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ROTEIRO DE REVISÃO E PONTOS DO ASSUNTO QUE

MERECEM DESTAQUE

A ideia desta seção é apresentar um roteiro para que você realize uma revisão completa do
assunto e, ao mesmo tempo, destacar aspectos do conteúdo que merecem atenção.

Para revisar e ficar bem preparado no assunto, você precisa, basicamente, compreender e
memorizar os pontos a seguir:

Organização administrativa

Órgão x entidade

- Órgão é a “unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura

da Administração indireta”, nos termos do art. 1º, § 2º, inciso I da Lei 9.784/1999.
O órgão não possui personalidade jurídica própria – é um elemento despersonalizado. São
“centros de competência” constituídos na estrutura interna de determinada entidade política ou
administrativa (ex: Ministérios do Poder Executivo Federal, Secretarias de Estado,
departamentos ou seções de empresas públicas etc.).
- Entidade é a “unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”, nos termos do art. 1º, §
2º, inciso II da Lei 9.784/1999.
Uma entidade é uma pessoa jurídica, pública ou privada, abrangendo tanto as entidades
políticas (que possuem autonomia política - capacidade de legislar e se auto-organizar – ou seja,
são as pessoas políticas: União, Estados, Distrito Federal e Municípios), como as entidades
administrativas (que não possuem autonomia política mas, somente, autonomia administrativa -
ou seja, não podem legislar, limitando-se a executar as leis editadas pelas pessoas políticas. São
entidades administrativas: as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as
sociedades de economia mista).

Entidade política x entidade administrativa

- A entidade política possui autonomia política (capacidade de legislar, de inovar no direito, de

se auto-organizar) e autonomia administrativa (capacidade de gerir seus próprios negócios),
enquanto a entidade administrativa possui somente autonomia administrativa.

Centralização x descentralização das atividades incumbidas ao Poder Público

- Centralização é o desempenho direto, por parte do Estado, das tarefas a ele incumbidas, por
intermédio de órgãos e agentes administrativos que compõem sua estrutura.

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- Descentralização é o desempenho indireto de tarefas incumbidas ao Poder Público, por

intermédio de outras pessoas físicas ou jurídicas, sem relação de hierarquia ou subordinação
entre o Estado e a entidade descentralizada.

Descentralização política x administrativa

- Na descentralização política, há criação de uma entidade política para o exercício de

competências próprias. Ex: Estados e Municípios, que são entidades políticas dotadas de
competência legislativa própria conferida pela CF.
- Na descentralização administrativa, o poder central transfere parcela de suas atribuições a
outra entidade – a chamada “entidade descentralizada”.

Modalidades de descentralização administrativa

- São três modalidades:

a) descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga;
b) descentralização por colaboração ou delegação;
c) descentralização territorial ou geográfica.
- Descentralização por serviços: é aquela que se verifica quando uma entidade política (União,
Estados, DF e Municípios), mediante lei (em sentido formal), cria uma nova pessoa jurídica (de
direito público ou privado) e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço
público, o que lhe confere independência em relação à pessoa que a criou (o que não impede o
exercício do controle de caráter finalístico por parte da entidade descentralizadora, com o
objetivo de garantir que a entidade descentralizada não se desvie dos fins para os quais foi
instituída. Tal controle é chamado de “tutela”.)
A lei de criação da entidade descentralizada pode efetivamente criá-la ou simplesmente
autorizar a sua criação e, como há transferência da titularidade do serviço, o ente
descentralizador perde a disponibilidade sobre tal serviço, só podendo retomá-lo mediante nova
lei, razão pela qual o prazo da outorga geralmente é indeterminado.
Embora seja necessária lei para a criação da entidade, a definição de seu campo atuação pode
ser feita por meio de instrumentos normativos infralegais.
A descentralização por serviços é a que ocorre na criação das entidades da administração
indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e
consórcios públicos criados por entes federativos para a gestão associada de serviços públicos.
- Descentralização por colaboração: é a que ocorre quando, por meio de contrato ou ato
unilateral - não é necessária a edição de lei formal – o Estado transfere apenas a execução de
determinado serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado, previamente existente,
conservando o Poder Público a titularidade do serviço – o que lhe possibilita exercitar um

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controle mais amplo e rígido que na descentralização por serviço, bem como dispor do serviço
de acordo com o interesse público, podendo alterar unilateralmente as condições de sua
execução, aplicar sanções ou retomar a execução do serviço antes do prazo estabelecido.
A descentralização por colaboração é a que ocorre nas concessões, permissões ou autorizações
de serviços públicos.
- Descentralização territorial: é a ocorre quando uma entidade local, geograficamente
delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, possui capacidade
administrativa genérica (ou seja, não regida pelo princípio da especialidade, como ocorre no
caso das entidades da Administração Indireta) para exercer a totalidade ou a maior parte dos
encargos públicos de interesse da coletividade – funções que normalmente são exercidas pelos
Municípios, como distribuição de água, luz, gás, poder de polícia, proteção à saúde, educação.
A descentralização territorial também compreende o exercício da capacidade legislativa, porém
sem autonomia, porque subordinada às normas emanadas pelo poder central.
A descentralização territorial é a que ocorre nos Estados unitários, como França e Portugal,
constituídos por Departamentos, Regiões, Comunas etc.
No Brasil, pode ocorrer atualmente na hipótese de vir a ser criado algum Território Federal, nos
termos do art. 18, § 2º da CF/88:

CF/88, art. 18, § 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou
reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.

Perceba que, no Brasil, os territórios, embora possuam personalidade jurídica própria, não são
dotados de autonomia política – não são entes federados, na verdade eles integram a União,
consoante dispositivo transcrito acima.

Desconcentração da atividade administrativa

- É uma técnica administrativa de distribuição interna de atribuições, na qual a entidade (seja ela
política ou administrativa) se desmembra em órgãos para melhorar sua organização estrutural
com vistas a aprimorar o desempenho. Ela pode se dar em razão da matéria (ex: Ministério da
Saúde, da Educação etc.), do grau ou da hierarquia (ex: ministérios, secretarias,
superintendências, delegacias etc.) ou pelo critério territorial (ex: Superintendência da Receita
Federal em São Paulo, no Rio Grande do Sul etc.).
A atividade administrativa continua sendo exercida pela mesma pessoa jurídica, já que o órgão
resultante da desconcentração é desprovido de personalidade jurídica própria (assim como
qualquer órgão). Além disso, esse órgão resultante da desconcentração se subordina aos órgãos
de maior hierarquia na estrutura organizacional. Por isso se diz que na desconcentração há
relação de hierarquia entre os órgãos resultantes.

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- Tanto a descentralização quanto a desconcentração possuem fisionomia ampliativa, pois

importam na repartição de atribuições.

Centralização x concentração

- A centralização ocorre quando o Estado retoma a execução direta do serviço, depois de ter
transferido sua execução a outra pessoa. Por sua vez, na concentração, dois ou mais órgãos
internos são agrupados em apenas um, que passa a ter natureza de órgão concentrador.
- Os processos de centralização e de concentração possuem em comum a fisionomia restritiva,
pois importam na agregação de atribuições no Estado.

Administração Direta

- É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, DF e

Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício de atividades administrativas,
de forma centralizada (princípio da centralização).

Composição

- Nos termos do art. 4º, inciso I do Decreto Lei 200/1967, a Administração Direta Federal é
composta pelos “serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e
dos Ministérios”.
Essa previsão legal leva em conta somente o Poder Executivo, mas é importante destacar que
compõem, ainda, a Administração Direta da União os órgãos dos demais Poderes e do
Ministério Público pertencentes à esfera federal.
Nas esferas estadual, distrital e municipal, deve ser observado a simetria com a esfera federal,
lembrando, por outro lado, que nos Municípios não há Poder Judiciário nem Ministério Público
próprios.

Teorias que buscam explicar as relações do Estado com seus agentes

São elas: teoria do mandato, teoria da representação e teoria do órgão.

a) Na teoria do mandato, entendeu-se que os agentes eram mandatários do Estado, mas a
ideia não vingou porque não explicava como o Estado poderia outorgar o mandato, já que
não possui vontade própria.
b) Na teoria da representação, entendia-se que os agentes eram representantes do Estado,
sendo equiparados à figura do tutor ou curador das pessoas incapazes.
A teoria foi criticada justamente por equiparar o Estado ao incapaz que, ao contrário daquele,
não possui capacidade para designar representante para si mesmo, bem como porque, da
mesma forma que a teoria do mandato, permitia ao mandatário ou ao representante

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ultrapassar os poderes da representação sem que o Estado respondesse por esses atos
perante terceiros prejudicados.
c) Na teoria do órgão, que é a mais aceita atualmente, presume-se que a pessoa jurídica
manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a compõem. Estes, por sua vez, são
compostos de agentes. Desse modo, quando os agentes agem, é como se o próprio Estado o
fizesse.
Nessa teoria, há substituição da ideia de representação pela de imputação, pois ao invés de
considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente, passou-se a considerar que os
atos praticados por seus órgãos, por meio da manifestação de vontade de seus agentes, são
imputados ao Estado.
Criação e extinção de órgãos públicos
- Ocorrem por meio de lei em sentido formal.
No âmbito do Poder Executivo, a iniciativa de lei cabe ao chefe desse Poder, consoante CF,/88
art. 61, § 1º, inciso II, alínea “e”:

CF/88, art. 61, § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II - disponham sobre: (...)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84,
VI;

No âmbito do Poder Judiciário, a iniciativa de lei cabe ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça, conforme o caso, nos termos da CF/88, art. 96,
inciso II, alíneas “c” e “d”:

CF/88, art. 96. Compete privativamente: (...)

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder
Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169: (...)
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;

O Ministério Público possui a competência para dar início ao processo legislativo referente à
própria organização administrativa, em razão, respectivamente, do previsto na CF/88, art. 127, §
2º:

CF/88, art. 127, 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo,
observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e
serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política
remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.”

O Tribunal de Contas também possui a competência para dar início ao processo legislativo
referente a sua organização administrativa, em razão do disposto na CF/88, art. 73, caput:

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CF/88, art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito
Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber,
as atribuições previstas no art. 96.

No âmbito do Poder Legislativo, o autor José dos Santos Carvalho Filho entende que a criação e
a extinção de seus órgãos, bem como as normas sobre sua organização e funcionamento não
dependem de lei, mas tão somente de atos administrativos praticados pelas respectivas Casas
(CF/88, art. 51, IV e art. 52, XIII).

CF/88, art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (...)

IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos,
empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,
observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
(...)
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos
cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,
observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;

Entretanto, para fins de prova, é recomendável que seja adotado a regra geral de que os órgãos
públicos necessitam de lei para serem criados. Somente se o examinador abordar de forma
expressa o caso específico do Poder Legislativo, recomendamos ao candidato que considere o
entendimento de José dos Santos Carvalho Filho.
Capacidade processual dos órgãos públicos
- Em regra, os órgãos públicos não possuem capacidade processual, porque não possuem
personalidade jurídica – a capacidade, em regra, é da própria entidade a quem pertencem.
Exceções:
a) a jurisprudência reconhece a capacidade processual de certos órgãos públicos autônomos e
independentes para a impetração de mandado de segurança na defesa de suas prerrogativas
e competências (só neste tipo de caso), quando violadas por ato de outro órgão.
b) o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 82, inciso III, dispõe que são
legitimados para promover a liquidação e execução de indenização “as entidades e órgãos da
administração pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica,
especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código”.
Classificação dos órgãos públicos
Quanto à estrutura:
a) Órgãos simples ou unitários: são aqueles que não possuem subdivisões em sua estrutura
interna (não há outros órgãos abaixo dele), desempenhando suas atribuições de forma
concentrada.

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b) Órgãos compostos: reúnem em sua estrutura diversos órgãos menores, subordinados

hierarquicamente, como resultado da desconcentração.
CUIDADO! Os órgãos simples podem ser compostos por mais de um agente!
Quanto à atuação funcional:
a) Órgãos singulares ou unipessoais: são aqueles cujas decisões dependem da atuação isolada
de um único agente, seu chefe e representante. Ex: Presidência da República, cujas decisões
são tomadas pelo Presidente.
b) Órgãos colegiados ou pluripessoais: são aqueles cuja atuação e decisões são tomadas pela
manifestação conjunta de seus membros. Ex: Congresso Nacional, Supremo Tribunal Federal.
CUIDADO! Os órgãos singulares podem ser compostos por mais de uma agente, embora suas
decisões sejam tomadas apenas por seu chefe!
Quanto à posição estatal:
a) Órgãos independentes: são aqueles previstos diretamente na Constituição Federal,
representando os três Poderes, nas esferas federal, estadual e municipal, não sendo
subordinados hierarquicamente a agentes políticos. Exemplo: Presidência da República,
Câmara dos Deputados, Senado Federal, STF, STJ e demais tribunais, bem como seus
simétricos nas demais esferas da Federação. Incluem-se ainda o Ministério Público da União e
o do Estado e os Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios.
b) Órgãos autônomos: são aqueles que se situam na cúpula da Administração, logo abaixo
dos órgãos independentes, auxiliando-os diretamente. Possuem ampla autonomia
administrativa, financeira e técnica, mas não independência. Caracterizam-se como órgãos
diretivos. Ex: os Ministérios, as Secretarias de Estado etc.
c) Órgãos superiores: possuem atribuições de direção, controle e decisão, mas sempre estão
sujeitos ao controle hierárquico de uma instância mais alta. Não têm nenhuma autonomia, seja
administrativa seja financeira. Exemplo: Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes.
d) Órgãos subalternos: são todos aqueles que exercem atribuições de mera execução, com
reduzido poder decisório, estando sempre subordinados a vários níveis hierárquicos
superiores. Exemplo: seções de expediente, de pessoal, de material etc.
Órgãos burocráticos: aqueles que estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias pessoas
ordenadas numa estrutura hierárquica vertical (ex: uma Diretoria, em que existe um diretor e
várias pessoas a ele ligadas). Fazem contraponto aos órgãos colegiados, que são formados por
várias pessoas físicas ordenadas horizontalmente, ou seja, em uma relação de coordenação, e
não de hierarquia.
Órgãos ativos, consultivos ou de controle: possuem como função primordial, respectivamente, o
desenvolvimento de uma administração ativa, de uma atividade consultiva ou de controle sobre
outros órgãos.

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Administração Indireta

- É o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à

Administração Direta, têm a competência para o exercício de atividades administrativas, de
forma descentralizada.
- Administração Pública descentraliza suas atividades para buscar eficiência no desempenho das
atividades estatais, notadamente em razão da autonomia administrativa, gerencial e financeira,
bem como da disponibilidade de pessoal especializado com que contam as entidades da
Administração Indireta.

Composição

- De acordo com Hely Lopes Meireles, a administração indireta é constituída dos serviços
atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, de direito público ou de direito privado,
vinculadas a um órgão da Administração Direta, mas administrativa e financeiramente
autônomas.
- Nos termos do art. 4º do Decreto Lei 200/196714, a Administração Indireta compreende as
seguintes categorias de entidades, todas dotadas de personalidade jurídica própria:
- Autarquias.
- Empresas Públicas.
- Sociedades de Economia Mista.
- Fundações Públicas.
- A Administração Indireta contempla, ainda, os consórcios públicos de direito público,
constituídos sob a forma de associações públicas, conforme art. 6º, inciso I e § 1º da Lei
11.107/2005:

Lei 11.107/2005, art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação
do protocolo de intenções; (...)
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta
de todos os entes da Federação consorciados.

- Embora sejam mais comuns entidades descentralizadas vinculadas ao Poder Executivo, não há
empecilho para que haja entidades da administração indireta vinculadas a órgãos dos demais
poderes.

- Principais pontos em comum entre as entidades da Administração Indireta:

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As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista

apresentam três pontos em comum: necessidade de lei específica para serem criadas,
personalidade jurídica própria e patrimônio próprio.
Além disso, se submetem ao princípio da especialização (devem ser instituídas para servir a uma
finalidade específica).

- Principais diferenças entre as entidades da Administração Indireta:

a) Finalidade para as quais são criadas: as autarquias são indicadas para o desempenho de
atividades típicas de Estado; as fundações públicas, para o desempenho de atividades de
utilidade pública; e as empresas públicas e sociedades de economia mista, para a exploração
de atividades econômicas.
b) Natureza jurídica das entidades: as autarquias são pessoas jurídicas de direito público; as
empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado; já
as fundações podem ser tanto de direito público quanto de direito privado.
c) Criação e instituição das entidades: nos termos do inciso XIX do art. 37 da CF, a criação de
autarquias (por serem pessoas de direito público) se dá mediante lei específica,
diferentemente do que ocorre para as sociedades de economia mista e empresas públicas
(por serem pessoas de direito privado), que necessitam de uma lei que autorize a sua
instituição, senão vejamos:

CF/88, art. 37, XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação;

Assim, enquanto para as autarquias a lei específica já as institui diretamente, para as

sociedades de economia mista e empresas públicas a lei específica tem o papel de autorizar
sua instituição, devendo ainda outras providências serem tomadas para a criação da
personalidade jurídica, notadamente o registro no órgão competente.
Já com relação às fundações, se forem de direito público, sua criação e instituição obedece à
mesma regra das autarquias (lei específica, somente); se forem de direito privado, às mesmas
regras das sociedades de economia mista e empresas públicas (lei específica autorizadora +
registro no órgão competente).
Como na maioria das vezes as entidades a serem criadas comporão a Administração Indireta
do Poder Executivo, a lei específica de sua instituição ou autorização de sua instituição será de
iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo, em razão do disposto na CF, art. 61, § 1º,
inciso II, alínea “e”:

CF/88, art. 61, § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II - disponham sobre: (...)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84,
VI;

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Entretanto, se a entidade a ser criada ou extinta excepcionalmente se vincular ao Poder

Legislativo ou Judiciário, a iniciativa de lei será do respectivo chefe de Poder.

Supervisão ministerial

- Supervisão ministerial, ou tutela administrativa, é o controle finalístico, sem subordinação,

realizado pela administração direta sobre a indireta, caracterizando um vínculo que tem por
objetivos principais a verificação dos resultados alcançados pelas entidades descentralizadas, a
harmonização de suas atividades com a política e a programação do Governo, a eficiência de sua
gestão e a manutenção de sua autonomia administrativa, operacional e financeira.

- Aspectos sobre os quais se distribui a supervisão ministerial:

a) controle político, pelo qual os dirigentes das entidades da administração indireta são
escolhidos e nomeados pela autoridade competente da administração direta, razão por que
exercem eles função de confiança;
b) controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos fins para os
quais foi criada;
c) controle administrativo, que permite a fiscalização dos agentes e das rotinas administrativas
da entidade;
d) controle financeiro, pelo qual são fiscalizados os setores financeiro e contábil da entidade.
- Tutela ordinária x tutela extraordinária
A tutela ordinária ocorre quando o controle sobre a entidade se dá nos estritos limites da lei.
Logo, a tutela ordinária depende de lei para ser exercida.
Por sua vez, a tutela extraordinária ocorre quando não há disposição legal para
instrumentalização do controle, sendo possível somente em circunstâncias excepcionais de
descalabro administrativo ou distorções de comportamento da autarquia, para coibir desmandos
sérios.

Autarquias

- Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de
autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos termos da lei (Di Pietro).
Já o Decreto-Lei 200/1967, em seu o art. 5º, conceitua autarquia nos seguintes termos:

Decreto-Lei 200/1967, art. 5º, I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

- Criação e extinção das autarquias:

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A criação de autarquias depende apenas da edição de uma lei específica, consoante a CF/88,
art. 37, inciso XIX:

CF/88, art. 37, XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação;

A extinção depende também apenas da edição de uma lei específica, em razão do princípio da
simetria das formas jurídicas.

- Início da personalidade jurídica das autarquias:

Ocorre a partir da entrada em vigor da lei específica que cria a autarquia, salvo se esta lei criar
outras exigências ou condições. Assim, a partir da entrada em vigor da lei específica de criação,
as autarquias adquirem personalidade jurídica própria e tornam-se capazes de contrair direitos e
obrigações.
A lei de criação e extinção das autarquias deve ser da iniciativa privativa do chefe do Poder
Executivo (CF/88, art. 61, § 1º, “e”).
Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se vincular ao Poder Legislativo ou Judiciário,
a iniciativa da lei será do respectivo chefe de Poder.

- Natureza jurídica das atividades desempenhadas pelas autarquias:

Como regra, são atividades próprias e típicas de Estado, sem caráter econômico.

- Regime jurídico das autarquias:

Estão submetidas ao regime jurídico de direito público, em razão de possuírem personalidade

de direito público. As autarquias possuem as prerrogativas e sujeições características do regime
jurídico-administrativo, inerentes às pessoas jurídicas de direito público de natureza política
(União, Estados, DF e Municípios).
Em regra, os atos que praticam são atos administrativos, contando, portanto, com todos os seus
atributos - presunção de legitimidade ou veracidade, imperatividade, exigibilidade ou
coercibilidade e autoexecutoriedade.
Sobre o regime de contratação, as autarquias devem realizar licitação pública para efetuarem
suas contratações, ressalvados os casos especificados na legislação, consoante art. 37, inciso XXI
da CF/88:

CF/88, art. 37, XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e
alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de
condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

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Além disso, os contratos celebrados pelas autarquias também são, em regra, contratos
administrativos (alguns poucos podem ser de natureza eminentemente privada), sujeitos ao
mesmo regime jurídico aplicável aos contratos celebrados pelos órgãos da administração direta.

- Principais prerrogativas aplicáveis às autarquias:

a) prazos processuais em dobro, conforme art. 183, caput, do Código de Processo Civil:

CF/88, art. 183. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e
fundações de direito público gozarão de prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais,
cuja contagem terá início a partir da intimação pessoal.

b) prescrição quinquenal, pela qual as dívidas e direitos em favor de terceiros contra a

autarquia prescrevem em cinco anos;
c) impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;
d) regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenações judiciais,
conforme art. 100, caput, da CF/88:

CF/88, art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e
Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de
apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de
pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

e) Possibilidade de inscrição de seus créditos em dívida ativa e a sua respectiva cobrança por
meio de execução fiscal (Lei 6.830/1980);
f) imunidade tributária sobre o patrimônio, renda ou serviços vinculados a suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes, consoante CF, art. 150, § 2º:

CF/88, art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; (...)
§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes.

Pelo teor do dispositivo, nota-se que essa imunidade tributária não alcança os bens ou
serviços com destinação diversa das finalidades da autarquia, estando sujeitos, portanto, à
incidência de impostos;
g) não sujeição à falência, sendo o ente federado que a criou subsidiariamente responsável
pela insolvência da autarquia.

- Classificação das autarquias:

Quanto à capacidade administrativa:

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a) geográfica ou territorial, que conta com capacidade administrativa genérica (ex: Territórios
Federais);
b) de serviço ou institucional, que conta com capacidade administrativa específica, ou seja,
limitada a determinado serviço que lhe é atribuído por lei (ex: todas as demais autarquias).
Quanto à estrutura:
a) fundacionais: corresponde à figura da fundação de direito público, ou seja, pessoa jurídica
dotada de patrimônio vinculado a um fim que irá beneficiar pessoas indeterminadas, que não a
integram como membros ou sócios (exemplo: Hospital das Clínicas, da Universidade de São
Paulo)
b) corporativas ou associativas: constituída por sujeitos unidos (ainda que compulsoriamente)
para a consecução de um fim de interesse público, mas que diz respeito aos próprios associados,
como ocorre com as entidades de fiscalização do exercício de profissões regulamentadas (CREA,
==1d36cc==

CFC, CONFEA etc.).

Quanto ao nível federativo: federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela
União, pelos Estados, pelo DF e pelos Municípios, respectivamente, não sendo admissíveis
autarquias interestaduais ou intermunicipais, ou seja, vinculadas simultaneamente a mais de uma
entidade política, em razão de a gestão associada de serviços públicos dever ser promovida pela
celebração de convênios ou por meio de consórcios públicos, nos termos do art. 241 da CF:

CF/88, art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

- Entendimento do STF com relação à OAB:

O STF (ADI 3.026/DF) entende que a OAB é um serviço independente não integrante da
Administração Pública. Uma entidade ímpar, sui generis, que possui algumas características
típicas de uma autarquia (personalidade jurídica de direito público, desempenho de atividade
típica de Estado - fiscalização do exercício da advocacia, exercendo poder de polícia e poder
disciplinar) mas que não se confunde com um conselho fiscalizador de profissão regulamentada.

- Autarquias em regime especial:

São autarquias dotadas de independência ainda maior que as demais autarquias, em razão de a
lei ter-lhes conferido prerrogativas específicas e não aplicáveis às autarquias em geral, como, por
exemplo, o mandato fixo e a estabilidade relativa de seus dirigentes.

- Natureza jurídica do patrimônio das autarquias:

São bens públicos, de acordo com o art. 98 do Código Civil:

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Código Civil, Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de
direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Por serem públicos, os bens das autarquias gozam das proteções conferidas aos bens públicos
em geral: impenhorabilidade, imprescritibilidade, restrições à alienação etc.

- Regime de pessoal das autarquias:

O pessoal das autarquias se submete ao regime jurídico único aplicável aos servidores da
administração direta, em razão da suspensão cautelar da eficácia do art. 39, caput, da CF/88,
com redação dada pela EC 19/98, por parte do STF (ADI 2135/DF), que resultou no retorno da
vigência da redação original do dispositivo.

- Nomeação dos dirigentes das autarquias:

Os dirigentes das autarquias são nomeados pelo chefe do Poder Executivo, que detém tal
competência por força do art. 84, inciso XXV da CF/88, reproduzido a seguir:

CF/88, art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)

XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;

No caso de nomeação para ocupação do cargo de Presidente ou diretor do Banco Central do

Brasil (lembrar que o Bacen é uma autarquia), a CF/88 exige prévia aprovação do Senado
Federal, por voto secreto, após arguição pública (famosa “sabatina”) do nome escolhido pelo
Presidente da República, conforme art. 52, inciso III, alínea “d” da CF/88:

CF/88, art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)

III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: (...)
d) Presidente e diretores do banco central; (...)
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

Além disso, é possível que a exigência de aprovação prévia do futuro dirigente por parte do
Senado decorra somente de lei, com fundamento no art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88,
reproduzido também acima. Isso ocorre, por exemplo, para a nomeação dos dirigentes das
agências reguladoras.
No âmbito dos Estados, DF e Municípios, o STF já pacificou o entendimento, com fulcro no
próprio art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88, de que não padece de nenhum vício constitucional
que normas locais subordinem a nomeação de dirigentes de autarquias ou fundações públicas à
prévia aprovação da Assembleia Legislativa (ADI 2.225/SC).

- Foro competente para o processamento e julgamento das causas que envolvem autarquias:

No caso das autarquias federais, as causas judiciais devem ser processadas e julgadas pela
Justiça Federal. No caso das estaduais e municipais, na Justiça Estadual.

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Nos casos de litígios funcionais entre a autarquia e seu pessoal regido pelo regime jurídico único
(servidores públicos), a causa deve ser processada pela Justiça Federal (se for autarquia federal)
ou pela Justiça Estadual (se for autarquia estadual ou municipal). Se o litígio for entre a autarquia
e seu pessoal regido pelo regime trabalhista (empregados públicos), será processado e julgado
pela Justiça do Trabalho (seja autarquia federal, estadual ou municipal).
No caso em que a parte seja servidor público estatutário egresso do regime trabalhista por
conta da instituição do regime jurídico único, a Justiça do Trabalho será competente para
processar e julgar reclamação relativa a vantagens trabalhistas anteriores à instituição daquele
regime, em razão do previsto na súmula 97 do STJ:

JURISPRUDÊNCIA
Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar reclamação de servidor público relativamente a
vantagens trabalhistas anteriores à instituição do regime jurídico único.

Por fim, nos casos em que a Anatel não seja litisconsorte passiva necessária, assistente, nem
opoente, compete à Justiça estadual julgar causas entre consumidor e concessionária de serviço
público de telefonia (súmula vinculante 27).
- Territórios federais e autarquias territoriais:
A doutrina costuma chamar os territórios federais de "autarquias territoriais", porque os aqueles
possuem personalidade jurídica de direito público, assim como as autarquias.
Porém, os territórios diferem das autarquias, uma vez que estas possuem capacidade
administrativa específica, isto é, recebem da lei competência para atuar numa área determinada
(princípio da especialidade); já os territórios possuem capacidade administrativa genérica, ou
seja, podem atuar em diversas áreas para atender às várias necessidades da coletividade.

Fundações públicas

- O art. 5º, IV do Decreto-Lei 200/1967 conceitua fundação pública da seguinte forma:

Decreto-Lei 200/1967, art. 5º, IV, Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de
direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento
de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia
administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes.

Para Maria Sylvia Di Pietro, fundação instituída pelo poder público é o “patrimônio, total ou
parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de direito público ou privado, e
destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de
autoadministração e mediante controle da Administração Pública, nos termos da lei1”.

1
Di Pietro, 2016, p. 542.

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- Fundações públicas x privadas:

Ambas possuem certo objetivo social, sem finalidade lucrativa. Entretanto, as fundações públicas
são criadas pelo Estado, a partir de patrimônio público, enquanto as privadas são criadas por
uma pessoa privada, a partir de patrimônio privado.

- Fundações públicas de direito público:

É possível a instituição, pelo poder público, de fundações públicas de direito público, consoante
doutrina majoritária e entendimento do STF (RE 101.126/RJ), embora essa possibilidade não
esteja expressa no texto constitucional.
As fundações públicas de direito público são consideradas uma modalidade de autarquia e por
isso são também denominadas de “fundações autárquicas” ou “autarquias fundacionais”.
Não se confundem, por outro lado, com as autarquias: a fundação autárquica é um patrimônio
personalizado, destinado a uma finalidade específica, de interesse social, enquanto a autarquia é
um serviço público personificado.

- Instituição e extinção das fundações públicas:

Fundações públicas de direito público: instituição mediante lei específica, iniciando sua
personalidade com a entrada em vigor dessa lei; extinção também mediante lei.
Fundações públicas de direito privado: autorizada sua instituição por meio de lei, sendo
necessário ainda o registro do ato constitutivo para a aquisição de personalidade jurídica;
extinção mediante autorização legal.
Precedente jurisprudencial importante:

JURISPRUDÊNCIA
“A qualificação de uma fundação instituída pelo Estado como sujeita ao regime público ou privado
depende: I – do estatuto de sua criação ou autorização; II – das atividades por ela prestadas. As
atividades de conteúdo econômico e as passíveis de delegação, quando definidas como objetos de
dada fundação, ainda que essa seja instituída ou mantida pelo Poder Público, podem se submeter ao
regime jurídico de direito privado.”2.

- Regime jurídico aplicável às fundações públicas:

Fundações públicas de direito público: regime jurídico-administrativo (o mesmo aplicável às

autarquias). Prerrogativas e características que merecem destaque:
a) prazo especial para contestar e recorrer;
b) duplo grau obrigatório de jurisdição;

2
STF – RE 716378

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c) regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de condenação judicial

(CF/88, art. 100);
d) imunidade tributária recíproca (CF/88, art. 150, inciso VI, alínea “a” e § 2º);
e) praticam atos administrativos;
f) celebram contratos administrativos, precedidos de licitação.
Fundações públicas de direito privado: regime jurídico híbrido, se sujeitando em parte a normas
de direito privado e, em outras, a normas de direito público. Prerrogativas e características que
merecem destaque:
a) não possuem prazo especial para contestar e recorrer;
b) suas lides não estão sujeitas ao duplo grau obrigatório de jurisdição;
c) não estão submetidos ao regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de
condenação judicial previsto na CF/88, art. 100;
d) contam, também, com a imunidade tributária recíproca (CF/88, art. 150, inciso VI, alínea “a”
e § 2º);
e) praticam, em regra, atos de direito privado;
f) celebram, também, contratos administrativos, precedidos de licitação.

- Natureza dos bens do patrimônio das fundações públicas:

Fundações públicas de direito público: bens públicos (contam, portanto, com as prerrogativas a
eles inerentes).

Fundações públicas de direito privado: bens privados. Entretanto, os bens dessas entidades,
quando empregados diretamente na prestação de serviços públicos, podem se sujeitar a regras
de direito público (ou seja, possuir prerrogativas dos bens públicos, de forma equiparada).

- Regime de pessoal a que estão submetidas as fundações públicas:

Fundações públicas de direito público: regime jurídico único, em razão da suspensão cautelar da
nova redação do caput do art. 39 da CF.
Fundações públicas de direito privado: divergência doutrinária – parte entende que deve ser
aplicado o regime trabalhista comum (CLT), parte entende que deve ser aplicado o regime
jurídico único. É consenso, por outro lado, que as disposições constitucionais sobre pessoal da
Administração Pública se aplicam a essas entidades.

- Controle do Ministério Público sobre as fundações públicas:

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Embora o código civil imponha ao Ministério Público que vele3 pelas fundações (privadas), há
divergência doutrinária quanto a necessidade do velamento das fundações públicas pelo
parquet, uma vez que o controle finalístico já seria realizado via supervisão ministerial.
Por sua vez, o STF já proferiu entendimento no sentido de que o Ministério Público Federal deve
realizar o velamento das fundações federais de direito público (ADI 2.794). Nessa lógica, cabe ao
Ministério Público o controle de todas as fundações, sejam privadas ou públicas (tanto de direito
público, quanto de direito privada), sendo competente para velar pelas fundações estaduais e
municipais o MP do estado-membro em que se encontrem, pelas fundações distritais ou MPDFT
e, pelas fundações federais (independentemente da localização), o MPF.

- Foro judicial competente para dirimir litígios em que seja parte uma fundação pública:

Fundações públicas de direito público: se for federal – Justiça Federal; se for estadual ou
municipal – Justiça Estadual (RE 215.741/SE).
Fundações públicas de direito privado: a doutrina entende que sempre deve ser a Justiça
Estadual. Já a jurisprudência entende que as federais têm foro na Justiça Federal (STJ, CC
37.681/SC e CC 16.397/RJ).

Empresas estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista)

- Empresa pública:
Pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada por autorização
legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, com a finalidade de executar
atividades de caráter econômico ou, em algumas situações, serviços públicos4.
- Sociedade de economia mista:
Pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada por autorização
legal, sob a forma de sociedade anônima, com controle acionário pertencente ao Poder Público,
com a finalidade de executar atividades de caráter econômico ou, em algumas situações,
serviços públicos5.

- Instituição e extinção das empresas estatais:

A instituição das estatais se dá por meio de autorização legal e posterior registro de comércio.
Do mesmo modo, a extinção das estatais depende de lei autorizadora.
Além disso, o STF entende que é suficiente autorização legal genérica para a desestatização de
estatais pode ser genérica6.

3
Velar = realizar controle finalístico
4
Carvalho Filho, 2016, p. 525.
5
Idem, ibidem.
6
STF – ADI 6241.

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Convém apontar que "ao final do processo de desestatização, a sociedade de economia mista
ou empresa pública não mais existirá: na privatização, porque o controle acionário deixou de ser
do Estado; na extinção, porque se decretou o fim da pessoa jurídica", segundo voto da Relatora
do feito, ao interpretar a Lei 9.491/1997, que trata de procedimentos relativos ao Programa
Nacional de Desestatização.
Perceba que a CF/88 exige expressamente autorização legislativa específica para a instituição
das estatais, mas é silente quanto à forma legal a ser adotada na desestatização.

- Empresa estatal subsidiária:

Subsidiárias são empresas controladas pelas estatais, dotadas de personalidade jurídica própria
e sua criação depende também de autorização legislativa, conforme art. 37, inciso XX da CF/88:
CF/88, art. 37, XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada;

Aqui, é importante relembrar o conceito trazido pelo Decreto 8.945/2016:

Decreto 8.945/2016, art. 2º, V - subsidiária - empresa estatal cuja maioria das ações com direito a voto
pertença direta ou indiretamente a empresa pública ou a sociedade de economia mista;

As subsidiárias não fazem parte da Administração Pública (entendimento doutrinário).

A criação de subsidiárias necessita de autorização legislativa, conforme o inciso XX do art. 37 da

CF/88 (transcrito acima).
Apesar do dispositivo falar em autorização legislativa “em cada caso”, o STF já proferiu
entendimento de que “é dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a empresa de
economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora” (ADI
1.649/DF. No mesmo sentido, ADI 1.491 MC).
Ou seja, de acordo com o Supremo, a própria lei instituidora da entidade primária pode
autorizar a criação de subsidiárias (no plural mesmo) com a previsão do seu objeto de atuação,
não sendo necessária uma autorização legal específica para cada subsidiária a ser criada (ou seja,
é possível dizer que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser veiculada em lei
genérica).
Ainda com base no dispositivo transcrito acima, convém relembrar que, assim como a criação de
subsidiárias, a participação de entidades da administração indireta em empresa privada necessita
de autorização legislativa.
Por fim, o STF entende, também, que a venda de subsidiárias não exige autorização legislativa (e
nem licitação), conforme precedente a seguir:

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JURISPRUDÊNCIA
A exigência de autorização legislativa não se aplica à venda do controle das subsidiárias e controladas
de empresas públicas e sociedades de economia mista, podendo a operação ser realizada sem
necessidade de licitação, desde que siga os princípios constitucionais da Administração Pública,
previstos no art. 37 da CF/88, respeitada a competitividade, sendo necessária, por outro lado,
autorização legislativa e processo licitatório para alienação das empresas-matrizes7.

- Atividades desenvolvidas pelas empresas estatais:

Predominantemente, exploração de atividades econômicas. Nada obstante, podem também

prestar serviços públicos.
A exploração de atividade econômica por parte do Estado está autorizada constitucionalmente
nos seguintes termos:
CF/88, art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

Com base no dispositivo, verificamos que o Estado só pode explorar diretamente atividade
econômica em algumas situações específicas e excepcionais: quando estiver prevista na própria
CF/88, quando for necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo.
Como caso de previsão constitucional de exploração de atividade econômica por parte do
Estado, há o § 1º do art. 177 que autoriza a União a contratar com empresas estatais (além das
empresas privadas) a realização de algumas atividades sujeitas ao regime constitucional de
monopólio, nos termos a seguir:
CF/88, art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos
incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo
produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e
gás natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios
e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e
utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do
caput do art. 21 desta Constituição Federal.
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas
nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei.

7
STF - ADI 5624

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Por outro lado, a possibilidade de o Estado prestar serviço público segundo princípios
norteadores da atividade empresarial, visando ao lucro, está prevista constitucionalmente nos
seguintes termos:
CF/88, art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Nessa última hipótese, o Estado pode também delegar a prestação, por meio de concessão ou
permissão, sempre por meio de licitação.
Destacamos que somente podem ser prestados por estatais os serviços públicos passíveis de
delegação para a iniciativa privada, ou seja, devem ser excluídos aqueles serviços públicos
próprios de Estado, que envolvam poder de império ou poder de polícia, como segurança
pública, justiça e defesa da soberania nacional.

- Regime jurídico das estatais:

As estatais possuem personalidade jurídica de direito privado e regime jurídico híbrido.

Caso sejam exploradoras de atividade econômica, se submetem precipuamente ao regime
jurídico de direito privado e próprio das empresas privadas. Isso se dá porque o Estado, ao agir
na condição de empresário, não pode obter vantagens em detrimento das empresas da iniciativa
privada, para que não haja um desequilíbrio no mercado em que atuam. Isso pode ser
confirmado pela regra contida no art. 173, § 1º, inciso II da CF/88:
CF/88, art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade
econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas
subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação
de serviços, dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da
administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de
acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores.

Apesar de tais previsões, essas estatais também se sujeitam, em menor escala, a algumas normas
de direito público, como as seguintes regras constitucionais: necessidade de autorização legal
para sua instituição (art. 37, inciso XIX); sujeição ao controle do Tribunal de Contas (art. 71) e do
Poder Legislativo (art. 49, inciso X); exigência de concurso público para admissão de seus
empregados (art. 37, inciso II) etc.
Por outro lado, caso sejam prestadoras de serviço público, as estatais são regidas
predominantemente pelo direito público (regime jurídico administrativo), em razão da
titularidade do serviço ser do Estado (ou seja, aqui não há livre iniciativa). Em menor grau, essas

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estatais se sujeitam ao direito privado, até porque os serviços públicos desempenhados pelas
estatais são considerados uma espécie de atividade de natureza econômica.
É importante notar que a CF prevê, em seu art. 173, § 1º, a edição de um estatuto jurídico das
estatais (e suas subsidiárias) que explorem atividade econômica. Esse estatuto foi recentemente
instituído pela Lei 13.303/2016, que “dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa
pública e sociedade de economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios que explore atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao regime de monopólio
da União ou seja de prestação de serviços públicos” (art. 1º).
Logo, é importante destacar que o estatuto previsto na Lei 13.303/2016 abrange tanto as
estatais que explorem atividade econômica, quanto as que prestem serviço público.

- Natureza do patrimônio das estatais:

Os bens das estatais são considerados bens privados (não gozam das prerrogativas inerentes aos
bens públicos – impenhorabilidade, imprescritibilidade, alienabilidade condicionada etc.).
Para a doutrina, especificamente no que diz respeito às estatais prestadoras de serviços
públicos, a parcela de seus bens que estejam afetados diretamente à prestação dos serviços,
embora permaneçam sendo considerados bens privados, contam com algumas proteções
próprias dos bens públicos8.

- Regime de pessoal a que estão submetidas as estatais:

Regime trabalhista comum (celetista, regido pela CLT), de emprego público, com vínculo de
natureza contratual, sem previsão de estabilidade, embora seja necessária a devida motivação
para eventuais atos de demissão.
O ingresso nos quadros das estatais deve, todavia, deve se dar por meio de concurso público,
em razão de disposição expressa na CF, art. 37, inciso II:
CF/88, art. 37, II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei
de livre nomeação e exoneração;

Com relação aos dirigentes das estatais, quando não oriundos do quadro de pessoal da própria
entidade, não são classificados como empregados públicos celetistas (a eles não se aplicam as

8
Inclusive nesse sentido o STF já decidiu que a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, por ser empresa
pública que presta serviço público, possuem impenhoráveis os bens diretamente afetos ao serviço público
prestado (RE 220.906).

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regras da CLT) e tampouco ocupam cargos em comissão no sentido previsto no dispositivo supra
– a relação dos dirigentes com a estatal é regida pelo Direito Comercial.
É importante mencionar que não cabe ao Poder Legislativo aprovar previamente o nome dos
dirigentes das estatais como condição para que o chefe do Executivo possa nomeá-los9 - embora
isso seja legítimo para a nomeação de dirigentes de autarquias e fundações.
Por último, destacamos que é cabível mandado de segurança contra ato dos dirigentes de
estatais quando praticados na qualidade de autoridade pública (como nas licitações e concursos
públicos), mas é incabível nos atos de mera gestão econômica.
Sobre o tema, é importante relembrar a súmula 333 do STJ:
JURISPRUDÊNCIA
Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por sociedade de economia
mista ou empresa pública.

- Falência e execução no âmbito das empresas estatais:

O art. 2º, inciso I da lei 11.101/2005 (que trata da falência e da recuperação judicial)
expressamente exclui as estatais (independentemente de seu campo de atribuição) do processo
falimentar regido por tal diploma.

- Forma jurídica das empresas estatais:

Empresas públicas: qualquer configuração admitida no direito.

Sociedades de Economia Mista: necessariamente sociedade anônima.

- Composição do capital das estatais:

Empresas públicas: capital totalmente público, mesmo que de entes federativos ou pessoas
administrativas diferentes.
Sociedades de Economia Mista: capital público e privado, de forma conjugada. A maioria do
capital votante (ações com direito a voto) deve ser necessariamente público, o que confere à
pessoa política ou administrativa o poder de controlar a sociedade de economia mista.

- Foro judicial competente para dirimir litígios em que seja parte uma empresa estatal?

Empresa pública federal: Justiça Federal (CF/88, art. 109, inciso I).
Sociedade de economia mista federal: Justiça Estadual10. Se a União intervier na causa como
assistente ou opoente, o foro passa a ser a Justiça Federal11.

9
ADI 1.642/MG.
10
Súmula STF 556: ‘É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de
economia mista”.

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Estatal estadual ou municipal: Justiça Estadual.

Ações judiciais sobre relações trabalhistas envolvendo empregados de estatais (de qualquer
esfera governamental): Justiça do Trabalho.
Precedente jurisprudencial importante:

JURISPRUDÊNCIA
" São constitucionais as normas dos incisos I e II do § 2° do art. 17 da Lei 13.303/2016, que impõem
vedações à indicação política de membros para o Conselho de Administração e para a diretoria de
empresas estatais (CF, art. 173, § 1º)."12

Agências executivas

- “Agência Executiva” é uma qualificação conferida pelo Poder Público a autarquias ou

fundações públicas que firmem o contrato de gestão previsto no art. 37, § 8º da CF/88 e
possuam um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento consoante inciso I do art. 51 da Lei 9.649/1998. Assim, uma agência executiva não é
uma nova entidade administrativa.
Nos termos da CF/88, com a celebração do contrato de gestão, essas entidades assumem o
compromisso de cumprir determinadas metas de desempenho e, por outro lado, possuem sua
autonomia gerencial, orçamentária e financeira ampliada. Vejamos o teor do dispositivo
constitucional:
CF/88, art. 37, § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.

Vejamos agora como a Lei 9.649/1998 regula o assunto:

Lei 9.649/1998, art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou
fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências
Executivas, visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos

11
Súmula STF 517: “As sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal, quando a União
intervém como assistente ou opoente”.
12
STF – ADI 7331

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orçamentários e financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de
Gestão.
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes,
políticas e medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos
processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade
institucional da Agência Executiva.
§ 1º Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com periodicidade mínima de um
ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem
como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
§ 2º O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a elaboração e o acompanhamento dos
Contratos de Gestão e dos programas estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional
das Agências Executivas.

Vale relembrar que a qualificação como “agência executiva” é uma faculdade (não uma
obrigação) do Poder Público e é realizada mediante ato do Presidente da República; o contrato
de gestão é firmado com o Ministério Supervisor da autarquia ou fundação pública e possuirá
periodicidade mínima de um ano.

- Convém rememorar que é possível a celebração do contrato de gestão previsto no art. 37, § 8º
da CF/88 (transcrito mais acima) por órgãos da Administração Direta também (conforme a
redação do próprio dispositivo).

- A Lei 14.133/2021, Nova Lei de Licitações, prevê que os valores dos limites de licitação
dispensável previstos em seu art. 75, incisos I e II do caput serão duplicados nos casos de
compras, obras e serviços contratados por autarquia ou fundação qualificadas como agências
executivas na forma da lei.

Valor aplicável às
Objeto da contratação Valor geral atualizado agências executivas
(2x o valor geral)
Obras e serviços de engenharia ou de serviços
de manutenção de veículos automotores R$ 119.812,02 R$ 239.624,04
(art. 75, I)
Outros serviços e compras
R$ 59.906,02 R$ 119.812,04
(art. 75, II)

Segue o teor dos dispositivos mencionados:

Lei 14.133/2021, art. 75. É dispensável a licitação:

I - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 119.812,02 (cento e dezenove mil oitocentos e
doze reais e dois centavos), no caso de obras e serviços de engenharia ou de serviços de manutenção de
veículos automotores; [valor atualizado conforme Decreto 11.871/2023]
II - para contratação que envolva valores inferiores a R$ 59.906,02 (cinquenta e nove mil novecentos e
seis reais e dois centavos), no caso de outros serviços e compras; [valor atualizado conforme Decreto
11.871/2023]
(...)

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§ 2º Os valores referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão duplicados para compras, obras e
serviços contratados por consórcio público ou por autarquia ou fundação qualificadas como agências
executivas na forma da lei.

Agências reguladoras

- São autarquias altamente especializadas que exercem funções de regulação, controle e

fiscalização de atividades econômicas ou da prestação de serviços públicos delegados a pessoas
privadas.
Geralmente adotam o formato de autarquia em regime especial, o que lhes confere maior
autonomia se comparadas às demais autarquias.

A natureza especial conferida à agência reguladora é caracterizada pela ausência de tutela ou de

subordinação hierárquica, pela autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira e pela
investidura a termo de seus dirigentes e estabilidade durante os mandatos (mandato fixo, não
podendo ser exonerados ad nutum – nas demais autarquias os dirigentes podem ser exonerados
ad nutum pelo chefe do Poder Executivo), bem como pelas demais disposições constantes desta
Lei ou de leis específicas voltadas à sua implementação (art. 3º, caput da Lei 13.848/2019).

A autonomia administrativa da agência reguladora é caracterizada pelas seguintes competências

(art. 3º, § 2º da Lei 13.848/2019):

a) solicitar diretamente ao Ministério da Economia:

a1) autorização para a realização de concursos públicos;
a2) provimento dos cargos autorizados em lei para seu quadro de pessoal, observada a
disponibilidade orçamentária;
a3) alterações no respectivo quadro de pessoal, fundamentadas em estudos de
dimensionamento, bem como alterações nos planos de carreira de seus servidores;
b) conceder diárias e passagens em deslocamentos nacionais e internacionais e autorizar
afastamentos do País a servidores da agência;
c) celebrar contratos administrativos e prorrogar contratos em vigor relativos a atividades de
custeio, independentemente do valor.
Por serem autarquias, pertencem à Adm. Indireta.
- Exercem função típica de Estado, de natureza administrativa, notadamente a regulação
(intervenção indireta) e o exercício do poder de polícia.
- Os regulamentos de natureza estritamente técnica expedidos pelas agências reguladoras são
conhecidos como regulamentos delegados ou autorizados, porque podem complementar a lei,
não se limitando apenas a dar fiel execução a ela. Mesmo assim, esses regulamentos dependem
de prévia autorização legal para sua edição, bem como não podem criar obrigações novas, sem
que haja previsão em lei.

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Essa possibilidade de se transferir do Poder Legislativo, mediante autorização legislativa, a

função normativa de determinadas matérias específicas para as agências reguladoras (ou outra
sede normativa), consiste no instituto da deslegalização.
- O processo de decisão da agência reguladora referente a regulação terá caráter colegiado (art.
7º da Lei 13.848/2019).
- Teoria da captura e autonomia das agências reguladoras:
Um dos objetivos da autonomia conferida às agências reguladoras é diminuir o risco de captura
da agência pelo governo instituidor ou pelos entes regulados, o que poderia comprometer a
independência da agência.
Alguns instrumentos para evitar o risco de captura:
a) estabelecimento de quarentena (de seis meses) dos ex-dirigentes das agências reguladora,
incorrendo na prática de crime de advocacia administrativa o ex-dirigente que violar tal
impedimento (art. 8º da Lei 9.986/2000);
b) mandato fixo dos dirigentes da agência (5 anos para as agências reguladoras federais), só
havendo sua perda no caso de renúncia, condenação judicial transitada em julgado, processo
administrativo disciplinar ou por infringência de alguma das vedações previstas no art. 8º da Lei
9.986/2000 (art. 9º da Lei 9.986/2000).
c) restrições quanto à indicação de membros para o Conselho Diretor ou a Diretoria Colegiada,
sendo vedada a indicação (art. 8º-A da Lei 9.986/2000):
c1) de Ministro de Estado, Secretário de Estado, Secretário Municipal, dirigente estatutário de
partido político e titular de mandato no Poder Legislativo de qualquer ente da federação,
ainda que licenciados dos cargos (tal vedação estende-se também aos parentes
consanguíneos ou afins até o terceiro grau das pessoas mencionadas;
c2) de pessoa que tenha atuado, nos últimos 36 (trinta e seis) meses, como participante de
estrutura decisória de partido político ou em trabalho vinculado a organização, estruturação e
realização de campanha eleitoral;
c3) de pessoa que exerça cargo em organização sindical;
c4) de pessoa que tenha participação, direta ou indireta, em empresa ou entidade que atue
no setor sujeito à regulação exercida pela agência reguladora em que atuaria, ou que tenha
matéria ou ato submetido à apreciação dessa agência reguladora;
c5) de pessoa que se enquadre nas hipóteses de inelegibilidade previstas no inciso I do caput
do art. 1º da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990;
c6) de membro de conselho ou de diretoria de associação, regional ou nacional,
representativa de interesses patronais ou trabalhistas ligados às atividades reguladas pela
respectiva agência.
d) vedações aos membros do Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada, quais sejam (art. 8º-B
da Lei 9.986/2000):

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d1) receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto, honorários, percentagens ou custas;
d2) exercer qualquer outra atividade profissional, ressalvado o exercício do magistério,
havendo compatibilidade de horários;
d3) participar de sociedade simples ou empresária ou de empresa de qualquer espécie, na
forma de controlador, diretor, administrador, gerente, membro de conselho de administração
ou conselho fiscal, preposto ou mandatário;
d4) emitir parecer sobre matéria de sua especialização, ainda que em tese, ou atuar como
consultor de qualquer tipo de empresa;
d5) exercer atividade sindical;
d6) exercer atividade político-partidária;
d7) estar em situação de conflito de interesse, nos termos da Lei nº 12.813, de 16 de maio de
2013.

- Procedimento de nomeação dos dirigentes da agências reguladoras:

O Presidente da República realiza a nomeação do dirigente após este ter sido sabatinado pelo
Senado Federal, conforme art. 5º, caput da Lei 9.986/2000, tendo também sido estabelecidos
alguns requisitos para a ocupação do cargo, previstos nos incisos I e II do mesmo art. 5º (notar
que devem ser atendidos um dos requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso I e,
cumulativamente, o inciso II):

Lei 9.986/2000, art. 5º O Presidente, Diretor-Presidente ou Diretor-Geral (CD I) e os demais membros do

Conselho Diretor ou da Diretoria Colegiada (CD II) serão brasileiros, indicados pelo Presidente da
República e por ele nomeados, após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea “f” do inciso
III do art. 52 da Constituição Federal, entre cidadãos de reputação ilibada e de notório conhecimento no
campo de sua especialidade, devendo ser atendidos 1 (um) dos requisitos das alíneas “a”, “b” e “c” do
inciso I e, cumulativamente, o inciso II:
I - ter experiência profissional de, no mínimo:
a) 10 (dez) anos, no setor público ou privado, no campo de atividade da agência reguladora ou em área a
ela conexa, em função de direção superior; ou
b) 4 (quatro) anos ocupando pelo menos um dos seguintes cargos:
1. cargo de direção ou de chefia superior em empresa no campo de atividade da agência reguladora,
entendendo-se como cargo de chefia superior aquele situado nos 2 (dois) níveis hierárquicos não
estatutários mais altos da empresa;
2. cargo em comissão ou função de confiança equivalente a DAS-4 ou superior, no setor público;
3. cargo de docente ou de pesquisador no campo de atividade da agência reguladora ou em área
conexa; ou
c) 10 (dez) anos de experiência como profissional liberal no campo de atividade da agência reguladora ou
em área conexa; e
II - ter formação acadêmica compatível com o cargo para o qual foi indicado.

Além disso, é importante relembrar que a exigência de aprovação pelo Senado Federal guarda
consonância com a previsão constitucional que confere competência privativa a essa Casa

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Legislativa para aprovar o nome indicado pelo Presidente da República, mediante voto secreto e
após ter sido realizada uma arguição pública (art. 52, inciso III, alínea “f” da CF/88).

CF/88, art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...)

III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha de: (...)
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;

Aprofundando um pouco o tema, por fim, destacamos, que o dispositivo constitucional supra
abre margem para que outras leis estabeleçam a necessidade de prévia aprovação do Senado
Federal para a escolha de titulares para a ocupação de outros cargos.

- Agência reguladora e contrato de gestão:

É possível a celebração de contrato de gestão entre uma agência reguladora e o Poder Público.

Nessa situação, a autonomia gerencial, orçamentária e financeira será ampliada, sendo

estabelecidas as metas de desempenho e aplicáveis as disposições previstas no art. 37, § 8º da
CF/88. Inclusive, a agência reguladora pode ser qualificada como agência executiva, caso
preencha os requisitos legais.

- Controle sobre as agências reguladoras:

As agências reguladoras submetem-se aos controles internos (ou seja, do próprio Poder
Executivo) e externo (judicial e legislativo), como em regra se sujeitam as demais entidades da
Administração Pública.

Além disso, submetem-se à supervisão ministerial.

Embora, via de regra, não estejam sujeitas ao controle hierárquico, admite-se excepcionalmente,
em casos específicos, o controle hierárquico impróprio pelo ministério a que estão vinculadas (de
ofício ou por provocação mediante recurso hierárquico impróprio) ou, por motivo de relevante
interesse público, a avocação de competências pelo Presidente da República (consoante Parecer
AC-51/2006 emitido pela Advocacia-Geral da União).

- Desqualificação de uma agência reguladora:

Não é possível a desqualificação de uma agência reguladora, ao contrário das agências

executivas, que podem perder a qualificação.

“Agência reguladora” não é uma qualificação formal, portanto não existe a figura de
desqualificação de agência reguladora.

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