Discursos

O panorama global de segurança e as linhas de defesa dos interesses brasileiros

frequentemente mais importante do que a vitória do lado que,

momentaneamente, possa parecer o mais justo – até porque,
em um conflito de raízes culturais e religiosas tão profundas, os
perdedores irão necessariamente renascer, eventualmente com
novas roupagens e com base em novas alianças, muitas vezes de
forma até mais perigosa.
É o caso hoje no Iraque. A dificuldade que a chamada
comunidade internacional tem em agir no caso da Síria; seu apoio
puramente retórico à iniciativa do ex-Secretário-Geral da ONU,
Kofi Annan; a relutância em abrir um diálogo amplo que envolvesse
todos os atores com capacidade de influir sobre as partes do
conflito, tudo isso demonstra, a meu ver, que o objetivo de uma
solução pacífica cedeu lugar às várias agendas nacionais.
Por outro lado, a experiência da ação na Líbia, em que o
mandato, aparentemente inocente, de uma criação de zona
de exclusão aérea com o fito de proteger a população civil, foi
obviamente extrapolado e, na prática, interpretado como uma
suposta permissão para mudança de regime, minou qualquer
possibilidade de consenso internacional (isto é, entre os cinco
membros permanentes do Conselho de Segurança) em torno de
eventual ação humanitária ao amparo do Capítulo VII da Carta da
ONU.
Mais que tudo, a tragédia da guerra civil síria, de que todas as
potências procuram tirar (ou manter) algum tipo de proveito põe
a nu a fragilidade das teses que previam um mundo sem conflitos
(ou com conflitos facilmente manejáveis) como consequência do
fim da Guerra Fria.

***

Antes de discutir essas teses, é preciso fazer um recuo

histórico e apreciar com clareza os riscos levantados pela crise síria.

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Celso Amorim

O desaparecimento da União Soviética modificou a distribuição

internacional de poder em favor dos EUA, configurando, no terreno
militar, uma situação de unipolaridade.
Não cabe aqui examinar essa questão sistêmica em suas
múltiplas dimensões, mas salientar um aspecto de interesse para
nossa discussão: a retirada do principal contrapeso que, nas quase
cinco décadas anteriores, constrangera o recurso a intervenções
militares. É verdade que esse constrangimento não impediu
guerras não declaradas para “combater a expansão do comunismo
internacional”, como a do Vietnã, ou, do outro lado, o recurso
igualmente brutal à força para reprimir veleidades autonomistas
ou dissidências libertárias, como na invasão da Tchecoslováquia.
O virtual condomínio das duas superpotências limitava, de
alguma forma, essas ações intervencionistas às respectivas áreas
de influência. Elas eram condenadas e, ao mesmo tempo, de fato,
toleradas. Com exceção da Guerra da Coreia, ainda nos albores da
Guerra Fria, não havia sequer a preocupação de cobri-las com um
manto de legalidade.
Nos anos 1990, época do autodenominado “multilateralismo
assertivo”, essas intervenções banalizaram-se e ganharam uma
aura de “quase legitimidade”. Na esteira da primeira Guerra do
Golfo, apoiada, com graus diversos de entusiasmo, pelo conjunto
das nações, sucederam-se intervenções, inicialmente aéreas –
como a Operação Raposa do Deserto, em 1998, sem autorização
expressa do Conselho de Segurança.
Em 2003, também sem autorização do Conselho, a interven-
ção se fez seguir de ocupação. Contrariando todas as avaliações dos
que viam efeitos positivos no intervencionismo, a ação no Iraque
produziu uma enorme instabilidade política, que não é estranha a
alguns desdobramentos sombrios da chamada “Primavera Árabe”.

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 Discursos
O panorama global de segurança e as linhas de defesa dos interesses brasileiros

Um elemento complicador nessa equação estratégica é

a questão da proliferação de armas de destruição em massa.
Tradicionalmente negociada por meio de tratados, o problema da
proliferação passou por transformações importantes nos últimos
vinte anos. Observa-se, nesse campo, o deslocamento da diplomacia
em favor de instrumentos coercitivos, militares e de inteligência
– a chamada contraproliferação. Na primeira Guerra do Golfo,
em 1991, a força multinacional formada sob a Resolução 678 do
Conselho de Segurança, que autorizara o uso da força para obter
a retirada das tropas iraquianas do Kuwait (e apenas para isso),
realizou intensas operações militares contra alvos relacionados a
programas nucleares, químicos e missilísticos do Iraque.
Muitos especialistas consideram, provavelmente com razão,
que se tratou aí da mais ampla e duradoura ação militar contra
a proliferação jamais conduzida. Pela primeira vez, por exemplo,
atacou-se militarmente um reator nuclear em funcionamento.
A ação buscou, de certa forma, complementar a iniciativa de Israel
em 1981, pela qual, na chamada Operação Ópera, oito caças F-16
cruzaram a Jordânia e a Arábia Saudita para bombardear o reator
iraquiano de Osirak.
De maneira mais sutil, essa estratégia de contraproliferação
tem-se manifestado por meio de ataques cibernéticos e de
assassinatos (nunca negados) de cientistas nucleares. É preciso ter
esses antecedentes em mente no momento em que se analisa como,
no Oriente Médio, entrecruzam-se tantas questões sensíveis, entre
elas o dossiê relativo ao programa nuclear iraniano. Nesse caso, a
pretexto do combate à alegada proliferação, apela-se para a lógica
punitiva das sanções, ao tempo em que são brandidas ameaças
ocasionais de uso da força. Em vez de contribuir para uma solução,
a retórica intimidatória do unilateralismo, além de ter efeito sobre
o preço do petróleo, agrava o quadro de militarização das soluções
dos impasses regionais.

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Celso Amorim

Minha experiência nos quase vinte anos em que me

tocou atuar, seja como chanceler, seja como embaixador em
foros multilaterais, convenceu-me de que não há alternativa ao
instrumento do diálogo – da diplomacia – para gerar confiança e
encontrar uma solução aceitável para todas as partes interessadas.
Foi o que Brasil e Turquia tentaram fazer no caso do
programa nuclear iraniano, ao longo de seis meses de penosas
negociações que resultaram na Declaração de Teerã de 17 de maio
de 2010. Nessa declaração, todos os pontos essenciais da proposta
originalmente feita pelos Estados Unidos – e depois encampada
pelo Grupo P-5+1 (os cinco membros permanentes do Conselho
mais a Alemanha) e pela própria Agência Internacional de Energia
Atômica – foram atendidos. Não obstante, questões de política,
sobretudo interna, levaram à rejeição do Acordo. Essa atitude
inusitada dos proponentes originais do acordo fez o ex-diretor
da Agência Atômica, Mohamed El Baradei, que havia participado
ativamente da elaboração da proposta, comentar: “É como não
aceitar o sim como resposta”.
Menciono esse episódio en passant não com o intuito de reabrir
um velho dossiê – sobre o qual muito se falou e se segue falando –,
mas porque ele não é estranho ao emaranhado de tensões que se
desdobram na crise síria.

***

Dois conjuntos de riscos se colocam nesta altura, um no nível

do sistema de segurança coletiva e outro no nível da estabilidade
regional. A ideia de uma intervenção militar na Síria levanta, de
saída, a questão da autoridade do Conselho de Segurança – ou
seja, do próprio Direito Internacional. Ações unilaterais tomadas à
revelia do Conselho constituem uma gravíssima violação da Carta
das Nações Unidas.

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O panorama global de segurança e as linhas de defesa dos interesses brasileiros

Cito aqui um exemplo de minha experiência como embaixador

na ONU, o caso do Kosovo. Na época, o Brasil ocupava assento
temporário no Conselho de Segurança no biênio 1998-1999.
Naquela ocasião, afirmei que o Brasil consideraria “lamentável
se deslizássemos para um sistema internacional de dois níveis
– um em que o Conselho de Segurança continuaria a exercer
responsabilidade primordial pela manutenção da paz e segurança
internacional na maior parte do mundo, ao passo que teria
responsabilidade apenas secundária em regiões cobertas por
alianças especiais de defesa”.
Quatro anos mais tarde, a assim chamada coalition of the
willing, formada a propósito da invasão do Iraque, em 2003,
cometeria o mesmo tipo de grave violação da ordem multilateral.
Também observamos, mais recentemente, que o sistema de
segurança coletiva pode ser violado por ações que, originalmente
autorizadas pelo Conselho, acabam excedendo seu mandato
multilateral e passam a perseguir objetivos particulares.
Já me referi ao abuso do mandato do Conselho de Segurança
na busca de variados objetivos, tais como o chamado regime change.
Em entrevista recente ao jornal Le Monde, Kofi Annan apontou as
consequências deletérias desse tipo de ação: “A maneira pela qual
a ‘responsabilidade de proteger’ foi utilizada na Líbia criou um
problema para esse conceito. Os russos e os chineses consideram
terem sido enganados: eles adotaram uma resolução na ONU que
foi transformada em um processo de mudança de regime. Algo
que, do ponto de vista desses países, não era a intenção inicial”.
É comum ler-se, em artigos de especialistas (nem todos
talvez dignos do título), chamados ao uso de sanções e mesmo
à intervenção militar contra o regime de Damasco. Muitas
vozes que fazem ou ecoam esses apelos partem de pessoas bem-
-intencionadas, genuinamente chocadas com a violência da

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Celso Amorim

repressão ao que, inicialmente ao menos, parecia um movimento

espontâneo em busca de democracia, na esteira dos que já haviam
sacudido governos autoritários na Tunísia, no Egito e em tantas
outras partes do mundo árabe. É de se notar que as mesmas
vozes não se fizeram notar nos casos do Bahrein e Iêmen, onde os
interesses geopolíticos são de outra ordem.
Não há dúvida de que é auspiciosa a aspiração popular pela
liberdade nos países do Oriente Médio. A sacudida e a eventual
derrubada de regimes autoritários, até então apoiados, se não
festejados, por boa parte da chamada comunidade internacional,
foram evoluções que o mundo contemplou com simpatia e com
grande expectativa.
Trata-se de movimento que nós, brasileiros, valorizamos
muito, pela nossa própria história recente. Mas, para que a
“Primavera Árabe” não só floresça, como também frutifique
segundo suas dinâmicas internas, é imperativo que os processos
ocorram de forma evolutiva e, na medida do possível, sejam
gerenciados em benefício da estabilidade internacional.
Como disse, hoje parece óbvio que, independentemente de
suas motivações iniciais, a “Primavera Árabe” serviu também
de trampolim para rivalidades regionais e globais de toda ordem.
E isso é especialmente visível no caso da Síria.
Não estou sugerindo que nada deva ser feito. É evidente que
a inação pura e simples tem também um alto preço. Seria preciso
afastar falsas dicotomias e – sem perder de vista o princípio da
autodeterminação e a evolução política interna – engajar todos os
atores com potencial influência na dinâmica síria em um verdadeiro
diálogo, por mais difícil que isso seja, no qual todos entendessem
claramente o quanto têm a perder com uma conflagração que, cada
vez mais, ameaça generalizar-se.

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 Discursos
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A mudança de regime na Síria, levada a cabo pelos próprios

sírios, pode até ser desejável. Mas é imperativo ter em mente os
riscos de anomia e radicalização que a queda de Assad pela força e
uma intervenção aberta naquele país provavelmente acarretarão
para a estabilidade regional.
Até que ponto a ruptura do eixo que liga Teerã, Damasco e o
Hezbollah, com conexões no governo de maioria xiita do Iraque,
aparentemente desejada por alguns, criaria um vácuo de poder que
incentivaria reações mais violentas?
Por outro lado, a ação militar contra o regime Assad ocorreria
em um quadro em que inexiste uma liderança simultaneamente
consensual e isenta de filiações fundamentalistas. Abriria o
caminho para lutas intestinas, com riscos de perseguição a grupos
religiosos no seio da complexa teia de confissões que caracteriza
a Síria; e isso poderia levar à fragmentação da Síria em vários
mini-Estados.
O ocorrido no Iraque, nesse particular, deve inspirar no
mínimo uma atitude de cautela. Há, ainda, a questão dos alegados
arsenais de armamentos químicos do país, que, caso realmente
existam, devem ser motivo de enorme apreensão. A volatilidade
já se tem feito sentir no Líbano (e não apenas pelo movimento
maciço de refugiados), enquanto a deterioração das relações da
Síria com a Turquia, ela mesma membro de uma aliança militar, é
causa de inquietação.
Até mesmo pensadores conservadores ou do establishment
nos Estados Unidos começam a ficar inquietos diante de tantas
incógnitas. Por outro lado, qualquer que seja o julgamento que
se faça sobre o regime sírio do ponto de vista do tratamento
dispensado a seu próprio povo, o fato é que, em mais de uma
ocasião, o governo Assad deu, em suas relações exteriores, mostras
de moderação, seja dispondo-se a resolver a questão das Colinas

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Celso Amorim

de Golã por meio da negociação, seja contendo tendências mais

radicais do movimento Hamas, na sequência dos ataques de Israel
a Gaza, em 2009.
Tive a oportunidade, como Ministro das Relações Exteriores,
de testemunhar pessoalmente exemplos desse comportamento, o
que, obviamente, não redime o regime sírio de seus pecados contra
sua população.
O Brasil, que tem hoje observadores militares na Síria e lidera
a Força Tarefa Naval no Líbano, não pode deixar de acompanhar
de perto todos esses desdobramentos. Mais importante do que
isso: o Brasil deve construir sua própria análise sobre os fatos, uma
análise que não esteja contaminada por interesses geopolíticos ou
geoeconômicos de terceiros.

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A compreensão de que os lances da crise na Síria repercutem

no tabuleiro mais amplo da redistribuição do poder enseja alguma
reflexão sobre o mundo em que vivemos. Em seu célebre artigo
intitulado “O Fim da História?”, de 1989, Francis Fukuyama
argumentava que, nessa suposta etapa superior da evolução
histórica, consagrada pela derrocada da ideologia comunista, os
assuntos políticos e estratégicos cederiam passo à predominância
da esfera econômica na vida internacional.
O fim das alternativas viáveis ao capitalismo significaria,
para Fukuyama, “a diminuição da possibilidade de conflitos de
larga escala entre os Estados”. Os limites desse tipo de avaliação
são conhecidos. Hoje, Fukuyama pode ter saído de moda, mas
algumas de suas ideias continuam a impregnar visões de analistas e
tomadores de decisão. Por isso, é interessante ver o que permanece
e o que foi superado da tese do fim da história em debates recentes.

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