PERVERSIDADES DA

AUSÊNCIA
POLÍTICA HABITACIONAL NA REGIÃO
METROPOLITANAN DE BELÉM

Nírvia Ravena*

A grande cidade é apenas miragem que os encadeia e lhes consome os filhos

(Raquel de Queiroz)

Introdução

Na perspectiva deste trabalho, entender os trade-off dos movimentos

de invasões na Região Metropolitana de Belém nos três níveis de governo
pressupõe uma análise em dois eixos. Um, que articula a mudança
institucional instaura a partir do processo de redemocratização do Brasil e
outro que busca o entendimento das estratégias dos atores envolvidos nesse
processo.
Busca-se qual a relação entre a retomada do processo decisório e de
formulação e implementação de políticas públicas em um contexto
democrático (representação partidária e/ou de participação popular) e os
movimentos de invasão. Nesta perspectiva torna-se necessário considerar

* Cientista Política, professora do Departamento de Ciência Política do Centro de Filosofia e Ciências

Humana/UFPA e doutoranda do NAEA/UFPA.

Novos Cadernos NAEA vol. 2, nº 1 - dezembro 1999

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duas instâncias: uma relacionada à dinâmica da formulação de políticas

habitacionais nas instituições estatais (incluindo a burocracia estatal e a
descentralização e modernização gerencial da gestão pública) e outra que
busca entender a representação que os “ocupantes” dos espaços invadidos
têm desse processo.
Um marco importante para este estudo é a Constituição de 1988.
Ocorreu na Constituinte uma coalização política frouxamente organizada,
mas que atuou em torno de um consenso: a descentralização seria um
instrumento eficiente de engenharia político institucional da democracia
emergente. Alguns críticos da descentralização apontam esse movimento
como o propulsor do “neolocalismo” (Melo, 1997, p. 124). Nesse sentido,
a cultura política fortemente influenciada pelo municipalismo presente na
Constituição de 1988 teria proporcionado (a partir da participação popular)
instrumento para a captura da agenda pública por grupos nem sempre
afinados com demandas populares. Entender como as ações coletivas que
caracterizaram os movimentos de invasão em conjuntos habitacionais na
Região Metropolitana de Belém estão conectadas ao processo de
descentralização iniciado na constituição de 1988 e à fragmentação
institucional vivenciada no início dos anos 90 é fundamental. Contudo, a
interface entre essas duas perspectivas de análise deve ser pontuada. A
redemocratização brasileira foi acompanhada de uma mudança no arranjo
institucional, porém, marcada por doze anos de incerteza quanto às políticas
governamentais. A formação das políticas públicas processava-se em um
horizonte reduzido e tendia a responder a demandas contingenciais.
Movidos por um alto grau de incerteza gerada pela não credibilidade nos
governos civis, os atores políticos e econômicos acostumaram-se a agir na
arena decisória optando por decisões consideradas de alto risco em
ambientes estáveis (Sola & Kulgelmas, 1996, p. 400). O cenário instaurado
nos anos seguintes à Nova República caracterizou-se por um continuum
marcado pelo baixo grau de institucionalização e definição das regras do
jogo na retomada do contexto democrático.
No tocante às políticas habitacionais, o quadro denominado de
“paralisia decisória e fragmentação institucional”, apontado por Marcus
André Melo (1990), é ilustrativo para demonstrar a interface entre o projeto
distributivo reformador, característico da Nova República, e as
particularidades do modelo instaurado. Para o autor a mudança na
intermediação de interesses na esfera da política social, nesse período, foi
decorrente da crise fiscal e da transformação na composição da elite
governamental que se estabeleceu com a Nova República. Esses fatores

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l
redundaram em uma crise de “governabilidade” que se espraiou para várias
políticas setoriais, inclusive a habitacional. À crise econômica, estaria
associada numa fragmentação institucional marcada pela disputa
interburocrática. A disputa, transformada em conflito, irradiou-se para a
relação institucional entre a administração fazendária federal e as esferas
estaduais e locais. O árbitro do conflito era o Executivo. Nesse cenário
conflituoso, a fragmentação desfecha com a extinção do B.N.H. e a
transferência de suas funções para a Caixa Econômica Federal. A essa crise
foi adicionado o desequilíbrio dinâmico do S.F.H. e o impacto de políticas
governamentais na esfera macroeconômica. A interdependência entre as
políticas setoriais (monetária, financeira etc.) fez com que a crise econômica
e a transição política aumentassem o grau de incerteza dos agentes
econômicos atuantes na formação das políticas sociais,2 diminuindo a
possibilidade de formação de alianças. A grande coalizão que garantiu a
Nova República apresentava fissuras irreconciliáveis (Melo, 1990, p. 461).
O desenrolar desse processo da origem a uma prática que privilegia o
atendimento de demandas sociais localizadas. A interação entre o Executivo
Federal e os Executivos estadual e municipal garantiu a legitimidade do
governo. Foram redefinidos os espaços dos agentes econômicos e políticos
que atuavam na formação das políticas públicas, antes fortemente marcadas
pela centralização. As regras legais e os procedimentos administrativos
característicos da formação de políticas públicas mudavam ao sabor das
pressões corporativas. Melo (1990) e Sousa (1988) atribuem à fragilidade
partidária este campo aberto a pressões na formação das políticas públicas
na Nova República. Ambas as interpretações, clientelismo estatal (Souza,

1
Governabilidade e governance são conceitos que instrumentalizam a análise do momento político em
que, se processaram as invasões. Cabe, portanto, definir estes dois conceitos no contexto do presente
projeto. A governabilidade seria a capacidade do exercício do poder num dado sistema político.
Envolveria a forma de governo de uma dada sociedade e as características do sistema partidário e
eleitoral, por exemplo. Governance seria um termo apropriado para analisar a capacidade do Estado
de implementar as políticas públicas e efetivar a consecução de metas coletivas. Segundo Diniz
(1997), governance, seria o termo apropriado para lidar com a dimensão participativa e plural da
sociedade brasileira que, a partir dos anos setenta, se expandiu de forma considerável.
2
Esta coalizão é denominada de “centrismo invertebrado” por Maria do Carmo Campello de Sousa
(1988). Seria um processo caracterizado pela existência na arena política de um vasto centro onde
não podem ser visualizados seus limites ou sua espinha dorsal. Característico do caso brasileiro, a
marca desse processo é a continuidade dos administradores e da elite política que apoiava o regime
autoritário nas instituições. Adepta da hipótese “paralisia decisória”, a autora vê com receio a
modalidade de transição que instaurou a Nova República, assinalando a ausência de políticas
minimamente articuladas para o novo regime e o desarranjo partidário como elementos constitutivos
das dificuldades do novo regime. No tocante às políticas públicas, a autora interpreta o conflito
intra-elites como retirada de apoio dos detentores do capital ao núcleo hegemônico condutor do
novo regime, em função do alto grau de incerteza e da paralisia decisória que afetaram as instituições
brasileiras nos primeiros anos da Nova República (Campello de Souza, 1988).

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1988) e conluio distributivo (Melo, 1990), apontam e responsabilizam o

clientelismo, partidário (Sousa, 1988, p. 571) e intraburocrático e privado
(Melo, 1990, p. 462), como fenômeno responsável pela ausência de
representação de um maior número de beneficiários das políticas sociais
na arena decisória.
Nesse sentido, Marcus André fornece subsídios à análise do momento
em que a política habitacional vivenciava uma crise institucional atrelada
ao alto grau de incerteza instaurado a partir da consolidação da Nova
República.
“Na esfera da política habitacional, verifica-se na estrutura interna
do Estado uma especialização funcional entre agências com padrão
tipicamente distributivista – como é o caso da Secretaria Especial
de Ação Comunitária, vinculada ao próprio Executivo federal – e
as agências preexistentes, em que aquelas se superpõem a estas, que
vêem suas ações a se reduzir fortemente no período. Num quadro
de crise de recursos, as agências locais parecem ter assumido um
padrão reativo de intervenção, concentrando suas ações na gestão
de conflitos emergentes. As ações que importam menor ônus
financeiro e alta visibilidade política – como aquelas de
regularização fundiária – são as únicas a ser viabilizadas num
contexto de alta mobilização social, sinalizada pela explosão de
invasões urbanas durante a Nova República” (Melo, 1990, p. 462).
A mobilização social iniciada a partir da Nova República teve seu
ritmo acelerado em virtude da fragmentação institucional e da paralisia
decisória como aponta o autor, contudo as feições desse processo parecem
ter assumido uma característica diferenciada a partir da eleição do
Presidente Collor de Mello. Ocorrida à margem do sistema partidário,
mas não à margem do sistema político, a eleição de Fernando Collor de
Mello e seu impeachment elevaram o grau de incerteza já presente na arena
política.
Associado à fragmentação institucional, estaria presente nas
instituições responsáveis pela execução de políticas habitacionais o conflito
intraburocrático. Juntamente com a ausência de uma modernização da
gestão pública, o cenário que se instaurou com o privilégio do setor privado
como agente principal na construção e incorporação de moradias
populares, foi a ausência de controle (tanto na área de concessão de
financiamento como de acompanhamento das especificações técnicas dos
projetos) na implementação da “política habitacional” denominada de
“emergencial” pelo governo de Fernando Collor.

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Considerando a análise proposta por este projeto, a política

habitacional promovida na gestão de Collor de Mello é importante. Torna-
se fundamental identificar quais eram os beneficiários idealizados pelos
programas e quais foram os que realmente findaram por captar as políticas
públicas destinadas à habitação e qual o contexto político local que definiu
a ação dos diversos atores envolvidos.
Voltado ao atendimento da população com faixa de renda média de
até cinco salários mínimos, o Plano de Ação Imediata para Habitação,
PAIH, da administração Collor de Mello constituiu-se, regionalmente,
importante instrumento de acesso a recursos controlados pela Caixa
Econômica Federal – CEF. Algumas das frações do setor da construção
civil não contempladas anteriormente com recursos do Sistema Financeiro
de Habitação – SFH puderam finalmente captá-los. Provavelmente, a massa
de recursos e a envergadura dos investimentos necessários ao tipo de
construção especificado pelo plano PAIH permitiram a entrada das
pequenas construtoras numa fatia do mercado que não interessava de
imediato às grandes incorporadoras. Coroando a inércia governamental
no tocante à política habitacional para a população de baixa renda, o plano
PAIH permitiu que se abrisse um flanco a pressões do setor de construção
civil na busca dos recursos. Por outro lado, ao privilegiar o setor privado
como co-participante da implementação do Plano PAIH, a Caixa
Econômica Federal abriu os cofres sem nenhuma regra definida para o
controle das especificações das construções empreendidas pelo setor
privado Em termos regionais, esse movimento traduziu-se na fácil captação
dos recursos por frações do setor da construção civil e no não cumprimento
das especificações urbanísticas formalmente previstas.
O contexto da Nova República decorrente do processo institucional
acima delineado levou à alteração das regras relativas à formulação e
implementação de políticas públicas nesse período de transição
democrática. As regras do jogo caracterizavam-se pela “frouxidão”,
diminuindo, ainda mais, a frágil capacidade estrutural de regulação pública
no país. Nesse ambiente institucional, as pressões corporativistas tornaram-
se ainda mais relevantes para o atendimento ad hoc das demandas locais.
Passaram a interagir os Executivos municipais, a burocracia central e grupos
privados que atuavam na prestação de serviços, o que representou uma
profissionalização do padrão clientelista tradicional.
Na versão “moderna”, a prestação de serviços especializados
associada à barganha política e intraburocrática delinearam a política
habitacional, reduzindo as agências locais a meros interventores reativos

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dos conflitos emergentes (Mello, 1990, p. 462). Nesse período, o perfil

particularista da política habitacional desenhava-se, no Governo Collor
parece ter finalmente adquirido sua forma definitiva. Azevedo (1996, p.
91), ao analisar o Plano PAIH conclui que as verbas foram alocadas a partir
de critérios particularistas não obedecendo às recomendações do Conselho
Curador do F.G.T.S.
Ambas as interpretações indicam a forte influência de critérios
particularistas na concessão de recursos como responsável pelo fracasso
das políticas habitacionais empreendidas a partir do processo de
redemocratização. Para efeito deste trabalho, torna-se importante
identificar nas esferas locais as nuances adquiridas neste contexto.
De que forma foram concedidos os financiamentos do Plano PAIH,
como foram acessados os recursos da CEF no nível local e de que maneira
os setores populares não contemplados pela política habitacional do
Governo Collor captaram recursos e transformaram-se em beneficiários
ex post dessa política são questões relevantes para a compreensão da relação
entre a instituição executora das políticas habitacionais e os movimentos
de invasões de diversas áreas na R.M.B.
É importante identificar a natureza e a conjuntura experimentada
pelas instituições
3
responsáveis pela formulação e execução de políticas
habitacionais e de que forma estas interagiam nesse momento.

1. Antecedentes

1.1. As particularidades regionais da Política Habitacional

O movimento de invasões de áreas urbanas, em Belém, tem início
ainda nas décadas de sessenta e setenta. Marcado por sua vinculação a
movimentos sociais que reivindicavam o direito de morar, essas invasões
caracterizavam-se pela organização da ação coletiva e por serem canais
interlocutores de demandas populares junto a instituições. Basicamente,

3
Duas instâncias institucionais eram as responsáveis pela formulação e execução de políticas habitacionais
no Governo Collor. Na esfera federativa, a Caixa Econômica Federal era o órgão executor dos planos
de habitação vinculados ao Ministério da Ação Social/Secretaria de Habitação e, no nível subnacional,
as COHABs. É fundamental salientar que, juntamente com as COHABs, outros agentes promotores
eram participantes dos programas estabelecidos no governo Collor. Cooperativas, Entidades de
Previdência, Carteiras Militares, etc. faziam parte do conjunto de agentes promotores da política
habitacional (Azevedo, 1996, p. 84).

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nesse momento, as invasões ocorreram na chamada primeira légua

4
patrimonial de Belém .
O adensamento da ocupação na primeira légua patrimonial foi
determinado por dois fatores: a proximidade do centro urbanizado
fornecedor de serviços e o limite de expansão para os espaços
circunvizinhos. O adensamento das áreas de baixada da primeira légua
patrimonial promoveu a convivência de duas realidades distintas que
permitiam a visibilidade da exclusão de grande parte da população de
baixa renda que ocupava as baixadas. As terras altas passaram, a partir de
1964, a constituir um espaço de valorização do solo urbano em função da
verticalização promovida pelo financiamento concedido pelo BNH e pelo
Sistema Financeiro de Habitação para a construção de prédios. Segundo
Oliveira (1992, apud Trindade, 1998) outro fator importante para a
valorização do solo nas áreas altas da primeira légua patrimonial foi a
demanda local, principalmente da classe média, em função da retomada
da dinâmica econômica da região promovida pela política de incentivos
fiscais empreendida pela SUDAM.
Se a verticalização das áreas mais altas marcava o espaço do
aparelhamento urbano, as baixadas contrastavam com essas áreas em função
da ausência das condições de habitabilidade. Trindade (1998) conclui que
a metropolização da R.M.B. iniciou-se com a generalização da valorização
das áreas da primeira légua patrimonial. A verticalização incorporou
posteriormente as baixadas, promovendo o deslocamento empreendido
pela política habitacional, muitas vezes marcado por remoções da
5
população que ocupava as baixadas para além do cinturão institucional .
Há uma diferença substancial entre os movimentos de ocupação
espontânea ocorridos nas décadas de sessenta e setenta e no inicio da década

4
A primeira légua patrimonial tem sua origem no aforamento feito pela Coroa Portuguesa a militares
e colonos. Segundo Trindade Júnior (1998), ao longo de quatro séculos, o espaço urbano em Belém
foi marcado pela existência de grandes latifúndios urbanos oriundos dessas doações e forais. Se as
terras altas foram as mais beneficiadas com equipamentos urbanos, as baixadas foram alvo de uma
ocupação voltada a atividades pastoris subsidiárias da economia mercantil característica de Belém.
Sendo solicitadas para abrigar vacarias que abasteciam o mercado urbano, essas terras eram repassadas
ou vendidas, pelas famílias que solicitavam o aforamento, aos seus parentes. Foram exatamente essas
baixadas o alvo das ocupações empreendidas pelos movimentos populares nas décadas de sessenta e
setenta.
5
Grande extensão de terrenos (cerca de 4000 ha) configurada por um semicírculo que vai da Baía do
Guajará até o Rio Guamá, circundando a primeira légua patrimonial. Esses terrenos foram doados
pela municipalidade a instituições civis e militares na década de 40 (Trindade, 1998, p. 119).

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de oitenta do ocorrido nos anos noventa: a instância institucional. Nas

décadas de sessenta e setenta, a ausência de canais veiculadores das demandas
populares por habitação delineou esses movimentos como alternativa à “não
política do poder público para os setores populares de mais frágil inserção no
mercado. As invasões, forçavam o reconhecimento da inexistência de políticas
públicas voltadas à construção de casas para a população de baixa renda. As
reivindicações populares, além de atender necessidades imediatas de habitação,
organizavam estes movimentos, imprimindo-lhes uma ideologia capaz de
6
organizar coletivamente os interesses e o exercício de direitos civis .
No intervalo entre esses tipos de ocupação e as que são características
dos anos noventa (objeto desta pesquisa), encontra-se uma outra forma de
luta pelo direito de morar. A ausência de princípios ideológicos norteadores
desses movimentos marcou as ocupações ocorridas nesse segundo movimento.
Conforme análise de Trindade (1998), essas ocupações espontâneas
direcionaram-se ao que o autor denomina de vetores de expansão
metropolitana situados nos municípios vizinhos a Belém (Ananindeua,
7
Icoaraci, Marituba e Benevides) . Também essas terras pertenciam a famílias
proprietárias de grandes extensões na Primeira Légua Patrimonial. As áreas
invadidas foram objeto de desapropriação dos terrenos, o que garantiu aos
proprietários ganhos diante da possibilidade de perdas maiores. As
desapropriações eram um “bom negócio” para os proprietários, podendo ser
interpretadas como verdadeiras “transações imobiliárias” (Trindade, 1998, p.
193).
É necessário entender que esses movimentos de ocupação espontânea
ocorridos na primeira gestão de Jáder Barbalho (1984-1988) foram, em sua
segunda gestão, alvo de política urbana através da Companhia Habitacional
do Pará – COHAB-Pa. Nos projetos URBANIZAR I, II, III, e IV; a COHAB
limitou sua ação ao saneamento e à dotação das áreas invadidas de um mínimo
de infra-estrutura e equipamentos urbanos nas áreas ocupadas na sua gestão
anterior. A diminuição da importância da COHAB, nesse período, como
instituição propositiva de políticas urbana e habitacional, explicaria em frente,
caracterizou sua ação como meramente reativa.

1.2. A segunda gestão Jáder Barbalho

A Companhia Habitacional do Pará (COHAB-PA), nessa gestão do
governo Jáder Barbalho (1991-1994) encontrava-se em situação similar às
6
A ocupação das áreas de baixada da Primeira Légua Patrimonial da R.M.B. caracteriza este movimento
(Abelém: 198).
7
Das 223 áreas ocupadas, 141 estão localizadas nestes municípios (COHAB, 1995).

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suas congêneres no Brasil. Sua função histórica de agente promotor e

financeiro da política de habitação popular foi extinta, transformando-se
a COHAB-PA em simples órgão assessor.
A segunda gestão de Jáder Barbalho é exemplar para a compreensão
da intensidade adquirida pelas invasões e sua correlação8 com a disputa
eleitoral, em sua dimensão local, e a mudança institucional experimentada
pelas agências governamentais responsáveis pela implementação da política
habitacional. A COHAB/PA sob a gestão do governo de Jader Barbalho
como as demais COHABs no Brasil, via sua função de agente promotor e
financeiro transformada em simples órgão assessor. O uso desse “órgão
assessor” das políticas habitacionais possibilitou sua transformação em
instrumento clientelista da máquina do Estado. Explica-se. Entre 1991 e
1994, o Governo Estadual desapropriou
9
ou declarou várias das áreas
invadidas áreas de utilidade pública . Torna-se necessário esboçar o contexto
em que essas desapropriações eram efetuadas e precisar as diferenças e
semelhanças na atuação das instituições responsáveis por políticas setoriais
relativas ao contexto urbano e a ação dos beneficiários e/ou excluídos
dessas políticas.
A disputa nas eleições para o Governo do Estado em 1990 foi
marcada por propostas de políticas distributivas de cunho clientelista por
parte do candidato Jáder Barbalho, que buscou otimizar as ações relativas
l0
às ocupações na sua gestão anterior, incentivando mais ocupações . Se o
impulso inicial foi dado a partir da disputa eleitoral, a incursão de outros
agentes nos movimentos de ocupação alterou a dinâmica do processo. A
8
“(...) A incorporação das atividades do B.N.H. à Caixa Econômica Federal fez com que a questão
urbana e especialmente a habitacional, passasse a depender de uma instituição em que estes temas,
embora importantes, são objetivos setoriais. Do mesmo modo, ainda que considerada agência
financeira de vocação social, a Caixa possui, como é natural, alguns paradigmas institucionais
de um banco comercial, como a busca de equilíbrio financeiro, o retorno do capital aplicado, etc.
(...)” (Azevedo, 1996, p. 81).
2
9
Em 1991, foram declaradas de utilidade pública áreas ocupadas que totalizaram 1.259.010,09 m ,
habitados por2 5.776 famílias. Em 1992, foram desapropriadas áreas ocupadas que totalizaram
647.043,20 m habitados
2
por 3225 famílias; em 1995, foram desapropriadas áreas que totalizaram
1.573.590,40 2m , habitados por 5081 famílias e, em 1994, as áreas desapropriadas totalizaram
384.820,80 m , habitados por 1026 famílias. Das áreas desapropriadas, expiraran 40 decretos em
1996, 48 em 1998 e 64 em 1998. (COHAB: 1995).
10
“(...) Segundo informações, Elcione Barbalho estaria distribuindo madeira, terçados, pregos e
outros materiais de construção, para que os invasores erguessem suas casas o mais rápido possível.
Foi improvisado na área um comitê político liderado pela mulher do ex-ministro. Elcione Barbalho
vem estimulando as invasões com propósitos nitidamente eleitoreiros, sem que haja nenhuma
preocupação com o futuro das famílias que invadem as áreas. Em seus discursos afirma sempre
que, caso seu marido seja eleito, a primeira coisa que: irá fazer é assentar estas famílias, dando a
elas os títulos de propriedade dos terrenos (...)” Jornal O (Liberal’, 23 de set. 1990, c.1, p 4)
Ratificar com o discurso do representante da CBB sobre distribuição de senhas. Seminário.

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permanência de “lideranças” geralmente ligadas a partidos políticos foi à

tônica desse processo, contudo outros atores se inseriram no movimento
de ocupação.
As interpretações de Borges (1992) e Trindade (1998) convergem
para a definição desse processo de “indústria da invasão”. Essa definição
pressupõe uma rede de agentes que comercializam as posses. A
comercialização é precedida da organização da invasão e articulação entre
políticos e posseiros. A construção dessa definição tenta contrapor os
movimentos organizados de luta pela moradia, freqüentes nas décadas de
sessenta e setenta, aos mecanismos utilizados pelos ocupantes nas invasões
recentes, descrevendo os processos de intermediação associados ao que
os autores denominam de “oportunismo”. A cadeia da “indústria da
invasão” sistematizada por Trindade (1998) com base nas interpretações
de Borges (1992) responsabiliza o Estado e os “oportunistas” pela
deflagração dos movimentos de ocupação desordenada. Neste ponto, é
importante que se pontue esta conclusão, pois o contraponto entre os
movimentos populares no período marcado pelo regime autoritário e os
movimentos recentes de ocupação, constitui a premissa da argumentação.
“(...) Diferentemente, entretanto, do processo verificado nas áreas
de baixadas, quando a luta pela moradia se desenvolvia sob um
governo autoritário e os conflitos e ocupações de terra possuíam
um caráter combativo, os assentamentos “espontâneos” mais
recentes adquirem uma outra conotação.
A busca da legitimidade do Estado, através das invasões de terra,
contribuiu para a diminuição da pressão do movimento, que passou
da resistência à negociação, da luta pela permanência à luta pela
desapropriação e titulação. Apesar do crescimento do número de
ocupações, houve um arrefecimento da pressão popular face a uma
postura do Estado e, em alguns casos, dos proprietários de terra,
que se tornaram mais flexíveis à negociação, estimulando e
garantindo por meio de um clientelismo de cúpula e de base – nos
termos colocados por CM. Campos Filho (1990) – os assentamentos
da população ocupante (...)” (Trindade, 1998, p. 195).
O ponto de partida dessa reflexão que compara dois momentos de
ocupação de terras urbanas e sua articulação ao regime político
experimentado no país coincide com o adotado neste projeto, contudo a
interpretação difere.
A concepção de certa forma holística do Estado e dos movimentos
populares leva o autor a atribuir um caráter positivo à resistência dos

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movimentos populares da década de sessenta e setenta em contraposição

à negociação característica dos movimentos mais recentes.
Seria interessante lembrar que, na relação entre movimentos
reivindicativos e o Estado, é falsa a necessidade de opção entre
“enfrentamento/negociação”. Na verdade, de forma explícita ou velada,
a díade (enfrentamento/negociação) encontra-se presente em todas as
formas dessa relação. Em função do contexto social – marcado por
variáveis políticas, econômicas, institucionais e culturais determinados
movimentos privilegiam uma ou outra estratégia. De toda forma, os que
optam por uma postura social mais combativa o fazem para que, em um
segundo momento tenham oportunidade de uma “negociação” mais
favorável. Por outro lado, os que iniciam o processo através da negociação,
sempre levam para a mesa de discussão a “carta” da mobilização debaixo
da manga, que paira como instrumento potencial a ser utilizado em caso
de forte intransigência do poder público.
Outro elemento indispensável que acompanha essa díade
(enfrentamento/negociação) para que o “jogo” seja aceito por ambas as
partes, é a existência de um certo grau de imprevisibilidade dos resultados,
acoplado à possibilidade de ganhos concomitantes para os atores
envolvidos, ainda que de forma variável.
Como em qualquer jogo, uma certa margem de incerteza é
fundamental para que os parceiros aceitem participar. Sabe-se que, sem
consensos mínimos entre os atores envolvidos em uma determinada
questão, não é possível o jogo político institucional. Nesse caso, trata-se
de garantir que, dependendo das especificidades de cada processo (que
envolvem inúmeras variáveis), as perdas e ganhos dos diferentes atores
possam alterar-se. Vale lembrar ainda que a possibilidade de se poder evitar
nesse processo uma “política de somazero” (em que os ganhos de uns
sempre significam perdas para outros) incentiva fortemente a aceitação do
jogo por parte dos participantes.
Do ponto de vista da lógica da ação coletiva, nesses casos, o Estado
vai procurar
11
capitalizar ao máximo ganhos de legitimidade junto à clientela
alvo em troca de um mínimo de concessão aceitável. Em contrapartida,
esses movimentos tendem em seus objetivos a maximizar os ganhos
instrumentais com a menor concessão possível, até para que essa “moeda”
possa servir de estímulo ao Estado para fornecer novas vantagens
distributivas no futuro.
11
E também procurará sensibilizar um público mais amplo, destacando sua performance de casa para
a população carente.

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No caso em pauta, devido às especificidades da conjuntura do

período pós-militar, procurar-se-á mostrar que a opção dos movimentos
reivindicadores por moradias na R.M.B., ao priorizarem de início a
negociação com o Estado na década de noventa, agiram dentro de uma
lógica de ação coletiva absolutamente racional para os seus propósitos
(Azevedo, 1998).
É exatamente a adoção de outra perspectiva teórica de Estado
(incluindo sua dimensão institucional) e sua relação com as ações coletivas
que caracterizaram as ocupações recentes de terras urbanas na R.M.B. que
diferenciam as análises deste projeto das atribuídas ao mesmo fenômeno
por Trindade (1998). Torna-se, portanto, fundamental a exposição da
perspectiva teórica de Estado e de instituição inerentes à análise deste
projeto.
Entende-se Estado como uma instituição caracterizada por um
arranjo formal de agregação de indivíduos e de regulação comportamental.
Essas duas atribuições são regidas por regras explícitas e por processos
decisórios e são implementadas por um conjunto de atores reconhecidos
formalmente como detentores deste poder (Levy, 1991, p. 82). Por
definição, o Estado insere-se no conceito de instituição formal que
representa a delegação de poder de um grupo de atores para outro grupo
ou indivíduo. Essa delegação de poder, além de diminuir custos de transação
entre indivíduos ou grupos, também tem a função de resolver conflitos
entre atores estratégicos. O Estado, quando cria e contém o poder, atua de
forma dual. Essa dualidade também se manifesta na resolução dos conflitos
entre atores estratégicos. Conforme Levy (1991), as instituições, no nosso
caso o Estado, podem agir servindo aos interesses de muitos ou de poucos,
contudo uma marca constante das instituições assenta-se na sua capacidade
de facilitar e regular os recursos de poder. Essa definição aplicada neste
estudo a uma instituição específica, o Estado, também se torna útil na análise
do subconjunto de instituições pertencentes ao Estado e, particularmente
no nosso caso, às organizações responsáveis direta ou indiretamente pela
política urbana e habitacional.
A mudança experimentada pelas instituições políticas a partir da
retomada do processo democrático também foi acompanhada por
mudanças nas organizações responsáveis pela política habitacional.
A política habitacional, no período em que se intensificaram as
invasões, estava sendo implementada pela CEF. Diferentemente do período
em que tal política era centralizada e gerida pelo B.N.H e pelo S.F.H., a
mudança do arranjo institucional nesse setor foi promovida pela alteração

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 Perversidades da Ausência

das diretrizes dadas pelo governo federal, que adotou o setor privado
como coadjuvante na implementação da política de habitação para setores
de baixa renda.
O acesso ao mercado de construção e incorporação de moradias
populares na R.M.B. foi estimulado pela liberação de recursos da CEF a
pequenas construtoras. A maioria dos recursos liberados destinou-se ao
atendimento das demandas pelo programa PAIH (78,95%). Não é visível
o privilégio na liberação de recursos a alguma das construtoras
contempladas com financiamento. Das vinte e nove construtoras que
acessaram os recursos da CEF, oito obtiveram recursos para dois
empreendimentos – um, do Programa PAIH e outro, do PEP. Das
construtoras que conseguiram dois financiamentos, apenas 12duas foram
contempladas com a liberação de recursos dos programa PAIH . A maioria
das construtoras contempladas com mais de um financiamento tem porte
médio e atualmente tem atuado no mercado imobiliário destinado à classe
média. É fundamental a interpretação do vínculo Estado-Mercado para a
compreensão desta alteração na dinâmica de formulação da política
habitacional no início dos anos noventa.
O plano de Ação Imediata para Habitação, PAIH, inseriu-se num
contexto político regional bastante peculiar. Conforme já exposto, o
contexto político, marcado pela disputa eleitoral associada a práticas
clientelistas, permitiu que diversos atores em cena tivessem informações
perfeitas acerca do jogo que envolvia a invasão dos terrenos. A alternativa
de invadir constituía-se uma escolha racional. Deve-se entender que esses
atores eram informados e até logisticamente apoiados por representações
partidários que agiam no sentido de minimizar conflitos e transformar
essas invasões em currais eleitorais. Ingressar no mercado imobiliário era
quase impossível para os setores populares até a década de 90. Segundo
Luís Cezar de Queiroz Ribeiro (1996, p. 221), a dinâmica imobiliária e as
políticas habitacionais devem ser interpretadas levando-se em consideração
a complementaridade existente entre Mercado e Estado e não mais a partir
da lógica Mercado versus Estado como lógicas opostas. Para o autor, o
complexo financeiro imobiliário funciona numa perspectiva de
retroalimentação. O Estado é quem estrutura o complexo financeiro de
financiamento para a habitação e, em contrapartida, a política habitacional
é fortemente influenciada por grupos de interesse presentes neste mercado
Cabe, portanto, reinserir a discussão da relação Estado-Mercado para
o período analisado neste projeto.
12
Companhia de Habitação do Estado do Pará/COHAB, 1995.

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 Nírvia Ravena

1.3. Lógica da ação coletiva nas invasões

A arena conflitiva circunscrita às invasões nos conjuntos habitacionais
na R.M.B. no início dos anos noventa é marcada pela existência de vários
atores com seus respectivos interesses que, mediante a estreiteza do
arcabouço institucional para a incorporação política das demandas sociais
que se expandiram a partir do período pós-militar, findou por promover
um distanciamento ainda maior entre Estado e Sociedade.
A permanência de estruturas burocráticas centralizadas articulando-
se com atores empresariais e políticos, objetivando a apropriação de renda
em benefício privado, marcou o início dos anos noventa, resultando no
impeachment do presidente Collor de Mello (Diniz, 1992). Nas esferas
locais e suas interfaces com as organizações federais, assistiu-se a um
movimento marcado pelo privilégio de uma lógica que subordinou o
público ao privado.
No contexto da R.M.B., tomada neste projeto, como instância local
deste processo, verificou-se um movimento dos atores envolvidos no
contexto no sentido de otimizar seus ganhos frente à inexistência de regras
definidas e extrema fragilidade institucional. Empresários da construção
civil, beneficiários do PAIH e excluídos das políticas habitacionais
identificaram um momento propício para a realização de seus interesses.
Torna-se, portanto, fundamental identificar os atores, seus prováveis
interesses, suas estratégias e em que sentido foram interpretadas como
frouxas as regras do jogo.
Os atores, suas escolhas e suas estratégias, envolvem lógicas que
variaram no decorrer do tempo e no desenrolar da correlação de forças
presente na arena conflitiva deflagrada pelas invasões nos conjuntos
habitacionais. Os conjuntos Verdejantes I, II e III representam esses
momentos e permitem a visualização do embate entre os diversos atores.
Considerando a simultaneidade das ações, para efeito descritivo neste
trabalho, as estratégias serão interpretadas como dois momentos distintos
Um, em que são invadidas as casas e outro quando a CEF busca a negociação
com os moradores. Os atores podem ser visualizados a partir de sua
inserção no processo que finda na negociação com a CEF.
Estão presentes nos conjuntos moradores que adquiriram as casas
das construtoras, moradores que compraram a casa diretamente dos
mutuários das construtoras e moradores que compraram a casa de
invasores. Foram encontrados, em número bastante reduzido, moradores
que invadiram a casa. A motivação que orienta a invasão, conforme

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 Perversidades da Ausência

depoimento dos próprios invasores, está ligada ou ao uso do imóvel para

moradia, ou a ganhos imediatos. Segundo um invasor que continuou
morando no imóvel após a ocupação a lógica das ações variam. Quando
perguntado se a invasão ocorria em função dos invasores não terem lugar
para morar, respondeu:
“(...) Assim todos dizem né, mas tem muita gente que entra na
invasão só prá ganhar dinheiro. Invade um terreno, deixa valorizar
um pouquinho e vende de novo, e tem gente que precisa e às vezes
não consegue. (...)” (Entrevista)
A invasão, portanto, materializa-se como o ponto de inflexão entre a
ausência de políticas habitacionais para a população de baixa renda e a
ausência da ação das instituições que garantem as bases contratuais criadas
pelas políticas habitacionais empreendidas pelas agências governamentais
responsáveis pela política setorial relativa à habitação. Como resultado,
assiste-se a um processo em que, a partir do descrédito relativo às bases
contratuais criadas pelas instituições, instala-se um “universo hobbesiano”
onde o desrespeito às regras cria condições para que a cooperação seja um
mecanismo de ação restrito apenas ao atendimento de interesses individuais
mais imediatos e para que o acesso a determinadas informações finde por
definir jogos de soma zero entre os atores. Vejamos a cadeia instalada a
partir da liberação do financiamento para as construtoras, a
comercialização, a venda e a invasão dos imóveis.
Segundo as normas técnicas definidas pelo Plano PAIH, o padrão
dos imóveis de conjuntos habitacionais deveria atender os seguintes quesitos
para que fosse liberado o financiamento para a construtora: terreno, projeto,
urbanização e infra-estrutura, construção e equipamentos comunitários.
Nos conjuntos Verdejantes 2I, II e III, a planta baixa da residências apresenta
área construída de 23,34 m . Na planta do conjunto, a disposição das casas
encontra-se sem o padrão de recuo entre as moradias exigido pelas normas
de construção. As casas, no projeto apresentado à CEF eram geminadas.
Na planta apresentada aos compradores, havia o recuo entre as casas,
segundo depoimentos dos moradores que compraram das construtoras.
Ou seja, no início da tramitação do projeto, certas especificações técnicas
de construção eram descumpridas, o que não impediu que a equipe da
CEF, responsável pela análise do projeto, inviabilizasse sua aprovação.
As construtoras responsabilizavam-se pela comercialização do
imóvel (base para liberação de outra parte dos recursos do PAIH). A
comercialização se dava através de uma prévia inscrição na construtora e
posterior sorteio da unidade. Os primeiros moradores chegaram a ser

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 Nírvia Ravena

formalmente inseridos na categoria de mutuários pela CEF. Uma razoável

parcela (colocar porcentagem com base no levantamento) dos moradores
que posteriormente foram cadastrados tinha comprado o imóvel dos
inscritos e aprovados no sorteio feito pelas construtoras. Portanto, antes
da invasão, já se instalava nos conjuntos, uma lógica que deixava a cargo
do setor privado a implementação da política habitacional proposta pelo
governo e iniciava-se um processo de transferência informal de imóveis,
configurando o início de uma redistribuição não idealizada pelas ações
governamentais, mas efetivamente praticada pelos atores. Explica-se. O
PAIH restringia os beneficiários do plano àqueles que tinham renda entre
3 e 5 salários mínimos. A maioria dos moradores que compraram os imóveis
dos que foram sorteados pelas construtoras eram informalmente inseridos
no mercado de trabalho. Pode-se cogitar que duas situações se concretizaram
a partir da comercialização dos imóveis com base na renda do beneficiário:
uma caracterizada pelos que puderam, via sorteio, adquirir uma casa no
conjunto (e posteriormente morar ou vender) e outra em que somente
mecanismos de compra baseados numa relação informal entre os
interessados permitiram o acesso à moradia.
As cláusulas do Plano PAIH referentes à concessão do empréstimo
às construtoras delimitaram as estratégias destas no tocante ao acesso ao
financiamento.
As construtoras necessitavam apresentar à CEF o projeto dos
conjuntos, e as parcelas seriam liberadas segundo o cronograma de
construção das unidades. As medidas restritivas de acesso ao financiamento
consideravam apenas o custo global do empreendimento e o andamento
da construção, que era avaliado pela unidade de engenharia da CEF.
As medidas previstas no PAIH para evitar riscos quanto ao retorno
do financiamento reduziram-se à exigência das seguintes garantias: em
primeiro lugar, a hipoteca das próprias unidades construídas e, em segundo
lugar, a garantia fidejussória dos bens dos sócios majoritários da empresa
e seus respectivos cônjuges. A liquidação do empréstimo consistia na
transferência da dívida do empreendedor para o adquirente final. Esses
dois parâmetros básicos que nortearam as ações da CEF, findaram por
tornar mais amplo o espaço de ação dos empreendedores. Medidas
coercitivas direcionadas diretamente aos construtores no caso de
inadimplência eram previstas apenas para os casos em que não fossem
comercializadas as unidades. Contudo, não havia nenhuma cláusula que
obrigasse os cmpreendedores a efetuar algum tipo de controle do cadastro
dos inscritos para adquirir as unidades, no ato da comercialização.

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 Perversidades da Ausência

Acompanhando a frouxidão das regras para acesso ao financiamento

não houve no Pará nenhuma pesquisa de demanda para delimitar a
capacidade de absorção do mercado para o tipo de unidade habitacional
idealizada pelo PAIH. Do total de sessenta conjuntos construídos, dezenove
não foram comercializados. O pré-requisito para a aprovação do projeto
não contava com a comercialização prévia do empreendimento ou de parte
dele. Apenas era avaliada a capacidade das construtoras de executar as
obras. A comercialização era um elemento que somente após o término
da obra tornava-se objeto passível de sanção aos construtores, caso não
fosse realizar. Os construtores, após o término da obra, tinham cento e
oitenta dias para efetuar a venda aos proprietários finais.
As construtoras visando 13
evitar a coerção posterior à não
comercialização das unidades buscaram efetivar mais rapidamente o
desligamento junto à CEF. Mas, o processo de venda era fundamental para
o desligamento. O desligamento significava a hipoteca do imóvel no nome
do comprador e não da construtora. A única exigência que a empresa
tinha que cumprir para iniciar o processo de venda era estabelecer um
contrato de compra e venda, sem necessariamente ocorrer neste ato a
comprovação da renda. O interesse imediato, o desligamento junto à CEF,
poderia ser atingido caso, a CEF, cumprida a etapa de comercialização
feita sob os critérios das construtoras se visse pressionada a efetuar o
cadastramento dos compradores e finalizar o processo de transferência da
dívida dos construtores para os mutuários.
Mesmo antes do final do prazo para a comercialização dos imóveis
a CEF reconhecia a impossibilidade de restringir como critério seletivo
dos beneficiários, a renda familiar.
Ainda no prazo dado às construtoras para a venda das unidades, a
Diretoria de Habitação da CEF através do Ofício Circular744/92, incluiu
as seguintes cláusulas ao PAIH: Incorporação das parcelas do saldo
devedor ao contrato do mutuário final; flexibilização na composição da
renda familiar para os adquirentes; comercialização das unidades restantes
com data retroativa a cento e oitenta dias.
Estas medidas ampliaram as possibilidades das construtoras de efetuar
rapidamente o desligamento. Em ofício dirigido à CEF as construtoras
atestavam desistência dos compradores invocavam as medidas do OC744/
92. Dessa forma, com a data retroativa a cento e oitenta dias, evitavam que

13
No Verdejantes III, por exemplo, das quinhentas unidades construídas apenas noventa e oito foram
comercializadas. Para o total dos conjuntos Verdejantes, foram comercializadas 30% das unidades.

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 Nírvia Ravena

fossem incorporados ao preço do imóvel juros e correção monetária e ao

pedir a aplicação da série gradiente, reduziam em 50% a prestação inicial
para que o restante fosse diluído nas prestações seguintes, tornando mais
atrativa a venda.
A flexibilização na composição da renda do adquirente admitia a
possibilidade de comprometimento da renda em 10% a mais do previsto
(cerca de 26%) e também da declaração de renda não comprovada. Essas
medidas, adotadas no sentido de corrigir os efeitos não previstos como a
não comercialização das unidades, não foram suficientes para prosseguir o
Plano PAIH como idealizado a princípio. A CEF, ao adotar tais medidas,
findou por intermediar dois interesses distintos. Relaxou as regras para o
desligamento das construtoras e atingiu uma faixa de beneficiários com
renda inferior à exigida no PAIH.
Se o PAIH inicialmente restringia os beneficiários dessa política
àqueles que formalmente estavam inseridos no mercado de trabalho, no
momento de desligamento da construtora junto à CEF e cadastro do
beneficiário sorteado, havia a possibilidade de comprovar a renda com
apenas metade do valor exigido no contrato, podendo o restante ser
declarado pelo morador como renda não comprovada. A justificativa da
CEF para a adoção desse procedimento baseia-se no seguinte argumento:
“Após ter sido liberado o financiamento para as construtoras,
o tempo passava e os imóveis não eram comercializados...”
(Raimundo Bento; Gerente de Negócios da CEF - Belém, 05/
03/99).
A CEF, enquanto organização responsável pela implementação do
PAIH, alterou internamente as regras, visando diminuir os riscos de
inadimplência:
“Quando se aceitou que metade da renda fosse comprovada
com uma declaração de próprio punho a CEF pretendia
pulverizar os riscos de inadimplência. Se fosse só a construtora
a única devedora os riscos seriam maiores” (Raimundo Bento,
Gerente de negócios da CEF - Belém, 05/03/99).
A expectativa de inadimplência das construtoras advinha da
constatação de que, mesmo terminados os conjuntos, grande parte das
residências ainda não havia sido comercializada. Nem mesmo a
flexibilização na composição da renda e a extensão do prazo para
comercialização foram medidas suficientes para que o processo de venda
fosse finalizado.

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 Perversidades da Ausência

A não finalização do processo de venda das unidades do PAIH,

associada à conjuntura política caracterizada pela baixa eficácia das agências
governamentais na alocação de recursos públicos destinados à habitação,
foi a informação necessária para que os atores excluídos formalmente dessas
políticas identificassem um momento propício para a obtenção de moradia.
O início do movimento de invasão das unidades construídas pelo
PAIH compreende a interação dos vários atores. Constata-se que há
inicialmente estratégias variadas para a delimitação do campo de ação de
cada ator. Para a interpretação desse momento, é de grande importância a
ausência da coerção estatal como elemento de garantia das premissas
contratuais estabelecidas pela CEF para os construtores. Explica-se.
Quando se iniciou a invasão, no dia 08 de maio de 1993, foi comunicada a
ocorrência à Polícia Militar e ao DOPS do Pará e solicitada pelas
construtoras a retirada dos ocupantes. As solicitações não foram atendidas,
conforme declaração das construtoras à CEF. Essa informação adicional
de ausência de violência policial sinalizou diferentes caminhos para cada
um dos atores envolvidos. Para os invasores, a possibilidade de realização
de diferentes interesses. Para os construtores, a possibilidade de verem
seus bens, dados como garantia para o financiamento, tomados pela CEF,
e, para a Caixa Econômica Federal, a certeza do prejuízo iminente.
A descrição desse momento envolve principalmente a análise da
estratégia da CEF, das construtoras e dos invasores. Ou melhor, restringe-
se à análise de dois atores apenas: a CEF e os moradores que
necessariamente não invadiram os conjuntos, mas adquiriram as casas dos
invasores ou de mutuários ou de outros que compraram de mutuários.
A ação dos invasores somente pode ser apreendida a partir do
discurso de mutuários que moravam nos conjuntos ou de pessoas que
haviam comprado a casa de mutuários e já estavam no conjunto no
momento da invasão.
É recorrente nos discursos a existência de várias casas desabitadas
no momento da invasão. As descrições apontam o mesmo quadro: vários
caminhões chegando com pessoas que quebravam, com os pés, as portas
das casas fechadas e entravam, morando por algum tempo na casa.
Outra recorrência discursiva aponta para a existência de lideranças
entre esses invasores. Tais lideranças, imediatamente após a invasão, teriam
cativado a associação comunitária e posteriormente tentaram concorrer
ao cargo de vereador. A invasão parece ter sido o primeiro momento de
um investimento numa provável carreira política. A ligação com algum

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 Nírvia Ravena

partido político viabilizava a informação acerca da possibilidade da invasão,

além de algum suporte logístico (transporte e instrumentos para a invasão).
Após a invasão, essas lideranças negociavam questões ligadas ao
abastecimento de água e à coleta de lixo. Provavelmente, os atores inseridos
no momento da invasão contaram com informações privilegiadas acerca da
probabilidade de enfrentamento com a polícia. Possivelmente este tipo de
informação era acessada via partido político e chegava às lideranças que se
encarregavam de arregimentar os atores que tinham como interesse comum a
posse das moradias para fins diversos. Os interesses iam da invasão para
imediata venda após a invasão até a espera da valorização da moradia para a
venda ou a utilização como moradia. Essa suposição decorre também da
conjuntura política em que os conjuntos Verdejantes foram invadidos. Meses
após o impeachment do Presidente Collor de Mello, à semelhança do
rompimento da legitimidade do mandato do presidente, todas as políticas (no
caso, a habitacional, que fazia parte do interesse dos atores em questão)
também estariam deslegitimadas.
Na apresentação do Plano PAIH, as informações acerca das formas de
interação entre a natureza e as bases institucionais da política habitacional e
sua relação com o contexto mais geral da crise de governança e de
governabilidade existente no Governo Collor constituem a premissa para que
seja interpretada a lógica que envolve a ação dos atores inseridos no contexto
das invasões na R.M.B. Mesmo sendo considerada a imperfeição da informação,
a ausência de políticas habitacionais destinadas à população de baixa renda
associada à invisibilidade de instituições que definam o padrão de interação
dos atores nesse cenário, imprimiram aos movimentos de invasão sua aparência
final: Do ponto de vista individual, absolutamente racionais mas sob uma
ótica coletiva, autofágicos. Mas há ganhadores. Certamente, ganhos eleitorais
foram obtidos.

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