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CAPÍTULO 3
Título do capítulo DINÂMICAS E TRANSFORMAÇÕES TERRITORIAIS
RECENTES: O PAPEL DA PNDR E DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS NÃO REGIONAIS COM IMPACTO
TERRITORIAL
Carlos Antônio Brandão
Autores(as)

DOI

DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL:

Título do livro POLÍTICAS, ESTRATÉGIAS E PERSPECTIVAS

Aristides Monteiro Neto

Organizadores(as)

Volume 2
Série Desenvolvimento regional no Brasil
Cidade Rio de Janeiro
Editora Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Ano 2020
Edição 1a
ISBN 978-65-5635-003-5
DOI

© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada –

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autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada ou do Ministério da Economia.
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
 CAPÍTULO 3

DINÂMICAS E TRANSFORMAÇÕES TERRITORIAIS RECENTES: O

PAPEL DA PNDR E DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NÃO REGIONAIS
COM IMPACTO TERRITORIAL1
Carlos Antônio Brandão2

1 INTRODUÇÃO
Este capítulo objetiva fazer um levantamento sistemático de identificação e apontamento
dos principais temas relacionados às transformações econômicas, sociais e populacionais
no território brasileiro no período recente (2003-2015), procurando analisar o papel
das políticas públicas de cunho regional neste contexto. Pretende-se também estabelecer
um balanço dos mais destacados avanços e dificuldades na implementação da Política
Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR).
Almeja-se revelar novas leituras sobre o desenvolvimento territorial
brasileiro naquele período com vistas a identificar permanências e transformações
nas dinâmicas econômicas, sociopolíticas e populacionais, buscando perscrutar
novas dinâmicas a fim de estruturar novas agendas de investigação e orientação
para a formulação de políticas públicas.
De maneira específica, espera-se construir uma sistematização das pesquisas
produzidas atualmente pelo Ipea e por outras instituições que possam informar uma
leitura territorial dos processos de transformação estrutural do desenvolvimento
brasileiro recente, nas dimensões urbana, regional, federativa e ambiental.

1. Em agosto de 2016, foi realizada no Ipea, em Brasília, a oficina de trabalho Elementos para uma Agenda de Estudos
e Políticas para o Desenvolvimento Regional Brasileiro, sob coordenação de Aristides Monteiro Neto (Ipea), em que uma
primeira versão deste texto foi apresentada e debatida. O autor agradece as sugestões e os comentários recebidos dos
especialistas externos convidados: Marília Steinberger (Departamento de Geografia da Universidade de Brasília – UnB),
João Mendes Rocha Neto (Secretaria de Governo da Presidência da República), Antonio Carlos Galvão (Centro de Gestão
e Estudos Estratégicos do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações – CGEE/MCTIC) e José Otamar
de Carvalho (consultor independente); bem como dos especialistas do Ipea: Ricardo Karam (Diretoria de Estudos e
Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia – Diest), Constantino Cronemberger Mendes, Adriana Moura,
Marco Aurélio Costa e Bárbara Margutti (Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais – Dirur).
O autor gostaria de agradecer especialmente o apoio e o incentivo para a realização deste balanço das dinâmicas e
políticas regionais recentes e as variadas e instigantes ideias que o coordenador do projeto, Aristides Monteiro Neto
(Ipea), aportou ao texto. A responsabilidade, contudo, pelo texto final é toda do autor.
2. Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Dirur/Ipea; e professor titular
no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ).
152 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Intenciona-se identificar as transformações e dinâmicas territoriais

econômicas, populacionais e sociais mais significativas, evidentes e necessárias
à correta compreensão do fenômeno territorial, surgidas na última década no
país. Para tanto, são levantados e hierarquizados os temas mais relevantes para a
agenda de desenvolvimento regional consequente com as principais transformações
territoriais do período em análise (2003-2015).
Adicionalmente, as possibilidades e os limites apresentados pela PNDR do Brasil
quanto aos seus objetivos de redução das desigualdades e de ativação do desenvolvimento
no território nacional são problematizados, assim como as políticas públicas de caráter
nacional não explicitamente regional – as quais têm tido impactos relevantes para a
melhoria das condições de vida da população em territórios de baixa renda e baixo
crescimento econômico.

2 BREVES ANTECEDENTES
É bem conhecida a extensa literatura que tratou das flagrantes e incontestáveis
desigualdades regionais brasileiras (Bacelar, 2000; Cano, 2007; Diniz, 1995;
Guimarães Neto, 1995; Pacheco, 1999). As marcas da desigualdade e da diversidade
estiveram reiteradamente presentes na formação e no desenvolvimento do país em
sua dimensão territorial.3
Processos históricos muito peculiares deixaram heranças muito marcantes de
alta heterogeneidade das trajetórias das cinco macrorregiões brasileiras. Além da
porção Sudeste-Sul, poderíamos afirmar que se consolidaram três "mundos
regionais” muito distintos: a Amazônia, o Nordeste e o Centro-Oeste. Para além
das enormes diferenças entre eles, ainda se apresentam processos muito específicos
de desenvolvimento desigual em qualquer uma das dimensões em que se queira
jogar luz sobre nossas variadas desigualdades e injustiças internas, em qualquer
uma das macrorregiões (amálgama e sobreposição de iniquidades sociais, de não
acesso a direitos, heterogêneas estruturas econômicas etc.), e muito vigorosas
variedades-diversidades (ambientais, sociais, culturais etc.).
Esses complexos processos, de longa duração, tiveram não só as marcas do
dinamismo econômico e dos efeitos de multiplicação e aceleração da renda e
da riqueza, mas também dos travamentos para grande parcela da sociedade: das
reformas sociais, da distribuição da renda, da habilitação pela propriedade e do
acesso aos direitos.

3. “Essa diversidade remonta ao início da organização da nação brasileira, diante de um processo

de colonização que ocorre de formas muito distintas entre suas regiões. Ao mesmo tempo em que
as pluralidades de culturas e de formações geográficas são fontes de riquezas e de inspiração para
os brasileiros, as grandes diferenças socioeconômicas podem enfraquecer seu pacto federativo e seu
desenvolvimento socioeconômico” (Oliveira e Magalhães, 2010, p. 13).
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 153
públicas não regionais com impacto territorial

O sistema econômico nacional configurado ao longo do século XX alcançou

elevado grau de integração comercial e produtiva, dotando-se de uma rede
matricial de relações intra e inter-ramos econômicos, que se distribuiu desigual
e seletivamente por todo o país. Mesmo com alta concentração espacial, aquele
sistema mostrou-se virtuoso no engate de todas as economias regionais no contexto
de uma complementaridade expansiva, que conformava um todo que crescia
junto, embora com fortes assimetrias e disritmias entre suas partes envolvidas nesta
coerência estruturada regionalmente.
Consolidou-se um complexo esquema de relações centro-periferia
e hierarquias, ancorado em uma longa trajetória de junções/conexões inter e
intrarregionais articuladas. Estas solidarizaram, pela via do mercado, as partes do
país, fazendo com que os variados espaços regionais confluíssem seus projetos e
coalizões de expansão em torno de uma convenção desenvolvimentista durável
por meio século (1933-1982), não obstante a força coercitiva não só concorrencial
mas também militar e político-institucional tenha desempenhado papel muito
relevante na coerência imposta que forjou a escala nacional.
Mas foi sobretudo no último quartel do século XX que a ação estatal mais
sistemática, especialmente na periferia nacional, reforçou o papel do Estado enquanto
investidor direto e estruturante do território nacional. Consolidou-se um regime
de crescimento econômico rápido, e pelos caminhos de menor resistência, o que
legitimou um estilo perverso de convivência e exclusão social e predação de pessoas,
recursos naturais, valores culturais e espaços geográficos. Em suma, em termos
nacionais principalmente durante os “cinquenta gloriosos” do Brasil (1933-1982),
consolidou-se uma sociedade de massas complexa, dispersa e amorfa.
O que ainda é um enigma da construção nacional brasileira é compreender
como, mesmo dispondo de uma das bases materiais mais potentes do planeta, não
se forjaram forças civilizacionais capazes de prover, em quantidade e qualidade,
direitos, serviços e bens públicos e coletivos à maior parte de suas massas
populacionais regionais.
A desigualdade jaz como a marca mais indelével, generalizada por todo o
território, e permanente da nação brasileira, de construção travada, estando presente
em todas as macrorregiões e estados da Federação, ou seja, estando bem distribuída
no imenso e heterogêneo espaço brasileiro. No entanto, simultaneamente, está
posta a vitalidade de uma máquina de crescimento (econômico), de dinâmica
bastante cíclica e conjuntural, circunscrita e encravada, setorial e espacialmente.
Em suma, o país é uma espécie de amálgama de todos os tipos de disparidades,
combinação e convivência do variado e plural, tendo como substrato geral uma
sociedade pouco democrática, orientada pela extensividade e itinerância, e de
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fuga para a frente expansiva. Conjuntural e ciclicamente frequentes, disputas

redistributivas deságuam em impasses sociopolíticos marcantes.

2.1 Anos 1980

O ano de 1983, depois da crise das dívidas latino-americanas, marca o final de
nosso meio século de inserção com crescimento, no contexto internacional do
pós-guerra, com a crise de liquidez, a debacle e as insolvências generalizadas, não
possibilitando que os países periféricos honrassem seus compromissos com os
serviços da dívida externa.
Ocorreu, então, a confluência e a articulação de três choques: o abrupto
corte de crédito internacional, a deterioração da relação de trocas e o aumento
dos custos do refinanciamento dos débitos; resultando na ampliação do passivo
externo, no ajuste do setor público, na transferência de recursos ao exterior e,
finalmente, no desmonte dos mecanismos articuladores da ação estatal.
Tivemos miniciclos inconsistentes de crescimento, que desaguaram no
desapossamento do patrimônio público, que tinha sido construído em meio
século de lutas; na crítica quase generalizada ao Estado “interventor”; e, em suma,
na reacomodação e na cristalização dos velhos compromissos do amplo arco de
alianças conservadoras.
Pelo lado das empresas, os agentes privados, amparados pelo Estado, irão
recompor seus portfólios, liquidificar e expandir suas aplicações imobiliárias/fundiárias,
e avançar na subsunção passiva aos movimentos dos capitais internacionais.
Forçado pelos fatos, nosso dinheiro volta a submeter-se a um padrão monetário
internacional. Na hora da crise e frente a um futuro incerto, extinguem-se a eficácia do
principal suporte desta longa e heterodoxa “acumulação politizada”, cuja lei de valorização
teve sua raiz mais profunda na liberdade de decisão estatal sobre o valor do dinheiro e
do direito (Fiori, 2003, p. 173, grifo nosso).
Assim, prosseguiu nossa eterna “fuga para a frente” (inclusive dos direitos),
pois, segundo Fiori (2003, p. 179):
avançar aparecia como a única solução, ainda que fosse pela via de uma valorização
heterodoxamente politizada do capital. Uma valorização que, por causa de seus limites
políticos, permitiu o convívio e a sobrevivência de frações e órbitas financeiras mercantis
altamente especulativas, e de frações industriais e agrárias de baixa produtividade.
O fato é que se acelera a perda de poder orgânico e sistêmico do Estado
brasileiro. Este perde poder de orientação e de promoção de renovadas frentes de
expansão, periféricas ou mesmo dentro do núcleo central. Vai erodindo aquela
que é uma das principais marcas do capitalismo brasileiro: em que o processo das
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 155
públicas não regionais com impacto territorial

decisões de inversão de capital era amparado por ampla capacidade de coordenação

das decisões públicas e privadas.
Na dimensão espacial do nosso processo de subdesenvolvimento, esse período
trouxe uma significativa mudança na articulação da diversidade regional brasileira.
A partir do ajuste externo, e do esforço exportador, além das privatizações,
nega-se nossa herança histórica, em cada macrorregião de montagem de estruturas
produtivas relativamente complementares, com baixo grau de abertura para o
exterior e sob amparo do Estado.
Não apenas a situação econômica se agravou. Além do esgotamento do padrão
de acumulação e de seu regime de regulação, ocorreram mudanças profundas no
padrão de sociabilidade, estancando a mobilidade estrutural e intergeracional da
civilização brasileira. Ou seja, a mobilidade, que era uma das principais variáveis que
fechava nossa equação social de legitimação do processo de expansão e crescimento
econômico, mesmo com as brutais exclusão e modernização conservadora, foi
travada. Ao mesmo tempo, acelera-se a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro
e a desmontagem dos seus mecanismos de coordenação de interesses setoriais,
sociais e regionais dispersivos.
Esse início da década de 1980 foi revelador do, desde então, recrudescimento
dos nossos velhos impasses e recorrências históricas de nossa reprodução social
enquanto nação travada e inconclusa. Ocorreram marcadas reatualizações:
das heterogeneidades estruturais (produtivas, sociais e regionais); do pacto de
dominação interna (e sua relação com o exterior); da sistêmica vulnerabilidade
externa; e dos processos de exclusão e marginalização da maioria da população
dos frutos do progresso material.
Na segunda metade dos anos 1980, as forças sociais e políticas da
redemocratização impuseram importantes avanços durante o processo constituinte,4
embora não lograssem fazer frente ao processo avassalador da verdadeira revolução
conservadora que tomou conta do país.
Assim, 1988 pode ser considerado paradoxalmente um marco, tanto da Constituição
Cidadã, que estabeleceu importantes direitos sociais, quanto da consagração da hegemonia
das práticas, das narrativas e da remontagem de instrumentos e dispositivos neoliberais.
Faltavam 22 anos para terminar o século XX quando, além da consagração
de direitos e garantias individuais e coletivos, a promulgação da nova Carta Magna
deixou uma grande expectativa de futuro avanço em uma abordagem territorial
estrutural de nossas desigualdades, pois ficou assegurada em sua seção IV, denominada

4. Para um balanço dos interesses em disputa na elaboração da Constituição Federal de 1988 (CF/1988),
ver Leme (1992).
156 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Das Regiões, a necessidade de organização de um aparato de planejamento regional

(em lei complementar):
Art. 43 – Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um
mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução
das desigualdades regionais:
§ 1o Lei complementar disporá sobre:
I – as condições para integração das regiões em desenvolvimento;
II – a composição dos organismos regionais que executarão, na forma da lei, os planos
regionais, integrantes dos planos nacionais de desenvolvimento econômico e social,
aprovados juntamente com estes (Brasil, 2016, p. 43).
Entretanto, a CF/1988 apresentou várias limitações para o enfrentamento das
desigualdades regionais, que foram rigorosamente analisadas por Bercovici (2003).
Ela criou ainda os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do
Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), destinando, anualmente, 3% da arrecadação
(Imposto de Renda – IR somado ao Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI),
a serem aplicados pelos bancos públicos (Banco da Amazônia – BASA, Banco do
Nordeste – BNB e Banco do Brasil – BB) em programas de financiamento aos setores
produtivos daquelas regiões.
Embora tenha avançado na institucionalização de um Estado democrático
de direito, ampliado à participação popular, a CF/1988:
impõe um corte no formato do financiamento do desenvolvimento regional, por
reduzir os recursos destinados a esse fim; ao invés dos 3% do conjunto da arrecadação
destinados ao desenvolvimento regional, passamos a ter apenas parcela do IR e do IPI,
tendo os fundos correspondido em 2011 a 0,7% do PIB [produto interno bruto],
menores do que os desembolsos do BNDES [Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social] para essas regiões (Carleial et al., 2018, p. 87).
A Carta Constitucional deixou expressos conceitos centrais para a estruturação dos
fundamentos institucionais, financeiros e de proteção social de um Estado de bem-estar
social no Brasil (Fagnani, 2005).
A garantia da existência digna por meio da homogeneização social5 está também
diretamente vinculada à democracia. Afinal, com a falta de homogeneidade
social, inúmeros setores da população já não mais se identificam com a política
e o Estado. A cidadania, assim, não se limita aos direitos de participação política,
inclui, também, os direitos individuais e, fundamentalmente, os sociais. A ideia
de integração na sociedade é fundamental para a democracia, o que não ocorre
em países como o Brasil. A igualação das condições sociais de vida (...) é essencial

5. No sentido de Furtado (1983): satisfação de necessidade e acesso a bens e serviços.

Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 157
públicas não regionais com impacto territorial

para a legitimidade, permanência e futuro da democracia como forma política

(Bercovici, 2015, p. 79).

2.2 Anos 1990

A perda generalizada de dinamismo econômico e o alargamento dos desníveis
socioeconômicos entre as regiões brasileiras foram determinados: pelo ambiente
macroeconômico internacional; pelas opções equivocadas de política econômica;
e pela perda da qualidade sistêmica e orgânica da atuação do Estado. Tudo isso
resultou em disritmias entre os investimentos públicos e privados.
A rodada de neoliberalização (Peck, 2010; Brenner et al., 2012), com o
manejo ortodoxo da política macroeconômica, aprofundou a crise e promoveu
a financeirização do ambiente de decisões, ficando as convenções e o estado de
confiança abalados. Nesse contexto, segundo Monteiro Neto (2005, p. 48):
as decisões de investimento em novas plantas produtivas (greenfield) são consideradas
cada vez mais arriscadas em face de um leque ampliado de opções de investimento
em ativos financeiros (títulos do tesouro, títulos cambiais, derivativos etc.) que geram
rendimentos de curto e médio prazos.
No período 1995-2002, do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC),
os processos de abertura comercial e financeira, o desmonte das capacidades
estatais de intervenção, a entrega do patrimônio público à iniciativa privada
e a internacionalização de parcela fundamental do parque produtivo nacional
culminaram, em 1999, com a instituição (nos últimos dezessete anos) do tripé
macroeconômico (metas de inflação, taxa de câmbio flutuante e metas de superavit
fiscal primário). Este foi o fator decisivo para a manutenção de uma política
ortodoxa, que impôs baixas taxas de crescimento ao país.
Entre outros fatores, eles determinaram importantes transformações nas
relações das e entre as regiões brasileiras. Assim, ao longo dos anos 1990, as mudanças
na paisagem regional brasileira resultaram, em grande medida, de involuções e
desconstruções, isto é, mais dos impactos diferenciados regionalmente da crise
econômica e das opções conservadoras de políticas macroeconômicas do que de
processos reestruturantes.
Foi muito diversa a sensibilidade de cada região aos processos de abertura
comercial, aos determinantes microeconômicos da reorganização empresarial, à
deterioração da infraestrutura econômica e à desestruturação do setor público nos
três níveis de governo da Federação.
As heterogeneidades inter e intrarregionais, sobretudo essas últimas, cresceram
muito. Ampliaram-se ilhas de produtividade e polos de competitividade, de
158 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

produção e exportação de alguns produtos, em alta e vulnerável especialização

regressiva, sobretudo em commodities.6
A guerra fiscal, enquanto estratégias estaduais de atração de investimentos, com
a criação e a aplicação de incentivos, muitos de natureza ad hoc e customizados, foi
ampliando a coerção concorrencial, com o acirramento das rivalidades inter-regionais,
e minando, em cada estado, sua própria base de arrecadação, produzindo efeitos
prejudiciais para os demais (Vieira, 2012; Cardozo, 2010).
Naquela última década do século XX, as características macroestruturais
históricas das múltiplas desigualdades sociais e regionais brasileiras se exacerbaram
em razão das opções neoliberais de condução da política econômica realizadas.
O Estado perdeu poder de coordenação estruturante para orientar e promover
frentes de expansão atrativas, tornando cada dia mais difícil acomodar e fazer
convergir tantos, grandes e dispersivos interesses. Consolidou-se enorme perda de
capacidade de concatenação por parte do Estado e, consequentemente, de indução
do investimento privado.
Ocorreu reespecialização e remercantilização, pois o Brasil, durante os anos 1990,
aprofundou ainda mais suas vantagens competitivas estáticas e absolutas históricas
nos segmentos padronizados e de processamento contínuo de recursos minerais,
florestais, energéticos, agrícolas e pecuários, como a produção de minério de ferro,
siderurgia e alumínio (basicamente insumos metálicos semiacabados); petróleo e
petroquímica; celulose e papel; alimentos industrializados (grãos, suco de laranja,
carnes etc); e têxteis padronizados.
Ocorreu também um processo de perda de participação e de desindustrialização7
na estrutura produtiva mais complexa e completa, no coração industrial do país
(São Paulo e Sudeste); expansão do agronegócio exportador, com ocupação e
urbanização acelerada do Centro-Oeste brasileiro; e desmatamento Amazônia,
com poucas decisões de investimento em novas plantas produtivas.
A coerção concorrencial no pós-1990 conduziu à maior concentração e
centralização dos capitais nesses setores, inclusive com a desnacionalização de muitas
linhas de produção, por exemplo, alimentos, linha branca de eletrodomésticos,
brinquedos, bens de capital sob encomenda etc.
A orientação macroestratégica por commodities e infraestrutura de logística está
em elaboração e aperfeiçoamento desde a década de 1980 – ou mesmo antes, desde
os corredores de exportação de 1972 do governo militar –, mas foi Silva (1997) quem

6. Para o controverso debate sobre a natureza da orientação produtiva e comercial por commodities, ver Furtado
e Urias (2013).
7. Sobre o debate da desindustrialização no Brasil e seus impactos regionais, ver Sampaio (2015).
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 159
públicas não regionais com impacto territorial

sintetizou os grandes eixos de crescimento do Brasil e da América do Sul, com sua

ideia de cinturões de desenvolvimento. Segundo o autor:
o ponto chave do novo paradigma é a promoção do desenvolvimento sustentado de
uma infraestrutura em cinturões de desenvolvimento regionalmente orientados. Através
da combinação simultânea de sistemas de transporte e de suprimento de energia e
de linhas e redes de telecomunicações, os cinturões de desenvolvimento multimodais
podem minimizar o custo da construção destas redes individual e separadamente e
também o potencial de prejuízo ambiental. Em cada cinturão de desenvolvimento,
os planejadores devem analisar todos os três elementos – transportes, energia e
telecomunicações – para assegurar que sejam atendidas todas as exigências para a
modernização” (Silva, 1997, p. 33).
Nos dois mandatos do governo FHC, foram definidos os Eixos Nacionais
de Integração e Desenvolvimento (ENIDs), portfólios de oportunidades de
investimentos de caráter estruturante, discutidos exaustivamente no programa Brasil
em Ação (Plano Plurianual – PPA 1996-1999), do primeiro mandato, e no programa
Avança Brasil (PPA 2000-2003),8 do segundo. Esses documentos oficiais partiam do
diagnóstico de que teriam ocorrido equívocos nas estratégias de planejamento
do passado e que, em consequência, significativas distorções na alocação regional
e setorial dos recursos públicos implicaram a inibição de inúmeras oportunidades
privadas. Em contraponto a estes erros pretéritos, propõem um “planejamento
indicativo”, servindo de elemento privilegiado para otimização sistêmica na exploração
das oportunidades, em que o Estado não mais lidera o processo, devendo este evoluir
mediante a implementação de parcerias.
Entretanto, uma análise crítica da capacidade do Estado revelaria que este vai
perdendo crescentemente, sobretudo a partir do final da década de 1980, o poder
estratégico de decisão frente aos interesses dos setores privados. As instâncias de
coordenação foram paulatinamente sendo prejudicadas, o que fez com que prevalecesse
uma perspectiva compartimentadora nas decisões públicas. As ações públicas se
tornaram predominantemente setoriais e fragmentadas, além de orientadas pelo
atendimento das demandas localizadas e circunscritas, de curto prazo. Por exemplo,
se deslegitimou totalmente o tratamento abrangente, e com continuidade planejadora,
das questões regional e urbana.
Em um ambiente em que está ausente (ou é insuficiente) a capacidade de
antecipação e de formular estratégias estruturantes, há sempre o risco de apenas seguir
“o curso dos acontecimentos prefigurados pelo mercado” (Furtado, 1967, p. 143).

8. Para uma discussão detalhada dos ENIDs, ver Galvão e Brandão (2003).
160 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Foi provocado, no período, o travamento da capacidade institucional e financeira

do Estado de conceber e implementar políticas mais estruturadas, e ocorreu a derrocada
final de qualquer ação mais consequente de planejamento (Rezende, 2010).
Quanto à problemática territorial, consolida-se o enfraquecimento das
instituições estaduais de pesquisa, que tinham formulado importantes planos
regionais de desenvolvimento no passado, alguns amparados por seus bancos
estaduais, que foram fechados nesse período.
A renegociação da dívida dos estados e, depois, a Lei de Responsabilidade
Fiscal vieram garrotear a capacidade estadual de planejamento e de levar a cabo
políticas de combate às desigualdades regionais.
Além da perda de substância e de legitimação do planejamento governamental,
ocorreu o desmantelamento das instituições regionais e o fechamento das
superintendências, com sua substituição por inconsistentes e precarizadas agências
de desenvolvimento regional: a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE)
e Agência de Desenvolvimento da Amazônia (ADA).
Em suma, durante toda a década de 1990, os processos de abertura comercial
e financeira; desmonte das capacidades estatais de sinalização e coordenação;
privatização do sistema produtivo e de infraestrutura estatais; internacionalização de
elos fundamentais das cadeias do parque produtivo nacional; entre outros fatores,
determinaram importantes transformações nas relações entre as regiões brasileiras,
com a reconcentração espacial da riqueza e da renda no período 1985-2002 e o
aumento das desigualdades inter e intrarregionais.
Um ponto a se ressaltar, finalmente, e a retornar posteriormente, para a discussão
atual do Brasil é a persistência do movimento cíclico, recorrente, de aprofundamento da
especialização em commodities e recursos naturais e as correspondentes pressões políticas
pela necessidade de infraestrutura. Ou melhor, há rodadas frequentes, ao longo da
história brasileira, entre, por um lado, eficiência, na forma de requerimentos logísticos
e nas opções pela competitividade espúria, e, por outro, equidade, disputas por maior
homogeneização social e lutas pelo aumento do combate às desigualdades sociais e
regionais. Nesse período, estas últimas não estiveram incluídas na agenda governamental.

3 O INÍCIO DO SÉCULO XXI: O AMBIENTE MACROESTRUTURAL DAS

TRANSFORMAÇÕES REGIONAIS RECENTES
O elevado crescimento da economia brasileira na última década teve importantes
rebatimentos sobre suas economias regionais (Siqueira, 2015). As regiões Centro-Oeste,
Norte e Nordeste apresentaram taxas bem mais elevadas de crescimento do PIB que
as demais regiões desenvolvidas (Sul e Sudeste), contribuindo para o arrefecimento do
processo de divergência e para a melhoria das condições de vida das populações envolvidas.
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 161
públicas não regionais com impacto territorial

Avaliações feitas por estudiosos no período recente (Monteiro Neto, 2015;

Resende, 2014), entretanto, apontam que os avanços na diminuição da desigualdade
regional são mais um resultado de políticas não explicitamente regionais, como as sociais
(Programa Bolsa Família) e as de investimento em infraestrutura (Programa de Aceleração
do Crescimento – PAC) e habitação (programa Minha Casa, Minha Vida – MCMV), que
propriamente das políticas regionais e de seus instrumentos clássicos (FCO, FNO e FNE).
Por outra perspectiva, a das transformações territoriais, a emergência de
dinâmicas territoriais em vários subespaços nacionais está cada vez mais presente, ora
por conta das conexões estabelecidas com a economia internacional, via exportações
de commodities – como são os casos dos cerrados do Centro-Oeste e Nordeste
(commodities agrícolas) e de regiões do Pará (commodities minerais) –, ora por conta
dos impactos dos grandes projetos governamentais em infraestrutura – como a
transposição do rio São Francisco e da construção da ferrovia Transnordestina no
Nordeste e a construção de usina hidrelétrica (UHE) em Altamira (Pará), e de
refinaria de petróleo e gás, em Suape (Pernambuco), entre outros. Por isso, uma
avaliação mais circunstanciada destes novos temas das estratégias recentes de
desenvolvimento em sua dimensão territorial precisa estar mais bem esclarecida.
Concorrem para o êxito ou fracasso desses experimentos de dinâmicas territoriais
diversas os arranjos federativos que lhes dão ou que possam vir a dar suporte institucional.
Assim, tem sido cada vez mais apontado o papel mais ativo da discussão federativa – no
sentido das pactuações possíveis entre entes federativos (União, estados e municípios)
e, por conseguinte, da dimensão coordenação nas políticas públicas.
A fim de construir um quadro sintético das principais transformações e
dinâmicas territoriais, algumas ainda em curso, torna-se importante ter presente
as dimensões demográficas, econômicas e sociais do processo de desenvolvimento
no Brasil nessa década e meia do século XXI.
É preciso tomar as cadeias de fatores determinantes, buscando apreender as
mudanças inter-relacionadas para refletir sobre seus possíveis efeitos cumulativos
espaciais. Procuraremos, aqui, alinhavar, em grandes traços, os principais
determinantes – entre a “grande variedade de mudanças inter-relacionadas em resposta
às mudanças primárias” (Myrdal, 1960, p. 53) – dos prováveis efeitos acumulativos9 e
alguns efeitos propulsores, que neutralizaram, em parte, efeitos regressivos nas regiões
e mercados urbano-regionais dos espaços menos desenvolvidos.

9. “O estudo realista de qualquer processo terá de considerar grande variedade de mudanças inter-relacionadas
diferentemente em resposta à mudança primária, e não nego que algumas vezes essas mudanças se
inter-relacionam de tal forma que se compensam mutuamente. Todavia, acredito que, quando as tendências
principais em período mais ou menos longo são consideradas, as mudanças se fortalecerão reciprocamente e
tenderão, portanto, a ter efeitos líquidos acumulativos” (Myrdal, 1960, p. 55).
162 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Primeiramente, coloca-se a necessidade de verificar sucintamente os movimentos

migratórios e demográficos mais recentes, em grande parte motivados pelas novas
dinâmicas econômicas territoriais, para se discutir as principais transformações regionais
no período. A direção dos fluxos migratórios inter-regionais bem como a intensidade
com que ocorreram precisam ser devidamente apropriadas e/ou consolidadas pelas
interpretações acerca das transformações territoriais na última década.
A primeira década do século XXI revelou o reforço de dinâmicas espaciais
paradoxais (concentração/desconcentração/seletividade), fluxos migratórios com
perfil mais diversificado, requalificações territoriais e rearranjos das redes urbanas de
menor hierarquia (IBGE, 2013). Embora construindo uma trajetória de urbanização
mais polinucleada, com o avanço de centros regionais de maior expressão, as
marcas estruturais dos grandes movimentos populacionais do século XX ainda
afirmam a persistência de inércias colocadas pelos grandes estoques demográficos
concentrados espacialmente, que reatualizam volumes de imigrantes e emigrantes
ainda significativos nos grandes centros. De qualquer forma, trata-se de uma
dinâmica demográfica muito mais complexa e pluridirecional, pois
deixam de existir os estados ou regiões que se destacam somente por ser origem ou
destino dos grandes fluxos migratórios. E esses contrafluxos são alimentados pelo
aumento na reemigração interestadual de retorno, um dos fenômenos marcantes nas
mudanças ocorridas no padrão migratório (Brito, 2015, p. 21).
Segundo a análise de Brito (2015), alcançamos em 2010 cerca de 1 milhão
de imigrantes retornados (21,53% dos imigrantes) no período 2005-2010.
Os migrantes interestaduais de curto prazo perfizeram mais de 1,8 milhão (28,32%).
Assim, as proporções de imigrantes de retorno e de curto prazo, características
marcantes desde o novo padrão demográfico, juntas, chegaram a 43,77% dos
imigrantes interestaduais no período. Não obstante, a persistência das grandes
trajetórias migratórias anteriores10 impediram mudanças abruptas em relação ao
antigo padrão, determinando que ocorra no presente muito mais a combinação de
variados padrões migratórios, revelando elementos de estabilização e regularidade
dos caminhos estruturais migratórios já trilhados. Por essas anteriores trajetórias
migratórias já percorridas, segundo Brito (2015, p. 25):
circulam fluxos e contrafluxos alimentados pelas migrações de retorno de curto
prazo. Como um fenômeno tipicamente estrutural, a migração interna interage

10. “Do ponto de vista migratório, é a integração hierárquica dos diferentes espaços de influência
migratória, expressa na inércia das trajetórias migratórias, que explica a redução gradativa dos índices
de eficácia migratória. O processo de concentração nas grandes cidades não metropolitanas e nas
regiões metropolitanas ainda persiste e continuará a persistir. Contudo, ele é mais bem compreendido
quando considerado como um movimento que se dá no âmbito da hierarquização da rede urbana que
articula municípios heterogêneos ou, em outras palavras, que articula espaços diferenciados de influência
migratória” (Brito e Pinho, 2015, p. 25).
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 163
públicas não regionais com impacto territorial

com as dinâmicas da economia e da sociedade, espelhando, espacialmente, as suas

desigualdades regionais e sociais.
Por exemplo, os espaços das três principais regiões metropolitanas, São Paulo,
Rio de Janeiro e Brasília, continuam a traçar as linhas principais das trajetórias
migratórias brasileiras. Entretanto, deve-se destacar o crescimento dos municípios
intermediários, posto que a taxa de crescimento da população total, entre 2000
e 2010, foi de 0,45% para os municípios pequenos, 2,81% para os médios e
1,29% para os grandes.
O processo demográfico no Brasil ainda é muito dinâmico e ativo. Temos
mesmo uma arraigada “cultura migratória” (Brito, 2015), em que os deslocamentos
espaciais com forte expectativa de ascensão social ainda persistem, mesmo quando
a possibilidade de conjugar as mobilidades espacial e social, típica da trajetória
histórica da mobilidade estrutural do século XX no Brasil (muito marcante até
meados dos anos 1980), já não existe mais.
Em seguida, trataremos da dimensão econômica e produtiva para o período
2003-2015. Nesta, torna-se crucial analisar as tendências dos investimentos privados
e da lógica microdinâmica do mundo empresarial em cada conjuntura cíclica, pois
as decisões empresariais sobre compra, venda, desenvolvimento de ativos e estratégias
competitivas desempenham, todas elas, papéis num cenário geográfico (...). Por que é
importante estudar o comportamento das empresas nas economias regionais? As decisões
empresariais conformam tanto a distribuição inter-regional da atividade econômica quanto
a qualidade e natureza do trabalho dentro das regiões (Markusen, 2005, p. 64-65).
Averiguar o processo de industrialização, seu perfil setorial, a natureza dos
investimentos realizados em cada região, questionar se foram geradas capacidades
produtivas novas indutoras, se fomentaram diversificação produtiva local ou
especialização excessiva, analisar qual tipo, quantidade e qualidade de empregos foram
gerados, avaliar quais os efeitos setoriais e regionais do ambiente macroeconômico de
valorização cambial e alta taxas de juros, entre outros, tornam-se elementos centrais
para indagar se as trajetórias do crescimento regional foram virtuosas ou não.
As transformações quantitativas e qualitativas das estruturas produtivas regionais
são decisivas nesse contexto. Não deve restar dúvida que o processo de industrialização,
enquanto constituição de forças produtivas materiais modernas e avançadas que
promovam transformações profundas na produtividade social, é o cerne do processo
histórico e social de desenvolvimento de uma nação soberana. Ele expande e aprofunda
a divisão técnica e social do trabalho em uma sociedade em evolução complexa,
em que novas conexões e interdependências vão se estruturando, não apenas entre
os elos tecnoeconômicos de seu aparelho produtivo, como também entre os seus
agentes cruciais de decisão, com seus encadeamentos de ação transformadora que
constroem peculiarmente, em cada país, suas próprias vias, trajetórias e estilos de
164 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

desenvolvimento. A indústria está no coração deste processo de mudança estrutural

que é o desenvolvimento.
Para averiguar a evolução de estruturas produtivas nas escalas nacional e regional,
torna-se central analisar os movimentos da variável-chave do desenvolvimento das
forças produtivas que é o investimento. É preciso ter presente a complexidade dos
determinantes das inversões de capital e do investimento11 e buscar o conhecimento,
mais aprofundado possível, acerca de ter ocorrido, naquele espaço sob análise, a mera
ocupação de capacidade produtiva já existente ou o implante de novas plantas industriais
e de ramos até então não existentes, aprofundando as inter-ramificações e, com elas, as
inter-regionalidades e interurbanidades (Brandão, 2011).
Durante a década de 1990 e o início do século XXI, o país aprofundou suas
especializações, algumas de natureza regressiva, perdeu alguns importantes elos
produtivos e passou a ser ainda mais orientado por vantagens competitivas estáticas
no grupo de processamento contínuo de recursos minerais, florestais, siderúrgicos,
energéticos, agrícolas e pecuários, com a produção de minério de ferro, siderurgia e
alumínio (basicamente insumos metálicos semiacabados), petróleo e petroquímica,
celulose e papel, alimentos industrializados (grãos, suco de laranja, carnes etc.)
e têxteis padronizados. São setores fortemente condicionados pela dinâmica da
conjuntura externa e pelas variações dos preços internacionais.
As unidades produtivas desse grupo geralmente são demandantes de estruturas
agigantadas de portos, estradas e outras infraestruturas para o escoamento de sua
pesada produção, geralmente orientada ao mercado exterior e com baixa capacidade
de transbordamento e transmissão de crescimento em seu entorno. O risco de
transformação dessas unidades ou complexos industriais em um semienclave territorial
(com pouco transbordamento virtuoso regional) está sempre presente. Segundo
Kupfer (2012), é importante estar atento também aos problemas de capital-intensidade
dos setores de commodities que estão se desconcentrando espacialmente, pois sua
fase de implantação traz impactos muito diferentes daqueles da fase de operação
do empreendimento. Quando ingressam na fase de produção corrente, não têm,
geralmente, a mesma capacidade de arrasto que demonstram na fase do investimento.
Normalmente utilizam infraestrutura própria, muitas de caráter monofuncional,
que não se constituem em externalidades para outras atividades presentes na região.
Esse grupo, cujo padrão locacional é orientado pelo acesso a fontes de
matérias-primas, contando com custos e qualidade adequados e razoável padronização

11. “O investimento é a variável determinante no processo de formação da renda e, portanto, da capacidade

de consumo do assim chamado ‘público’. A aquisição de meios de produção depende da perspectiva de
expansão do mercado, ou seja, das estimativas dos empresários a respeito da evolução do consumo, o que
envolve, simultaneamente, as avaliações dos empresários a respeito da disposição de seus pares de gastar
na criação de emprego e da renda no setor de bens de produção” (Belluzzo e Galípolo, 2016, p. 23).
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 165
públicas não regionais com impacto territorial

de produtos e processos, continuou nos últimos anos a ampliar sua capacidade de

alcançar mercados externos específicos. Quanto ao mercado interno, este apresenta
alguns ganhos de escala, graças ao tamanho do mercado. Nesses setores, o país
apresenta boa eficiência nas fases iniciais do processo produtivo e nos produtos
pouco elaborados. À medida que se percorrem tais cadeias produtivas no sentido
dos produtos de maior transformação e diferenciação produtivas, sofisticação
tecnológica e comercial etc., a capacidade competitiva vai minguando.
O grupo produtor de bens tradicionais – basicamente calçados de couro, vestuário
e têxteis não padronizados, a agroindústria de alimentos de baixa elaboração e bebidas
simples – apresentou alguma trajetória de deslocalização na direção de porções seletivas
da periferia nacional. São setores fortemente condicionados pela elasticidade da demanda,
pela oferta de crédito ao consumidor e pelo comportamento dos juros e do câmbio.
São dependentes das mudanças quantitativas e qualitativas nos mercados urbanos de
trabalho e de consumo e da expansão das rendas nos meios rural e urbano.
A partir de 2003, com o aumento da renda rural ou urbana interiorizada, o
maior adensamento das redes urbano-regionais articuladas às cidades médias e
a maior sofisticação e diferenciação do consumo, esse grupo conseguiu se expandir,
naqueles casos em que existia capacidade competitiva frente ao ingresso dos produtos
importados. Ocorreu, dessa forma, a abertura de novas frentes de localização, com a
criação de plantas de alguns desses ramos bens-salário (wage goods), geralmente com
a implantação de compartimentos industriais pouco sofisticados tecnologicamente,
leves e com baixa geração de encadeamentos (linkages). Esses segmentos produtivos
procuraram se desconcentrar, pois são caracterizados por serem pouco exigentes
de ambiente mais complexo de externalidades. Assim, puderam ser atraídos para
vários polos periféricos de porte, sobretudo espaços metropolitanos ou cidades
intermediárias, com características de capitais regionais, geralmente por meio de
guerras fiscais, com ampla concessão de subsídios e outros favores, custos salariais
menores, maior flexibilidade trabalhista e ambiental e, em alguns casos, pelo
fácil acesso a fontes de recursos naturais abundantes e baratos. Para o processo
de desconcentração industrial e a diminuição das desigualdades regionais, esse
segmento tradicional da indústria é fundamental, pois
forma um tecido produtivo mais permeável à atuação de médias e pequenas empresas,
emprega trabalhadores com níveis intermediários ou mesmo mais simples de
qualificação e, portanto, melhor se ajusta ao perfil dos recursos disponíveis nessas
novas regiões industriais (Kupfer, 2012).
A partir de 2003, algumas propostas de política industrial foram lançadas,
com destaque, em 2011, para o Plano Brasil Maior, que procurava estimular a
inovação e a competitividade industrial. Em termos da dimensão regional do
desenvolvimento produtivo, esse documento apenas mencionava brevemente
possíveis ações especiais em desenvolvimento regional que visavam inserir em todas
166 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

as Unidades da Federação (UFs) por meio da articulação entre agentes públicos

e privados: PNDR (coordenada pelo Ministério da Integração Nacional – MI);
Territórios da Cidadania (Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA);
Grupo de Trabalho Permanente para Arranjos Produtivos locais (GTP-APL)
(Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços – MDIC); Rede Nacional
de Informações sobre Investimentos (Renai) (MDIC); e Rede Nacional de Política
Industrial (Renapi) (Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI).
Mesmo que não conduzida por uma clara estratégia industrial, pois as decisões
privadas e públicas pouco ou nada se orientaram pelo Plano Brasil Maior, a
geografia econômica brasileira passou por mudanças importantes, sobretudo no
decênio 2004-2014. Vultosas inversões de capitais privados, com forte apoio estatal,
principalmente por parte do BNDES, ocorreram nos setores agroindustriais,
da indústria extrativa mineral, da indústria automobilística e da infraestrutura.
Gigantescos investimentos estavam em andamento em plantas automobilísticas,
siderúrgicas, petróleo, indústria naval, refinarias, extração mineral etc.
Quanto aos investimentos automobilísticos, as plantas instaladas ou em instalação
são: Chery (Jacareí, São Paulo); Nissan (Resende, Rio de Janeiro); Jeep (Goiana,
Pernambuco); BMW (Araquari, Santa Catarina); Jaguar Land Rover (Itatiaia, Rio de
Janeiro); Honda (Itirapina, São Paulo); Hyundai-Caoa (Anápolis; Goiás); Audi-VW
(São José dos Pinhais, Paraná); JAC (Camaçari, Bahia); Hyundai (Piracicaba, São Paulo);
Toyota (Sorocaba e Porto Feliz, São Paulo); e Mitsubishi (Catalão, Goiás).
Até 2011, muitos investimentos siderúrgicos foram realizados. Hoje, o parque
siderúrgico brasileiro, com suas 29 usinas, de propriedade de onze grupos empresariais
(Aperam, ArcelorMittal Brasil, Companhia Siderúrgica Nacional – CSN, Gerdau,
Siderúrgica Norte Brasil – SINOBRAS, Thyssenkrupp CSA, Usiminas, Vallourec
Soluções Tubulares do Brasil – VSB, Vallourec, Villares Metals e Votorantim), passa
por grave crise. Há importantes projetos que teriam papel central no desenvolvimento
regional, como a Companhia Siderúrgica do Pecém, em São Gonçalo do Amarante,
que se encontra em compasso de espera.
No setor de petróleo, antes da profunda crise, os investimentos da Petrobras
para viabilizar a exploração do pré-sal estavam baseados em uma estratégia de
expansão e adensamento da cadeia de suprimentos para o período 2013-2020.
Tais inversões, que tinham sido planejadas segundo uma lógica de ampliação do
conteúdo nacional, viabilizariam a construção naquele prazo de: 38 plataformas
de produção, 28 sondas de perfuração, 88 navios-tanque e 198 barcos de apoio.
Somente consideradas as encomendas destinadas à indústria naval brasileira, o
montante estimado de investimentos chegaria a US$ 100 bilhões.
A indústria naval brasileira vinha sendo reativada, sobretudo pela ampliação
das atividades petrolíferas offshore, o que acarretou na encomenda de novas
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 167
públicas não regionais com impacto territorial

embarcações. No seu auge, a capacidade instalada foi rapidamente ampliada, com

os estaleiros assim distribuídos: onze no Rio de Janeiro; três em Santa Catarina;
dois no Rio Grande do Sul; um no Ceará; um em São Paulo; e o maior de todos,
o Atlântico Sul, em Ipojuca, Pernambuco.
Com a crise na Petrobras, os projetos de novas refinarias foram redimensionados
ou atrasados, como o da Refinaria Abreu e Lima (Pernambuco); adiados, como o do
Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro (Comperj); ou, ainda, abandonados, como
os das Refinarias Premium I (Maranhão) e II (Ceará). Não obstante, os impactos
do anúncio e da construção destes megaempreendimentos foram de grande monta,
representando forte especulação imobiliária, aumento do custo de vida, atração de
população etc. nos locais e entorno de sua instalação.
Os investimentos em extração mineral, excetuando petróleo e gás, foram
de US$ 50 bilhões por quinquênio no período 2003-2015, com destaque
para os realizados nos estados de Minas Gerais e Pará, que concentram
os maiores investimentos, 41,8% e 21,93%, respectivamente. Os demais estados
com investimentos minerais são Mato Grosso do Sul, Bahia, Ceará, Piauí, Amazonas
e Maranhão (IBRAM, 2015).
Para se ter um panorama dos investimentos realizados e que estavam em andamento
no Brasil, é importante analisar o que representou, no período 2007-2015, o macroprojeto
do governo brasileiro, o PAC,12 que desde 2007 procura mobilizar um poderoso bloco
simultâneo de inversões em infraestrutura. O conjunto dos investimentos programados
estava organizado em três eixos: infraestrutura logística (construção e ampliação de
rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias); infraestrutura energética (geração e
transmissão de energia elétrica, produção, exploração e transporte de petróleo, gás natural
e combustíveis renováveis) e infraestrutura social e urbana (saneamento, habitação,
metrôs, trens urbanos, universalização do programa Luz para Todos e recursos hídricos).
Por sua própria dimensão, natureza estrutural e complexidade, o PAC deveria
ter sido concebido em diálogo permanente em um processo de planejamento
territorial mais abrangente, para pensar o país em sua totalidade. Só assim poderia
ter cumprido seus objetivos declarados (de forma muito generalista) de ativar áreas
deprimidas e articular as mais aptas aos impulsos de crescimento, estimulando
a eficiência produtiva e a produtividade dos aparelhos econômicos regionais.
O programa poderia ter sofisticado suas ações, que estiveram prioritariamente
voltadas ao crescimento econômico, ao mero suporte infraestrutural e à mais
rápida e eficiente exploração de recursos naturais. Quando não o fez, perdeu a
oportunidade de ter avançado em uma estratégia nacional e latino-americana de
desenvolvimento e planejamento territoriais.

12. Disponível em: <[Link]

168 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Quanto ao setor elétrico, no início do governo Lula, a Lei no 10.847/2004

autorizou a criação da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), e a Lei
no 10.848/2004 mudou o modo de comercialização de energia elétrica no Brasil,
abrindo espaço para um boom de investimentos no setor.
São trinta UHEs em operação, que tiveram leilões realizados no período
pós-2000, com destaque para as maiores: Jirau (Rondônia); Santo Antônio
(Rondônia); Teles Pires (Mato Grosso e Pará); Estreito (Maranhão e Tocantins);
e Foz do Chapecó (Santa Catarina e Rio Grande do Sul).
O Plano Nacional de Energia 2030 ainda prevê aumento de 88 mil MW,
sendo 11 mil a potência instalada em Belo Monte, em Vitória do Xingu (Pará),
e outras dez UHEs estão em construção, entre as quais as de: Ponte de Pedra
(Mato Grosso), Salto Curucaca (Paraná), Colíder (Mato Grosso), Baixo Iguaçu
(Paraná), São Roque (Santa Catarina), Cachoeira Caldeirão (Amapá), Salto Apiacás
(Mato Grosso), Sinop (Mato Grosso) e São Manoel (Pará).
Além dos investimentos hidrelétricos, há as perspectivas dos complexos
eólicos, com previsões de investimentos de R$ 35 bilhões, enquanto à energia solar
se destinariam R$ 6,6 bilhões. São duas frentes que geram grandes expectativas
para dinamização regional, sobretudo nos estados nordestinos. No PAC 2 foram
realizadas mais de 538 mil ligações de energia elétrica para 2 milhões de pessoas
que vivem no campo, em assentamentos da reforma agrária, aldeias indígenas,
comunidades quilombolas e ribeirinhas, representando importante melhoria nas
condições de vida rural.
Além disso, foram concluídos 28 empreendimentos em exploração e produção
de petróleo e iniciadas as perfurações de 448 poços exploratórios, sendo 174 em
mar e 198 em terra, totalizando 372 concluídos.
Quanto aos portos, a partir da criação, em 2007, da Secretaria de Portos
da Presidência da República (SEP/PR), com a formulação do Plano Nacional de
Logística Portuária (PNLP), em 2010, mas sobretudo com a Lei no 12.015/2013
sancionada, o setor passou a ter grandes expectativas de investimento em novos
terminais e na modernização dos equipamentos dos já existentes.13 Trinta
empreendimentos foram concluídos ou estavam em implantação até 2015.

13. “Vários são os direcionadores do investimento em portos, entre eles: a pressão de demanda a que alguns
portos estão submetidos ([Link].: Itaqui, Suape, Vila do Conde, Vitória, Santos e Paranaguá); o desenvolvimento
de novas ferrovias e a expansão de ferrovias existentes ([Link].: as ferrovias Norte-Sul, Transnordestina Logística,
de Integração Oeste-Leste e de Carajás); e a expansão dos mercados de commodities de exportação, de
contêineres e carga geral (veículos e cargas de projeto) e de granéis líquidos (em função de novas refinarias
na região NE e da distribuição de combustíveis na região SE)” (BNDES, 2013, p. 3).
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 169
públicas não regionais com impacto territorial

Segundo a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), os

investimentos do Complexo Industrial e Portuário de Suape, em Ipojuca (Pernambuco),
de Pecém, em Fortaleza (Ceará), e do Porto de Itaqui, em São Luís (Maranhão),
além da modernização dos portos de Santos, Vitória, Paranaguá etc., permitirão
o escoamento da produção com maior eficiência operacional, e o aporte logístico
brasileiro passará por grandes transformações. Os investimentos nos Terminais de Uso
Privado (TUPs), cujo pioneiro foi o Porto do Açu, chegaram a cinquenta unidades
naquele período no Brasil.
Fundamental para a problemática regional brasileira e para o seu processo
de interiorização é a experiência dos portos secos e dos Centros Logísticos
e Industriais Aduaneiros (CLIAs), que têm ganhado importância com sua
consolidação em: Santana do Livramento (Rio Grande do Sul), Corumbá
(Mato Grosso do Sul), Foz do Iguaçu (Paraná), Cuiabá (Mato Grosso), Anápolis
(Goiás), Uberlândia (Minas Gerais), Ribeirão Preto (São Paulo), Novo Hamburgo
(Rio Grande do Sul), entre muitos outros.
Quanto à infraestrutura aeroportuária, os investimentos previstos são
de R$ 26 bilhões, com seis leilões já realizados para a concessão dos aeroportos de
São Gonçalo do Amarante (Rio Grande do Norte), Brasília (Distrito Federal),
Guarulhos (São Paulo), Campinas (São Paulo), Confins (Minas Gerais) e Galeão
(Rio de Janeiro). A capacidade dos aeroportos brasileiros foi ampliada em mais de
70 milhões de passageiros por ano, com a conclusão de 37 empreendimentos, a
recuperação de pistas e pátios dos aeroportos de Foz do Iguaçu (Paraná) e Campo
Grande (Mato do Grosso do Sul), e a construção do Terminal 4 de Guarulhos.
Nos aeroportos regionais, foram concluídas quinze obras em onze cidades.
No que se refere às hidrovias, estão em andamento dezenove empreendimentos,
com destaque para os da Amazônia e do Centro-Oeste. A navegação de cabotagem
também tem sido reativada.
Em ferrovias, ao longo de últimos quatro anos, 1.088 km foram concluídos, com
destaque para a melhoria do escoamento de commodities minerais e do agronegócio.
Além do PAC, é indispensável analisar os diversos casos concretos de blocos
de investimentos potentes e concentrados no tempo e no espaço que o Brasil e
outros países da América do Sul vinham realizando no âmbito da Iniciativa para
a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA),14 uma ação de
doze países sul-americanos buscando a maior integração física das infraestruturas
logísticas, energéticas e de telecomunicações (banda larga, basicamente).
Seus eixos de integração e desenvolvimento propõem a organização do espaço
sul-americano em faixas multinacionais que concentrariam fluxos de comércio

14. Disponível em: <[Link]

170 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

atuais e potenciais para promover o desenvolvimento de negócios e o aumento

do valor adicionado com o adensamento e a maior integração das cadeias
produtivas presentes na área da iniciativa.
Colocou-se, desse modo, a discussão da necessidade de construção de um espaço
mais integrado e uma plataforma privilegiada para o relacionamento com o resto
do mundo. A IIRSA discutiu e iniciou obras de interesse bilateral e subcontinental,
desenhando diversos suportes financeiros para os projetos em execução e buscando
a harmonização dos regimes e marcos normativo, regulatório, institucional e
administrativo que agilizem a interconexão e a operação dos sistemas de transportes,
energia e telecomunicações. Elaborou-se um detalhado portfólio de projetos,
reunidos em 31 projetos-âncora, que tem por base uma avaliação das sinergias
possibilitadas pelos serviços de logística na área de influência que recebem os
impactos de tais projetos. Porém, infelizmente, nada ou muito pouco foi articulado
em termos de ações que têm sensibilidade para a dimensão territorial desse processo
de crescimento. Se o projeto fosse levado adiante, o risco seria apenas sancionar
fluxos existentes, sem uma visão sistêmica das oportunidades e inter-regionalidades
que poderia explorar na escala continental.
O projeto de lei do PPA 2012-2015 – Plano Mais Brasil – foi bastante vago
em relação à problemática das disparidades regionais. Entre os 65 programas
temáticos do documento estava o denominado Desenvolvimento Regional,
Territorial Sustentável e Economia Solidária, que pretendia dispender o montante
de R$ 43 bilhões para a redução das desigualdades inter-regionais e interpessoais,
mas não apresentava nenhuma direção estratégica para sua implementação.
Importante analisar ainda as políticas de proteção social, que representaram
significativo aporte para a redução das desigualdades regionais e de renda no
Brasil no período 2003-2015. Um conjunto abrangente de políticas sociais15 se
articulou com o aumento real do salário mínimo, a previdência rural, o crédito

15. “Os resultados (até outubro de 2014) falam por si: 22 milhões de brasileiras e brasileiros superaram
a extrema pobreza com o Bolsa Família; 1,35 milhão de famílias que eram extremamente pobres foram
incluídas no Cadastro Único pela Busca Ativa, e imediatamente entraram no Bolsa Família; mais de 1,5 milhão
de pessoas de baixa renda se inscreveram em cursos de qualificação profissional do Pronatec (Programa
Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego) Brasil sem Miséria; mais de 400 mil beneficiários do
Bolsa Família se formalizaram como microempreendedores individuais; 3,6 milhões de pessoas do Bolsa
Família fizeram operações de microcrédito produtivo orientado do Programa Crescer; 349 mil famílias
de agricultores de baixíssima renda do semiárido receberam serviços de assistência técnica no semiárido, e
131 mil já estão recebendo recursos de fomento para ajudar a estruturar sua produção; 750 mil cisternas
de água para consumo foram entregues, também no semiárido; 69,8 mil famílias foram beneficiadas pelo
Programa Bolsa Verde; 267 mil famílias do Bolsa Família receberam ligações de energia elétrica do Programa
Luz para Todos; 702,8 mil crianças do Bolsa Família estão matriculadas em creches; 35,7 mil escolas com
maioria de estudantes do Bolsa Família agora têm ensino em turno integral com o Programa Mais Educação;
e 388 mil famílias do Bolsa Família foram beneficiadas pelo Minha Casa, Minha Vida” (Brasil, 2014, p. 27).
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 171
públicas não regionais com impacto territorial

consignado, entre outras políticas públicas, realizando uma transformação

impactante na base da pirâmide social brasileira.
Em 2011, foi lançado o Plano Brasil sem Miséria, pretendendo alcançar
(através de um processo de “busca ativa”) 16,2 milhões de pessoas (aquelas
que habitavam lares cuja renda familiar é de até R$ 70 por pessoa), que
constituiriam o núcleo da pobreza extrema no país. Essas metas perseguidas
seriam alcançadas através de transferência de renda, acesso a serviços públicos
(nas áreas de educação, saúde, assistência social, saneamento e energia elétrica)
e ações de inclusão produtiva (via economia popular e solidária e qualificação
profissional). Segundo Brasil (2014), em três anos do plano, com a busca
ativa, foram identificadas 1,35 milhão de famílias extremamente pobres que
estavam fora do Cadastro Único para programas sociais, sendo então incluídas
e passando a receber o Bolsa Família.
Outra política importante foi a educação de nível superior. As matrículas
universitárias dobraram entre 2003 e 2014. Nesse primeiro ano, 747 municípios
possuíam alunos concluintes registrados no Censo da Educação Superior; em 2014,
esse número chegou a 1.568. Catorze novas universidades federais e 126 novos campi
universitários foram criados, elevando o número total de estudantes universitários,
de 5,9 milhões para 13,5 milhões. A Rede Federal de Educação Profissional,
Científica e Tecnológica chegou em 2016 a 644 unidades.
No que diz respeito à política habitacional, apenas no PAC 2 o eixo MCMV
concluiu empreendimentos no valor de R$ 449,7 bilhões, entregando 1,87 milhão
de moradias. As contratações somaram, ao todo, 3,7 milhões de unidades, das quais
2,8 milhões eram de moradias contratadas no MCMV 2.
Assim, durante um determinado período, basicamente em 2004-2014, o
país procurou, em alguma medida, articular crescimento econômico e inclusão
social, fazendo dialogar a política social com a ampliação do mercado interno
de consumo de massa e a formalização das relações de trabalho. O resultado
foi o aperfeiçoamento e a expansão do sistema federativo de bem-estar social
erguido a partir da CF/1988. Do ponto de vista territorial, afirma Monteiro
Neto (2015, p. 22) que
a questão real dos desequilíbrios regionais passou a ser tratada a partir de seus
atributos sociais, os quais deveriam ser o foco da agenda social brasileira mais
ampla. Mudou-se a orientação de políticas essenciais para a construção de uma
nova trajetória de bem-estar nas regiões: do seu foco exclusivamente territorial
para o do atendimento direto aos cidadãos, isto é, de políticas do tipo centrado no
território, place-based approach, para o tipo voltado para a melhoria do bem-estar
dos cidadãos, place-neutral approach.
172 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Essa mudança abre espaço para questionar, seguindo o debate internacional,

se a melhor estratégia de redução das desigualdades regionais seria pela via
das políticas regionais explícitas, do place-based approach, ou das implícitas,
do place-neutral approach, em que “os mais potentes instrumentos para a
integração [regional] são as melhorias espacialmente ‘cegas’ em instituições;
ou seja, a provisão de serviços essenciais como educação, saúde e segurança
pública” (Gill, 2010, p. 3).

4 ELABORAÇÃO, OPORTUNIDADES E LIMITAÇÕES DA PNDR EM SUAS ETAPAS I E II

Depois de exatos vinte anos sem uma estratégia para enfrentar nossas históricas
e persistentes desigualdades inter-regionais – desde a crise da dívida até o final
do governo FHC (1982-2002) –, o governo Lula, ao assumir em 2003, criou
institucionalidades e elaborou políticas de cunho territorial, iniciando uma
luta para buscar vencer o caráter setorial e fragmentado das políticas públicas.
Avanços ocorreram sobretudo no diagnóstico mais aprofundado das problemáticas
socioespaciais, e novas bases conceituais foram incorporadas. Documentos
importantes foram elaborados e discutidos amplamente, com destaque aqui
para a elaboração da PNDR, no primeiro ano de governo, e sua posterior
institucionalização, pelo Decreto-Lei no 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.
Instituída em 2007, a política foi revisada apenas três anos depois, deixando para
trás alguns pontos importantes da versão anterior, como as mesorregiões diferenciadas,
o Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais (Promeso)
e os fóruns mesorregionais.
Em 2010, o governo apresentou o novo modelo de gestão da chamada PNDR
Fase II (2011‐2015), que foi discutido entre o final de 2012 e o início de 2013 nas
conferências estaduais, macrorregionais e na nacional, culminando com a elaboração
e o envio ao Congresso Nacional de um projeto de lei que transformaria a política
regional em uma política de estado, e não de um governo.
A PNDR II, além de levar o diálogo aos governos estaduais, propôs um
modelo de governança denominado Sistema Nacional de Políticas Regionais.
Este seria estruturado a partir de quatro instâncias de deliberação e gestão,
sendo: i) duas de âmbito federal – o Conselho Nacional de Integração de
Políticas Públicas no Território (ou Conselho Nacional de Desenvolvimento
Regional), em nível estratégico, e a Câmara Interministerial de Gestão Integrada
de Políticas Regionais, em nível tático; ii) uma de âmbito estadual – os Comitês
Estaduais de Gestão de Políticas no Território; e iii) uma de âmbito supramunicipal
(ou sub‐regional), representada por associações de municípios, consórcios públicos,
fóruns mesorregionais, comitês de bacias e demais organizações que atuem
territorialmente e extrapolem o âmbito municipal.
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 173
públicas não regionais com impacto territorial

A partir da experiência das conferências do desenvolvimento regional,

com a participação de 13 mil pessoas, foram estabelecidas as áreas a serem
privilegiadas pela nova política regional. No âmbito da PNDR II, foram
aprovados quatro objetivos específicos, que são também os critérios de
elegibilidade e de priorização das ações.
1) Convergência: para a redução das diferenças no nível de desenvolvimento
e na qualidade de vida entre e intrarregiões.
2) Competitividade: para a capacitação produtiva em regiões que apresentam
declínio populacional e elevadas taxas de emigração.
3) Diversificação: para a maior agregação de valor e diversificação econômica
em regiões que apresentam forte especialização na produção de commodities
agrícolas e/ou minerais.
4) Centralidades urbanas: para a construção de uma rede de cidades com
maior harmonia entre os diferentes níveis hierárquicos, identificando
e fortalecendo centralidades, em diferentes escalas, que possam
operar como vértices de uma rede policêntrica que contribua para a
desconcentração e interiorização do desenvolvimento (Alves e Rocha
Neto, 2014).
Em uma das inúmeras trocas de ministro e secretários do Desenvolvimento
Nacional, surgiu uma proposta ousada (agora aparentemente abandonada) de que a
PNDR II estabelecesse pactos de metas, firmados entre o MI e os ministérios setoriais,
gerando compromissos regionalizados de ações concertadas nas áreas da saúde,
educação, indústria, ciência, tecnologia e inovação (CT&I), serviços básicos etc.,
buscando avançar no processo de desenvolvimento, com inovação e inclusão social,
em sua dimensão espacial e territorial, de forma abrangente e coerente.
Entretanto, vários aspectos da política regional não avançaram. Não foi
criado um fundo nacional de desenvolvimento regional, nem operaram as
instâncias de governança esboçadas, nem a temática ganhou centralidade na
agenda governamental.
Se estavam presentes na concepção original da PNDR I, em 2003, “aspectos
importantes como a governança, a transversalidade, a intergovernabilidade e a
integração continental sul-americana aparecem de forma secundária nas discussões
relacionadas à PNDR II” (Silva, 2014, p. 251). Segundo o autor, seus desafios
são hercúleos, pois
além de ser uma política complexa e transversal, ela demanda a articulação de
partidos, políticas, pessoas e entes federados e abrange temas como o pacto federativo
174 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

e a “guerra fiscal”, estando relacionada às discussões sobre os fundos regionais e a

reforma tributária (Silva, 2014, p. 251).16
Talvez a PNDR possa ser bem caracterizada como contendo “muitos
objetivos e pouca articulação” (Monteiro Neto, 2014), ou seja, é atravessada
por uma insuficiência, ou mesmo a ausência, de uma articulação entre políticas
regionais, setoriais e regime de partilha de recursos no federalismo brasileiro atual.
Outro ponto importante na agenda hoje é o papel a ser reservado para as
superintendências na política de desenvolvimento regional. Essas instituições regionais
de desenvolvimento (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – Sudene,
Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, e Superintendência
de Desenvolvimento do Centro-Oeste – Sudeco) sofreram de perda de substância
propositiva, decisória e administrativa. Segundo o MI, o papel a ser atribuído a
essas instituições exige debates intensos, vontade política e profundas readequações,
buscando maior aderência tanto aos processos contemporâneos que moldam o
território brasileiro quanto aos objetivos expressos na PNDR II. Uma profunda
transformação institucional é urgente, visando averiguar qual o espaço de atuação das
superintendências na relação com o governo central, com os governos subnacionais
e com a sociedade civil das regiões onde atuam.

5 DESAFIOS, CONSTRANGIMENTOS E QUESTÕES EM ABERTO

O Brasil é sempre o país das simultaneidades: desde a virada para este século vem
reforçando sua presença no litoral, ao mesmo tempo que interioriza tanto a riqueza
quanto a pobreza.
Ciclicamente no país se coloca o risco da atenuação da marcha da
desconcentração regional do emprego e da renda, que vem, bem ou mal, ocorrendo
desde meados dos anos 1970, e o da acentuação das heterogeneidades estruturais
históricas (entre elas, a regional).
Se o Estado não promove políticas públicas com ousada intencionalidade,
colocam-se com maior vigor processos de reconcentração espacial, pois as vantagens

16. Uma interessante perspectiva é apresentada por Silva (2014, p. 253), ao afirmar que o máximo que se
tem logrado na política regional brasileira é: “definir como ponto de partida as prioridades e estratégias
estabelecidas pelos ministérios setoriais, buscando uma articulação entre os diversos setores e a partir
daí definir os locais que serão abarcados pelas ações preestabelecidas, delimitando-os a posteriori, pouco
contribuindo com uma leitura sobre as desigualdades regionais no país e com a consolidação de um
planejamento regional verdadeiramente estratégico, que abranja as múltiplas dimensões da desigualdade
e suas implicações territoriais. Tal inversão, possivelmente, teria como consequência o reforço do caráter
setorial e fragmentado das políticas públicas, uma vez que cada ministério ofereceria à política regional
ações e estratégias já disponíveis, sem necessariamente formular programas, projetos e ações tendo como
fundamento a questão regional. Ou seja, haveria cooperação, sobretudo, naquelas políticas setoriais que
se ‘encaixam’ na política regional”.
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 175
públicas não regionais com impacto territorial

locacionais, as externalidades positivas e os efeitos aglomerativos do Sul-Sudeste

são marcantes, atrativos e cruciais para a tomada de decisão privada de realização
de inversões de capital.
A montagem de novas plantas (greenfields) industriais que requerem escala e
densidade urbanas e econômicas tende a ser realizada no centro-sul, o que indicia
que estaríamos caminhando para um novo ciclo de reconcentração espacial da
produção, da renda e da geração de empregos de qualidade.
Não é fácil realizar um balanço exaustivo dos efeitos territoriais dos
investimentos realizados no âmbito do PAC 1 e 2, tais como aqueles no Pré-Sal,
na Copa do Mundo e nas Olimpíadas. Entretanto, talvez se possa defender a
hipótese de que estas inversões apresentam tendência a reforçar a concentração de
riqueza e as oportunidades nos espaços geográficos de maior dinamismo e melhor
dotados de infraestruturas, devido a seus padrões locacionais rígidos.
Por meio do crédito público, sobretudo do BNDES, o Estado brasileiro
procurou sinalizar prioridades ao setor privado no período sob análise. O federalismo do
bem-estar social cumpriu papel relevante na transferência de recursos, gerando mercados
regionalizados de consumidores dotados de maior poder de compra, “contudo, tais
recursos não têm transformado as estruturas produtivas locais de maneira a fortalecer a
base de geração de tributos [e não têm sido] capazes de operar transformações robustas
nas estruturas produtivas regionais” (Monteiro Neto, 2015, p. 25).
Malgrado todas as concessões de financiamentos dos fundos constitucionais
e dos fundos de desenvolvimento, e mesmo com as desonerações realizadas, como
em móveis e linha branca de eletrodomésticos, a agregação de valor regionalizado
foi muito baixa.
Há, no MI, a Portaria n o 162, de 24 de abril de 2014, que estabelece
o programa Rotas de Integração Nacional como estratégia de inclusão
produtiva e desenvolvimento regional, que buscará ações convergentes das
agências de fomento a fim de promover o adensamento e o enraizamento de
empreendimentos industriais e agroindustriais, articulando-os às economias
de base local. Ao mesmo tempo, parte de uma visão interessante de priorizar
atividades desenvolvidas em mais de uma UF, de modo a facultar a cooperação
intermunicipal e interestadual.
Do mesmo modo, tem sido afirmado pelo MI que é necessário aprimorar os
critérios de concessão de financiamentos dos fundos, ampliando sua seletividade
geográfica e setorial, bem como as contrapartidas dos beneficiados (inovação,
comprometimento com práticas sustentáveis e/ou de exploração do potencial
da biodiversidade das regiões e articulação com universidades para pesquisa e
desenvolvimento – P&D).
176 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Esse ponto é crucial para a transformação das estruturas produtivas das

regiões em desvantagem, buscando evitar ou minorar os problemas advindos dos
vazamentos inter-regionais de renda de forma a
garantir que os esforços do sistema de transferências governamentais de renda para
uma dada região não escapem dela por meio de transferências privadas (de empresas
e de consumidores) na forma de compras de bens de consumo e de investimento
para a região mais rica, desfazendo desse modo a ação compensatória do governo
(Monteiro Neto, 2016, p. 22).
De qualquer maneira, a questão do ambiente macroeconômico precisa mudar.
Uma economia em recessão praticamente inviabiliza a consecução de uma política
de desenvolvimento regional em um país.
Em uma economia que não cresce, torna-se muito difícil enfrentar as
disparidades, mas em uma economia em crescimento, é preciso decisão firme,
contra a corrente da bonança, para promover políticas compensatórias ao curso dos
acontecimentos naturais da reconcentração. É preciso estar sensível ao ambiente
econômico de maior ou menor geração de emprego e renda, e aprofundar e articular
os estudos regionalizados para armar uma estratégia de maior coesão econômica
e sociopolítica para o Brasil, buscando um desenvolvimento inter-regional mais
balanceado e uma combinação de equidade e eficiência, apoiando e favorecendo
regiões em desvantagem.
O que ficou patente no período 2003-2015 foram os colossais
constrangimentos do padrão de alta concentração de renda e baixo acesso à
riqueza e à propriedade (sobretudo da terra, rural ou urbana), que restringe
sobremaneira os mercados regionais de consumo e produção e cria barreiras
enormes ao avanço de um tecido produtivo e empresarial mais endógeno nas
regiões menos desenvolvidas.
Mesmo para os bens-salário, como alimentos, bebidas, confecções e calçados, os
mercados regionais muitas vezes não tiveram economia de escopo ou de escala para
competir com os produtos ofertados por empresas extrarregionais, principalmente
no caso do Sul-Sudeste.
Apesar do porte e da complexidade dos maiores polos regionais periféricos, a
estreiteza dos mercados mais interiorizados ainda tem precedência frente a impulsos
dinamizadores dados pelo ativismo fiscal do Estado.
Naquele período, esses mercados foram um pouco alargados, engendrando
potenciais futuras frentes de acumulação e mercados mais regionalizados, quando do
arrefecimento da crise econômica. Porém, ficou demonstrado que outros suportes,
de recursos, de infraestrutura etc., precisam melhorar e ter continuidade para se
forjar bases econômicas com maior autonomia.
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 177
públicas não regionais com impacto territorial

Uma longa citação de Bercovici (2015, p. 81) sintetiza nossos limitantes e

constrangimentos mais estruturais.
A garantia de ampliação de direitos sociais está estreitamente vinculada à
universalização das políticas sociais, com igualdade de acesso e qualidade nas
prestações para todos, e ao desenvolvimento endógeno do país, com o mercado
interno como centro dinâmico da economia e a internalização dos centros de
decisão econômica, fundamentos essenciais, previstos constitucionalmente (artigos
3o, 6o, 170 e 219) para a implantação efetiva de uma sociedade industrial avançada
e democrática entre nós. No entanto, resta um obstáculo até hoje não ultrapassado:
a distribuição da renda passa, necessariamente, pela questão da distribuição do
patrimônio, ou seja, da propriedade privada. Esse é o núcleo essencial das reformas
urbana e agrária nunca implementadas no Brasil.
A redemocratização e a Constituição Cidadã ajudaram a promover, e a
legitimar minimamente, políticas sociais abrangentes, sobretudo sanitárias e
educacionais, que ergueram certo patamar mínimo de condições materiais e cidadãs
que criaram as bases de uma sociedade moderna de massas de alta complexidade
no contexto de uma urbanização planetária (Brenner, 2014). Isso congregou a
maior parte da população em uma sociedade urbana moderna, embora persistam
ruralidades muito marcantes em todo o heterogêneo território nacional.
Quando se observa de forma agregada, na escala das macrorregiões
brasileiras, ou focalizando os “três mundos regionais” com menores patamares de
desenvolvimento, não se enxerga ou pode ficar enublada a miríade de microprocessos
de alto dinamismo social, produtivo, político ou institucional que brotaram no
último quartel do século XX.
Nesse contexto, os processos de inovações sociais e organizacionais, de produto
e de processo, e as demandas sociais devem ser analisados de forma regionalizada e
sob uma perspectiva de dentro da estrutura e dinâmica da rede urbana brasileira.
Vêm ocorrendo mudanças importantes durante esse início de século
XXI no padrão de oferta de bens, infraestruturas e serviços públicos de caráter
social no território, mas muito precisa ser analisado e realizado ainda. Segundo
Monteiro Neto (2015, p. 23), tudo isso aponta para
[a] necessidade de uma nova agenda para uma política nacional de desenvolvimento
regional que dê suporte aos avanços sociais e seja capaz de fomentar a diversidade
de recursos humanos, culturais e produtivos existentes nas regiões brasileiras.
Aponta-se para a necessidade de uma agenda articuladora das várias dimensões das
políticas setoriais federais com as diferenciadas necessidades dos cidadãos no variado
território nacional. Por sua vez, a dimensão articuladora das diversas políticas deve
ser problematizada no contexto e determinações do atual pacto federativo. Nele,
circunscrevem-se as proposições políticas, os instrumentos e recursos para a necessária
construção de elementos de articulação e coordenação das políticas no território.
178 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
No período 2003-2015, ocorreu intensa reconfiguração inter-regional no Brasil,
sobretudo na escala intrarregional de suas cinco macrorregiões. Em razão da nossa
avançada agenda de política social e de infraestrutura levada a cabo recentemente,
o problema regional tomou outra dimensão.
Embora com pouco tempo para consolidar esses processos de transformação, pois
tratam-se, em sua maioria, de fenômenos ainda em curso, é preciso buscar aquilatar,
em uma visão de conjunto, as mudanças ocorridas e promover uma avaliação mais
aprofundada, realizando um balanço do papel desempenhado pelas políticas públicas
(produtivas, sociais, infraestruturais etc.), no contexto territorial vis-à-vis o cumprido
pelo avanço e aprendizado conceitual das políticas explícitas de desenvolvimento
regional. Foram políticas públicas setoriais, implementadas na escala nacional, e não
explicitamente de cunho regional, que tiveram impactos importantes para a maior
homogeneização social e a melhoria das condições de vida da população, justamente
nos territórios caracterizados por menor crescimento econômico.
As desigualdades interpessoais arrefeceram um pouco, mas as iniquidades
inter-regionais brasileiras persistiram e ganharam outra natureza. No entanto,
a questão regional, uma problemática no seio do Estado, ainda não foi
adequadamente apropriada ou legitimada politicamente a ponto de tornar
possível o seu enfrentamento com a envergadura e a complexidade requeridas
para sua resolução.
Não é o caso de entender que política regional não seja necessária, mas de
pensar: o que cabe à política regional (explícita) fazer neste início do século XXI?
Com as políticas sociais e de infraestrutura levadas a cabo, como ficaram os vínculos
inter-regionais e a capacidade endógena das regiões de potencialmente responderem
aos desafios colocados pelas novas dinâmicas socioeconômicas do novo século?
O certo é que persiste o grande desafio no Brasil de instituir um planejamento
territorial que construa vetores estratégicos que permitam engendrar impulsos
dinâmicos de forma a gerar a maior convergência de renda, o alargamento de
oportunidades e um processo de coesão (econômica, social e política) entre nossas
heterogêneas regiões, e que, ao mesmo tempo, respeite e valorize nossa diversidade.
Se no passado apenas situações extremas de crise lograram legitimar uma
intervenção mais coerente (cujo exemplo histórico mais conspícuo foram as
crises provocadas pelas secas nordestinas e a criação da Sudene), o que esperar do
contexto atual?
Um ponto importante do diagnóstico atual das novas dinâmicas regionais é
procurar entender as diversas dimensões dos impactos econômicos, sociais
e ambientais de se ter em todo o território nacional um conjunto de obras
Dinâmicas e Transformações Territoriais Recentes: o papel da PNDR e das políticas | 179
públicas não regionais com impacto territorial

interrompidas, inauguradas “pela metade”, não concluídas ou mesmo abandonadas.

Muitas expectativas de desenvolvimento regional foram frustradas. Além disso,
impactos negativos que deixaram estão presentes, sobretudo nas áreas dos grandes
projetos descontinuados.
Há uma carteira de investimentos em infraestrutura que atravessou governos
de diversos matizes, algumas obras são reivindicações regionais das décadas de 1960,
além de estarem presentes nos corredores de exportação (1972), nos ENIDs e
depois no PAC. O país não realizou uma reflexão mais profunda se algumas dessas
obras talvez não façam mais parte de uma estratégia de inserção nos paradigmas
tecnoeconômicos do século XXI.
Seria desejável um amplo debate democrático sobre escolhas estratégicas
que congregassem projetos exitosos ou com potencialidades portadoras de futuro,
aglutinassem e dessem vazão a recursos dispersos em variadas fontes, promovessem
capacitação de quadros técnicos administrativos e montassem novas engenharias
financeiras de horizonte temporal mais amplo. Realizar-se-ia, assim, a aplicação
seletiva de recursos em pacotes de investimento realmente impactantes em termos
de encadeamentos e de sustentação dos mercados domésticos/internos de cada
região, além de uma inserção mais soberana e dinâmica no mercado internacional.
Tudo isso tem que ser descortinado mantendo no centro da agenda o combate
permanente a nossas recalcitrantes e estruturais desigualdades multidimensionais
(sobretudo as sociais e regionais) e buscando o respeito, o afloramento e a valorização
de nossas heterogeneidades e diversidades.
Em suma, trata-se de construir institucionalidades, instrumentos, dispositivos
e projetos que, de forma sistêmica, permanente e conjugada, combatam nossas
injustiças sociais e socioespaciais, além de ampliar a homogeneização social e
o acesso a bens, serviços e infraestruturas sociais, proporcionando melhores
condições de vida à maioria da população, orientados por uma perspectiva
“mais macro” de enfrentamento das grandes questões estruturais da destituição
e da descidadania “no atacado”. Isso ao lado da implementação de um conjunto
de políticas públicas dotadas de uma perspectiva diferenciada/diferenciadora,
“mais micro”, “no varejo”, aptas a captar especificidades dos plurais subespaços
intramacrorregionais e intramesorregionais.
É urgente congregar e enfeixar projetos em andamento, incitar outros mais
ousados e inovadores, dar coerência e estruturação a trajetórias exitosas, realizar a
bricolagem de políticas setoriais especializadas e compostas a serem “empacotadas”
a fim de se construir uma rota promissora de desenvolvimento. Ao mesmo tempo,
ativar e mobilizar a diversidade, sendo sensível às diferenças, mas também de forma
a promover a revelação e a exploração de potencialidades de ativos e capacitações
ociosos ou adormecidos.
180 | Desenvolvimento Regional no Brasil: políticas, estratégias e perspectivas

Tais estratégias devem ser construídas democraticamente, com capacidade de

prospecção e de apreensão das especificidades sub-regionais, e não localistas, a partir
de uma ação estatal consequente, participativa e com o resgate do planejamento
e levando em consideração nossa complexidade federativa.

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