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ACÓRDÃO N.º 3/88

Processo n.º 215/87.

1ª Secção
Relator: Conselheiro Raul Mateus.

Acordam no Tribunal Constitucional:

1 — Da sentença do Juiz do 3.° Juízo da Comarca de Vila Nova de Gaia que, nos
autos de expropriação litigiosa por utilidade pública, em que é expropriante o concelho de Vila
Nova de Gaia e em que são expropriados o Dr. A. e mulher, B., residentes na Rua …., Vila Nova
de Gaia, fixou o montante da indemnização devida aos expropriados pela parcela expropriada em
9 154 535$50, recorreram quer o expropriante, quer os expropriados para a Relação do Porto,
que, por Acórdão de 7 de Abril de 1987, alterou o quantum indemnizatório para 15 861 770$.
Deste acórdão, na parte em que aplicou a norma do artigo 30°, n.º 1, do Código das
Expropriações, constante, do Decreto-Lei n.º 845/76, de 11 de Dezembro — norma já
anteriormente julgada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 341/86,
ª
publicado no Diário da República, 2. série, n.º 65, de 19 de Março de 1987 — recorreu para o
Tribunal Constitucional o Ministério Público, que, em alegações apresentadas pelo Exmo.
Procurador-Geral da República Adjunto aqui sediado, veio a oferecer as seguintes conclusões:
A norma do n.º 1 do artigo 30° do Código das Expropriações é materialmente
inconstitucional por não garantir ao expropriado a «justa indemnização», assegurada pelo n° 2 do
artigo 62° da Constituição da República Portuguesa (CRP), e por ser susceptível de
injustificadamente o onerar mais gravemente que aos restantes cidadãos, com desrespeito do
princípio da igualdade do artigo 13.° da CRP;
Deve assim revogar-se, na parte impugnada, a decisão recorrida.
Os expropriados, por seu lado, terminaram as contra-alegações, apresentando similar
quadro conclusivo.
2 — Corridos os vistos legais, cumpre agora apreciar e decidir se a norma do artigo
30.°, n.º 1 do Código das Expropriações contravém ou não à CRP.
3 — «A expropriação foi admitida, nos ordenamentos que se impuseram na
sequência da Revolução Francesa, como um instituto de todo em todo excepcional,
rigorosamente limitado por lei e no quadro de precisas garantias constitucionais da propriedade
privada: primeiro, para casos de 'absoluta necessidade pública' (assim, o artigo 17° da declaração
de direitos de 1789), e depois, atenuando-se o carácter de excepcionalidade, logo que
concorresse o requisito de 'utilidade pública'» (La Nuova Encicolopedia dei Diritto e de
Economia Garzanti, p. 550).
Nesta linha histórica, se inscreveu a Constituição de 1822, em cujo artigo 6.°,
segunda parte, — e em paralelo com o rigor da fórmula constante do artigo 17.° da declaração de
direitos de 1789 — se dispunha: «Quando por alguma razão de necessidade pública e urgente for
preciso que ele [qualquer português] seja privado deste direito [do direito de propriedade], será
primeiramente indemnizado, na forma que as leis estabelecerem»; e se inscreveram ainda
ulteriores leis fundamentais portuguesas, rectius as duas imediatas, essas, no entanto, já menos
exigentes na justificação do acto expropriativo (cf. os artigos 145.°, § 21.°, da Carta
Constitucional e 23.° da Constituição de 1838, permitindo a expropriação por simples razões de
«bem público»).
Esta tradição constitucional foi depois interrompida, quer pela Constituição de 1911,
que deixou de se referir expressamente ao instituto da expropriação (cf. artigo 3.°, § 25.°), quer
mesmo pela Constituição de 1933, que só para um caso muito particular, para o dos direitos
adquiridos por particulares sobre bens do domínio público, aludia àquele instituto,
operativamente dependente da simples verificação do «interesse público» (cf. artigos 8.°, n.º
15.°, 49.°, § 1.°); e só veio a ser plenamente reatada pela Constituição de 1976, que, em termos
genéricos, aponta a «utilidade pública» como requisito da expropriação da propriedade privada.
Determina, com efeito, o n.º 2 do artigo 62.° da actual CRP que «a requisição e a expropriação
por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e, fora dos casos previstos na
Constituição mediante pagamento de justa indemnização».
Qualquer que seja, na moldura do artigo 62.°, n.º 2, da CRP, o exacto alcance do
conceito constitucional de expropriação — questão que se deixa em aberto — certo é que em tal
conceito não se pode deixar de compreender o instituto tradicionalmente identificado sob tal
nome pelas leis administrativas, ou seja, na definição de Marcello Caetano, Manual de Direito
ª
Administrativo, 9. ed. t. II, p. 996, o instituto na base do «qual o Estado, considerando a
conveniência de utilizar determinados bens imóveis em um fim específico de utilidade pública,
extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva
para o património da pessoa a cujo cargo esteja a prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao
titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória» (v. a propósito, o artigo
«Expropriação», de José Gabriel Queiró, in Enciclopédia Polis, vol. 2.°, cols. 1343/1346, onde se
sustenta que, embora excluídas do conceito tradicional e estrito de expropriação, existem figuras
afins, necessariamente «abrangidas pelos mesmos princípios constitucionais»).
Assim sendo, a norma do artigo 30.°, n.º 1, do Código das Expropriações, que
precisamente dispõe para um caso de aquisição de bens imóveis por via de autoridade que, no
rigor das coisas, se encaixa perfeitamente na noção tradicional de expropriação, não se pode
furtar, de qualquer modo, à disciplina do artigo 62.°, n.º 2, da CRP, que, por isso, tem de acatar.
4 — Dispõe esse n.° 1 do artigo 30.° do Código das Expropriações o seguinte:
Para efeito de expropriação, o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados
urbanos será calculado em função dos rendimentos efectivo e possível dos mesmos, atendendo
exclusivamente ao seu destino como prédio rústico e ao seu estado no momento da expropriação,
devendo tomar-se em conta, porém, a natureza do terreno e do subsolo, a sua configuração e as
condições de acesso, as culturas predominantes e o clima da região, os frutos pendentes e outras
circunstâncias objectivas, susceptíveis de influírem no seu valor, desde que respeitem
unicamente àquele destino.
Segundo o artigo 62.°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro, aplicável
na interpretação do n.º 1 do artigo 30.° do Código das Expropriações ex vi do artigo 131.° deste
mesmo compêndio normativo, deve entender-se «por aglomerado urbano o núcleo de edificações
autorizadas e respectiva área envolvente, possuindo vias públicas pavimentadas e que seja
servido por rede de abastecimento domiciliário de água e de drenagem de esgoto, sendo o seu
perímetro definido pelos pontos distanciados 50 m das vias públicas onde terminam aquelas
infra-estruturas urbanísticas».
Fora, pois, dos centros habitacionais nestes termos definidos, o valor dos terrenos
expropriados será calculado em função dos critérios constantes do n.º 1 do artigo 30.° do Código
das Expropriações, e o valor assim achado corresponderá ao quantum indemnizatório a pagar aos
expropriados. Esta regra comporta, no entanto, uma excepção, a do n.º 2 do artigo 30.°, que, para
terrenos localizados fora do aglomerado urbano, mas numa muito particular situação, estabelece
factores avaliativos não totalmente coincidentes com os do n.º 1. No entanto, o seu exame
detalhado, por desnecessário, não se irá aqui fazer. Toda a nossa atenção está centrada, sim, na
análise da norma do n.º 1 do artigo 30.°, e é em relação a ela, e só a ela, que interessa averiguar
se se verifica ou não desrespeito pela CRP.
os
5 — Já anteriormente (cf. Acórdãos n. 341/86 e 442/87, o primeiro publicado
no Diário da República, 2.ª série, n.º 65, de 19 de Março de 1987, e o segundo ainda inédito) se
debruçou o Tribunal Constitucional sobre a questão, e em ambas as circunstâncias concluiu pela
inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 30.° do Código das Expropriações. Não se vê
motivo para alterar tal linha jurisprudencial, que, por isso, seja ao nível argumentativo, seja ao
nível decisório, e nos seus traços essenciais, ora se reeditará.
O n.º 2 do artigo 62.° da CRP, já atrás transcrito, determina que a expropriação por
utilidade pública seja efectuada com base na lei e, fora dos casos previstos na CRP (hoje, o único
caso previsto é o referido no artigo 87.°, n.º 2), mediante pagamento de justa
indemnização, conceito este, aliás, de difícil tradução prática.
Os primeiros textos constitucionais portugueses (Constituição de 1822, Carta
Constitucional e Constituição de 1838), que logo estabeleceram o princípio ubi expropriatio ibi
indemnitas, referiam-se a indemnização tout court, sem de algum modo a qualificarem. Todavia,
apesar desta secura verbal, o alcance do conceito constitucional da indemnização por
expropriação não podia já então ser diferente do actual: uma indemnização, para que
efectivamente o fosse, não podia ser injusta.
Em comentário ao n.º 2 do artigo 62.° da CRP — que, como se vem de ver,
reconhece, ao expropriado, por via de regra, o direito à justa indemnização (a Constituição de
1911 não se referia a tal direito e a Constituição de 1933, expressamente ao menos, só o
reconhecia para a expropriação de direitos adquiridos por particulares sobre bens de domínio
público) — escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa
Anotada, 2.ª ed., 1.° vol., p. 337, precisando a dimensão constitucional do conceito de
indemnização expropriativa, o seguinte:
O pagamento de justa indemnização (n.º 2, in fine) é o terceiro pressuposto
constitucional [...] da expropriação. Na realidade, não passa de uma expressão particular do
princípio geral, ínsito no princípio do Estado de direito democrático, de indemnização pelos
actos lesivos de direitos e pelos danos causados a outrem (cf. nota v ao artigo 2.°). Em certo
sentido, o direito de propriedade transforma-se, em caso de requisição ou expropriação, no
direito ao respectivo valor. E certo que, determinando a Constituição que a indemnização há-de
ser «justa», ela não estabelece, porém, qualquer critério indemnizatório («valor venal», «valor de
mercado», «valor real», etc); mas é evidente que os critérios definidos por lei têm de respeitar os
princípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a
indemnizações irrisória, simbólicas ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem
expropriado.
6 — Nesta mesma linha de pensamento é, pois, possível afirmar que, segundo o
artigo 62.°, n.º 2, da CRP e para efeitos de determinação da medida da indemnização
expropriativa, existe um limite mínimo insuperável: aquele, abaixo do qual a indemnização seria
irrisória, simbólica ou meramente aparente (assim, Domenico Sorace, Espropriazone della
proprietà e misura dell´indennizzo, pp. 27 e 28, em comentário ao artigo 42.°, terceiro inciso, da
Constituição Italiana). Ou, numa visão mais positiva, poderá dizer-se, repetindo a jurisprudência
do Tribunal Constitucional italiano, que a indemnização há-de constituir para o expropriado
um serio ristoro (sentença n.º 5/80).
Prosseguindo a análise — no escopo de «capturar», ainda que por aproximações, o
sentido último do conceito constitucional da justa indemnização — importa agora sublinhar que,
como escreve Giovanni Torregrossa, «La proprietà fra 'contenuto mínimo» e «Diritto all
indennizzo», in Diritto e Società, nova série, n.º 1, 1986 p. 24, «a ineliminável conexão entre a
previsão de indemnização e a tutela da propriedade resulta do facto de 'a medida de
indemnização' ser a medida da garantia da propriedade (privada) [...]»
Face a esta impostação, é conveniente recordar que há muito que foi superada a
concepção tradicional do direito de propriedade, como «expressão do binómio propriedade-
liberdade, dentro do qual a tal direito se assinava um conteúdo
(tendencialmente) ilimitado, referível a todas as possíveis faculdades de utilização que o poder
de um sujeito jurídico sobre uma coisa pudesse comportar» (Giovanni Torregrossa, ibidem, p.
15). E, de facto, a CRP não o aceita, logo sublinhando no artigo 62.°, n.° 1, que «a todos é
garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos
da Constituição».
Em nota a este preceito escrevem, nesta mesma linha interpretativa, Gomes
Canotilho e Vital Moreira, ok, cit. pp. 334 e 335, o seguinte:
O direito de propriedade é garantido «nos termos da Constituição» (n.° 1, in fine). A
fórmula parece supérflua, mas não o é: trata-se de sublinhar que o direito de propriedade não é
garantido em termos absolutos, mas sim dentro dos limites e nos termos previstos e definidos
noutros lugares da Constituição.
[...]
A ausência de uma explícita reserva de lei restritiva, embora cause alguma
perplexidade (pois é corrente na história constitucional e no direito constitucional comparado),
não impede porém que a lei — seja por via de algumas específicas remissões constitucionais
expressas (artigos 82.°, 87.° e 99.°), seja por efeito da concretização de limites imanentes,
sobretudo por colisão com outros direitos fundamentais — possa determinar restrições mais ou
menos profundas ao direito de propriedade. De uma forma geral, o próprio projecto económico,
social e político da Constituição implica um estreitamento do âmbito dos poderes
tradicionalmente associados à propriedade privada e a admissão de restrições (quer a favor do
Estado e da colectividade, quer a favor de terceiros) das liberdades de uso, fruição e disposição.
Tendo, pois, em conta a inter-relação que necessariamente se desenvolve entre o
conteúdo do direito de propriedade, tal como a CRP o reconhece, e a indemnização que, em caso
de expropriação, lhe corresponde, não se justificará de modo algum, a esta luz (ou seja, dentro de
uma óptica que olha o direito de propriedade como relativo, e sujeito a restrições de vária
ordem), que se hajam de ter em conta, para efeitos indemnizatórios, e em qualquer circunstância,
todas as faculdades abstractamente compreendidas no direito de propriedade, o qual, para esses
mesmos efeitos, há-de antes ser considerado em concreto, designadamente em função do destino
económico do imóvel a que se refere e das suas potencialidades imediatas.
Dentro de uma similar visão do problema, entendeu, aliás, o Tribunal Constitucional
italiano, quanto a um terreno puramente agrícola, que o jus aedificandi, não sendo uma faculdade
do direito de propriedade constitucionalmente garantida, não tinha de ser considerado para
efeitos avaliativos (sentença n.º 5/80).
 Nesta perspectiva, numa perspectiva que atende afinal à situação real da propriedade
expropriada, já será lícito, no entanto, ter em conta, para fins valorativos, esse mesmo jus
aedificandi em outros casos, isto é, se a situação concreta e objectiva do imóvel o justificar. Esta,
a solução do citado Acórdão n.º 341/86 do Tribunal Constitucional, onde a este respeito se
escreveu: «Bem pode assim dizer-se que o jus aedificandi, sem embargo de não possuir tutela
constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de
fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma
muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa.»
7 — Chegado o excursus expositivo a este ponto, é já possível afirmar, agora em
termos gerais, que a «justa indemnização» a que se refere o artigo 62.°, n.º 2, da CRP, conceito
até aqui parametrizado em função de várias referências, não tem uma significação exacta e
precisa, e que a flutuação de tal conceito permitirá que se tenha por compatível com a CRP, ao
menos em princípio, uma norma que, sem esquecer o carácter constitucionalmente relativo da
propriedade privada, determine que o valor do imóvel expropriado (a que há-de corresponder a
indemnização expropriativa) seja calculado em função de um ou vários índices económicos.
Ponto é que tal norma, pondo à margem unicamente factores de ordem especulativa, não
postergue afinal elementos valorativos do prédio que, numa análise objectiva da situação, e
segundo a opinião geral do mercado, não possam deixar, de qualquer modo, de ser considerados.
Nesta mesma ordem de ideias, e procurando avizinhar-se tanto quanto possível do
conceito constitucional em análise, escrevia o conselheiro Costa Aroso, em voto anexo ao
parecer n.º 4/80 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, ed.
oficial, vol. 11.°, p. 107: «Ainda que se reconheça que a fórmula do artigo 62.°, n.º 2, da
Constituição, 'mediante justa indemnização', permite uma certa liberdade do legislador ordinário
na determinação dos critérios de orientação no processo de cálculo das indemnizações de
imóveis expropriados por motivos de utilidade pública, tais critérios não podem distanciar-se dos
que são utilizados para a generalidade das expropriações a tal ponto que fique ferido o sentido do
princípio da igualdade jurídica dos cidadãos perante a lei (artigo 13.°, n.º 1, da Constituição, ou
seja, o da proporcionalidade [...]»
8 — Ora, o artigo 30.°, n.º 1, do Código das Expropriações, ao determinar que, para
efeito de expropriação, o valor dos terrenos situados fora dos aglomerados urbanos, e
independentemente da sua real capacidade construtiva urbana, seja sempre calculado em função
do seu destino como prédios rústicos, imporá em muitos casos (naqueles em que a dimensão
urbanística dos terrenos e sem atenção a factores especulativos, é incontestável) uma
determinação de valor que não preenche o conceito constitucional de «justa indemnização».
De facto, nessas circunstâncias, está-se a pôr de parte um factor de avaliação que
corresponde a uma potencialidade imediata dos terrenos e que, por isso, mesmo dentro da
concepção constitucional do direito de propriedade (como direito relativo), não pode ser olvidada
(note-se, a propósito, que, segundo o artigo 31.°, n.ºs 1 e 2, do Código das Expropriações, ainda
nos casos em que, em relação a terrenos situados fora de aglomerados urbanos, esteja em vigor
licença de construção, ou tenha sido aprovado projecto para a construção, ou se haja já dado
início à construção ou contraído qualquer encargo para esse efeito, ainda assim, os terrenos só
serão avaliados, nos termos do artigo 30. °, n.º 1, ou seja, em função da sua destinação
agrícola, valor esse a que apenas acrescerá então o montante das despesas efectuadas para a
obtenção da licença e aprovação do projecto ou por causa do início da construção e dos encargos
contraídos para efeito).
 Esta solução é, na realidade, e a todos os títulos, inadmissível: a potencialidade
edificativa dos terrenos, quando em concreto verificada, constitui um elemento inarredável da
avaliação, elemento que, segundo a opinião geral do mercado, não pode ser afastado.
A não ser assim, não se verificará, de modo algum, uma adequada restauração da
perda que para o expropriado resultou da expropriação.
Ou, por outras palavras, e citando o referido Acórdão n.º 341/86 do Tribunal
Constitucional, «os limitados e restritivos índices ali contidos [no artigo 30.°, n.º 1, do Código
das Expropriações] podem não consentir essa restauração patrimonial, impondo uma valoração
distinta daquela que, fora de qualquer jogo especulativo, e em condições de inteira normalidade
de mercado, o expropriado podia alcançar».
Nesta medida, a norma do n.º 1 do artigo 30.° do Código das Expropriações,
enquanto impede que o cálculo da retribuição devida aos expropriados corresponda à «justa
indemnização», viola, pois, e irremissivelmente, o artigo 62.°, n.º 2, da CRP.

9 — Para além disto, e como identicamente se entendeu nos citados Acórdãos

os
n. 341/86 e 442/87, a norma em análise infringe ainda o princípio da igualdade,
constitucionalmente afirmado no artigo 13.° da CRP. De seguida, e brevemente, se dirá porquê.
Segundo os princípios próprios da justiça distributiva, que são a expressão, ao nível
da filosofia jurídica, do princípio constitucional da igualdade, impõe-se que o legislador trate
igualmente situações iguais e desigualmente situações desiguais. Ponto é que, na segunda
alternativa, se esteja perante situações substancialmente diferentes, e tão diferentes que uma
análise objectiva das mesmas justifique, por apelo a esse vector diferencial, e plenamente, que os
regimes não sejam idênticos.
Ora, neste campo, no Código das Expropriações, e em regra, verifica-se que a «a
indemnização será fixada com base no valor real dos bens expropriados» (artigo 27.°, n.º 2) e
que «o prejuízo do expropriado mede-se pelo valor real e corrente dos bens expropriados» (artigo
28.°, n.º 1).
Há alguma razão de peso, pergunta-se agora, que possa justificar que em regra se
atenda ao valor real e corrente dos prédios expropriados e que, na situação particular do artigo
30.°, n.º 1, se considere, em muitos casos, um valor abaixo do real e corrente? A resposta é
negativa. De facto, a situação dos expropriados sujeitos à regra geral é em tudo equivalente à
situação dos expropriados sujeitos à regra especial do artigo 30.°, n.º 1: em ambos os casos
foram privados de um bem que lhes pertencia por acto de autoridade, e em ambos os casos lhes
cabe o direito à correlativa indemnização.
Não existe, pois, base séria susceptível de legitimar que a primeira situação seja
privilegiada em relação à segunda. Pela lógica gratuita a que obedece a discriminação apontada,
não se pode — como, aliás, logo de início se anunciou — deixar de ter por ofensivo do disposto
no artigo 13.°, n.º 1, CRP a norma do artigo 30.°, n.º 1, do Código das Expropriações.
Ou dizendo as coisas de outro modo, e trazendo de novo à colação o referido
Acórdão n.º 314/86, «na situação em presença, a norma do artigo 30.°, n.º 1, do CE, impondo um
critério de valorização restritivo e não conducente a uma adequada restauração da lesão
patrimonial sofrida pelos expropriados, acaba também por determinar para estes uma
desigualdade de tratamento, impondo-lhes uma onerosidade forçada e acrescida sem a tutela do
princípio da igualdade, por inexistência de justificação material para a diferença valorativa dos
terrenos expropriados existente entre o seu valor real em condições normais de mercado e o valor
atribuído em conformidade com o seu rendimento».
 10 — Pelos motivos expostos, julga-se inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo
30.° do Código das Expropriações, e em consequência determina-se que o acórdão recorrido seja
reformado de acordo com a decisão dada à questão de constitucionalidade. Sem custas.

Lisboa, 6 de Janeiro de 1988.

Raul Mateus
Vital Moreira
Antero Alves Monteiro Dinis
José Martins da Fonseca
Armando Manuel Marques Guedes.