Capítulo 2 - Os instrumentos das Finanças Públicas:

receitas e despesas públicas

1. As Receitas Públicas

1. 1. Princípios gerais e modalidades de receitas públicas: enunciação

Os instrumentos principais da política orçamental são as receitas e

as despesas públicas.
No que diz respeito às receitas públicas, devemos começar por
referir as modalidades respetivas e, no que diz respeito às receitas
tributárias, a concretização dos diferentes tipos.

Tomamos agora por empréstimo a lição de Franco ( 1996b: 47 ss.)98 .

Aqui, o autor começa por enunciar os princípios gerais aplicáveis
às receitas públicas: i) O princípio da legalidade, segundo o qual as
receitas devem ser regidas e criadas por lei ou no seu respeito (este
princípio é especialmente válido em relação às receitas tributárias);
ii) O princípio da renovação anual, segundo o qual as receitas não
podem ser cobradas sem autorização orçamental anual; iii) O princípio de
que as receitas devem encontrar-se integralmente previstas no OE;
iv) O princípio da não dedução das despesas de cobrança, como
consequência da regra da não compensação; v) O princípio da não
consignação a despesas específicas, salvo em relação a casos especiais
ou excecionais, previstos na lei; vi) O princípio - com exceções -
da cobrança através do processo de execuções fiscai s.

Passando de seguida à identificação das principais modalidades de

receitas públicas e atendendo à fonte de onde promanam, podemos
identificar as seguintes:

98
Pode ver-se também sobre esta matéria, Pereira (2009: 63 ss.), Fernandes
(201 O: 29 ss.) e Martins (2011: 37 ss.). 153
 - Receitas patrimoniais; Imposto de taxa plana (jlat tax): imposto com taxa fixa, (v.g. 4%), com admissão
da progressividade nos escalões inferiores de rendimento e abandono de qualquer
- Receitas tributárias;
propósito de igualdade horizontal e de igualdade vertical (na medida e m que
- Receitas creditícias. pennitiria o abandono da planificação fisca l por parte dos contribuintes com
Como nos é explicado ainda por FRANCO (ob. cit.: 51 ), as receitas maior rendimento. Associadas à taxa plana temos algumas vantagens, como
patrimoniais são as "que resultam da administração do património sejam: ( 1) menos custos administrativos; (2) alargamento da base tributària;
(3) recurso as fonnas implícitas e imperceptívcis de cobrança; (4) tornaria
do Estado ou da disposição de elementos do seu ativo e que não desecessária a tributação das pessoas colectivas.
tenham caráter tributário". De entre as receitas patrimoniais, o mesmo
autor diferencia entre as rece itas do património e as receitas de Imposto negativo sobre o rendimento: representa um esquema tributário de
manutenção de rendimento das classes mais carenciadas. Baseia-se na criação
disposição patrimonial. As primeiras são as que resultam da normal de um crédi to de imposto, isto é, numa isenção de pagamento, que deixa de
administração do património, seja ela património imobiliário ou se verificar no caso de o sujei to passivo passar a receber rendimentos, em
mobiliário. As receitas de disposição patrimonial sãs as que resultam resultado da e ntrada no mercado de traba lho. Os defensores deste esquema
alegam que assim se combate a annadilha da pobreza. na medida em que se
da oneração ou alienação desse mesmo património.
cria um incentivo para as famílias mais carenciadas integrarem o mercado do
As receitas tributárias, por seu turno, são as receitas provenientes factor trabalho.
da cobrança de tributos (impostos, taxas e contribuições financeiras),
Imposto progressivo: imposto com várias taxas consoante as classes de
como melhor veremos no ponto seguinte.
contribuintes apresentadas. Este imposto segue os propósitos da igualdade vertical
Finalmente, aparecem as receitas creditícias. Estas são as receitas e horizontal próprias da capacidade de pagar, na medida cm que a taxa marginal
resultantes do crédito público e têm a particularidade de ser receitas (6 Rendimento/ tJ. Tributo) tem de ser superior à taxa méd ia (Rendimento
não efetivas (contrariamente a todas as demais). Assim acontece, Total/ Montante do Tributo), com um limite - o confisco. A progressividade
tem duas vantagens: ( 1) tira mais rendimento aos contribuintes mai s ricos; (2)
na medida em que as receitas creditícias, embora se trad uzam numa aproxima os rendimentos líquidos do imposto, em tennos de o último euro de
entrada de ativos monetários no património de tesouraria do Estado, imposto pago pelo contribuinte mais rico ter uma uti lidade inferior ao último
implicam o registo no passivo financeiro, de um valor exatamente igual curo pago pelo contribuinte mais pobre.

ao do da receita assim obtida. Mais adiante, voltaremos a estas receitas, Imposto proporcional: imposto com taxa fixa (v.g. 4%). Neste tipo de imposto,
quando tratarmos quer da qualificação dos saldos orçamentais, quer a taxa média (Rendimento Total/Montante do Tributo) é igual à taxa marginal
da dívida pública (Ponto 2, desta Parte 1). (tJ. Rendimento/ tJ. Tributo). Este imposto desconsidera a realidade dos rendimentos
líquidos aferidos em te rmos de utilidade margi nal própria dos impostos
progressivos.
1.2. Receitas tributárias

CONCEITOS A RETER § 1. Tipos de receitas tributárias e critérios de distinção

Imposto de soma fixa (/11mp sum taxes): são impostos que resultam do Seguindo ensinamento generalizado nesta matéria, podemos qualificar
estabelecimento de um montante uniforme, a ser pago por todos os contribuintes os tributos como prestações pecuniárias em favor do Estado (ou de
(v.g. Eur. 10,00). Não obsta nte a uniformidade do montante a taxa média
(Rendimento Total/Montante do Tributo) é regressiva, gerando alguns problemas outras entidades públicas), de natureza obrigatória e sem caráter
de injustiça na repartição dos encargos e a taxa marginal (6 Rendimento/ 6 sancionatório.
Tributo) é igual a zero. 155
154
 A generalidade da doutrina fiscalista portuguesa tem, ao longo dos A distinção entre estas três figuras convoca pois o manuseamento
tempos, procurado identificar os critérios fundamentais de distinção de dois e lementos fundamentais, o pressuposto e a finalidade do
entre os tipos principais de receitas tributárias (veja-se, por ordem tributo (neste sentido, ainda Vasques, idem: 130 ss.). No caso dos
cronológica, Martinez, 1993: 34 ss., Sanches, 2002: 9 ss., Nabais, impostos - tributos unilaterais típicos - o pressuposto legal de cuja
10 ss. e Vasques, 2008: 95 ss.). A grande cisão é a que separa impostos verificação depende a formação da obrigação tributária mostra-se nele
de taxas: os primeiros constituem tributos unilaterais, no sentido alheio a qualquer relação entre o sujeito passivo e a administração. O
que o pagamento do imposto não envolve qualquer contraprestação pressuposto situa-se fora dessa relação e encontra-se nos rendimentos,
(pelo menos como tal percecionada); as segundas constituem tributos no património, no consumo, etc., ou seja, em factos reveladores da
bilaterais, no sentido de que o seu pagamento pressupõe uma determinada riqueza (da capacidade contributiva), que não a prestação administrativa.
contrapartida específica, tendencialmente direta e imediata (ainda Para além disso, impõe-se que este tenha por finalidade o financiamento
que, em certos casos, possa ser diferida no tempo). As taxas podem ser geral das despesas públicas não visando o financiamento de despesas
cobradas fundamentalmente numa de três situações: i) pela utilização públicas determinadas. No caso das taxas - tributo bilateral por
de bens de domínio público; ii) pela obtenção de um serviço público;
excelência -, o pressuposto é uma prestação administrativa de que
iii) pela remoção de um obstáculo jurídico ao exercício da atividade
o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário (um bem de
privada.
domínio público, um serviço público, a remoção de obstáculos jwídicos
Com a revisão constitucional de 1997, o legislador consagra
ao comportamento dos particulares). A sua finalidade consiste na
expressamente um tertium genus tributário, que denomina de
compensação dessa mesma prestação (finalidade compensatória): a
contribuições financeiras . Estas - repare-se antes de mais - não se
taxa não só é exigida por ocasião da prestação, mas sobretudo em função
confundem com as contribuições especiais (sejam de melhoria ou
dessa prestação. Finalmente, as contribuições têm por pressuposto uma
de especial desgaste), um tipo muito particular de impostos e que
prestação administrativa presumivelmente provocada ou aproveitada
apresentam, em nossa opinião, duas especificidades: por um lado,
são cobradas em virtude da ocorrência de externalidades positivas pelo sujeito passivo e têm ainda uma finalidade compensatória, que
ou negativas e visam portanto intemalizá-las; por outro lado, sendo deve ser confirmada pelo destino da receita cobrada (na verdade, a
impostos, traduzem uma aplicação hfürida dos princípios da capacidade consignação de receita que aqui tem lugar constitui uma dos elementos
contributiva e da equivalência (a que nos referiremos melhor no mais importantes no apuramento dessa mesma fina lidade).
ponto seguinte). As contribuições financeiras, contrariamente pois
às contribuições especiais, são uma categoria autónoma de tributo, A qualificação como imposto, taxa ou contribuição financeira
ainda que fiquem 'a meio caminho' entre as taxas e os impostos: tem relevância a nível do regime jurídico-constitucional aplicável.
o que as diferencia dos impostos é o facto de, ne las, haver lugar a Designadamente, quanto à aplicação do princípio da legalidade fiscal
uma contraprestação (são portanto de natureza bilateral); o que as (sobre este princípio leia-se Xavier ( 1978) e D ourado (2007)). Na
diferencia das taxas é o facto de a prestação ter uma natureza difusa verdade, desde a revisão constitucional de 1997 (alínea i) do n. 0 1
(ela pode ou não verificar-se no tempo). As contribuições para a do artigo 165.º) que é matéria de reserva (relativa) de lei da Assembleia
segurança social (mormente na parte que é paga pelo trabalhador) da Repúbl ica a "criação de impostos e sistema fiscal e regime geral
constituem, segundo doutrina importante, um exemplo, ainda que das taxas e demais contribuições fi nanceiras a favor de entidades
156 não o único, deste tipo de tributo (neste sentido, Vasques (2008)) . públ icas". Com esta previsão, o legislador criou uma cisão clara, no 157
 plano da reserva de lei, entre os impostos, de um lado, e as taxas e - Os princípios e regras gerais relativos à competência para o
as contribuições financeiras, do outro. E consagrou, mesmo quanto às seu estabelecimento e à forma ou procedimento que neste
contribuições financeiras, urna reserva de lei (aparentemente) menos deve ser observado;
exigente, determinando que 'apenas' o regime geral respetivo conste - O(s) critério(s) a que deverá obedecer a fixação do respetivo
de lei. Assim, enquanto no que diz respeito aos impostos se exige montante e os elementos ou circunstâncias para tanto atendíveis
que o tipo fiscal e bem assim os respetivos elementos essenciais (talvez este seja o ponto nuclear);
(incidência, taxas, benefícios fiscais e garantias dos contribuintes) - Alguns aspetos mais relevantes do regime da relação jurídica e
sejam criados por lei (veja-se também, em articulação com a norma da obrigação tributárias.
do artigo 165.º da Constituição, o disposto no seu artigo 103.º, n.º 3), Seguindo Cabral (201 Oc: 1O1-103), resultam deste elenco as
já no que diz respeito às taxas e às contribuições financeiras, apenas se seguintes ilações. Assim, conquanto esta seja uma reserva de lei
impõe-se que da lei resulte a aprovação do respetivo regime geral. à partida menos exigente do que aquela que é reclamada para os
O 'tipo' em concreto de cada taxa ou contribuição financeira poderá impostos, não se trata ainda assim de uma mera formulação vaga e
então fazer-se por diploma legal não autorizado ou até, eventualmente, programática de princípios gerais, desprovidos de operatividade e
por diplomas de natureza infra legal. de efetividade jurídicas. Temos lá a parametrização de elementos
Costa (2006) procurou clarificar o que significa verdadeiramente a essenciais, fundamentalmente, critérios de determinação da incidência
aprovação de um 'regime geral'. Se a expressão comporta uma certa objetiva e subjetiva, critérios de definição do montante das taxas e
dose de indeterminação, caberá ao próprio legislador definir que princípios norteadores (v.g. equivalência jurídica e proporcionalidade)
aspetos devem integrar ou passar a integrar esse mesmo regime geral e preocupações com as garantias dos contribuintes. Trata-se pois
(a ideia em suma de preferência do Parlamento). Daq ui resulta, de um regime que é geral, não por haver uma qualquer degradação
finalmente e no que às taxas e contribuições financeiras respeita, da qualidade das matérias - que são ainda em última aná lise os
que podem existir não apenas um, mas vários regimes gerais, em elementos essenciais do tributo -, mas sim por outras (três) razões
função designadamente dos sectores da atividade pública a que fundamentais.
respeitem. Posto isto, Costa (idem) identifica alguns elementos que Primeira, é regime geral, porque geral é o seu objeto: enquanto no
em relação às taxas (e às contribuições financeiras, com as devidas caso dos impostos, os regimes respetivos são, por via de regra, regimes
adaptações) devem constar necessariamente do regime geral (a específicos de cada um dos impostos, no caso das taxas e das demais
ideia de 'conteúdo mínimo'), a saber: contribuições financeiras eles serão o regime que genericamente
- A própria noção de 'taxa' e a sua caracterização99 ; enquadrará um pluralidade de tributos (justamente por serem tributos
- As suas possíveis modalidades e a indicação típica dos plurais e proliferantes), tributos estes unidos por uma idêntica
domínios da sua incidência; fisionomia e funcionalidade. Nesta medida, o regime geral assumirá,
quanto a eles, o papel de denominador comum, fixando critérios
de determinação da incidência e das taxas e bem assim regras de
99
competência, de exigências forma is e procedimentais, que acabam
Note-se que não será a definição de uma certa e determinada taxa, mas da
taxa em sentido geral. Veja-se a este propósito o artigo 3.º do Regime Geral das por funcionar como verdadeiras garantias dos contribuintes e de
158 Taxas das Autarquias Locais (Lei n. 0 53-E/2006, de 29 de dezembro). segurança jurídica. 159
 Segunda, o regime é geral porque, diversamente ao que sucede § 2. A Constituição fiscal portuguesa: referência breve à igualdade
com os códigos ou a legislação fiscal, não se trata, através dele, de tributária
criar desde logo a taxa ou a contribuição (o tipo fiscal): o regime
O ponto de partida da presente análise é, em nosso entender, a
geral limitar-se-á a fixar, como vimos, as regras de competência para
reabilitação doutrinal do princípio da capacidade contributiva ou
criação desses tributos e a determinar a forma como essa criação, na
económica 101 • Recentemente, tem-se destacado a importância da
prática e em concreto, se processará (o procedimento). E isto é explicado,
capacidade contributiva como medida de tributação e, inclusivamente,
em boa medida, novamente pelo tal caráter plural e proliferante dos
como critério de repartição de determinadas prestações públicas.
tributos que aqui estão em causa - a ideia de tipicidade tributária surge
O que, tem permitido a construção de um direito fundamental de
aqui de forma mais ténue. Por isso mesmo, o legislador entende que
contribuição, assente na ideia que os direitos fundamentais consistem
se a 'figura' tributária seguir os critérios e os princípios e, bem assim, as
em direitos públicos subjetivos que vinculam o legislador, e,
exigências formais e substantivas fixados no enquadramento geral,
consequentemente, a necessidade de realizar uma ponderação de bens
isso é suficiente para cumprir as exigências de legalidade, podendo
jurídicos (norteada pelo princípio da proporcionalidade) quando
o tipo depois ser criado, de facto, por outro instrumento que não a
estejam presentes fins que impliquem a restrição daquele direito 1º2•
lei (v.g. regulamentos) 100•
Terceira, o regime é geral, na medida em que, como dissemos,
este estabelece parâmetros ou critérios - que até podem ser bastante
especificados - relativamente aos elementos essenciais do tributo.
Ora, tal não significa ainda que estes elementos sejam desde logo 101
Assumimos aqui a igualdade conceptual destes conceitos. Contudo, no rigor
nele fixados, podendo ou devendo sê-lo quando criado, efetivamente, das coisas, poder-se-ia defender a separação entre a capacidade contributiva e a
capacidade económica, definição aliás irrelevante, por falta de qualquer sentido
o tributo em causa. Por exemplo, caberá ao ato criador dessa taxa
jurídico útil. Como, aliás, refere F. MoscHETTI ("La capacità contributiva - Profili
ou contribuição, a concretização dos sujeitos (maxime dos sujeitos Generali", in F. MoscHETTI et ai., La Capacità Contributiva, M ilano: CEDAM,
passivos) e bem assim dos montantes a pagar. 1993, pp. 25-26) a valoração da capacidade contributiva passa pela síntese dos
segu intes elementos: "a) o artigo 53.º (da Constituição Italiana) quer fixar um
critério de justiça em matéria tributária; b) o referido critério de justiça é distinto
A distinção entre os vários tipos de tributos, assente no critério do princípio da igualdade e dos cânones formais da mera racionalidade e coerência
da existência ou não de um sinalagma entre aquilo que é pago e o legislativa; c) o mesmo critério pressupõe, como condição necessária e não suficiente.
que é percebido em troca, pode ser explicada através dos princípios a capacidade económica do sujeito; d) a capacidade económica deve ser superior
a um certo mínimo e deve ser considerada com idónea na concorrência das despesas
fundamentais de tributação que estão subjacentes a cada um dos públicas em relação aos valores enunciados pela constituição; e) a menc ionada
tributos. Considera-se que nos tributos bilaterais, a tributação paridade pode portanto resultar na diversidade conceptual entre a capacidade
é legitimada pelo princípio da equivalência, ao passo que nos tributos contributiva e capacidade eocnómica". Nesse sentido, a capacidade contributiva
corresponde apenas ao modo de financiamento, podendo estar dotada de vários
unilaterais ela estriba-se (em regra) no princípio da capacidade graus consoante a capacidade económica demonstrada.
contributiva. 102 Sobre a questão da reabilitação do princípio da capacidade contributiva e

a dupla vertente da capacidade contributiva, como medida de tributação e como

direito fundamental, cfr., sobre todos, PEDRO M. HERRERA MOLINA, Capacidad
Económica y Sistema Fiscal - Análisis dei orde11a111ie11to espa1iol a la /11:: dei
160 100
No caso das taxas locais isso é feito por regulamentos municipais. Derecho alemán, Madrid: Marcial Pons, 1998, pp. 23 -80. 161
 Na verdade o princípio geral da igualdade reclama, segundo LEIBHOLZ, Vejamos a lguns exemplos, no campo da igualdade tributária.
um determinado conjunto de direitos subjetivos djrigidos a omissões, Pensemos, em primeiro lugar, na tributação das mais-valias
ou seja, "a omissões ou perturbações arbitrárias da igualdade de imobiliárias referente à habitação própria e permanente dos sujeitos
jure"'º3- 104 • Assim, há que distinguir três tipos de direitos: os direitos passivos singulares, prevista nos artigos 9.0 /1, alínea a) e 10.º/1, alínea
de igualdade definitivos abstratos, os direitos de igualdade definjtivos a), ambos do CIRS. De facto, sempre que a mais-valia resultante
concretos e os direitos de igualdade prima facie abstratos. Desta forma, da alienação da habitação própria do sujeito passivo residente seja
todos os direitos abstratos conduzem a um conjunto de direitos reinvestida na aquisição de nova habitação própria, o legislador
concretos muito diferentes, a que, ri gorosamente, chamamos de deve ponderar e concluir que há uma razão suficiente para ordenar
direitos de defesa. E é esta relação dialógica que explica a omissão o tratamento desigual destes sujeitos passivos residentes que reinvestem
do Estado, que, por sua vez, pode conduzir à exigência e tutela as mais-valias para aquele fim, em face dos outros que realizam
fáctica, por parte do administrado, alternativamente, de um status mais-valias imobiliárias (direito à igualdade definitivo abstrato),
positivo (exigência de atuação pública) ou status negativo (exigência porquanto a operação de reinvestimento visa a aquisição de um
de não atuação pública) !Os. imóvel com o mesmo fim do primeiro (habitação própria). Quer
isto significar que os montantes aplicados na aq uisição da primeira
casa já foram tributados como rendimento (ou vão sendo objeto de
tributação, no caso de mútuo bancário) do sujeito passivo, o que
'º3 Cfr. GERHARD LEIBHOLZ, Die Gleichheit vor dem Gese1z. Eine S!udie auf fundamenta a sua não tributação, quando sejam aplicados no mesmo
rechtsvergleichender und rec/11sphilosophischer Grundlage (2.ª ed.), Munich/
fim - podendo até avançarn1os que a operação em si é dotada de
Berlin, 1959, p. 235.
l().l A igualdade de jure disting ue-se da igualdade fác tica, que são máximas neutralidade. Dessa forma, nasce um direito na esfera do sujeito
incompatíveis. Daí falar-se em " paradoxo da igualdade" [ROBERT ALEXY, Teoria passivo um direito concreto ao status positivo, que se opõe à omissão de
de los Derechos Fundamenta/es (trad. Ernesto Garzón Valdés), Madrid: Centro
tratamento desigual. É nesse sentido que se prevê, no artigo 10.º/5,
de Estud ios Políticos y Constitucionales, 2002, p. 404]. Tanto um princípio, como
o outro colidem frontalmente, o que quer significar que sempre que esteja assegurado um alínea a) do CfRS, a exclusão da tributação das mais valias reinvestidas
tratamento de jure, o tratamento fá ctico não está garantido e vice-versa. Atente-se, a destinadas à aquisição de nova habitação própria e permanente. E
título de exemplo no campo tributário português, quanto à aplicação do n.º 2 do
tudo isto no quadro da capacidade contributiva, ou sej a, no âmbito
artigo 31 .º do CIRS, em sede de regime simplificado. Na realidade, a determinação
do rendimento líquido respeitante aos rendimentos profissionais e empresariais do núcleo essencial do IRS.
depende da aplicação dos coeficientes constantes nessa disposição (0,20 ou 0,65) Centremo-nos agora no artigo 7.º e 8.º do C IMT. O IMT incide
ao rendimento bruto, com montante mínimo, contudo, igual ao valor anual do sobre todas as transmissões onerosas do direito de propriedade ou
salário mínimo mais elevado, ressalvado o regime dos rendimentos acessórios
constante do n.º 6 da mesma disposição. Ora, este rendimento líquido mínimo, de figuras parcelares do seu direito, nos termos do artigo 2. 0 /1 do
considerada por uns inconstitucional, garante uma igualdade de jure dos vários CIMT. Ora, sucede que, quer para os casos de aquisições de prédios
contribuintes (sempre que os seus rendimentos líquidos se situem abaixo deste para revenda (no prazo de 3 anos a contar da data de aquisição -
valor, estão obrigados a um montante m ínimo de imposto), sem, porém, garantir
uma ig ualdade fáctica (porquanto existem contribuintes a suportar um imposto
artigo 11.º/5 do CIMT) por quem exerce a atividade de comprador
mínimo e que não têm rendimentos empresariais e profissionais e que, no entanto, de prédios para revenda tributada em IRS ou IRC (conforme resulta
mantêm actividade aberta). do artigo 7.º do CIMT), quer para os casos de aquisições de imóveis
ios Sobre esta discussão, consu ltar, em especia l ROBERT ALEXY, Teoria .. ., op.
162
por instituições de crédito para revenda (no prazo de 5 anos a contar da 163
cit.,pp.4 15-418.
 data de aquisição - artigo 11.º/6 do CIMT), desde que se destinem e) A capacidade contributiva não é compatível com o direito a
à realização de créditos feitos ou de fianças prestadas (conforme optar entre diversas consequências jurídicas.
ressalta do artigo 8.º do CIMT) o legislador deve ponderar e concluir
que há uma razão suficiente para ordenar o tratamento empresarial, De acordo com a delimitação avançada, a capacidade contributiva
em face dos outros que não efetuam a revenda (direito à igualdade e a sua dupla valorativa quê/porquê, constituem, assim, o núcleo
definitivo abstrato). Nasce, igualmente, aqui um direito na esfera essencial do imposto. Assim, por referência à capacidade contributiva
do sujeito passivo um direito concreto ao status positivo, que se opõe podemos construir o mencionado núcleo, tendo em conta uma dupla
à omissão de tratamento desigual, previsto nas normas invocadas. vertente: objetiva e subjetiva.
a) De acordo com a capacidade contributiva objetiva, a tributação
Sendo assim, a igualdade tributária é preenchida pelo direito da riqueza disponível recorre a três corolários: (1) apenas o
fundamental a contribuir de acordo com a capacidade económica de rendimento líquido deve ser tributado (corolário material);
cada um. Daí que reconduzamos a primeira parte da noção material de (2) a continuidade da tributação, desconsiderando os períodos
beneficio à derrogação da capacidade contributiva. O princípio da como compartimentos estanques (aspeto temporal); (3) não
capacidade contributiva pretende, deste modo, vincular o legislador submissão a tributação dos rendimentos fictícios (aspeto
de um determinado modo, por forma a fazer concorrer os sujeitos quantitativo).
passivos para o financiamento das despesas públicas de acordo com b) Já de acordo com a capacidade subjetiva, a tributação deve
o seu grau de existência económica. ter em conta o enquadramento familiar e pessoal do sujeito
passivo (princípio do líquido subjetivo).
A capacidade contributiva, na sua dupla vertente - como Para além disso, deverão estar assegurados outros três fatores,
direito fundamental e como medida da igualdade - representa algo para a consolidação do referido núcleo essencial tributário: a
indetenninado. Mas a determinabilidade apura-se por exclusão de progressividade, o ajustamento à inflação e a coerência legislativa.
partes. Assim, tendo em conta que a capacidade económica é uma Mais à frente, teremos em conta estes planos de análise para enquadrar
norma de prudência, porquanto assegura a não tributação a quem o regime dos beneficias fiscais vigentes no nosso ordenamento.
não tem nada que serve de base a urna graduação dos vários sujeitos
passivos, tendo em conta a origem das fontes de tributação, pela A generalidade dos impostos em Portugal, seguindo a pré
negativa, podemos dizer: determinação constitucional, baseia-se, como vimos, no princípio
da capacidade contributiva. Nos impostos diretos (como é o caso dos
a) É sabido que os impostos de capitação e os baseados no impostos sobre o rendimento 106 e dos impostos sobre o património'º7),
beneficio não são compatíveis com a capacidade contributiva;
b) Não será determinante a capacidade contributiva potencial,
mas sim a actual - isso exclui a tributação mínima que não
106
fundamentará a autêntica capacidade de contribuir, (salvo em Impostos sobre o Rendimento das Pessoas Singulares e Coletivas - respetivamente
LRS e IRC.
casos de retirada de benefícios fiscais, cujo regime resultava 107
O caso do lmposto Municipal Sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis
164 uma tributação tendente para zero); - IMT - e do Imposto Municipal sobre Bens Imóveis - TMI. 165
 a capacidade contributiva é pressuposto direto da tributação, ao passo para calibrar estes dois objetivos contraditórios. A concepção de um
que nos impostos indiretos (v.g. Imposto sobre o Valor Acrescentado ' bom ' sistema fiscal será, em todo o caso, uma solução de 'second
- IVA), ela é pressuposto em termos indiretos (o consumo é ainda best ' perante a hipótese de um sistema fiscal perfeito (este pensado
manifestação da capacidade contributiva). Já os impostos especiais num plano de estrita eficiência).
de consumo tendem a fundar-se no princípio da equivalência,
associando este princípio ao uso de bases tributárias específicas (por Tem cabido sobretudo à teoria da tributação ótima, ela própria
exemplo, no imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas, a base um ramo das finanças públicas desenvolvido nos Estados Unidos
tributável é o teor alcoólico da bebida). O mesmo se passa, de resto, sobretudo a partir da segunda metade do século XX, o estabelecimento
com as contribuições especiais. Como dissemos anteriormente, está em de um conjunto de prescrições sobre o modo como deve funcionar
causa a internalização de efeitos externos (positivos ou negativos) de um sistema fiscal em condições de eficiência, ou seja, minimizando as
uma dada atividade; nesta medida, elas têm um intuito de correção distorções que ponham em causa a respetiva neutralidade económica.
de falhas de mercado. Nas contribuições qualificadas como A te01ia assume-se no entanto como teoria de 'second best', ou seja,
contribuições de melhoria, a base tributável corresponde (ao valor inferior ao que prescreveria se não houvesse quaisquer distorções
da) à melhoria e visam pois acomodar fiscalmente o beneficio social resultantes do sistema fiscal. Esta seria, por exemplo, a situação
obtido por alguns; nas contribuições comummente apodadas de fiscal caracterizada por impostos 'lump-sum ', os quais são hoje, na
contribuições por especial desgaste, a base tributável corresponde generalidade dos sistemas fiscais, realidades históricas e não atuais.
(ao valor do) ao desgaste infligido a um bem público e intentam A teoria assume assim a existência de impostos incidentes sobre o
corrigir fiscalmente o custo social inerente a esse desgaste. Em consumo, sobre os rendimentos e sobre o património e assume tais
todo o caso, esta figura tributária apresenta alguma hibridez que a impostos, no quadro da convivência entre os princípios da capacidade
permite eventualmente reconduzir também ao princípio da capacidade contributiva e da equivalência. Do que se trata então, repita-se, é
contributiva: ali, a melhoria obtida pode traduzir o aumento da de minimizar as distorções, calibrando as componentes do sistema
capacidade económica; aqui, o custo infligido pode ser função dessa fiscal com vista à sua aproximação, tanto quanto possível, de um
mesma capacidade económica. sistema fiscal ótimo.
A questão prévia fundamental que hoje se coloca no estudo dos
O princípio da capacidade contributiva é, pela sua própria sistemas fiscais é a de saber se e em que medida os resultados saídos
natureza, menos sensível ao argumento da eficiência, e é promotor dos diversos modelos que compõem a teoria da tributação ótima
da justiça social. Daí que as opções que o legislador, mormente o têm sido úteis no desenho das políticas fiscais. Alguns autores,
legislador constituinte, faça no desenho do sistema fiscal envolva como Tanzi (2008), demonstraram ceticismo quanto a este ponto.
esta opção de fundo: a opção por um sistema fiscal onde prevaleça o Tanzi considera que a generalidade das políticas ou das reformas
objetivo da justiça social, em detrimento das condições de eficiência; fiscais adotadas pelos Estados apartam-se das prescrições feitas
a opção por um sistema fiscal eficiente, mas porventura 'cego' pela referida teoria. Diversamente, autores como Boadway (20_12),
relativamente às exigências da justiça social. O 'trade-ofj' entre consideram que muitas das tendências mais recentes no domínio da
estas duas considerações é aqui muito evidente. Ainda assim, não política fiscal e, bem assim, das melhores práticas definidas pelas
166 faltam esforços, ensaiados nos diversos ordenamentos jurídico-fiscais, organizações internacionais, vão ao encontro daqueles ensinamentos 167
 teóricos. E refere alguns exemplos (idem : 2-4), tais como: i) A adoção O sistema fiscal português, baseado ainda hoje na importante reforma
quase-universal do imposto sobre o valor acrescentado; ü) As reformas levada a cabo em 1989, foi-se tornando, em virtude das sucessivas
no domínio da tributação das empresas que incluem algumas ideias e recorrentes alterações introduzidas na legislação fiscal, num sistema
inovadoras (v.g. os 'rent tax systems', como o 'Allowance for confuso e sincrético, gerador de instabilidade e imprevisibilidade.
Corporate Equity' (ACE), que permite a dedução não apenas dos Afetando pois, negativamente, a atividade económica, o investimento
custos com j uros e depreciações mas também com os custos de e o ambiente dos negócios. Na situação em que vivemos, de crise, de
financiamento através de capitais próprios ('equity')); iii)A redução assistência financeira e de intensa pressão fiscal sobre os contribuintes,
do carácter progressivo da tributação sobre o rendimento pessoal, as ineficiências do sistema fiscal são amplificadas. Ainda assim,
ainda que compensada, designadamente para níveis mais baixos de estamos cientes de que, mais cedo ou mais tarde, a reforma do sistema
tributação, pela utilização de créditos fiscais reembolsáveis; iv) A fiscal português vai ser debatida. E esse debate pode justamente
tributação ambiental; v) A utilização crescente de taxas e de tarifas. envolver algumas das prescrições fundamentais da teoria da tributação
ótima. Damos apenas algu ns exemplos:
O quadro seguinte procura associar os três campos analíticos - Redefinição do s istema de tributação do rendimento das
diletos no domínio da tributação ótima (a tributação das 'commodities', pessoas singulares, com vista alisamento do sistema de taxas
a tributação do rendimento e a tributação das empresas) aos seus (um sistema de taxa 'flat'), implicando ass im a redução ou
principais representantes, diferenciando entre os autores precursores supressão da natureza progressiva do sistema;
e aqueles que, nos anos seguintes, aprofundaram esses mesmos - Compensação desta redução da progressividade fiscal, pela
modelos. O elenco, como se vê, não é exaustivo: evidencia apenas redefinição do sistema de créditos fiscais reembolsáveis,
os fundamentos da teoria e que continuam até aos nossos dias a ser monnente para rendimentos mais baixos e para famílias em
aprofundados no plano científico 108 • especial condição de vulnerabilidade.
- Integração do sistema de cobrança da segurança social no
sistema de cobrança fiscal, com a diluição do pagamento das
Quadro 2
A t eoria da tributação ótima: o quadro analítico prestações sociais de natureza imediata (doença, desemprego,
parentalidade, etc.) no próprio sistema fiscal, através do
Campo analítico As origens Os desenvolvimentos
mecanismo, antes referido, de créditos fiscais (aproximação
Tributação das 'commodities' Ramsey (1927) Hotteling (1932) Diamond e Mirices (1971 ao modelo do imposto sobre o rendimento negativo ('negative
Tributação do rendimento Samuelson ( 1951, 1986) Mirlees ( 1971)
incarne fax'));
Tributação das empresas Corlett e Hague ( 1953) Atkinson e Stiglitz ( 1976)
Stiglitz ( 1982) - Redefinição da tributação das empresas, mormente do sistema
de deduções de custos e reforço da simplificação administrativa
de todo o processo fiscal;
- Aprofundamento da utilização de taxas (princípio da
contributividade) e, dessa fonna, limitando o princípio da
108
Para urna análise mais aprofundada desta questão e assinalando justamente
esses desenvolvimentos, veja-se Boadway (2012). Entre nós, também, Fernandes
gratuidade associada ao financiamento pela via fiscal.
168 (2010). 169
 O atual momento político e económico é indefinido quanto às Fazem parte do núcleo essencial da tributação em sede de IRS
grandes opções de fundo, mas não deixa de ser curioso notar como, já aqueles desagravamentos que decorrem do princípio da capacidade
nos OE de 2013 e de 2014, aparecem contidas algumas destas linhas de contributiva.
orientação, sendo a mais evidente, sem dúvida, a redução dos escalões Os benefícios fiscais identificados em IRS, conforme resulta do
do IRS e, dessa forma, da dimensão progressiva do sistema fiscal anexo incidem sobre vários elementos e visam a concretização dos
'
português. Será um primeiro passo para ulteriores desenvolvimentos, mais variados fins extrafiscais.
corroborando esta orientação? Os tempos próximos nos dirão. Concentremo-nos nas deduções à coleta identificadas nos artigos
79.º a 86.º do Código do IRS 110- 111 • São de facto as deduções à coleta
constantes do CIRS os desagravamentos estruturais mais importantes.
§ 3. O sistema fiscal português
E a razão de tal inclusão no Código tem que ver com o princípio da
a) Os impostos sobre o rendimento capacidade contributiva. Repare-se que as deduções personalizantes
(artigo 79.º do CIRS), as despesas de saúde (artigo 82 .º do CIRS), as
Na sequência da reforma da tributação do rendimento de 1989, despesas de educação e formação (artigo 83.º do CIRS), os encargos
foram criados, em substituição do imposto profissional, da contribuição com lares (artigo 84.º do CIRS), os encargos com imóveis (artigo 85.º
predial, da contribuição industrial, do imposto sobre a indústria agrícola, do CIRS) 112, os prémios de seguro (artigo 86.º do CIRS), todas elas
do imposto de capitais, do imposto complementar e do imposto de são uma decorrência do princípio do líquido subjetivo mencionado
mais-valias, o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares supra. Assim, e de acordo com a capacidade subjetiva, a configuração
(IRS) e o imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC). do IRS deve ter em conta o enquadramento familiar e pessoal do
Nos termos do preâmbulo que aprova a reforma da tributação do sujeito passivo.
rendimento 109, "a inovação básica reside na substituição do actual
sistema misto, com preponderância dos elementos cedulares, pela
fóm1Ula da tributação unitária, atingindo globalmente os rendimentos
individuais, enformadora do modelo ora adaptado para a tributação
das pessoas singulares." E refere-se ainda que, "à luz das modernas 110 Contudo, é de assinalar que urna grande parte dos desagravamentos envolvidos
exigências de equidade, a solução unitária é inequivocamente começaram por ser considerados como abatimentos e só em 1999 passaram a
superior quer ao puro sistema cedular, consistindo este em impostos deduções à colecta, porquanto nesta qualidade assumiam um carácter menos
separados e entre si não articulados, incidentes sobre as diferentes regressivo (para mai s desenvolvimentos cfr. Reavaliação dos Benefícios Fiscais
- Relatório do Grupo de Trabalho criado por Despacho de 1 de Maio de 2005 do
fontes de rendimento, quer ao próprio sistema compósito, resultante, Minisrro de Estado e Finanças, Lisboa: CCTF, 2005, p. 114).
em regra, de evolução operada a partir de uma estrutura originariamente 111 Em termos quantitativos, é possível perceber que são as deduções pessoais

cedular, em que a um esquema de impostos parcelares se sobrepõe ou personalizantes que detêm a maior fatia dos mencionados desagravamentos
(53%), sendo seguidas pelas despesas de saúde ( 18,4%), pelos encargos com
uma tributação de segundo grau com carácter global. imóveis ( 17 ,5%) e pelas despesas de educação e formação (9 ,6%). Para mais
desenvolvimentos cfr. Reavaliação ... , op. cit., pp. 114-115.
112 Excluindo, por razões extrafiscais, os encargos com energias renováveis,

previstos no artigo 85.º/2 do CJRS, que representam um verdadeiro beneficio

170 109
Constante do Decreto-Lei 442-A/88, de 30 de Novembro. fiscal , porque derrogatório da capacidade contributiva. 171
 É de assinalar, porém, que os desagravamentos estruturais em contributiva - é o primeiro a ser afastado, quando perante dados
sede de IRS tendem a ter uma natureza regressiva 113, pelo que, de empíricos evidentes.
futuro, será de repensar a sua utilidade em integrar na núcleo essencial A este propósito, veja-se que, só a partir de um determinado nível
do imposto, porquanto o princípio que os fundamenta - a capacidade de rendimento é que o sujeito passivo de IRS é que consegue absorver
todas as deduções à coleta estruturantes identificadas. Imaginemos
um sujeito passivo solteiro, sem dependentes e sem qualquer deficiência,
113
que aufere exclusivamente rendimentos decorrentes da Categoria
Não é no entanto despicienda a análise da concretização do referido
princípio, tendo por base os resultados do MIRS (modelo de aval iação do
A e que apresenta gastos associados à subsistência situados nos
IRS), apresentados in Reavaliação dos Beneficias Fiscais (2005) ... , op. cir., valores máximos de dedução previstos nos artigos identificados no
pp. 115-118. Na real idade, a mencionada simulação vem demonstrar o quanto CIRS, tendo em conta, contudo, que apresenta despesas de saúde 114
uma possível e liminação das deduções à colecta em sede de IRS vem agravar
no valor de 2.000,00 Euros.
o imposto e, consequentemente, a capacidade económica do sujeito pass ivo.
E a análise desta simulação vem demonstrar que o apuramento da receita
perdida deve estar dissociado do agravamento resultante da eliminação dos
desagravame ntos em causa.
De facto, as simulações tributárias têm a virtualidade de permitir evidenciar que
para além do montante da receita perdida, será necessário cruzá-lo com o montante Índice de G ini
do agravamento do imposto que resultaria da eliminação do desagravamento (ou (x 100)
até mesmo beneficio fiscal formal), ou melhor, da receita ganha. E, deste modelo
resulta que:
a) há, primeiramente, um montante global da receita perdida considerado ex Rendimento antes de Rendimento Disponível Rendimento Disponível
posr (conforme resulta do modelo da receita cessante), contudo insuficiente, Imposto (1) (2)
uma vez que não reflete o impacto socia l resultante do desagravamento [RB] [RDl =RB-Tl] [RD2=RB-T2]
criado;
b) em seguida, de forma complementar, dado que o montante da receita perdida 48.60 44.77 44.48
é "cego", como já se disse, é estimado ex a11Te um montante de receita
ganha, considerando os sujeitos afectados pelo agravamento reflexamente Com se pode verificar, a comparação das duas primeiras colunas permite concluir
causado. Para tal, faz-se uma correção dos valores, direcionando-os a uma que o índice se reduz cerca de 8% quando passamos dwna situação sem sistema
comunidade estratificada consoante o nível de rendimentos declarados fiscal para outra com regras semelhantes às definidas no ClRS. Por ourro lado, quando os
utilizando aqui os cálculos conducentes à configuração de uma curva d~ desagravamentos são eliminados, o índice volta a reduzir-se (cerca de 0.8%), facto
Lorenz() e, consequentemente, calcular o desvio da curva da igualdade que permite concluir que, pelo menos ao nível agregado, os desagravamentos
absoluta nela representada através do Coeficiente de Gini. actualmente em vigor, não contribuem para melhorar a distribuição de rendin1ento. (Os
Um dos indicadores geralmente usados para avaliar até que ponto o sistema resultados foram obtidos mediante a utilização de um modelo de rnicrosimulação
fisca l contribui para a redução da desigualdade na distribuição do rendimento (M IRS) sobre uma amostra de cerca de 511 mil declarações de IRS para o ano
é o índice de Gini. O índice de Gini está compreendido entre O e 1. No caso de de 2002. De wna forma breve, o modelo permite avaliar o efeito das alterações
igual distribuição de rendimento o índice assume o valor O. O quadro seguinte de política fiscal sobre um leque vasto de indicadores que vão desde os efeitos na
apresenta os resultados obtidos para o caso de Portugal para o ano de 2002 a receita aos efeitos sobre a distribuição de rendimento. Uma descrição deste tipo
partir de uma amostra de declarações de IRS. Calculou-se, com base num modelo de modelos pode ser vista em Reis, Helder, 2001, Modelo Tax-Benefit (M IRS)-
de microsimulação, o índice em três situações: !) sobre o rendimento global dos Anál ise descritiva ao IRS. DGEP - Documento de Trabalho 23).
11 4
agregados antes de qualquer imposto [RB]; 2) sobre o rendimento disponível - Que não apresentam montantes quantitativos (apenas prevê 30% da totalidade
na situação atual [RD 1] e na situação atual mas sem desagravamentos [RD2] tal das despesas efectuadas) máximos de dedução, salvo nos casos previstos no artigo
172 como definidos no quadro abaixo: 82.º/1, d) do CIRS . 173
 Assim, os gastos com relevância fiscal seriam os constantes do Para além desta regress ividade, acrescente-se que o líquido
quadro apresentado: subjetivo subjacente a estas deduções estruturantes não está totalmente
espelhado no CIRS, na medida em que existe um determinado
Quadro 2
A teoria da tributação ótima: o quadro analítico
conjw1to que despesas que são desconsideradas, não obstante fazerem
parte dos encargos familiares necessários à sua subsistência. Pensemos,
Artigo {CIRS) Euros a título exemplificativo, nas despesas de alimentação e transporte.
Em todo o caso, pensar em ampl iar as hipóteses de dedução estaria
79.º/I a) 231,5
a tomar o sistema mais complexo, pelo que a concretização deste
82.º 600,0 princípio do líquido subj etivo, ponderadas as deduções à colecta
estruturantes, poderia passar pela redução das taxas previstas no
83.º 617,4
artigo 68.º do CIRS.
84.º 323,0

85.0 562,0 O núcleo essencial do IRC é composto por desagravamentos são,

na sua maioria, de natureza subjetiva 116, porque existem entidades
86.º/I 59,0 que exercem atividades de natureza não comercial, que por sua vez
86.º/2 78,0 devem ser excluídas da regra geral de tributação do lucro, baseado
Deduções à colecta 2470,98
no resultado líquido de exercício (cfr. artigos 10.º, 11.0 do CIRC,
31.º, 48.º a 50.º, 52. 0 e 53. 0 do EBF e Lei n.º 85/98).
O Código do IRC 117 não é um Código exclusivamente para juristas.
Ora, tendo em conta as taxas constantes do artigo 68.º do CIRS De facto, por influência das normas internacionais, a contabilidade
são as aplicáveis para o ano de 2006 e que o montante da retribuição tem vindo a introduzir o justo valor nas áreas onde o custo histórico
mínima mensal para esse mesmo ano é de 385,90 Euros 11 5, o sujeito era dom inante. Na verdade a tributação do lucro pode assumir duas
passivo identificado teria de auferir 17.330,40 Euros anuais de vertentes:
rendimento bruto (correspondentes a 13.996,22 Euros de rendimento
coletável), ou seja, 1.237,89 Euros mensais brutos. Quer isto significar
que, em determinadas circunstâncias, quanto maior for o rendimento
116
Em termos quantitativos, os valores evidenciados quanto aos desagravamentos
bruto auferido pelo sujeito passivo (neste caso estamos a referir-nos estruturais são bastante menos precisos do que os analisados em sede de IRS, por
a mais do que o triplo da retribuição mínima), menor será o pagamento duas razões:
do imposto, em [Link] da capacidade de o sujeito passivo poder absorver - em primeiro lugar, porque a sua estimativa não se concentra numa eventual
todos os beneficios estruturantes disponíveis. Daí a regressividade concretização do princípio da capacidade contributiva, porquanto apresenta valores
por referência às modalidades técnicas de beneficios fiscais, o que lança uma óbvia
própria do IRS, quando nos vemos confrontados com a deduções à confusão entre beneficias fiscais e desagravamentos estruturais, impossíveis de
coleta estruturantes. identificar e dissecar;
- em segundo lugar, porque as estimativas refletem valores impróprios de
despesa fisca l, como seja a dedicada às isenções temporárias próprias da Zona
Franca da Madeira.
174 115
117
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 0 442-8/88, de 30/ 11. 175
Cfr. Decreto-Lei n.º 238/2005, de 30 de Dezembro.
 a) A vertente do custo histórico, na medida em que só se tributam As IAS/IFRS e o SNC servem de base à incorporação do justo
os ganhos que tenham sido realizados, pagos ou colocados valor na legislação fiscal. Apesar de as IAS/IFRS e o SNC não se
à disposição em datas definidas pelos intervenientes/autores incorporarem direta e obrigatoriamente na esfera do domínio fiscal,
dos atos e contratos; acabam por servir de base à determinação do lucro fiscal e terem
b) A vertente do justo valor, na medida em que não é preciso assim uma eficácia fiscal. O facto, por exemplo, da determinação
esperar pela realização de valores hi stóricos, mas antecipar/ do lucro tributável ter por base o resultado líquido do exercício cria
adiar tributação tendo em conta "o preço de uma venda de uma certa dependência parcial da fiscalidade à contabilidade. É o
um ativo ou de uma transferência de responsabilidade que caso do balanço que determina a base do imposto. São muitas as
terá lugar entre os participantes do mercado e nas condições situações no Código do IRC que refletem a aplicação do justo valor,
atuais do mercado" (IFRS 118 13:62). a saber:
Com a introdução do justo valor, produziu-se uma mudança de a) Os instrumentos financeiros, depois de reconhecidos, devem
paradigma contabilístico e alterou-se o Código do IRC com vista ser mensurados ao custo ou custo amortizado menos qualquer
perda por ímparidade ou ao justo valor com as alterações de
a sua adaptação às normas internacionais e, em particular, ao novo
justo valor a ser reconhecidos na demonstração de resultados
sistema de Sistema de Normalização Contabilística (SNC) 119. A
(NCRF' 2º 27, parágrafo 11 a 22);
tributação do rendimento, do património e do consumo incorpora o
b) No caso de ativos biológicos, a mensuração pelo justo valor é
princípio do justo valor, de natureza contabilística, na mensuração
diferente consoante se trata de ativos biológicos ou de produtos
de um vasto conjunto de ativos e na consequente determinação do
agrícolas. "Um ativo biológico deve ser mensurado, no
respetivo imposto. O justo valor contabilístico exerce tuna influência
reconhecimento inicial e em cada data de balanço, pelo seu
na tributação das sociedades.
justo valor menos custos estimados no ponto de venda, excepto
Depois de décadas de avaliações pelo custo histórico, admitiu-se no caso descrito no parágrafo 31 em que o justo valor não
nestes últimos 20 anos a possibilidade de mensuração pelo justo pode ser fiavelmente mensurado" (NCRF 16, par. 13);
valor, atualmente ainda em fase de construção. Com o passar do e) Os inventários são também uma das áreas que podem ser
tempo, assiste-se a uma progressiva incorporação do justo valor valorizados pelo justo valor. A contabilidade admite a
em termos fiscais. O justo valor assume-se, doravante, como uma possibilidade de mensuração pelo justo valor, tal como prevê o
alternativa ao custo histórico para as organizações. CIRC que determina, para efeitos de determinação do lucro
tributável, a aplicação de "valorimetrias especiais para os
inventários tidos por básicos ou normais";
118
Intemational Financial Reporting Standards (IFRS) são normas internacionais
de contabilidade, um conjunto de pronunciamentos contábeis internacionais
120
publicados e revisados pelo lntemational Accounting Standards Board (IASB). As «Nonnas contabilísticas e de relato financeiro» (NCRF), núcleo central
Muitas das normas fazendo pa1te do rFRS são conhecidos com o nome Lntemational do SNC, adaptadas a partir das normas internacionais de contabilidade adoptadas
Accounting Standards (IAS), publicados pela organização antiga lntemational pela UE, cada uma delas constituindo um instrumento de normalização onde, de
Accounting Standards Committee entre 1973 e 200 1 quando foi substituído pelo modo desenvolvido, se prescrevem os vários tratamentos técnicos a adoptar em
IASB. matéria dereconhecimento, de mensuração, de apresentação e de divulgação das
176 119
Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 158/2009, de 13 de Julho. realidades económicas e financeiras das entidades. 177
 d) Quando é praticado entre entidades relacionadas um preço b) Os Impostos sobre o Património
de transferência diferente do preço de mercado ou do preço de
plena concorrência, o sujeito passivo deve efetuar as necessárias A tributação estática do património, que conhecemos atualmente 121 ,
correções positivas na determinação do lucro tributável, pelo tem a sua origem em Portugal na Lei de 19 de Abril de 1845 e visou
montante correspondente aos efeitos fiscais imputáveis a fundamentalmente, em pleno governo conservador radical cabralista, a
essa inobservância; diminuição do défice crónico das contas públicas e financiar o projeto
e) As importâncias pagas ou devidas, a qualquer título, a pessoas de modernização pela "tentativa de criação de redes e estruturas
singulares ou coletivas residentes fora do território português de caminhos-de-ferro" 122 • Inicialmente fazia parte do novo systema
e aí submetidas a um regime fiscal claramente mais favorável organico da Fazenda, que era composto por três impostos diretos: a
não são dedutíveis para efeitos de determi nação do lucro contribuição predial, de maneio e a pessoal. O regime da contribuição
tributável, salvo se o sujeito passivo puder provar que tais predial foi objeto de reestruturações sucessivas 123, tendo sido afeta
encargos correspondem a operações que não têm um carácter a receita cobrada pela Lei n. 0 1/79, de 2 de Janeiro aos municípios,
anormal ou um montante exagerado (artigo 65.º, n.º 1 do e até à Reforma Fiscal de 1989 manteve a natureza de imposto clireto
CIRC); sobre os rendimentos prediais rústicos e urbanos.
f) A transmissão de direitos reais sobre bens imóveis deve ser Pelo Decreto-Lei n.º 442-C/88, de 30 de Novembro é criada a
efetuada de acordo com os valores normais do mercado, que Contribuição Autárquica, que passa a incidir sobre o património e
não podem ser inferior ao valor patrimonial tributário definitivo não sobre o rendimento, que, por seu lado, passa a ser tributado nos
que serviu de base à liquidação do imposto municipal sobre dois impostos sobre o rendimento entretanto criados - IRS e IRC.
as transmissões onerosas de imóveis (IMT); Sendo assim, a cada prédio seria atribuído um valor tributáve l,
g) Quando ocorre uma cessação de atividade de uma entidade determinado no termo de um Código de Avaliações. Este Código
com sede ou direcção efetiva em território portug uês e a das Avaliações nunca chegou a ser publicado, pelo que até á criação
transferência da sua sede ou direcção efetiva para outro Estado, do IMI, o valor patrimonial era definido pelo Código da Contribuição
a lei fiscal prevê a tributação à saída dos ativos da sociedade, Predial e do Imposto sobre a Indústri a Agrícola 124 anterior e noutros
considerando que a cessação de atividade de entidade com casos pelo C IMSISSD.
sede ou direcção efetiva em território português, por virtude da
sede e a direcção efetiva deixarem de se situar nesse território,
constituem componentes positivas ou negativas as diferenças
e ntre os valores de m ercado e os va lo res contabilísticos
.fiscalmente relevantes dos elementos patrimoniais à data da
121
cessação. São aqui valorizados os ativos pelo justo valor à Não falamos aqui da jugada, de natureza dominial, cobrada já por O. Afonso
Henriques, e da décima militar, de 1641.
saída do território nacional. 122
NuNO VALÉRIO (CooRD.), Os Impostos no Parlamento português - Sistemas
fiscais e doutrinas .fiscais nos séculos XIX e XX", Lisboa: Coleção Parlamento,
2005, p. 29.
123
PEDRO SOARES M ARTINEZ, Direito ... , op. cit., pp. 534-536.
178 12 179
' Aprovado pelo Decreto-Lei n.º 45 104, de 1 de Julho de 1963.
 E é só com o Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro que A dinâmica dos custos de transação 128 admite que possam ser
se procede a uma verdadeira reforma da tributação do património, criados mecanismos contratuais por forma a que as partes cumpra os
pela instauração de um sistema efetivo de avaliação dos prédios seus termos, ou que, caso isso não suceda, a outra parte possa tomar
urbanos e rústicos, permitindo assim o estabelecimento do valor uma ação apropriada. Repare-se que só adotando esta ótica é que se
patrimonial próximo do valor de mercado, algo que não acontecia com percebe que não só a tributação imobiliária incide sobre as sucessivas
a anterior Contribuição Autárquica, o que causava sérios problemas de transmissões do mesmo bem, novo ou usado, como também que
igualdade horizontal e vertical. Esta criação de um sistema efetivo compreende por que razão é o património ou o rendimento futuro 129
de avaliação dos prédios permitiu assim criar um verdadeiro imposto do sujeito passivo a suportar o respetivo imposto. Neste sentido,
sobre o património e não sobre o rendimento, abrindo, igualmente, a
compreende-se a opção tomada pelo legislador, como regulador de
possibilidade de o Legislador descer as taxas, em resultado do aumento
um mercado imobi liário e garante da certeza no estabelecimento
dos valores patrimoniais, que serviriam de base tributável.
das relações jurídicas. Esta análise não quer evidenciar, contudo, e
numa lógica de simplificação, que a tributação imobiliária não faça
O IMT é, não obstante a denominação evidenciar uma realidade
mais sentido quando integrada na sistemática do IVA 130, ponderadas
mais recente 125 , nada mais é que um imposto que sustentou uma grande
as taxas (se 5% ou 21%) que seriam mais adequadas à referida
parte das receitas do Estado no Antigo Regime. A sisa, originalmente,
manutenção das expectativas das partes envolvidas no negócio
surgiu no reinado de D. Dinis. Já tinha a natureza de imposto indireto e
também constituía receita municipal. A sua incidência era, no entanto, jurídico.
diferente da atual. Era mais ampla, e a sua restrição, aproximada Pelo que se disse, o núcleo essencial do IMT encontra fundamento,
àquilo a que hoje conhecemos só foi possível na Reforma fiscal de não só na arrecadação de receita, mas também, mais recentemente,
Mouzinho da Silveira. Assim pelo Decreto 13, de 19 de Abril de na criação de custos de transação necessários ao cumprimento do
1832 restringiu-se a sisa às transmissões onerosas de imóveis, à contrato de aquisição de bens imóveis.
taxa de 5%. É curioso, que o Decreto 13 representou uma restrição
do âmbito de incidência justificada pela necessidade de estímulo ao
comércio intemo 126• 128
Não obstante o termo custos de transação estar associado a RoNALD COASE, é
E é também curioso atualmente discutir-se a verdadeira utilidade a OuvER W1LL1AMSON que devemos a sua teorização nas relações entre os agentes
do imposto, dado o acréscimo económico evidenciado quanto aos económicos. Consu ltar, sobre todos, OuvER W1LL1AMSON, The Eco110111ics of
custos de transação 127 , dada a integração sistemática do IVA como Discretio11a1y Behavior: Managerial Objecrives in a Theo1y ofthe Firm, Englewood
Clitfs, N.J.: Prentice-Hall, 1964, OuvER W1LL1AMSON, The Economic fnsriwtions
imposto geral sobre o consumo. of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting, New York: The Free Press,
1985 e PAUL L. JosKOw, "Contract Duration and Relationship-Specific lnvestrnents:
Empirical Evidence from Coai Markets," in American Economic Review, March, 1987.
129 No caso de empréstimo bancário contraído pelo sujeito passivo para aquisição
125
O Decreto-Lei n.º 287/2003, de 12 de Novembro, que procedeu à Reforma do património. Repare-se, a este propósito, que o legislador prevê para estes casos
da Tributação do Património. uma subsidiação dos j uros decorrentes de empréstimo bancário no artigo 85.º do
126
NUNO VALÉRIO (COORD.), Os Impostos ... , op. cit., pp. 25-26. CIRS.
127
Este problema é, aliás, detcctado, entre nós, por FERNANDO ROCHA ANDRADE, in °
13
Cfr. JOSÉ XAVIER DE BASTO, "As perspectivas atua is de revisão da tributação
"Reflexões em tomo do imposto mais estúpido do mundo", Homenagem a José do rendimento e do património em Portugal", Boletim de Ciências Eco11ómicas,
180 Guilherme Xavier de Basro, Coimbra: Comibra Editora, pp. 164-165. Vol. XLI, 1998, pp. 147 e ss. 181
 O imposto do selo, não obstante ser o imposto mais antigo agentes a esquivarem-se aos efeitos da concorrência própria do
português 13 1, é um imposto anacrónico. Não só porque não depende mercado 135 .
de uma norma de incidência geral, mas também porque foi deixando É no entanto de ass inal ar que no selo não há coincidência,
progressivamente de estar associado à ideia de monopólio fiscal normalmente 136 , entre sujeito passivo e aquele que suporta o imposto.
dos valores selados. Na realidade os atos identificados na Tabela Geral evidenciam uma
De facto a norma de incidência constante do artigo l.º do CIS repercussão legal, como tal excludente da qualidade de sujeito
remete para a Tabela Geral do Imposto do Selo, fazendo prevalecer passivo 137 .
na delimitação da incidência de uma técnica pautal, própria dos Pense-se no caso das empresas seguradoras 138, quando procede à
impostos aduaneiros. A tabela identifica, assim, os actos sujeitos a cobrança do prémio do seguro de doença ao respetivo segurado. De
imposto e as respetivas somas fixas ou taxas aplicáveis. acordo com a verba 22.1.2 da Tabela Geral a taxa a liquidar sobre a
Por seu lado, e tradicionalmente, a cobrança do imposto do selo soma do prémio do seguro seria de 5%. A liquidação e o pagamento
verificava-se pela conjugação de três realidades distintas 132 : a previsão seria efetuado pela entidade seguradora, nos termos dos artigos 23.º
da obrigação, a obrigação de utilizar uma moeda fiscal e o monopólio e 41 .º do CIS. O segurado, por seu lado apenas suportaria o imposto
na fabricação e venda desta moeda. Assim, o momento da cobrança por repercussão, na medida em que deu lugar ao contrato subjacente,
não coincidia normalmente com o do pagamento, porquanto este só sem prejuízo de poder ser responsável solidariamente, de acordo
se verificava, até à abolição dos valores selados pelo Decreto-Lei com o previsto no artigo 42.º do CIS.
n.º 435/86, de 31 de Dezembro, com a inutilização das estampilhas
fiscais ou do papel selado. Isto estava de tal forma institucionalizado A reforma da tributação automóvel que agora se empreende
que até uma parte da doutrina italiana 133 chegou a defender que a implica alterações de fundo no que toca aos impostos que incidem
obrigação do imposto do selo teria por objeto não um dare, mas um sobre a respetiva circulação. Até ao presente momento, a circulação de
facere. Atualmente, e com a abolição destes valores, os momentos veículos em Portugal encontrava-se sujeita a três impostos distintos
do pagamento e da cobrança coincidem necessariamente. - o imposto municipal sobre veículos, o imposto de circulação e o
O desaparecimento da moeda fiscal e do monopólio na sua imposto de camionagem - disciplinados por textos legais produzidos
fabricação, não fez desaparecer, no entanto, a existência de barreiras de em épocas diferentes e que, com o passar do tempo, ac usavam
entrada no mercado. Nesse sentido, e à semelhança do que sucede deficiências de forma e de substância.
com o IMT, o Estado utiliza a fiscalidade para estabelecer barreiras
a potenciais concorrentes no mercado 134, favorecendo determinados
WILLIAM GENTRY e R. GLENN HUBBARD, "Tax Policy and Entrepreneurial Entry",
American Economic Review, May 2000, Vol. 90, pp. 283-287 e dos mesmos autores
"Tax Policy and Entry into Entrepreneurship'', June 2004, não publicado, disponível
131
Como refere o preâmbulo do próprio Código, foi criado pelo Alvará de 24 em [Link]
135
de Dezembro de 1660. FERNANDO ARAÚJO, Introdução..., op. cit., pp. 587-588.
136
132
ALBERTO XAVIER, Manual... , op. cit., p. 86. Excepcionalmente, no caso das transmissões gratuitas, o sujeito passivo é aquele
133
BERLIRI, Principii di Diriflo Tributario , Yol. I, Milão, 1964, p. 235. que paga o imposto (p. ex. a herança, quando representada pelo cabeça-de-casal).
137
134
É interessante verificar que a fiscalidade é um óptimo veículo de estabelecimento Cfr. artigo 18.º/3 e 4 da LGT.
182 de barreiras aos comportamentos económicos. A título exemplificativo, consultar
138
Cfr. artigo 2.º/ I, alínea e) do CfS. 183
 Na sua forma atual, o imposto municipal sobre veículos constitui mais atuais de política energética e dos transportes, deixando ver
um produto dos anos 70, tendo sido concebido numa época em que que estas são figuras menos carentes de reforma que o imposto
o parque automóvel português era ai nda diminuto e a posse do municipal sobre veículos.
automóvel vista ainda como um sinal exterior de riqueza. No imposto A introdução do imposto único de circulação traz, assim, uma
municipal sobre veículos sobressaem, por isso, preocupações de simplificação importante a esta área do sistema fiscal. Os três impostos
natureza social às quais o tempo foi roubando o fundamento, ao até agora vigentes são fundidos numa figura única, eliminando-se
mesmo tempo que se mostram ausentes as preocupações de política a dispersão legislativa que os rodeava, ao mesmo tempo que se
ambiental e energética que hoje se consideram essenciais a estas harmonizam soluções técnicas, conceitos e terminologia.
figuras tributárias. Exemplo disso são as taxas reduzidas de imposto Na substância, e por razões que se prendem com as suas próprias
para os automóveis movidos a gasóleo ou a redução progressiva características, com as exigências do direito comunitário e com as
do imposto em função da idade que os veículos tributáveis apresentam, prioridades nacionais no domínio da política ambiental, energética e
soluções originariamente pensadas como forma de proteção dos dos transportes, mantém-se uma disciplina diferenciada dos diferentes
contribuintes de menores posses mas que estimulam e prolongam tipos de veículos, fixando-se para o efeito categorias que têm raiz
o uso dos veículos menos eficientes e que mais poluem. Sem embargo na legislação até agora em vigor. Como elemento estruturante e
das medidas corretivas que nos últimos anos foram sendo introduzidas unificador destas categorias, consagra-se o princípio da equivalência,
no imposto municipal sobre veículos, importava, com toda a urgência, deixando-se assim claro que o imposto, no seu conjunto, se subordina
reformular este imposto subordinando-o às preocupações próprias à ideia de que os contribuintes devem ser onerados na medida do
dos tempos em que vivemos. custo que provocam ao ambiente e à rede v iária, sendo esta a razão
Os impostos de circulação e de camionagem, por seu lado, de ser desta figura tributária - artigo 1. 0 do Código do Imposto
ganharam a sua forma atual nos anos 90, em cumprimento das normas Único de Circulação (CIUC). É este princípio que dita a oneração
comunitárias que respeitam à tributação dos veículos pesados de dos veículos em função da respetiva propriedade e até ao momento
mercadorias, revelando-se figuras de âmbito mais estreito mas de do abate, o emprego comum de uma base tributável específica, a
maior racionalidade do que o imposto municipal suportado pela revisão do quadro de benefícios fiscais v igente e a afetação de uma
generalidade dos automobilistas. Com efeito, a base tributável parcela da receita aos municípios da respetiva utilização. Nesta
empregue na tributação dos veículos de peso bruto igual ou superior medida, o artigo 4.0 do CIUC vem indicar a incidência temporal
a 12 toneladas, harmonizada pelo direito comunitário, é composta por deste diploma ao estabelecer que o IUC é de periodicidade anual,
elementos capazes de revelar o desgaste que estes trazem ao ambiente ressalvando, contudo, no seu n. 0 3 que o imposto incidente sobre os
e à rede viária, como o respetivo peso, número de eixos e tipo de veículos da categoria A, B, C, D, e E é devido até ao cancelamento
suspensão. Mais recentemente, a idade do veículo foi transformada em da matrícula e só em virtude de abate efetuado nos termos da lei.
fator de agravamento do imposto, empregando-se um escalonamento O novo modelo é imediatamente aplicável em relação aos automóveis
de taxas que penaliza os veículos mais antigos. A própria diferenciação ligeiros de passageiros que sejam objeto de uma primeira matricula
entre o imposto de circulação e o imposto de camionagem, assente em território nacional após a data de entrada em vigor do Código. Para
na utilização por conta própria ou por conta de outrem dos veículos estes, adota-se uma base tributável de natureza mista, que reproduz
184 de mercadorias, exprime a subordinação destes impostos a propósitos aquela que caracteriza agora o imposto sobre veículos, integrando 185
 ao mesmo tempo a cilindrada e o nível de emissão de dióxido de que circulem nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira,
carbono, com o que se antecipam as propostas comunitárias na sendo da titularidade destas a receita de IUC gerada nos respectivos
matéria. O artigo 7.º do CIUC remete efetivamente para esta realidade territórios.
ao determinar que as variáveis a ter em conta na determinação da
base tributável são, não só a cilindrada mas também a voltaoem Já o artigo 2. 0 do C IUC trata da incidência objectiva deste
' b '
a antiguidade da matrícula, a emissão de dióxido de carbono e o imposto. Para tal, lança mão de sete categorias (Categorias A a G)
combustível utilizado, entre outros. Infunde-se, assim, neste imposto que podem subdividir-se em quatro grande grupos, a saber: o parque
a lógica ambiental de que ele vinha carecendo, pondo termo a um circulante que compreende a Categoria A e a que são aplicáveis as
sistema de tributação que alimentou a manutenção em circulação taxas progressivas previstas no artigo 9. 0 do CIUC que oscilam entre
de veículos em fim de vida e a conversão ao gasóleo do parque os 7€ (automóvel até 1000 cm3 de cilindrada, com uma e letricidade
automóvel nacional, com grave prejuízo para o nosso ambiente e voltagem total de 100 e com o ano de matrícula compreendido entre
política energética. os anos de 1981 e 1989) e os 360€ (automóvel com mais de 3500 cm3
A utilização de uma base tributável de natureza mista, combinando de cilindrada, com uma eletricidade voltagem superior a 100 e o ano
cilindrada e dióxido de carbono, possui ainda a virtude de tomar de matrícula posterior a 1995); o parque novo a que corresponde a
simples e transparente a repartição da receita, que agora há que fazer, Categoria B e a que são aplicáveis as taxas determinadas pelo
entre a Administração Central e os Municípios, cujos interesses artigo 1O.º do CIUC que podem variar entre 75€ e 550€; os veículos
financeiros são rigorosamente preservados pela presente reforma. anteriom1ente sujeitos aos Impostos de Circulação e de Camionagem
A receita gerada pelo IUC incidente sobre os veículos da categoria que congregam as Categorias C e D e os veículos não automóveis
A, E, F e G, bem como 70% da componente relativa à cilindrada que se acham referidos nas Categorias E, F e G.
incidente sobre os veículos da categoria B (salvo se essa receita for No tocante ao parque circulante, até agora sujeito ao imposto
incidente sobre veículos objeto de aluguer de longa duração ou de municipal sobre veículos e por razões ponderosas de praticabilidade
locação operacional, caso em que deve ser afeta ao município de e racionalidade, define-se que, a partir de Janeiro de 2008 , a base
residência do respetivo utilizador) é, nos termos do artigo 3.º do tributável diminuirá, pela exclusão de veículos mais antigos, isto é,
decreto preambular, da titularidade do município de residência do matriculados até 1980, mas a tributação aumentará, pela observância
suj eito passivo ou equiparado. A não ser que não seja possível do princípio do utilizador-pagador, para os veículos mais antigos e
identificar o município de residência do utilizador dos veículos, poluentes, sendo mantida, aos níveis vigentes, para os restantes
caso em que a receita assim apurada é repartida pelos municípios veículos, de modo a garantir que todos estes suportem uma tributação
na mesma proporção da repartição da receita total. Por outro lado, inferior em relação à que será imposta aos veículos matriculados
é da titularidade do Estado a receita gerada pela componente do a partir de l de Julho de 2007, daí resultando um aumento ligeiro
IUC relativa ao nível de emissão de dióxido de carbono incidente desta receita da exclusiva titularidade dos municípios. Só no tocante a
sobre os veículos da categoria B, bem como 30% da componente motociclos e embarcações se introduzem uma ou outra a lteração,
relativa à cilindrada incidente sobre os mesmos veículos, bem como a ditadas por preocupações de simplificação de um imposto que se
receita gerada pelo IUC incidente sobre os veículos das categorias tinha tomado excessivamente complexo com o passar do tempo.
186 C e D, com excepção da respeitante a veículos destas categorias 187
 Os veículos até agora sujeitos aos Impostos de Circulação e de factor indispensável para uma boa gestão da política fiscal automóvel.
Camionagem continuam a ser tributados nos mesmos termos em A informatização integral destes procedimentos permite ainda
que o vêm sendo, não lhes trazendo a presente reforma novidade ter conhecimento real e completo do parque automóvel circulante,
de maior. É assim porque esta é uma área do sistema da tributação desde o momento da matrícula até ao momento do abate, informação
automóvel subordinada ao Direito Comunitário, sendo por isso que não apenas é imprescindível à prossecução de uma boa política
mais limitada a margem de intervenção do legislador nacional. E é fiscal como à concretização de políticas de natureza diversa.
assim também porque estes são veículos cuja tributação incorpora já
uma racionalidade ambiental, assentando a base tributável dos antigos e) Os impostos sobre o consumo
impostos nas características dos veículos que melhor traduzem o
desgaste ambiental e viário por eles produzido e na respectiva c.1) O Imposto sobre o Valor Acrescentado
antiguidade. Neste domínio, o legislador comunitário fez já avançar A demonstração da manifesta incompatibilidade entre os impostos
o princípio da equivalência, sendo desnecessária uma intervenção cumulativos ou em cascata e o princípio da neutralidade fiscal 139
funda no âmbito da presente reforma fiscal. está na base da fixação legislativa da possibilidade de permitir aos
No que respeita a isenções podem destacar-se as concedidas nos adquirentes dos bens nas várias fases do processo produtivo deduzirem
termos do artigo 5.0 , n.º 1, ai. d) e e), que vêm mais uma vez evidenciar os investimentos efectuados. Assim se criou o IVA - o Imposto
a defesa e proteção do meio ambiente como sendo uma das pedras sobre o Valor Acrescentado 140 . O IVA existente em Portugal, e na
de toque desta reforma, bem como todas as consequências que daí
advêm, como seja a preferência na utilização de transportes públicos
versus transporte particular, opção essa que estas duas normas tão
139 Como refere CLOTILDE CELORICO PALMA (in O IVA e o Mercado Interno -
bem espelham.
Reflexões sobre o Regime Transitório, Lisboa: CCTF, 1998) "a aplicação de uma
O novo imposto passa a ser liquidado durante o mês de aniversário taxa proporcional em todas as transmissões de bens efecruadas, origina, no sistema
da matrícula ou do registo do veículo e pago até ao termo desse mês, de imposto em cascata, alterações significativas nos circuitos económicos, e provoca
permitindo uma arrecadação de receitas mais equilibrada ao longo do consequências inflacionistas, dado o imposto ser incorporado no preço dos produtos,
incidindo não apenas sobre o lucro dos diversos vendedores como também sobre
ano e, consequentemente, uma melhor gestão financeira do mesmo. o imposto cobrado aquando das anteriores transações". Na realidade, a implantação
A liquidação passa pois a ser efectuada pelo próprio sujeito passivo, de um sistema de imposto em cascata ao longo do processo produtivo vai aumentando
através da Internet - com o que se garante maior comodidade ao os custos de produção, provocando uma retração da curva da oferta agregada que.
empurra para cima, consequentemente, os preços pretendidos dos vendedores,
contribuinte e menores encargos de gestão à Administração - ou em falando-se em "cost-push infiation" (sobre o conceito vide, DoNALD Rur11ERFORD,
qualquer serviço de finanças, sendo eliminada a obrigatoriedade de Routledge Dictionwy of Economics (2.ª ed.), London: Routledge, 2002, p. 116 e
aposição do dístico no veículo. As soluções informáticas gizadas e entre nós, FERNANDO ARAúJO, /111rodução à Economia, Coimbra: Almedina, 2002,
p. 646).
o cruzamento de dados entre as diversas entidades envolvidas na 14 º O IVA é um nome criado por MAURICE LAURÉ, que, por via da Lei francesa

matrícula ou registo da viatura e na liquidação originária do imposto de 1O de Abril de 1954, estabeleceu as regras essenciais ao fixar que as taxas
sobre veículos garantem um controlo informático mais eficaz nesta sobre a produção e as transações fossem substituídas por uma só taxa sobre o
valor acrescentado, calculado sobre a diferença entre o preço de venda et o preço
matéria, com evidente redução de custos e burocracias, para além de compra. A taxa era de 20% e comportava majorações até 23% e 25%, como
188 de viabilizarem um conhecimento mais rigoroso do parque circulante, reduções entre os 10% e os 6%. Seguiu-se um longo processo de generalização da 189
 maior parte dos países europeus, é um imposto de ti po consum o 141 , Não confundamos o referido dire ito à dedução com o conceito
baseado no sistema de "inputs/outputs" 142 e assente no s istema de de isenção. Não é correto reconduzir, em regra, as s ituações que
pagamentos fraccionados destinados a tributar o consumo final. A consubstanciem isenção tributária 143 em sede de IVA, a uma renúncia
dedução do imposto pago nas operações intermédias do circuito a receitas por parte do Estado e à consequente redução do quantum da
económico é, desta forma, indispensável ao funcionamento do obrigação tributária a que o contribuinte está sujeito, à semelhança do
mencionado sistema. que sucede com os impostos sobre o rendimento e sobre o património.
Pense-se no caso das isenções que não atribuam o direito à dedução
(isenções simples ou incompletas) 144 - na verdade, o estabelecimento
da isenção do estádio final do processo produtivo envolve o pagamento
de um imposto oculto, correspondente à soma do IVA entregue ao
tributação desde o gás e a eletricidade en 1951 , até às operações imobiliárias em Estado pe las empresas que p articiparam nos estád ios iniciais e
1963, e às vendas comerciais em geral em 1966 (pela Lei nº66-J Ode 6 de Janeiro intermédios, porquanto resulta impossível para a e nt idade em
de 1966, entrada em vigor a I de Janeiro de 1968). Em seguida, a mais importante desonerar-se da tributação suportada na aquisição dos bens e serviços
etapa de expansão do TVA resulta da Sexta diretiva IVA (n. 0 77/388/CEE) de 17
Maio de 1977 (publicado in JO, L 145, 13/6/1977, p. 1 e cujo texto consolidado
essenc ia is à prossecução da atividade económica.
podemos encontrar no sítio [Link] que procedeu a uma
harmonização das legislações nacionais europeias, clarificando o campo de aplicação Substancialmente, em sede de IVA, podemos estabe lecer uma
do IVA, definido sumariamente pelas l .ª e 2.ª diretivas IVA. Sobre o assunto
vide MAURICE LAURÉ, Au secours de la T. V.A., Paris: Presses Universitares de
relação entre o Estado e o Contribuinte com uma dupla vertente 145 :
France (PUF), 1957 e, sobre a evolução recente, R.ÉPUBLIQUE FRANCAISE - CouR
DE COMPTES (CoNSEIL DES l MPôTS), la Taxe Sur la Valeur Ajouree - XIXe Rappon
Au President De la Republique, 2001 (Junho), d isponível no sítio httn://www.
ccomptes. fr/organ ismes/conse i1-des-i mpots/rapports/.
1• 1 Dependendo da forma como são tratados os bens de investimento, são-nos 143 Seguimos de perto ALBERTO XAVLER (Manual ... , op. cit., pp. 28 1-282), que

apresentados três tipos de IVA: do tipo produto bruto, do tipo rend imento e d o refere: "A norma tributária material não se limita sempre, na sua hipótese, à previsão
tipo consumo. Assim: do facto tributário, isto é do facto consti tutivo da obrigação de imposto. Muitas
a) O IVA tipo produto bruto não permitiria a dedução do imposto relativo a vezes, na verdade, faz paralisar a efi cácia desse facto pela previsão de um outro
investimentos; cuja verificação impede a produção dos efeitos do primeiro: esse ouiro jàcto é a
b) O JVA tipo rendimento permitiria a dedução do imposto relativo aos isenção do imposto."
investimentos na medida da amortização anual; 1•• No IVA é freq uente a d istinção de dois tipos de isenções, por referência à

c) O IVA tipo consumo pemútiria a dedução relativamente a todos os investimentos. previsão do d ireito à dedução: as isenções simples ou incompletas e as isenções
Sobre o assunto cfr. ARLINDO CORREIA, Os !111posros sobre a Despesa, Évora: completas. E nquanto que nas isenções simples ou incompletas não há d ireito à
(polic.), 1990, p. 27. dedução do imposto suportado a montante, nas isenções completas é aoibwdo o direito à
142 De facto, se estabelecermos um resultado quantitativo do fluxo dos bens dedução do imposto suportado a montante. É nestas últimas que encontramos a
e serviços numa determinada economia entre a indústria e a procura fina l chegamos isenção taxa zero, pela criação de um d ireito à dedução da total idade do imposto
à concl usão que o nível de produção (ou1p11t) de cada sector define os factores suportado a montante na aquisição, sem que a venda por parte do produtor implique
de produção (inputs) aplicados nos outros sectores, falando-se, deste modo, no a aplicação de q ualquer taxa (podendo assim fa larmos em "esquema especial de
famoso =ig-=ag intersectorial de rendimento. Assi m o fizeram, re lativam ente isenção" na venda acompanhado de uma "desoneração especial'', pela dedução do
a França, FRANÇOIS QuESNAY (Tableau Economique, Versailles, 1758) e, para a investimento produzido - vide J. L. SALDANHA SANCHES, Manual. .. , op. cit., p. 272).
economia norte-americana, WASSILY W. LEONTIEF (The Structure o.f the American 145 De acordo com MARIO MANDó e GrANCARLO MANDó, Manuale dell 'Imposta

190 Economy, NewYork, 1951). sul Valore Aggiunto (20.3 ed.), Vicenza: IPSOA, 2001 , pp. 4 18-419. 19 1
 a) Uma vertente passiva - como abrangendo todas as operações 1. Um limite quantitativo, já que a dedução só pode ser exercida
efectuadas pelo contribuinte, consistindo estas no fornecimento na medida do imposto suportado a montante;
de bens e prestação de serviços próprios da atividade empresarial; 11. Um limite qualitativo, por referência à verificação cumulativa

b) Uma vertente ativa - como abrangendo os imposto devidos dos seguintes requisitos:
ou pagos quer relativamente aos bens fornecidos e serviços 1 . O primeiro de natureza positiva, do qual resulta a inerência
prestados, quer relativamente aos bens importados, quer entre os bens e serviços adquiridos e a atividade empresarial
relativamente às situações previstas no artigo 17 .º, n.º 3 da prosseguida 148 ;
Sexta Diretiva. 2. O segundo de natureza negativa, do qual resulta a exclusão
É da diferença algébrica entre estas duas vertentes que resulta o dos bens e serviços adquiridos utilizados para fins diversos
montante do imposto devido ao Erário, no caso de a vertente passiva aos visados pela atividade empresarial concretamente sujeita
ser superior à vertente ativa, ou o montante do imposto a ser restituído, a tributação. O imposto suportado deve corresponder a certas
no caso inverso. operações 149 e subsiste mesmo quando o sujeito passivo
não tenha podido utilizar os bens ou serviços que deram
O direito à dedução do IVA surge no momento da exigibilidade origem à dedução.
do imposto 146- 147, sendo que o mesmo apenas se pode concretizar na O IVA repercutido corresponde, assim, à aquis ição de um bem
medida do imposto devido e dos bens e dos serviços empregados na ou serviço que se pretende utilizar para as necessidades da empresa, ou
atividade empresarial. Pelo que se toma necessário o estabelecimento seja, que fique afecto aos bens da empresa 150 . O que quer s ignificar
de uma correlação entre a aquisição dos bens e dos serviços e o seu
emprego. Desta correlação resultam dois tipos de limites:
18
' Deve existir uma relação d ireta e imediata entre uma determinada operação
a montante e uma ou várias operações a jusante com direito à dedução, para que
o direito à dedução do IVA a montante seja reconhecido ao sujeito passivo e para
determinar a extensão desse direito (o cumprim ento do princípio da neutral idade
146 O imposto suportado deve ser o IVA e não qualquer outro imposto, entendamos é assegurado desde que as atividades económicas, em si mesmas, estejam sujeitas
o IVA português, já que o procedimento de reembolso do imposto estrangeiro a imposto, o que conduz a que só excepcionalmente a Sexta Diretiva preveja o
suportado encontra-se previsto na Oitava Diretiva e foi transposto pelo DL 408/87, direito à dedução do fYA re lativo a bens e serviços uti lizados para operações
de 31112. isentas). Sobre o assunto cfr. PATRiCIA CUNHA, Manual de Estudo do IVA (polic.).
1' 7 Existem três princípios que regem o sistema da dedução e que são apontados Lisboa: Instituto Superior de Gestão, 2002, p. 146.
149
por B. J. M. TERRA e JuuE KAius (in A Cuide to the Sixth VAT Directive - Nesse sentido B. J. M. TERRA e JuuE [Link] (in A Cuide to .. ., op. cit., p. 877)
Commentary to the Value Added Tax of the European Community, Yol. Bl, referem que, de acordo com o memorando explanatório do artigo 18.º, n.º 1 da
Amsterdam: IBFD Publications, 1991, pp. 86 1-862): Sexta Diretiva, "it should be pointed out however that an invoice is no more than
a) O princípio da integralidade, no sentido que a total dedução do imposto é evidence of a right to deduct: there is thus no right to deduction in the absence of
permitida, desde que os bens e os serviços sejam adquiridos para concretização an actual transaction (supply of goods o r services)".
150
de propósitos não ligados ao consumo; A Sexta Diretiva apresenta "uma completa ruptura com a noção tradicional
b) O princípio da globalidade, que encerra a referência a todo o tipo de atividade de sujeito passivo de imposto" (J.L SALDANHA SANCHES, Manual... , op. cit., p. 267),
empresarial exercida pelo contribuinte; na medida em que define o sujeito passivo como abrangendo aquelas pessoas que
c) O princípio da dedução imediata, na medida em que a dedução só terá "praticam com carácter continuado operações tributáveis" (J.L SALDANHA SANCHES.
192 efeitos se respeitar ao mesmo período de tributação. Manual ..., op. cit., p. 267). 193
 que é necessário para a dedução interna do imposto que este tenha sido dedução. Pelo contrário, as operações internas não conferem o direito
debitado em transação anterior devidamente documentada por meio de à dedução (é por essa razão que também são apelidadas de fa lsas
factura, nos termos exigidos pelo artigo 18.º da Sexta Diretiva 151 . isenções).
O sujeito passivo deve possuir um documento que justifique o É muito difícil porém, apurar da admissibilidade destas isenções
direito à dedução (artigos 19.º/2 do CIVA e 18.º/l a) da Sexta Diretiva), como derrogações à capacidade contributiva. Fundamentalmente, porque
alternativamente: decorrem de obrigações internacionalmente assumidas (referimo-nos
a. Uma factura expedida por quem efetua a transmissão de bens à Sexta Diretiva 154), que implicam necessariamente urna delimitação
ou a prestação serviços; da margem de liberdade atribuída aos Estados-membros da UE.
b. Um documento que contenha a liquidação do imposto, expedido
pelo sujeito passivo, no caso de inversão do sujeito passivo 152 ; Assim, temos:
e. Os Estados membros podem exigir aos sujeitos passivos a a) Isenções internas, identificadas nos artigo 13. 0 da Sexta
apresentação do original da factura para justificar o direito à Diretiva, que não conferem à dedução, excecionadas as situações
dedução, bem como de admitirem, quando o sujeito passivo constantes dos artigos 13.º, parte B), alínea a) e pontos 1 a 5 da
já não estivesse na posse do original, outros meios de prova alínea d) e 17.0 /3, alínea c). Por não constituírem verdadeiras
que demonstrassem que a transação que é objecto do pedido isenções, por desconsiderarem o carácter plurifásico do
de dedução existiu efetivamente. imposto e, consequentemente, tratarem o sujeito passivo como
consumidor final, são excluídas do âmbito de análise deste
Desta forma, limita-se a dedução ao imposto devido e devidamente trabalho.
documentado por meio de factura. Isto é, se não corresponder ao b) Isenções externas, identificadas nos artigos 14.º a 16.º da
montante do imposto legalmente devido deve ser regularizada (artigo Sexta Diretiva, e que conferem o direito à dedução, tal como
71.º do CIVA), mesmo que corresponda ao montante do imposto identificadas no quadro anexo.
mencionado numa factura ou num documento equivalente.
Quanto à questão da harmonização e consequente margem de
Ora, os benefícios fiscais surgem normalmente em sede de IVA, em liberdade dos Estados-membros na transposição da Sexta Diretiva
duas modalidades: isenções completas e incompletas 153 , conforme para a legislação interna, e tendo em conta o constante do artigo 28.º
viabilizem ou não o direito à dedução ou reembolso do IVA. Apenas as da Sexta Diretiva, que contém disposições transitórias, existem isenções
isenções aplicáveis a operações internacionais é que conferem o direito à não harmonizadas autorizadas e possibilidade de opção pela tributação
de factos que são consideradas isentos na Sexta Diretiva.
Quanto às isenções que os Estados membros estão autorizados
a manter, há que considerar que, nos termos do artigo 28.º/2, alínea
Ac. TJCE de 6/4/1995, DLP Group pie e/ Commissioners of Customs &
15 1
a) da Sexta Diretiva, só são permitidas a que tenham sido aplicáveis
Excise, proc. C-4/94, Colect., p. 983.
152 Cfr. os requisitos das facturas ou does. equivalentes no artigo 35.º do CIVA.
153 Cfr. a recente abordagem fe ita em Rui LAIRES, Apontamentos sobre

Jurisprudência Comunitária em matéria de isenções do IVA , Coimbra: Almedina, 154

Diretiva 77/38/CEE, do Conselho, de 17 de Maio de 1977. 195
194 2006, pp. 16-1 7.
 anteriormente a 1 de Janeiro de 1991. Referimo-nos, assim, e a c.2) O s Impostos Especiais de Consumo
título exemplificativo 155 :
• Ao Decreto-Lei n.º 143/86, de 16 de Junho, que é resultado da Para além da mera redistribuição de riqueza, como fundamento
receção do Direito Internacional convencional, cuja cláusula de do núcleo essencial do imposto, é a existência de um custo social
receção do seu direito surge por via do artigo 8.º da CRP, confere associado ao consumo de determinados bens, tendo em vista a
o direito à restituição de IVA, em condições de reciprocidade, internalização de externalidades 158 negativas geradas, como seja o
nas aquisições no mercado interno de bens e serviços pelas deperecimento da saúde pública ou do meio ambiente, que fundamenta
representações diplomáticas e consulares e do seu pessoal. a arrecadação de receita do Estado.
• Ao Decreto-Lei n. 0 20/90, de 13 de Janeiro, que concede algumas Ora, isso quer significar que quando analisamos a admissibilidade
isenções de IVA à Igreja Católica 156 e às instituições particulares da extra fiscalidade nos IEC (ao contrário do IVA), a capacidade
de solidariedade social, através da restituição pelo Serviço de contributiva desvanece-se 159 • E isto porque estes impostos remontam
Administração do IVA do imposto suportado em algumas à ideia de accises (do latim excidere ou adcensare), que visavam
importações e aquisições de bens e serviços. fundamentalmente limitar o consumo de um determinado bem, por
• Ao Decreto-Lei n.0 113/90, de 5 de Abril, que concede isenções de várias razões, como forma de arrecadação de receita. Pretendem os
IVA às forças armadas, forças e serviços de segurança e associações IEC punir o consumo de determinados bens, assumindo-se como
e corporações de bombeiros. uma alternativa à proibição. Assim:

Quanto à situação inversa de opção de tributação, admite-se que

algumas das operações previstas nos artigos 13.º e 15.º possam
continuar a ser tributadas durante um período transitório, tal como
158
resulta do artigo 28.0 /3, alínea a) e 4, da Sexta Diretiva. Em qualquer Extemalidades: correspondem a custos e a benefícios que são suportados,
inesperadamente, por sujeitos exteriores ao mercado. Quando fazemos referência
dos casos apontados, o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias a custos e a benefícios exteriores ao mercado falamos em custos e benefícios sociais.
tem-se pronunciado recentemente no sentido de os sujeitos passivos Quando existam custos sociais que sejam superiores aos custos privados (suportados
poderem invocar o efeito direto da norma comunitária, nas situações pelos produtores num determinado mercado) estamos perante externalidades
negativas. Quando existam benefícios sociais que sejam superiores aos benefícios
em que o Estado-membro não tenha transposto o constante na Sexta
pri vados (auferidos pelos produtores num determinado mercado) estamos perante
Diretiva 157 . externalidades positivas.
159
Na realidade, e como defende, entre nós, SÉRGIO VASQUES (in Os impostos
Especiais de Consumo, Coimbra: Alrned ina, 2001, p. 66), só em posições mais
extremadas, e condenadas ao fracasso, é que se admitiria os contornos da capacidade
155 Consultar, para mais desenvolvimentos, a tabela de correspondências entre contributiva nos impostos sobre o consumo, como sejam os impostos sumptuários,
as isenções definidas no CIVA e na Sexta Diretiva, em Rui LAIRES, Aponrame111os que estariam "orientados para os bens e os serviços que pela sua qualidade
sobre Jurisprudência ... , op. cit., pp. 151-156. denunciam superior riqueza". Enrre nós veja-se, a título de exemplo histórico, a
156 É de assinalar que a Lei 16/2001, de 22 de Junho, prevê que esta isenção contribuição sumptuária, criada pela lei de 9 de Maio de 1872, que o Par do Reino
é aplicável a qualquer pessoa colectiva religiosa, em alternativa, contudo, aos Vaz Preto teceu um comentário certeiro: "Se as taxas que o governo impozer a
benefícios constantes do artigo 32.º/3 e 4 da presente Lei. estes objectos collectaveis que o contribuinte pôde dispensar, forem onerozas, a
157 Para mais desenvolvimentos ver Rui LA1RES, Apontamentos sobre Jurisp111dência ..., materia collectavel dissipar-se-ha n'um momento" (Diário da Câmara dos Pares,
196 op. cit., pp. 22-24. sessão de 8/7/ 1887, apud NUNO VALÉRIO (CooRo.), Os impostos... , op. cit .. p. 63). 197
 a) A tributação é de carácter repressivo, no caso dos tabacos e O regime de suspensão previsto apenas pode ser efetuado em
das bebidas alcoólicas; entreposto fiscal (de produção ou de armazenagem) autorizado, e
b) A tributação visa a proteção do ambiente, no caso dos produtos excecionalmente por operadores registados e não registados ou por
petrolíferos e energéticos. representantes fiscais 162 , de acordo com o previsto nos artigos 2 1.º a
Na verdade os IEC constituem verdadeiros impostos pigouvianos, 31.º do CIEC 163 • Este entreposto fiscal é titulado por um depositário
tendo estes constituído um instrumento incontornável na correção das autorizado 164 e consiste na instalação na qual se autoriza a produção,
externalidades. Esta natureza de imposto corretivo das externalidades transformação ou armazenagem, em regime de suspensão, de produtos
resulta no facto de estarmos na presença de impostos de finalidade sujeitos a imposto.
extrafiscal. Finalidade esta que está na base da concretização da Daí que se perceba que a figura do reembolso 165 assuma carácter
igualdade horizontal dos impostos, como delimitadora do seu núcleo estrutural nestes impostos, na medida em que, por exemplo, a expedição
essencial, e que, desaparecendo, toma o imposto inadmissível. dos bens introduzidos no consumo para outro Estado-membro, e a
Assim a análise dos beneficios fiscais nestes impostos inverte-se. exportação dos bens 166, constituem razão suficiente para que não
'
Dada a sua extra fiscalidade ínsita, os benefícios fiscais encontram haja lugar a tributação, dado que não teve lugar o consumo efetivo
a sua legitimidade fora desta, e sobrepõem uma extra fiscalidade
do bem 167 • Nesse sentido, só se consegue detetar a existência de
própria a uma pré-existente. benefícios fiscais em sede de IEC, depois de recortado o núcleo
Interessa compreender também que nem todos os desagravamentos
essencial do imposto, conforme já referido nestas linhas.
nos IEC assumem o carácter de beneficio fiscal, porquanto estão
Sendo o custo social ambiental produzido por estes produtos
associados à própria mecânica, ou seja, incluem-se no núcleo essencial
superior ao custo individual suportado, o que nos permite identificar
deste.
a existência de extemalidades negativas, há que perceber em primeiro
E, o eixo em tomo do qual gira a mecânica própria dos IEC é o
lugar que nem sempre os benefícios identificados na parte especial
que se chama o regime de suspensão do imposto. Na verdade, um
do CIEC dedicada a estes bens, constituem verdadeiras derrogações
imposto, monofásico como é, como este só deve ser exigido no momento
à equivalência de custos identificada nestes impostos. Pense-se nos
da introdução dos bens, abrangidos e recortados nas várias normas de
casos em que se isenta a utilização diferente de uso combustível ou
incidência objectiva 16º, no consumo. Distingue-se, nestes impostos,
o facto gerador do imposto do momento da exigibilidade. Desta forma,
e nos termos do artigo 6.º do CIEC, os produtos referidos no artigo
4.º ficam sujeitos a imposto a partir da sua produção e importação, i62 Sobre o alargamento do circuito da suspensão do imposto a outros operadores

sendo que só se toma exigível o pagamento deste no momento da que não se integrem na rede dos entrepostos fiscais, consultar SÉRGIO VASQUES,
Impostos Especiais .. ., op. cit., pp. 242-252.
introdução no consumo 161 , de acordo com o artigo 7.º do CIEC. l6l SÉRGIO VASQUES, Impostos Especiais ... , op. cit., pp. 222-255.
164
Ver o artigo 24.0 do CIEC.
165
SÉRGIO VASQUES, Impostos Especiais .. ., op. cit., pp. 271 -273.
166
Ver os artigos 13.º e 14. 0 do CIEC. Consultar ainda outras situações, como
160 Ver artigos 4.º, 48.º, quanto ao álcool e as bebidas alcoólicas, 70.º, quanto as previstas nos artigos 12.º e 15.º do CIEC.
167
aos produtos petrolíferos e energéticos, e 8 Lº, quanto ao tabaco. . Reflexamente, os produtos introduzidos para consumo noutro Estado-membro,
161 Alternativamente, a exigibilidade do imposto pode ter lugar relativamente que sejam adquiridos para consumo em território nacional são tributados neste
198 a perdas, nos termos dos artigos 37 .ºe seguintes do CIEC. território, conforme resulta do artigo 16.º do CIEC. 199
 carburante (matérias-primas) 168 . Na realidade, e como já se explicou sentido atual 170 , que a resolução dos problemas ambienta is tem
supra não há uma verdadeira introdução dos bens no consumo, demonstrado resultados mais eficazes 171 • Estudos da OCDE assim
pelo que se justifica desta maneira o desagravamento previsto. o demonstram: não só na Finlândia, no final dos anos 80 havia uma
Por outro lado, a diminuição de divergência entre o custo social capacidade de redução de mais de 90% da concentração de SOx 172,
e individual preconizada pela utilização colectiva dos veículos que como também na Noruega e em Itália a capacidade de redução da
utilizam os produtos petrolíferos e energéticos parece justificar um emissão dos mesmos gases excedia os 70% 173 . Para além disso, "parte-se
desagravamento, estes já fora do núcleo essencial do imposto. do princípio de que a decisão financeira se deve orientar no sentido de
Neste sentido, e como concretização desta política de promoção do assegurar que as gerações presentes tenham condições para desfrutar
aumento do bem estar (artigo 81.º, alínea a) da CRP) e do incremento do meio ambiente e de o transmitir às gerações futuras, em termos que
do investimento nacional (artigo 81.º, alínea c) da CRP) e do investimento permitam a estas um grau de gozo dos bens coletivos pelo menos
estrangeiro (artigo 87.º da CRP), temos a isenção total dos produtos idêntico àquele que atualmente é proporcionado" 174 . Desta forma o
petrolíferos e energéticos que sejam fornecidos tendo em vista o problema ambiental para além de ter uma dimensão intrageracional,
seu consumo na navegação aérea (artigo 71.º, n.º 1, alíneas b) e 1) assume contornos intergeracionais.
do CIEC), na navegação marítima costeira e navegação interior, Neste sentido, e como medidas de prossecução de uma política
incluindo a pesca (artigo 71. 0 , n.º 1, alíneas c), h) e l) do CIEC), no ambiental eficiente, falamos das isenções totais de ISP sobre produtos
autoconsumo do gás pelos transportes públicos (artigo 71.º, n.º 1, petrolíferos introduzidos no consumo para produção de Eletricidade
alínea e) do CIEC), pelos veículos de tração ferroviária (artigo 71.º, ou de eletricidade e calor (artigo 71.º, n.º 1, alínea d) do CIEC),
n.º 1, alínea i) do CIEC) e pelos equipamentos agrícolas (artigo 74.º, para processos eletrolíticos, m etalúrgicos e mineralógicos (artigo
n.ºs 1 e 3, alínea c) do CIEC).
Acrescentem-se ainda os benefícios decorrentes do constante do
170
artigo 66.º da CRP, na medida em que se assume cada vez mais a Hoje em dia, os tennos corporativismo ou neocorporativismo usam-se por
referência à tendência po lítica das administrações e dos legis ladores serem
necessidade de resolução do problema ambiental. O problema ambiental influenciadas por múltiplos interesses empresariais. A origem deste conceito deve-se,
podia, preferencialmente, resumir-se às exterioridades 169 . Porém, porém, à afirmação do Papa Leão Xlll proferida na Encíclica Rerum Novar11111
desenvolve-se num quadro de busca de renda (rente seeking), ( 189 1): "A sede de inovações, que há muito tempo se apoderou das sociedades e
as tem numa agitação febril, devia, tarde ou cedo, passar das regiões da política
porquanto existem grupos de pressão interessados em canalizar as para a esfera vizinha da economia social. Efetivamente, os progressos incessantes
ditas exterioridades para si (no caso de se tratarem de exterioridades da indústria, os novos cam inhos em que entraram as artes, a alteração das relações
positivas) ou para terceiros (no caso de se tratarem de exterioridades entre os operários e os patrões, a influência da riqueza nas mãos dum pequeno
número ao lado da indigência da multidão, a opinião enfim mais avantajada que
negativas). Aliás, é num quadro de um Estado corporativista, no os operários fomrnm de si mesmos e a sua un ião mais compacta, tudo isto, sem
fa lar da corrupção dos costumes, deu em resultado fi nal um temível conflito".
171
H AROLD L. W! LENSKY, Rich Democracies - Política! Economy, Public Policy
and Pe1formance, Los Angeles: University of Califomia Press, 2002, pp. 54 1-545.
172
SOx representa o óxido sulfúric o, que é o pri ncipal componente das chuvas
16
~ Ver artigo 7 \.º, n.º l, alínea a) do ClEC. ácidas.
169
Para mais desenvolvimentos, consultar o nosso "As implicações financeiras da 173
Cfr. OCDE, The State ofthe Environmeni, Paris: OCDE, 1991.
política tributária ambiental", Revista Forum de Direito Tributário , n.º l 4 (Março), 174
EDUARDO P AZ F ERRELRA, Ensinar Finanças Públicas numa Faculdade de
200 Belo Horizonte, 2005, pp. 67-101. Direito, Coimbra: Almedina, 2005, p. 267. 201
 71. 0 , n.º 1, alínea f) do CIEC), projetos piloto de desenvolvimento tomará, então, os seus contornos definitivos. É esta a solução
tecnológico de produtos menos poluentes (artigo 7 1.º, n.º 1, alínea j) preconizada pelo artigo 4.º do CISV e pelo artigo 1O.º do diploma
do CIEC), para utilização dos biocombustíveis (artigo 7 1.º-A do preambular.
CJEC) e aquecimento (artigo 74.º, n.ºs 1 e 4 do CIEC). Outro aspecto importante, em termos de impacto ambiental, que
não se descura é o relacionado com a necessidade de redução das
c.3) O Imposto sobre os Veícu los (ISV) emissões de partículas nos veículos com motores a gasóleo, atento
os efe itos nefastos que ocasionam ao nível da saúde pública. Neste
Nestes termos, o novo ISV leva muito mais além o já citado primeiro sentido, prevê-se a concessão de uma redução fiscal aos veículos
passo dado pelo Governo na Lei do Orçamento do Estado para 2006, que comprovadamente apresentem níveis de emissões reduzidos,
que ditou que a base tributável do imposto automóvel passaria a ser em consonância com as recomendações da Comissão Europeia e
constituída também pelos níveis de emissão de dióxido de carbono adotando, assim, a boa prática j á seguida por alguns Estados membros.
dos veículos tributáveis. A alteração da base tributável constitui, No que respeita à incidência objeti va - artigo 2.º do CISV -, o
assim, um ponto-chave da reforma que agora se empreende - artigo novo ISV aplica-se a automóveis ligeiros, mistos e de mercadorias
4.0 do CISV e artigo 10.º do diploma preambular. Não obstante a com peso bruto até 3500 kg - artigo 2. 0 , n.º 1, al. a), b) e c) do
c iência encontrar-se ainda numa fase experimental profunda neste CISV - mas traz como principal inovação o a largamento da base de
domínio, já é hoje seguro que a cilindrada não constitui o melhor incidência a veículos que até agora não estavam sujeitos ao imposto
indicador da capacidade poluidora de um veículo, devendo, por automóvel e cuja sujeição a imposto especial no momento da compra
isso, recorrer-se para esse efeito a elementos de natureza diversa, se justifica pelos custos ambienta is, viários e de s inistralidade que
nomeadamente o nível de emissão de dióxido de carbono (C02) ou sempre lhes estão associados. Assim sucede com os motociclos e
de partículas pesadas, tal como já foi acima referido. Na verdade, autocaravanas, integrados no âmbito de incidência do novo imposto,
os níveis de dióxido de carbono emitido por quilómetro já integram ainda que lhes sejam aplicáveis taxas de imposto menos elevadas,
obrigatoriamente a homologação dos automóveis ligeiros de passageiros pelo m enor custo ambiental e viário que produzem.
novos ao nível da Comun idade, constituindo, assim, um indicador
preciso e seguro da poluição atmosférica de que são causadores.
Já no tocante a outras categorias de automóveis, e nomeadamente 1.4. Receitas creditícias: a dívida pública
no tocante aos automóveis ligeiros de mercadorias, falta a recolha § 1. Conceito de d ívida pública e suas modalidades principais
sistemática desses dados no momento da homologação, pelo que
se revela, de imediato, impossível tributá-los em sede de imposto A dívida pública é a dív ida do Estado (acepção ampla). Como
sobre os veículos empregando como base tributável o dióxido de qualquer dívida, traduz um compromisso financeiro ou um conjunto
carbono. Prevê-se, contudo, que o Instituto da Mobilidade e dos de compromissos financeiros, vencíveis num determinado prazo' 75 .
Transportes Terrestres, I. P., passe a recolher essa informação da Nesta acepção, a noção de dívida pública confunde-se com o termo
generalidade dos veículos automóveis e que a partir de 1 de Janeiro de
2009 se tome possível sujeitá-los à mesma base tributável, composta
pela cilindrada e pelo dióxido de carbono, que se aplica ao comum m Definição da ln fopéd ia: [Link] [Link]/$divida-publi ca [acesso:
dos automóveis ligeiros de passageiros. O imposto sobre os veiculas 203
202 12. 11.07].
 - hoje bastante mais convocado - de 'dívida soberana'. De qualquer Quanto às modalidades de dívida pública, propomos as seguintes
forma, quando se aborda hoje o problema da dívida soberana, classificações:
parece estar fundamentalmente em causa a dívida de longo prazo. A) Critério da fonte
A ser assim, o traço distintivo entre as duas noções estará no critério A dívida pública está geralmente associada à contração
temporal: enquanto a dívida pública tanto pode referir-se a dívida de empréstimos ou à emissão de dívida pública (de forma
de curto como de longo prazo, a dívida soberana respeitará apenas geralmente titulada). Esta é a dívida financeira do Estado.
a esta última. Concorrem para dívida pública, não apenas a dívida Mas o passivo do Estado pode também fazer-se de dívidas não
do Estado (stricto sensu), mas também a dívida das administraçõ~s financeiras: é o que, sucede, por exemplo, com as dívidas a
infra estaduais (v.g. administrações regionais e locais). Mesmo clara fornecedores e, em geral, àqueles a quem o Estado adquire bens e
é a inclusão, naquela, da dívida do sector empresaria l. Tendemos serviços. Embora esta dívida seja registada nas demonstrações
hoje a propender pela sua contabilização, até por força das regras financeiras do Estado (releva, nesta medida, das exigências de
de contabilidade aplicáveis aos Estados membros, no quadro do contabilidade pública) é a dívida financeira que se considera
SEC 95. quando se avalia o peso da dívida pública na sua relação com
A dívida pública traduz o conjunto de situações passivas de que o PIB.
Estado (lato sensu) seja titular, determinada, em primeira linha, B) Critério da moeda
pelo recurso ao crédito (falamos então em passivo financeiro) 176 . A dívida pública pode ser qualificada como dívida interna (ou
Como vimos anteriormente, as receitas do crédito público traduzem em moeda nacional), quando é denominado em moeda com
receitas não efetivas do Estado, tal como a amortização da dívida curso legal em Portugal (o euro) e como dívida externa (ou
configura uma despesa não efetiva. O recurso ao crédito, por sua em moeda estrangeira), quando é denominada em moeda que
vez, é explicado ou pela existência de défice orçamental (as receitas não tenha curso legal em Portugal (cf. alíneas e) e d) do artigo
efetivas são insuficientes para cobrir as despesas efetivas) ou pela 3.º da Lei n.º 7/98, de 3 de fevereiro).
existência de um stock prévio de dívida acumulado. Assim, pode C) Critério da evidência
dizer-se que o défice pré-determina e influencia o valor da dívida A dívida pública pode ter diferentes graus de evidência. Quando
pública. Mas, por outro lado, não é menos certo que a existência de a dívida pública resulta da contração de empréstimos ou da
dívida pública condiciona o desempenho orçamental, na medida emissão de dívida a sua evidência é imediata: diz-se por isso
em que a sua existência envolve o pagamento de j uros, despesa dívida expressa do Estado. Quando a dívida resulta da assunção
corrente, que concorre para o saldo global. O valor da(s) taxa(s) de de compromissos que, no imediato até podem trazer receitas para
juro aplicável(is) ao financiamento do Estado (e das suas empresas) o Estado, mas que, no futuro, redundarão certamente em despesa,
é, nesta medida, um elemento crucial da gestão orçamental. a sua evidência é diferida no tempo: podemos qualificá-la
como dívida implícita. É o que sucede, por exemplo, com os
compromissos assumidos com o pagamento de pensões pelo
sistema de segurança social. É o que sucede também com
176
A dívida pública de natureza financeira é, portanto, o correlato da contração contratos com privados e que implicam para o Estado obrigações
de empréstimos. Sobre a natureza jurídica dos empréstimos públicos, leia-se, por
204 todos, Ferreira (1995: 261 ss.) futuras (em especial, as parcerias público-privadas). Por fim, 205
 quando a dívida tem uma evidência meramente difusa (podendo, § 2. Emissão e gestão da dívida pública direta
no limite, nem vir a concretizar-se), tratamo-la como dívida
Para além da sua relevância económ ica, a dívida pública tem -
condicional. O exemplo paradigmático, é o da concessão de
por causa disso mesmo - uma relevância j urídica muito evidente.
garantias pessoais por parte do Estado (avales e fianças): neste
O processo de emissão de dívida pública é regulado pela Constituição,
caso, a dívida só se tornará efetiva para o Estado, em caso de
pela LEO e pela lei ordinária (fundamentalmente, a Lei n.º 7/98, de
incumprimento por parte do devedor principal.
3 de fevereiro e suas alterações) e, dele resultam, precauções e
D) Critério do tipo de débito
limitações. Progressivamente, estas têm vindo a ser mais exigentes e
Este último exemplo permite-nos justamente contrapor as
mais abrangentes, tocando todos os setores do Estado e não apenas
situações em que o Estado é devedor principal - usamos então
a administração central (como vimos anteriormente).
a expressão dívida direta - e aquelas em que o Estado é devedor
Sobre o processo de emissão da dívida pública, veja-se funda-
subsidiário - usamos então a expressão dívida acessória do
mentalmente Ferreira (1995: 135-196) e Franco (l 996b: 100-1 05).
Estado.
A primeira limitação no processo de emissão da dívida pública resulta
E) Critério da maturidade
da necessidade de autorização parlamentar, mormente quando esteja
Atendendo à maturidade, podemos qualificar a dívida pública
em causa a emissão de dívida fundada (cf. alínea h) do artigo 161.º
como de curto prazo (se ela é inferior a um ano) ou dívida de
da Constituição). A necessidade desta autorização parlamentar decorre
longo prazo (se a maturidade é superior a um ano)
do princípio da democracia financeira e visa desde logo assegurar
F) Critério do exercício orçamental
que os representantes do povo exercem um controlo efetivo sobre a
Considera-se que a dívida é dívida flutuante se a amortização
geração de encargos futuros desse país (sua razão de ser, seus montantes,
ocorre no mesmo exercício orçamental em que a dívida foi
suas formas e condições de pagamento). Nesta medida, eles representam
contraída. Considera-se que a dívida é fundada se a amortização
não apenas as gerações do presente, mas implicitamente também as
ocorre em exercício diferente daquele em que haja sido contraída
gerações do futuro. Para além disso, como bem assinala FERREIRA
(cf. alíneas a) e b) do artigo 3. 0 da Lei n.º 7/98).
(1995: 141), essa autorização "constitui a melhor forma de assegurar
Repare-se que esta distinção não se confunde inteiramente com
aos credores que virão a receber satisfação efetiva dos seus créditos e
a anterior: se é certo que a dívida flutuante é sempre de curto prazo,
respetivas remunerações". Além de autorizar a emissão de dívida
já não é verdade (menos em tese) que a dívida fundada seja sempre
fundada, cabe à Assembleia da República, nos termos do mesmo
de longo prazo.
preceito constitucional, definir também as condições gerais dos
A distinção entre dívida flutuante e fundada é muito relevante,
empréstimos a emitir. Nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 7~98
do ponto de vista não apenas económico e financeiro (geralmente
constituem condições gerais dos empréstimos o montante respetivo
a dívida flutuante visa acorrer a problemas pontuais de tesouraria),
e bem assim os prazos de vencimento.
mas também do ponto de vista jurídico. O regime aplicável, nos
Ainda que nem a Constittúção, nem a Lei n. 0 7/98 sejam inequívocas
termos da Constituição (artigo 161.º alínea h)) e da Lei n.º 7/98 , é
quanto à identificação da lei parlamentar de onde haja de const~ a
assim diferente nestes dois casos, sendo de maior exigência, como
autorização para a contração de empréstimos e a definição das respetivas
se compreende, no caso da dívida fundada. Veremos isto já no ponto
condições gerais, a LEO, no seu artigo 31.º (cf. alíneas e) a g)), 207
206 seguinte.
 concretiza que essa lei é a Lei do Orçamento. Logo, consequentemente, a sua dinâmica normal, singular ou globalmente". Por sua vez, logo
autorização parlamentar é anual. adianta o Insigne Professor (idem: 115), é possível contrapor as
Para além da definição de condições gerais e depois destas, há lugar situações de gestão normal às de gestão anormal da dívida. A primeira
à definição, em Conselho de Ministros, de condições complementares "corresponde ao conjunto de operações que, em virtude da contração
a que devem obedecer a emissão, negociação e contratação da dívida da dívida pública, se estabelecem entre os Estados e os credores"
(cf. n. 0 1 do artigo 5.0 da Lei n.º 7/98). Segue-se por fim a definição (exemplo: as amortizações periódicas e o reembolso final), ao passo
das condições esp ecíficas dos empréstimos a contrair, por parte da que a segunda "é o conjunto de operações através das quais o Estado
Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - IGCP, E.P.E. pretende modificar a situação e composição da dívida pública (por
(anteriormente, Instituto de Gestão da Tesouraria e do Crédito exemplo, conversão e repúdio)".
Público). Seja como for, o papel do Ministro das Finanças é aqui, A gestão (normal) da dívida, a cardo como dissemos do IGCP, inclui
também, cada vez mais importante. Na verdade, o Ministro das a emissão de instrumentos de dívida para a obtenção de financiamento
Finanças tem o poder de definir linhas de orientação específicas a e a execução de outras operações (amortização antecipada, recompras,
serem seguidas pelo IGCP na execução da política de financiamento e operações de reporte e operações com derivados financeiros), com
na realização de outras transações relacionadas com a recompra de o objetivo de alterar a estrutura da carteira de dívida existente. Com
títulos e com a gestão ativa da carteira de dívida. As linhas de orientação o intuito de aj ustar o perfil de amortizações da dívida pública, a
permanentes do Ministro das Finanças (Normas Orientadoras para Lei inclui , no âmbito das operações de gestão da dívida pública, o
a Gestão da Dívida Pública) incluem a definição de uma estrutura reembolso antecipado e recompras de dívida existente, bem como
'benchmark' de longo prazo para a composição da carteira de dívida, a troca direta de títulos. A Lei inclui também, no âmbito da gestão
que reflete objetivos específicos quanto aos ri scos de taxa de juro, da dívida, a possibilidade de serem negociadas transações sobre derivados
taxa de câmbio e refinanciamento traduzidos em indicadores como financeiros, nomeadamente 'swaps' de taxa de juro, 'swaps' cambiais,
a duração, o perfil de reembolsos e o perfil de refixação de cupões. 'forwards', futuros e opções. Estas transações têm que servir uma
Este 'benchmark' é tomado como estrutura de referência para a estratégia de cobertura de riscos já existentes, requerendo-se que
avaliação do custo/performance da carteira de dívida e para a definição estejam associadas na cartei ra da dívida aos instrumentos que
de limites para o risco de taxa de j uro, risco cambia l e risco de originam os riscos a cobrir 178 .
refinanciamento em que a gestão da dívida pode incorrer177 .
O IGCP é hoje, para além disso, a entidade responsável principal de Na atualidade, no quadro da implementação do Programa de
gestão (normal) da dívida. Como nos é explicado por FRANCO (ob. Assistência Financeira, tem sido muito debatida, do ponto de vista
cit.: 115), "com a expressão gestão da dívida pretende-se abranger político, a hipótese da renegociação da dívida pública portuguesa.
a prática de todo um conjunto de operações financeiras decorrentes Esta traduz justamente uma forma de gestão anonnal da dívida,
da existência de uma relação jurídica de empréstimo e necessárias à tecnicamente qualificada antes de conversão. Seguindo ainda a lição

178
m Pode-se encontrar esta última informação no sítio do IGCP. Aqui: http:// Pode-se encontrar esta informação no sítio do IGCP. Aqui: [Link]
208 [Link]/gca/?id=S 1 [acesso: 12.11.07). [Link]/gca/?id=S I [acesso: 12. 11 .07]. 209
 de Franco (idem: 119-120), a conversão consiste na alteração, por financeiro de direito público, com características, no entanto, mais
acordo ou pelo devedor, das condições contratuais em que foi próximas dos contratos de Direito Comercial, do que dos de Direito
celebrado o empréstimo público, no decurso da vigência deste: as Administrativo (Franco, 1996b: 114). A justificação para esta menor
alterações das cláusulas modificam o conteúdo da relação, nos seus carga juspublicística que se traduz na opção do Estado em abdicar
elementos essenciais ou acessórios. Depois, explica ainda Franco dos seus poderes de autoridade (típicos do Direito Administrativo),
(idem: 121-129), pode qualificar-se a conversão atendendo à existência para se colocar apenas na posição de uma entidade que se apresenta
ou não de consentimento por parte do credor e ela será, assim, de no mercado de capitais, esperando recolher a adesão voluntária dos
natureza voluntária ou forçada. No primeiro caso, estamos perante
detentores de poupanças (Ferreira, ob. cit.: 376), resulta do entendimento
uma forma legítima de conversão; no segundo caso, ela carece de
segundo o qual esta é a melhor via para prosseguir o interesse público
legitimidade, pelo que tende a ser proibida pelos ordenamentos - garantindo pois o correto funcionamento desses mercados.
jurídicos (tal como aliás sucede, em princípio também, com as
situações de repúdio da dívida).
Atendendo a que a emissão da dívida constitui um processo de
captação de poupanças de uma forma muito dissem inada e tão
§ 3. Instrumentos de dívida pública direta 179 generalizada quanto possível, as formas mais comuns consistem,
não tanto em contratualizar empréstimos individuais com cada credor,
Dos instrumentos de dívida pública direta, vamos aqui sumariamente mas sim em colocar no mercado títulos de dívida (que representam
indicar os seguintes, alguns deles referidos, desde logo, na Lei n.0 7/98 individualmente urna parte do empréstimo total), que se destinam
(artigolO.º). São eles: a ser subscritos pelo público em geral (com ou sem intermediação de
- Contrato; outras entidades, como por exemplo, as bolsas de valores, instituições
- Obrigações do Tesouro (OT); financeiras, etc.). Vejamos as principais fonnas de titulação de dívida.
- Bilhetes do Tesouro (BT); As Obrigações do Tesouro (01) constituem o principal instrun1ento
- Certificados de Aforro. utilizado pelo Estado português para satisfazer as suas necessidades
de financiamento. As OT são valores mobiliários de médio e longo
Os empréstimos têm tendencialmente uma natureza voluntária prazo, cuja emissão se efetua através de operações sindicadas, leilões
(embora seja concebível a existência dos chamados empréstimos ou por operações de subscrição limitada (tapping) e que podem ser
forçados). Daí que a forma 'convencional' de contração de empréstimos emitidas com: i) prazos entre 1 e 50 anos; ii) com ou sem cupão
por parte do Estado seja o contrato. A natureza jurídica deste contrato (cupão zero); iii) taxa de juro fixa; iv) amortizáveis no vencimento
não é clara, nem inequívoca. Autores, como Franco e Ferreira (obs. pelo seu valor nominal e; v) possibilidade de destaque de direitos
cits.), pronunciaram-se em favor da qualificação deste contrato (stripping).
como contrato de direito público e, particularmente, como contrato A política de gestão da dívida pública, seguida pelo IGCP, E.P.E.,
tem priv ilegiado duas formas de colocação das OT em mercado
primário: através de sindicatos bancários e pela realização de leilões.
119 Uma boa parte deste ponto baseia-se na informação disponibilizada pelo
A primeira modalidade tem sido utilizada na emissão inicial das novas
2 \O sítio do IGCP. Aqui: [Link] (acesso: l 2. l l .07). séries, já que permite assegurar o duplo objetivo de colocação de 211
 um maior volume de títulos de uma só vez, ao preço de mercado e Finalmente, os certificados de aforro são instrumentos de dívida
uma elevada diversificação da base de investidores, quer a nível criados com o objetivo de captar a poupança das famílias. Têm como
geográfico, quer por tipo de investidor. A segunda modalidade é característica principal o serem distribuídos a retalho, isto é, serem
usada sobretudo no incremento do saldo das OT em curso de emissão colocados diretamente juntos dos aforradores e terem montantes
(on-the-run). Todas as séries de OT estão admitidas à negociação mínimos de subscrição reduzidos. Os certificados de aforro só podem
no Mercado Especial da Dívida Pública (MEDIP gerido pela MTS ser emitidos a favor de particulares e não são transmissíveis exceto em
Portugal, SGMR, S.A.). caso de falecimento do titular. A emissão de certificados de aforro
Em resultado da estratégia de financiamento orientada para o série C pode ser efetuada diretamente nos balcões das entidades
mercado, tem vindo a registar-se um alargamento e uma diversificação para o efeito contratadas pelo IGCP, E.P.E., os CTT, assim como
geográfica da base de investidores ativos no mercado das OT, que através da Internet.
assume hoje um cariz marcadamente internacional.
Os Bilhetes do Tesouro (BT) constituíram desde a sua criação
§ 4. A dívida pública condicional e acessória
em 1985 e até 1998 um importante instrumento de financiamento
do Estado e de intervenção monetária. A alteração das condições Como dissemos anteriormente, esta é uma dívida acessória pois
de definição e execução da política monetária resultante da criação não constitui dívida direta do Estado. Dificilmente é percecionada
da UEM em 1999 e a adoção de uma estratégia de financiamento como tal, mesmo do ponto de v ista orçamental, uma vez que nem
do Estado orientada prioritariamente no sentido de desenvolver um sempre chegar a ' materializar-se'. Por outro lado e por causa disto, ela
mercado de títulos de médio e longo prazo com dimensão europeia é também uma dívida condicional e subsidiária: o Estado só assume
e suficiente liquidez, levaram à suspensão da emissão de BT no verdadeiramente, como sua, a dívida, se e quando esta não for paga
início de 1999, situação que se manteve até 2003. O relançamento da pelo devedor principal. O regime jurídico da dívida acessória consta
emissão de BT enquadrou-se numa estratégia de criação de um de dois textos fundamentais. Em primeiro lugar, da Constituição
mercado líquido para estes títulos, de dimensão internacional, (artigo 161.º alínea h)). Em segundo lugar, da Lei n. 0 112/97, de 16 de
capaz de contribuir para o alargamento e diversificação da base de setembro, que aprovou o regime das garantias pessoais do Estado. Nos
investidores em dívida pública portuguesa. termos do 7. 0 da Lei, as garantias pessoais abrangem não apenas os
Os BT são valores mobiliários de curto prazo com um valor avales (previstos expressamente no artigo constitucional referido),
unitário de um euro, podendo ser emitidos com prazos até um ano, mas também as fianças 180 • Esta previsão legal (da Lei n.º 112/97)
colocados a desconto através de leilão ou subscrição limitada e aconselha uma interpretação extensiva e atualista da própria
reembolsáveis no vencimento pelo seu valor nominal. Constituição: onde se mencionam os avales, devem entender-se de
A colocação de BT em mercado primário é assegurada por um wn modo geral as garantias pessoais do Estado.
grupo de bancos reconhecidos pelo IGCP, E.P.E. como Especialistas
em Bilhetes do Tesouro (EBT). A colocação de BT é ainda efetuada
através da realização de leilões regulares de acordo com um calendário
previamente anunciado ao mercado.
180
2\2 Para urna distinção entre fianças e avales, leia-se Santos (2000: 11-12). 213
 O regime das garantias é exigente. Conjugando o disposto na de capital). O conjunto de dispêndios abrange, como veremos os
Constituição e na Lei, retiramos os seguintes momentos cruciais no três comportamentos típicos do agente económico:
processo de concessão pelo Estado dessas garantias.
Em primeiro lugar, a fixação por lei da Assembleia da República • Consumo: aquisição presente de bens, tendo em v ista a
do limite máximo de garantias a conceder pelo Governo (cf alínea h) satisfação das necessidades a que um sujeito se propõe.
do artigo 16 l .º), sendo essa lei, por força do disposto no artigo 31 .º
da LEO, a lei orçamental e apenas esta. • Investimento: representa todo o capital fisico adicional adquirido
Em segundo lugar, no processo de concessão propriamente dito, pelo sector publico e privado ao fim de um detemúnado periodo
releva o seguinte: de tempo. Normalmente tem por base a aquisição de capital
- O pedido é dirigido ao Ministro das Finanças pela entidade financeiro, em resultado de uma renúncia ao consumo presente
solicitante do crédito ou pela beneficiária da operação financeira; em nome de obtenção de recursos futuros. O investimento
- O pedido deve ser devidamente instruído, mediante apresentação pode ser real, quando se reporte aos bens de capital empregues
de um conjunto de documentos que atestem não apenas o no processo produtivo, ou financeiro, por referência ao mútuo
cumprimento do requisito fundamental à concessão da garantia ou depósitos de fundos junto de mercados ou instituições
- a verificação de um manifesto interesse para a economia especializadas. O apuramento do nível de investimento, no
nacional (cf artigo 8.º da Lei) -, mas também o cumprimento mercado dos fundos mutuáveis, depende da relação que o sujeito
das condições suplementares previstas no artigo 9 .º (desde logo, faz da taxa de juro real com a taxa de desconto. Assim, o atunento
a viabilidade financeira do projeto e a solidez económico- das taxas de juro: (1) por um lado, reduz a probabilidade de lucro;
-financeira da empresa solicitante); (2) por outro lado, reduz o valor presente das remunerações
- Elaboração de pareceres que sejam eventualmente solicitados futuras (isto é, aumenta a taxa de desconto). Desta forma,
em apoio à decisão governamental; se o retomo do investimento adicional for superior à taxa
- Decisão final, pelo ministro das finanças, através de despacho, de juro valerá a pena investir (vide eficiência marginal do
no qual de forma fundamentada se demonstre que o projeto capital, que representa a taxa de desconto que faz igualar o
reúne as condições legais e é de manifesto interesse para a valor presente do fluxo de rendimentos anual advenientes do
economia nacional (cf. artigo 15.º) . investimento em capital fixo à oferta dos ativos respetivos).

De acordo com Barbosa (1998: 115) enquanto as despesas correntes

2. Despesas públicas "proporcionam benefícios apenas para o próprio período", já as
despesas de capital "proporcionam benefícios nos periodos futuros".
De acordo com o mesmo Professor, "um subsídio que o Estado
2.1. Caracterização e modalidades das despesas públicas paga para financiar o consumo de uma família pobre é uma despesa
corrente", já "o gasto que efetua para construir uma estrada ou uma
Despesa pública é o conjunto de dispêndios realizados pelos
ponte é uma despesa de capital".
entes públicos para custear os serviços públicos (despesas correntes)
prestados à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas 215
2\4
 Convém ainda relembrar que a despesa pública constitui, no A terceira distinção opõe despesas produtivas a despesas reprodutivas,
quadro das Contas Nacionais, uma despesa nacional. Recordem-se consoante se limitem a gerar utilidades no presente ou impliquem
os elementos que concorrem para o Produto Interno Brnto (PIB), o aumento da capacidade produtiva no futuro.
na ótica da despesa, numa economia aberta ao exterior, através da Por fim, pode a inda distinguir-se entre despesas civis e despesas
equação habitual: militares, sendo estas últimas destinadas a manter a Defesa Nacional e
as primeiras todas as demais. Dentro das despesas civis é possível
PIB=C+I+G+X-IM,
diferenciar algumas categorias (atendendo designadamente às
Em que C é o consumo (privado), I o investimento, G a despesa funções do Estado). Assim, podemos identificar despesas económicas,
pública, X-IM, a diferença entre as exportações e importações. despesas sociais, despesas com as funções gerais de soberania (exceto
as de natureza militar) e outras.
Voltemos novamente à lição de Franco ( 1996b: 2 ss.), na qual se
identificam as principais categorias de despesas do Estado. A primeira
distinção separa entre despesas de investim ento de despesas de
2.2. Fatores determinantes do crescimento da despesa pública
fu11cio11ame11to, sendo as primeiras as que concorrem para a formação
nos países desenvolvidos: hipóteses pelo lado da procura e pelo
lado oferta
de capital fixo do Estado, ao passo que as segundas respeitam aos
gastos necessários para assegurar o normal funcionamento da A segunda metade do século XX registou, na generalidade dos
máquina administrativa. países desenvolvidos, um crescimento muito expressivo das despesas
A segunda distinção apontada é a que separa despesas em bens públicas. A afirmação plena dos Estados de bem-estar fez com que
e serviços de despesas de transferência, sendo as primeiras as que uma boa parte desse crescimento se ficasse a dever ao crescimento das
asseguram a criação de utilidades, por meio da compra de bens ou despesas socia is (i.e, despesas com políticas públicas no domínio
serviços do Estado, enquanto as segundas limitam-se a proceder a social, tais como a segurança social, a saúde e a educação). Sobre o
uma redistribuição de recursos, atribuindo-os a entidades que se padrão de crescimento da despesa pública, existem inúmeras análises
situam ou no setor público, ou no setor privado. Pode também e estudos vários. Destacamos aqui, pela sua concisão e precisão, o
dizer-se que, a nível das Contas Nacionais, as primeiras concorrem de Tanzi e Schuknecht (2000: 1-22).
para o Rendimento Nacional, ao passo que as segundas não têm sobre
qualquer efeito. As transferências podem ser, depois, de natureza Num texto muito interessante de Lane (1995: 90 ss.), são identificadas
distinta: i) transferências capital ou correntes, consoante afetem ou as duas perspetivas ou hipóteses no modo de equacionar o crescimento
não o património duradouro do Estado; ii) transferências diretas o da despesa pública ao longo do século XX. É evidente que estas
indiretas, consoante visem aumentar diretamente os rendimentos duas perspetivas traduzem duas conceções totalmente antagónicas
disponíveis (exemplo, o pagamento da pensão de reforma) ou traduzam do Estado numa democracia representativa. A primeira olha para o
um beneficio meramente indireta pelo aumento das possibilidades Estado (para o Governo) como um agente neutral - um veículo não
de consumo (exemplo, subsídios a preços); iii) transferências para participativo que serve para dar voz aos cidadãos. É o modelo do
entidades do setor público (outras Administrações Públicas) ou do Estado benevolente (' benevolent principal-agent'). Pelo contrário,
setor privado, atendendo justamente ao respetivo destinatário. abordagem da Economia Política da orçamentação pública encara 217
216
 o Estado como uma fonte potencial de distorção na relação entre em si mesma do sector público implica um processo orçamental
governantes e governados, na qual os grupos de interesse acabam por que favorece a procura de bens, de serviços e de dinheiro ('Lei de
assumir tuna posição estratégica privilegiada com vista à promoção Niskanen').
dos seus interesses egoístas, incluindo os dos burocratas e dos Para além destes argumentos invocados pelo da oferta, por
próprios políticos. É modelo do 'economic being' 181 • Assim sendo, Lane, outros têm sido aduzidos no quadro da Economia Política da
as primeiras teorias explicativas do crescimento do setor público e da orçamentação pública. Destes destacamos: i) argumento de Myhrman
despesa pública alicerçavam-se em hipóteses do lado da procura'. (1985: 275 ss.) e de Lindbeck (1985: 309 ss.) que vê na função
Foi o que sucedeu desde logo com a formulação da já clássica 'Lei de redistribuição económica e na confusão entre esta e a função
de Wagner' que procurou ver no crescimento da despesa o resultado do alocativa, a causa principal do crescimento da despesa e do sector
desenvolvimento socioeconómico, com isso traçando a importante públicos; ii) argumento de Becker (1985: 329 ss.), que estabelece um
distinção entre fatores aparentes e reais de crescimento da despesa. modelo de concorrência entre grupos de interesse especiais, com vista
Mas outras ideias, ainda com base nesta hipótese, foram avançadas: ao reforço da sua influência política; iii) argumento de Wildavsky
que o aumento da afluência (dos cidadãos) implica orçamentos maiores (1985: 349 ss.), para quem a dimensão do Estado (v.g. do sector público)
('Lei de Wilensky'), que o domínio da esquerda na sociedade e na numa dada sociedade é função (ou consequência) da combinação
política ditaria a expansão do orçamento e m substitui ção dos das respetivas culturas políticas; iv) argumento de Borcherding (1985:
mecanismos de mercado ('Lei de Castle'), que as ideologias coletivas 359 ss.) que assinala - a partir dos estudos feitos - , para além das
promoveriam a expansão do sector público ('Lei de Wilensky'), causas não institucionais (a substituição familiar, o rendimento, os
que a existência de choques sociais ditaria alterações em matéria efeitos de distribuição fiscal na população/bens coletivos), os fatores
orçamental, com níveis acrescidos de despesa pública ('Lei de de natureza institucional, tais como, a procura de maximização de
Peacock e de Wiseman '), etc .. ganhos eleitorais (teoria da escolha pública), a burocracia (Niskanen),
A segunda perspetiva de explicação do crescimento da despesa as falhas de perceção e de informação (Stigler).
foi já orientada pelo lado da oferta. Neste plano, encontramos a ideia Em resposta a esta tese - assumida desde logo pela Public
de que o gasto público envolve desperdício burocrático ('Lei de Tullock'), Choice -, segundo a qual o crescimento da despesa e da dimensão
que o crescimento do sector público é função da maximização da do orçamento ficar-se-ia a dever sobretudo à existência de fa lhas
dimensão dos serviços burocráticos do Estado ('Lei de Downs'), que a de Estado (tema a que voltaremos), veio Musgrave (1985: 287 ss.)
produtividade do sector público é negativa, exigindo todos os anos, contrapor a dificuldade em definir o que seja um nível ótimo de
por isso mesmo, maiores recursos para a obtenção de resultados dimensão do orçamento ou um nível ótimo de crescimento dessa
('Lei de Baumol'), que a feitura do orçamento assenta numa ilusão mesma dimensão. A questão, segundo ele, não deve ser olhada de
fiscal acerca da relação entre o custo e o beneficio ('Lei de Buchanan'), forma simplista; antes, importa assinalar que, quer no que respeita
que existe uma estrutura fiscal invisível e que maior elasticidade à função alocativa, quer quanto à função distributiva (e sobretudo
fiscal promove maior gasto público ('Lei de Oates'), que a estrutura quanto a esta), é muito dificil definir o que seja uma boa ou ótima
provisão pública de bens e serviços e, bem assim, o que seja uma
redistribuição ótima. Em ambos os casos, a dimensão adequada do
2\8 181
Mais adiante, retomaremos a distinção entre estes dois modelos. orçamento vai mudando ao longo do tempo. Assim, por força das 219
 alterações demográficas e tecnológicas, alterações nos custos relativos, Capítulo 3 - Setor Público, Contabilidade Pública e
awnento do rendimento per capita com impacto decisivo na provisão Contabilidade Nacional
de bens e serviços. Por sua vez, as alterações no nível ótimo das
políticas redistributivas ficam dependentes das mudanças na repartição
CONCEITOS E FÓRMULAS A RETER
e no nível de rendimento ou, mesmo, das mudanças nas atitudes
sociais, nomeadamente no modo como se aceita o princípio da justiça Contabilidade Nacional agregados mais importantes e Identidade
distributiva. Se assim é, um aumento observável da dimensão do Fundamental da Macroeconomia
orçamento não tem de traduzir, necessariamente, um orçamento
As três óticas de cálculo do PIB:
excessivo. Pode querer traduzir, tão só, um ajustamento no aumento do
1)Despesa:
nível (considerado) ótimo ou, então, a compensação por insuficiência Dl = C+IB+G+X-M
inicial. Em suma, é preciso atender a inúmeros fatores antes de C Consumo
procurar estabelecer uma norma de dimensão ótima do orçamento. lB Investimento Bruto
G Gastos Públicos Despesa Pública - Consumo Público
A substituição da visão romântica do Estado (o Estado promotor
X - Exportações
do bem-estar social, monolítico e onde não haveria espaço para M Importações
incongruências), pelo ceticismo liberal dos anos setenta e oitenta Em que:
18 FBCF +Variação de Stocks ou 18 IL +Amortizações
(Tanzi e Schuknecht, 2000: 16 ss.), conduziu assim à substituição .j.
da tese 'wagneriana' de inevitabilidade de crescimento da despesa Fo1TT1ação Bruta de Capital Fixo
e do sector públicos, pela tese da indispensabilidade da reforma da
despesa pública. Por Investimento entende-se o acréscimo do stock de capital de edifícios,
equipamento e existências durante 1 ano. É um sacrificio do consumo corrente
para consumir mais no futuro.
NOTA: A troca de um ativo financeiro por outro (ex. depósito, compra de ações)
que no senso comum é considerado investimento, não são do ponto de vista
económi co operações de investimento pois não se dá a produção de 1 bem de
capital fisico.
Para contabilizam1os a contribuição do Estado para a despesa adicionamos
todos os gastos do Estado cm bens e serviços, incluindo despesas com pessoal.

2) Rendimento:
RI We + Wfp + SSc + R + J + L
Wc Salários pagos pelas empresas
Wfp - Salários pagos aos funcionários públicos
SSe - Contribuições para a Segurança Social feitas pelas empresas
R rendas
J - Juros
L Lucros
L Ld + Lnd

220 221