, adolescentes, mulheres, idosos, pessoas
com deficiência, pessoas em situação de rua, adolescentes em cumprimentos de medidas socioedu-
cativas, dentre outros. Por outro lado, a política coloca que a proteção social básica tem como propósito
prevenir situações de risco, desenvolvendo nos sujeitos suas capacidades e potencialidades no terri-
tório. Pelo exposto acima e sua correlação na empregabilidade do risco na pnas, o conceito de risco
vêm sendo usado como um instrumento de poder e de disciplina/normatização dos sujeitos que de-
manda da assistência social. Essa disciplinalização/normatização do sujeito coloca como um desen-
volvimento de corpos modelados e domesticados para seguir certas normas e padrões estabelecidos
pelo neoliberalismo, em termos foucaultianos. Nos serviços titpificados, percebe-se a transferência de
diversas orientações às famílias, inserindo-a num universo padrão de comportamento e, quando, essa
família não adere essas orientações, é culpada e penalizada por essa situação de risco que hipotetica-
mente é posta. Desta forma, afastam-se seus quadros positivos. Mendes (2002, p. 55) destaca o risco
“no prazer que as pessoas sentem a jogar, a conduzir a alta velocidade, nas aventuras sexuais ou na
montanha-russa de uma feira”.
Para a autora, a força positiva do risco, que move as relações econômicas e o descarregamento do
estresse, atinge a maioria da população e age como uma “morfina” na sociedade, mantendo a estabi-
lidade e reforçando o processo de alienação. Além disso, a definição de risco não pode ser relacional
a acontecimentos naturais e catastróficos, incluindo também nesta discussão elementos de “efeitos
colaterais sociais, econômicos e políticos desses efeitos colaterais: perdas de mercado, depreciação
do capital, controles burocráticos das decisões empresariais, abertura de novos mercados, custos as-
tronômicos, procedimentos judiciais, perde de prestígio” (beck, 2011, p. 28). A partir dessas premissas
que, os trabalhadores que atuam na assistência social devem refletir sobre suas intervenções, não
disciplinando suas percepções na interferência da vida das pessoas. Como contraponto, pensa-se que
a acolhida será um mecanismo de conhecimentos de suas realidades e vivências, legitimando-as e
podendo trazer melhores condições de vida aos sujeitos. Isso significa considerar que vivemos numa
“sociedade de risco”. Desse modo, “o conceito de sociedade de risco expressa a acumulação de riscos-
ecológicos, financeiros, militares, terroristas, bioquímicos, informacionais- que tem uma presença es-
magadora hoje em nosso mundo” (beck, 2011, p. 361).
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Outra questão, a autora pontua o processo de contextualização no manejo do termo risco na política
de assistência social, considerando seus fatores externos e internos para o fundamento de novas for-
mas de conduzir a proteção social de garantia de direitos, tais como: “a pobreza, por exemplo, era
considerada um fator de risco relacionado com conseqüências negativas para famílias e crianças” (cec-
conello, 2003, p. 20-21). Jaczura (2012) conclui que, o processo de risco não se vincula apenas a
questões de perigo trazendo alternativas de refletir na implementação de políticas públicas de preven-
ção, como forma de minimizar a noção de risco e pela sua não existência. Sposati (2001, p.69) defende
a tese de incluir o termo risco na política de assistência social, expondo que o seu conceito não se
vincula somente a situações que provocam perigo, corroborando como possibilidades da perda quali-
dade de vida pela ausência de uma ação preventiva.
Ou seja, o termo além de carregar fatores de perigo, pode contribuir com a prevenção. Afirma ainda,
que a incorporação destes termos na política de assistência social amplia o acesso da assistência
social para outros públicos que não estão descritos na loas. Nessa leitura, é importante analisar o
conceito de risco, relacional a vulnerabilidade com a exposição do risco, como proposta decorrente de
abrir os olhares e conceber novas estratégias de respostas das famílias frente às situações de riscos.
Isso permite planejar ações voltadas para o enfrentamento das desigualdades sociais frente às conjun-
turas sociais, políticas e econômicas que somos agentes.
Contudo, os termos vulnerabilidade e risco que permeiam certa instabilidade devem ser articulados na
política de assistência social, conceito que circula no discurso da saúde coletiva e das ciências sociais,
compreendendo a complexidade e o conjunto de estratégias que os termos carregam para a consoli-
dação das políticas sociais.
Em nossa incursão teórica, foi possível perceber a escassez de definições sobre vulnerabilidade e risco
na política de assistência social, sendo necessário, entrelaçar relações de discussão entre as ciências
da saúde, em especial, a saúde coletiva para compreender o espaço em que este termo está inserido
e qual significado ele vem adquirindo no suas. Encontramos vários pontos-problemas deste termo na
política de assistência social, tais como: o termo vulnerabilidade como sinônimo de risco.
O desafio é a articulação entre o que preconiza a pnas, o discurso científico e a demanda da comuni-
dade. Destaca-se que, a discussão teórica não é estática e traz apontamentos para sustentar o debate,
deixando ainda muitos questionamentos sobre este aspecto da pesquisa. Sabe-se que é necessário
mais estudo para afirmarmos este fenômeno da realidade local, sendo necessário aprofundar outros
assuntos, tais como: uma discussão mais aprofundada sobre o termo vulnerabilidade, risco e também
uma correlação com a discussão do termo resiliência. Neste momento, só indicou a complexidade con-
ceitual e como não é tratada na pnas e, talvez por isso, apresenta contradições. Ainda, em estudos
futuros, há necessidade de reflexão sobre como a pnas é interpretada pelos profissionais na realidade
de cada município.
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