EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS IDEIAS DE GOVERNANÇA GLOBAL

A busca por mecanismos de governança global constitui uma preocupação que atravessa séculos de
pensamento político, emergindo da necessidade de superar a anarquia internacional e os conflitos
armados entre Estados soberanos. Esta evolução pode ser compreendida através de três momentos
fundamentais que demonstram a progressiva sofisticação teórica destas propostas.
O primeiro momento surge no período medieval com Dante Alighieri, que em 1311 escreve "De
Monarchia", onde propõe pela primeira vez a necessidade de um poder supranacional capaz de
resolver disputas entre cidades-estado e governos. Dante argumenta que "a humanidade é mais livre
quando desfruta da tranquilidade da paz" e que para alcançar este bem-estar universal é necessário
um governo mundial único. Esta visão, embora embrionária, estabelece os fundamentos
conceptuais para futuras teorias de governança global.
O segundo momento desenvolve-se nos séculos XVII e XVIII com pensadores como William
Penn e Charles Castel de Saint-Pierre. Penn, em "An Essay towards the Present and Future Peace
of Europe" (1693), propõe um estado federal europeu com parlamento supranacional, mantendo
simultaneamente a soberania dos membros nos seus territórios domésticos. Saint-Pierre vai mais
longe, defendendo uma confederação europeia onde "todos os membros devem ser colocados num
estado de dependência mútua tal que nenhum deles isoladamente possa resistir a todos os outros",
estabelecendo assim um dos primeiros conceitos de segurança coletiva.
O terceiro momento culmina com Immanuel Kant, considerado o mais importante filósofo político do
Iluminismo nesta matéria. Kant conceptualiza a "sociabilidade insociável" da humanidade - a
tendência para se unir em sociedade, mas com resistência constante que ameaça fragmentá-la. A sua
proposta de "paz pelo design racional" baseia-se numa federação voluntária de nações que se
relacionam dentro de um quadro de respeito por regras de conduta acordadas, evoluindo
gradualmente para uma "união civil perfeita da humanidade". Esta visão kantiana influenciaria
profundamente as tentativas posteriores de criar organizações internacionais baseadas no rule of
law.
A experiência federalista americana (1776-1787) fornece um modelo prático que inspira estes
teóricos, demonstrando como é possível criar um espaço económico integrado que equilibra
interesses estaduais com um governo central forte, operando sob o rule of law com limitações claras
de poder. Benjamin Franklin chegou mesmo a sugerir que a Europa poderia replicar este modelo
federal para superar séculos de conflito.

A LIGA DAS NAÇÕES COMO PRIMEIRA TENTATIVA DE GOVERNANÇA GLOBAL

A Liga das Nações representa a primeira tentativa séria de institucionalizar a governança global,
emergindo da devastação da Primeira Guerra Mundial e da visão wilsoniana de substituir o
tradicional sistema europeu de alianças por uma "comunidade de poder" baseada na segurança
coletiva. Contudo, a sua análise revela tanto inovações significativas como fraquezas estruturais que
condicionaram fatalmente a sua eficácia.
Do ponto de vista inovador, a Liga introduziu conceitos revolucionários para a época. O Artigo
10 estabelecia o compromisso de "respeitar e preservar contra agressão externa a integridade
territorial e independência política existente de todos os membros da Liga", constituindo uma tentativa
precoce de formular elementos de um sistema de segurança coletiva. O sistema de arbitragem
obrigatória, com períodos de "cooling off" que podiam durar até nove meses antes da declaração de
guerra, procurava evitar repetições dos eventos de 1914, quando as nações europeias "tropeçaram
cegamente" na guerra mais sangrenta jamais empreendida. Adicionalmente, o Artigo 8 reconhecia
explicitamente a ligação entre guerra e complexo militar-industrial, constituindo uma inovação
importante no conceito de ordem internacional.
No entanto, as fraquezas estruturais da Liga foram determinantes para o seu fracasso. O Artigo
5 estabelecia que todas as decisões requeriam "acordo de todos os membros da Liga representados
na reunião", conferindo efetivamente poder de veto a qualquer país membro e paralisando a
organização em situações de crise. Esta unanimidade necessária contrastava negativamente com
sistemas de decisão por maioria, revelando-se fatal quando confrontada com agressões como a
invasão japonesa da Manchúria ou as incursões de Mussolini na Etiópia.
Igualmente problemática era a ausência de mecanismos eficazes de enforcement. Embora a Liga
tivesse introduzido sanções económicas e militares, o Artigo 15 reservava aos Estados "o direito de
tomar as ações que considerem necessárias para a manutenção do direito e justiça", significando que
os Estados mantinham para si o direito de recorrer à guerra para defender interesses nacionais. A
Liga não eliminava, portanto, a guerra como instrumento de política nacional, algo que só seria
tentado pelo Pacto Kellogg-Briand de 1928.
A exclusão dos Estados Unidos constituiu outro fator crítico, mas não determinante. A oposição no
Senado americano manifestou-se de duas formas: o Senador Borah opunha-se aos mecanismos de
enforcement, argumentando que levariam rapidamente à guerra em vez da paz; o Senador
Lodge propôs 14 reservas que essencialmente isentavam os EUA das principais obrigações da Liga.
Wilson, inflexível, recusou aceitar condições que considerava enfraquecer ainda mais uma
organização já debilitada, levando à rejeição do Covenant por sete votos em março de 1920.
Contudo, a Liga não falhou exclusivamente pela ausência americana, mas fundamentalmente devido
às suas próprias limitações institucionais e à persistência do nacionalismo militarista entre os seus
membros. Como Einstein caracterizaria mais tarde, tratava-se principalmente da "doença infantil"
primária da humanidade. A Liga conseguiu, ainda assim, gerar apoio considerável - a Liga das
Nações União britânica atingiu 407.000 membros em 1931, e o Peace Ballot de 1934-35 recebeu 11
milhões de votos a favor da permanência britânica na Liga.
A PROPOSTA ANGLO-FRANCESA DE UNIÃO E A INTEGRAÇÃO EUROPEIA
A proposta de Churchill para criar uma união anglo-francesa em junho de 1940 constitui um
momento fascinante e largamente desconhecido da história europeia, cujo significado transcende o
seu fracasso imediato para influenciar profundamente o desenvolvimento posterior da integração
europeia. Esta iniciativa deve ser analisada tanto no seu contexto de crise existencial como nas suas
implicações para a arquitetura da Europa pós-guerra.
A proposta emergiu num contexto de colaboração anglo-francesa já estabelecida através
do Conselho Supremo de Guerra (setembro 1939) e do Conselho Industrial Anglo-Francês, liderado
por Jean Monnet. Com a ameaça iminente de invasão alemã da França, a Declaração de
União aprovada pelo Gabinete de Guerra de Churchill em 15 de junho estabelecia que "França e Grã-
Bretanha deixarão de ser duas nações, mas uma União Franco-Britânica" com "órgãos conjuntos de
defesa, política externa, financeira e económica", onde "cada cidadão de França gozará
imediatamente da cidadania da Grã-Bretanha, cada súbdito britânico tornar-se-á cidadão de França".
O fracasso imediato da proposta resultou da resistência do Conselho francês, onde o Vice-Premier
Camille Chautemps considerou que a união transformaria a França numa província britânica, e
o Marechal Pétain declarou que equivaleria a "fusão com um cadáver". Esta rejeição teve
consequências catastróficas: Reynaud demitiu-se, Pétain instalou um regime autoritário
colaboracionista, e Churchill ordenou a destruição da marinha francesa para evitar a sua captura
pelos nazis.
No entanto, o significado a longo prazo da proposta é substancial para compreender a integração
europeia posterior. Em primeiro lugar, a Declaração inspirou diretamente as iniciativas pós-guerra
lideradas por Monnet, nomeadamente a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (1951) e
a Comunidade Económica Europeia (1957). O próprio Monnet admitiu que "se a oferta política de
união tivesse sido bem-sucedida, não teria havido forma de voltar atrás... teríamos tido os verdadeiros
inícios de uma União da Europa".
Em segundo lugar, como observou Richard von Coudenhove-Kalergi, os governos exilados da
Polónia, Checoslováquia, Bélgica, Holanda, Luxemburgo e Noruega "certamente teriam aderido a
uma União Anglo-Francesa", sugerindo o potencial para uma federação europeia mais ampla. O
secretário privado de Churchill, Sir John Colville, confirmou que apesar das dificuldades reconhecidas,
havia a perceção de que "tínhamos diante de nós a ponte para um novo mundo, os primeiros
elementos de uma Federação Europeia ou mesmo Mundial".
Em terceiro lugar, a experiência demonstrou como crises existenciais podem acelerar processos de
integração supranacional que, em tempos normais, seriam considerados impossíveis. Paul Reynaud,
após a guerra, escreveu: "continuei a pensar que uma União Franco-Britânica, como Churchill a
propôs, poderia ter servido como base para a unificação de toda a Europa".
Ironicamente, após a guerra foi a França que liderou os esforços para estabelecer uma base
duradoura de paz e prosperidade através de instituições supranacionais, enquanto a Grã-Bretanha,
que em 1940 ofereceu união completa, manteve-se sempre mais conflituada sobre a visão de uma
Europa unida, culminando no Brexit. A transformação da Comunidade Europeia em União Europeia
nos anos 90 seria impossível sem a forte parceria entre o Chanceler Kohl e o Presidente Mitterrand,
demonstrando como a visão de 1940 finalmente se concretizou, embora sem participação britânica.

AS LIMITAÇÕES ESTRUTURAIS DAS NAÇÕES UNIDAS

As Nações Unidas, embora representando uma evolução relativamente à Liga das Nações,
mantiveram limitações estruturais fundamentais que comprometem a sua eficácia como
mecanismo de governança global. As críticas contemporâneas de Grenville Clark e Cord
Meyer revelam-se extraordinariamente prescientes na identificação destas fraquezas, que persistem
até hoje.
Grenville Clark, profundamente desiludido com os contornos do que emergia das conferências de
Dumbarton Oaks, argumentava que a ONU não passava de uma tentativa de reviver a Liga das
Nações. A sua crítica centrava-se em três aspetos fundamentais. Primeiro, a organização carecia
de "poderes definidos e substanciais para tomar decisões vinculativas sobre países membros
em questões de guerra e paz". Segundo, o princípio de "igualdade soberana" combinado com o
sistema de um-país-um-voto na Assembleia Geral tornava esta última deliberadamente impotente,
uma vez que seria inaceitável que "Panamá e Luxemburgo tenham voto igual aos Estados Unidos e
União Soviética". Terceiro, o poder de veto significava que "qualquer dos Big Five pode, por decreto
isolado, paralisar toda a organização mundial".
Clark propunha alternativas concretas: um Congresso Mundial unicameral com jurisdição limitada
mas definida sobre questões de paz, um tribunal com autoridade para "adjudicação final e vinculativa
de todas as disputas não resolvidas entre países membros", e um sistema de voto ponderado que,
embora dando controlo efetivo às quatro grandes potências, ainda garantiria voz a todos os países. A
sua visão era de uma organização com poderes executivos reais mas constitucionalmente limitados
para evitar autoritarismo.
Cord Meyer, membro da delegação americana à conferência de São Francisco e veterano ferido da
guerra, oferecia uma perspetiva igualmente crítica mas enraizada na experiência direta do conflito.
Meyer identificava o problema fundamental na recusa das grandes potências em abdicar de
qualquer atributo do poder soberano, mantendo-se "livres de qualquer interferência por outros nos
seus assuntos internos e igualmente livres nos seus assuntos externos para tomar quaisquer
decisões que desejem".
A análise de Meyer do poder de veto era particularmente devastadora. Primeiro, "uma grande
potência pode violar todos os princípios e propósitos estabelecidos na Carta e ainda assim
permanecer membro da Organização através do uso legal do poder de veto expressamente
concedido". Segundo, as alterações à Carta requeriam ratificação pelas cinco potências com veto,
conferindo-lhes poder para "permanentemente prevenir qualquer mudança ou reforma". Terceiro,
mesmo quando uma das grandes potências não era parte numa disputa, podia "prevenir até a
investigação do caso pelo Conselho de Segurança".
Meyer rejeitava a "conceção popular errada" de que as fraquezas da Liga tinham sido corrigidas na
Carta da ONU. O sistema mantinha-se fundamentalmente baseado em contribuições militares
voluntárias dos membros, mas o veto garantia que as grandes potências permaneciam isentas de
ações contra elas ou contra Estados que desejassem proteger. Isto significava que o uso da violência
só podia ser justificado como ação policial num sistema onde as mesmas regras se aplicassem a
todos os participantes de forma equitativa.
Ambos os críticos anteciparam corretamente que a ONU seria "incapaz de lidar com as causas
prováveis de outra guerra", como observou Meyer. A organização criada em São Francisco
baseava-se no que Meyer caracterizou como "anarquia legal", onde cada desacordo constituía "uma
fonte potencial de conflito armado, e cada nação deve confiar, para a proteção dos seus interesses,
na quantidade de força armada que é capaz e disposta a mobilizar numa dada situação".
A presciência destas críticas é confirmada pela experiência subsequente. As dezenas de milhões
de fatalidades associadas a mais de 200 conflitos armados desde 1945, com as consequências
previsíveis para o desenvolvimento económico e social atrasado, demonstram a incapacidade
estrutural da ONU em cumprir o seu mandato fundamental de "manter a paz e segurança
internacionais". A Guerra da Coreia (1950) e a invasão do Kuwait pelo Iraque (1990) permanecem
os únicos exemplos de intervenções apoiadas pelos mecanismos de segurança coletiva, e em ambos
os casos a ONU meramente ratificou decisões já tomadas unilateralmente pelos Estados Unidos.
A permanência destas limitações estruturais - o fosso entre necessidade funcional de governança
global e resistência política à cessão de soberania - confirma a análise de Clark e Meyer de que
reformas cosméticas são insuficientes para criar uma arquitetura eficaz de governança global.

TEORIA DA GOVERNANÇA GLOBAL (Michael Zürn)

O SISTEMA DE GOVERNANÇA GLOBAL CONTEMPORÂNEO
O sistema de governança global que emergiu nos anos 1990 representa uma transformação
fundamental na política mundial, caracterizando-se por uma estrutura normativa e institucional que
contém hierarquias e desigualdades de poder, produzindo endogenamente contestação, resistência e
lutas distributivas. Este sistema constitui-se como um sistema político global distinto de outros
subsistemas da sociedade mundial, como a economia ou a ciência, definindo-se primariamente pela
sua diferença relativamente a outros sistemas funcionais globais.
A arquitetura do sistema assenta em três camadas interligadas, mas distintas. A primeira camada
consiste em princípios normativos gerais que qualificam a soberania tradicional. Estes princípios
estabelecem que as justificações para regulações de governança global se dirigem não apenas aos
Estados, mas também aos atores societais, incluindo indivíduos, institucionalizando retoricamente
o "direito básico à justificação". O sistema pressupõe ainda uma dupla constituency: Estados
com soberania condicional e atores societais com direitos de se dirigirem às autoridades
internacionais.
O segundo princípio fundamental é a pressuposição de uma noção rudimentar do bem comum
global. As razões apresentadas para regulações globais que reduzem a autonomia dos Estados e
atores societais participantes referem-se quase exclusivamente a objetivos globais e bens públicos
globais, mesmo nos casos em que de facto são protegidos bens privados. Finalmente, existe
uma crença generalizada na possibilidade de autoridade internacional. Quando Estados e atores
não-estatais respeitam obrigações que podem contrariar os seus interesses declarados, e estes
deveres são justificados com referência ao bem comum global e direitos individuais, o sistema deixa
de ser anárquico, contendo pelo menos alguns "bolsões de hierarquia".
A segunda camada abrange um conjunto específico de instituições que exercem
predominantemente autoridade pública em diferentes esferas, justificadas com referência aos
princípios normativos delineados. Estas instituições podem ser internacionais - como o Conselho de
Segurança das Nações Unidas ou o Fundo Monetário Internacional - bem como transnacionais -
como o International Accounting Standards Board. A maioria exercita uma forma de autoridade
sobre pelo menos alguns Estados e sociedades, minando assim o princípio do consentimento
estatal.
A terceira camada consiste na interação entre diferentes esferas de autoridade, incluindo a sua
relação com membros estatais e não-estatais. Esta interação produz as características sistémicas
mais importantes da governança global, revelando deficiências sistemáticas e problemas graves de
legitimação quando medidas pelos padrões do rule of law constitucionalizado.

AUTORIDADE REFLEXIVA NO SISTEMA GLOBAL

A autoridade reflexiva constitui o conceito central para compreender o exercício de poder no sistema
de governança global contemporâneo. Contrariamente às conceções convencionais de autoridade, a
autoridade reflexiva tipicamente não é internalizada, permitindo um escrutínio dos efeitos do exercício
de autoridade a qualquer momento. Não consiste em comandos mas em pedidos ou solicitações,
estando incorporada em ordens de conhecimento setoriais.
Esta forma de autoridade é especialmente relevante no contexto global porque, primeiro, é
amplamente aceite que os Estados aspiram à soberania e estão dispostos a renunciar a ela apenas
sob circunstâncias muito especiais. Segundo, diferentemente da relação de autoridade entre alguns
indivíduos e, por exemplo, clérigos, as instituições de governança global não eram anteriores ao
nascimento dos Estados; foi precisamente o contrário. Terceiro, as autoridades de governança global
visam, entre outros, Estados que têm consideravelmente mais recursos à sua disposição do que
qualquer organização internacional concebível.
Aqueles que se submetem numa relação de autoridade reflexiva podem - à sua discrição - decidir
quando querem submeter a autoridade a escrutínio, explorar cuidadosamente as implicações da
deferência, e pedir mudanças na relação de autoridade. Esta reflexividade permite que os atores
mantenham alguma autonomia enquanto reconhecem a legitimidade de certas formas de governança
supranacional.
A autoridade inter e transnacional manifesta-se não apenas na forma de autoridade política - como
no caso do Conselho de Segurança da ONU - mas mais frequentemente na forma de autoridades
epistémicas que produzem principalmente interpretações com implicações comportamentais, mas
não necessariamente decisões às quais os atores se submetem diretamente. Um tipo específico de
autoridade epistémica no sistema de governança global ganhou relevância especial: a autoridade
epistémica politicamente atribuída. Nestes casos, os Estados delegaram a competência para
recolher e interpretar informação politicamente relevante, como exemplificado pelas avaliações
da OCDE sobre a qualidade de diferentes políticas nacionais em áreas como mercados de trabalho
ou educação.

PROBLEMAS DE LEGITIMAÇÃO ESTRUTURAL

O sistema de governança global enfrenta problemas de legitimação sistemáticos que resultam das
suas características estruturais fundamentais. Estes problemas emergem da interação entre
diferentes esferas de autoridade e apontam para deficiências quando medidas pelos padrões de
governação constitucionalizada.
O primeiro problema central deriva do facto de diferentes esferas de autoridade estarem apenas
frouxamente acopladas umas às outras. As autoridades inter e transnacionais são mais
frequentemente definidas sectorialmente e responsáveis por um conjunto limitado de questões.
Enquanto a OMC regula o comércio internacional, a Organização Mundial de Saúde é responsável
por questões globais de saúde. A gestão de conflitos de interface entre diferentes esferas de
autoridade é rudimentar na melhor das hipóteses.
Enquanto o Estado-nação moderno estabeleceu alguns locais de meta-autoridade para lidar com tais
colisões - como chefes de governo, parlamentos, tribunais supremos e opinião pública - o sistema de
governança global apenas conhece meta-autoridades informais como hegemonias ou cimeiras do
G7/20, que são simultaneamente fracas e altamente exclusivas. Esta característica é responsável por
um problema significativo de legitimação, uma vez que as esferas de autoridade, estando apenas
frouxamente acopladas, limitam-se a justificações setoriais e introduzem assim um viés
tecnocrático nos padrões de legitimação.
A maioria das autoridades inter e transnacionais utiliza efetivamente uma narrativa tecnocrática de
justificação, por vezes enriquecida com ingredientes da narrativa legal. A profundidade e tipo de
autoridade exercida por muitos organismos internacionais, contudo, sobrecarrega cada vez mais tal
narrativa. Algumas das decisões tomadas dentro do sistema de governança global não podem
plausivelmente basear-se apenas em fundamentos tecnocráticos - considerem-se, por exemplo, os
programas de austeridade do FMI ou as intervenções militares autorizadas pelo Conselho de
Segurança da ONU.
O segundo problema fundamental é uma separação de poderes fracamente estabelecida, que
conduz a um problema de legitimação ainda mais severo. Os decisores centrais dentro das
instituições internacionais são os seus secretariados e, mais importante, os representantes executivos
dos Estados-nação mais poderosos. Quanto mais autoridade uma instituição internacional exerce,
mais os Estados poderosos se preocupam com a sua influência dentro dela. Como resultado, as
instituições internacionais mais autoritárias como o Conselho de Segurança da ONU, o FMI e o Banco
Mundial contêm mecanismos formais para assegurar que os interesses das grandes potências
recebem consideração especial.

A LIGAÇÃO AUTORIDADE-LEGITIMAÇÃO E CONTESTAÇÃO

O link autoridade-legitimação constitui o mecanismo causal fundamental que explica as dinâmicas
de contestação no sistema de governança global. Este link estabelece que instituições
internacionais com autoridade requerem legitimação, e que uma resistência crescente às
instituições inter e transnacionais deve ser esperada se elas exercem autoridade mas não conseguem
construir reservas suficientes de legitimidade.
A contestação por atores societais manifesta-se mais frequentemente na forma de politização e
envolve protestos por atores não-estatais contra instituições internacionais. Ocorre ao nível
transnacional, principalmente na forma de protestos anti-globalização dirigidos contra políticas
neoliberais, ou ao nível nacional na forma de uma reação populista contra fronteiras abertas e
autoridades públicas além do Estado-nação. Contudo, a resistência é apenas um lado da politização,
que também inclui a utilização de instituições internacionais para propósitos políticos específicos e
apoio direto para mais governança global.
A politização pode conduzir a uma polarização de opiniões sobre uma questão particular tratada por
uma instituição internacional, mobilização a favor ou contra ela, e a sua crescente visibilidade. Um
dos efeitos mais importantes da politização é a perceção por parte dos executivos de que a zona de
acordo ao nível internacional está a diminuir.
A contestação por atores estatais ocorre quando Estados exigem mudança ou o desmantelamento
de autoridades internacionais. Enquanto os Estados, numa extensão significativa, impulsionaram o
crescimento da autoridade internacional delegando-a a instituições internacionais, fizeram-no de
uma maneira reflexiva. Como consequência, os Estados simultaneamente reconhecem e desafiam
as autoridades inter e transnacionais.
Os poderes estabelecidos frequentemente contestam as mesmas instituições internacionais que
criaram na primeira vez que as instituições produzem decisões de que não gostam. Mas a sua
resposta não é - como a teoria convencional de cooperação no paradigma da anarquia teria - desviar-
se e sair. Em vez disso, estabelecem novas instituições mais próximas dos seus interesses atuais
para influenciar ou substituir as antigas. Esta estratégia foi denominada "multilateralismo
contestado" ou "contra-institucionalização".

DECLÍNIO OU APROFUNDAMENTO DA GOVERNANÇA GLOBAL

A contestação pode conduzir a resultados diferentes dependendo da força dos desafios, das
alternativas disponíveis para os contestatários, e da capacidade dos detentores de autoridade para se
adaptarem. A politização e contra-institucionalização podem levar à fragmentação e declínio da
governança global, mas também podem criar espaço para decisões que podem, no
final, aprofundar a governança global.
Algumas instituições internacionais confrontadas com desafios de deslegitimação respondem com
um aprofundamento da governança global para recuperar legitimidade - por outras palavras, com
uma tentativa de re-legitimação. Muitas das instituições económicas internacionais que foram alvo de
protestos contra o neoliberalismo responderam, por exemplo, aumentando a transparência. Em geral,
o acesso aumentado às organizações internacionais para atores transnacionais pode ser lido como
uma estratégia por parte das organizações internacionais para aumentar a sua legitimidade.
Os detentores de autoridade podem também envolver-se em revisões mais substanciais em
resposta à deslegitimação. A reforma dos direitos de voto no FMI é um caso exemplar, tal como o
lançamento das cimeiras do G20. Similarmente, analistas interpretaram algumas reformas do Banco
Mundial como respostas substanciais à politização. Além disso, muitas organizações internacionais
que foram acusadas de violar direitos humanos incorporaram agora provisões de direitos
humanos nos seus termos de referência para recuperar legitimidade.
Noutros casos, contudo, a contestação leva a um declínio da governança global. Os poderes
emergentes estão agora em posição de produzir impasses nas negociações internacionais. Depois
de aprenderem quanta autoridade a nova OMC pode exercer através do seu órgão de resolução de
disputas, a Índia e o Brasil em particular insistiram num melhor acordo sobretudo para produtos
agrícolas. As negociações sobre acordos comerciais bilaterais entre a Europa e a América do Norte
podem ser vistas como respostas a este impasse e assim como contra-institucionalização pelos
poderes estabelecidos.

MECANISMOS CASUAIS E DINÂMICAS ENDÓGENAS

A teoria da governança global baseia-se em quatro mecanismos causais decisivos que especificam
o link autoridade-legitimação e explicam como a contestação pode levar tanto ao declínio como ao
aprofundamento.
Os primeiros dois mecanismos operam através da politização societal. O crescimento da
autoridade internacional leva ao aumento da politização se estruturas de oportunidade política estão
presentes. A politização crescente envolve frequentemente um alargamento das narrativas de
legitimação. Por exemplo, o crescimento da autoridade internacional associado com a mudança do
GATT para a OMC levou a protestos de rua em Seattle. Como resposta, os detentores de autoridade
enfatizaram a equidade e transparência dos seus procedimentos.
Se o ajustamento é substancial ou simbólico determina se esta mudança temporária nas narrativas
de legitimação leva no final ao declínio ou aprofundamento da governança global. Mais
frequentemente é simbólico, aumentando a probabilidade de declínio (enfraquecimento via
politização). Se os contestatários societais da autoridade inter e transnacional, contudo, encontram
parceiros de coligação fortes dentro do sistema político, reformas substanciais e o aprofundamento da
governança global podem ser esperados (reforço via politização).
A contestação estatal é frequentemente desencadeada por desajustes entre as regras processuais
das instituições internacionais e a distribuição de poder entre Estados. A contra-institucionalização é a
estratégia preferida neste caso. A autoridade internacional com uma regra de "um-Estado, um-voto"
pode gerar contra-institucionalização se Estados poderosos experienciam uma perda de controlo.
Este tipo de contestação estatal frequentemente leva à fragmentação e declínio.
Por outro lado, instituições internacionais com desigualdade institucionalizada provocarão
contestação por Estados desfavorecidos se o poder destes últimos aumenta na sombra destas
instituições. O debate sobre direitos de voto no FMI é um caso exemplar. Na maioria destes casos, a
contra-institucionalização é a estratégia preferida pelos poderes emergentes e alguma forma
de adaptação institucional tem lugar, apontando para estratégias que visam mudar, não substituir, o
sistema de governança global.
PERSPECTIVAS FUTURAS E PARADIGAMAS TEÓRICOS
A análise das questões mais prementes requer uma mudança paradigmática nas Relações
Internacionais. O paradigma da cooperação, que se tornou dominante a partir dos anos 1960 ao
suplantar o antigo paradigma da paz e guerra, precisa de ser complementado por um paradigma da
política global que vai além da anarquia.
Ao contrário das teorias das Relações Internacionais baseadas em interesses e crenças estatais bem
como distribuição de poder num sistema anárquico, as novas abordagens olharão para tensões e
lutas como consequências das características da política global, em vez de ver a ordem como um
epifenómeno de lutas entre unidades independentes com diferentes capacidades de poder.
Desta perspetiva, não é acidente que populistas de direita na Europa admirem Vladimir Putin, cujo
objetivo é construir uma coligação de líderes autoritários. Nem é surpresa que Donald Trump se tenha
tornado Presidente dos Estados Unidos como porta-voz daqueles que não fazem parte do
establishment político. Estas forças políticas exigem que as fronteiras nacionais sejam fechadas e a
autoridade política seja trazida de volta ao nível nacional.
Os cosmopolitas, inversamente, pedem fronteiras abertas e exigem cooperação e autoridade
internacional para lidar com problemas desnacionalizados. Esta luta pode estruturar a política do
século XXI por muitos anos. Um dos objetos mais importantes de contenda nesta nova clivagem será
o sistema de governança global.
O sistema contém normativamente, mas não é necessariamente justo ou pacífico. Incorpora relações
de hierarquia e domínio, contém instituições que dificilmente podem ser descritas como equitativas ou
justas, e conhece violência. Não é necessariamente melhor que a anarquia - é
simplesmente diferente. A afirmação de que a normatividade desempenha um papel na política
mundial não envolve a afirmação de que é um mundo bom.

REGIMES E OS LIMITES DO REALISMO (Stephen D. Krasner)

DUAS VISÕES REALISTAS: Bolas de Bilhar vs. Placas Tectónicas
Krasner distingue duas tradições realistas fundamentais para compreender a política internacional e o
papel dos regimes. A primeira tradição é encapsulada na metáfora das bolas de bilhar, onde o
sistema internacional é composto exclusivamente por Estados. Não existe ambiente externo (a mesa
de bilhar é ignorada). Os Estados estão interessados em maximizar o seu poder, sendo o poder um
conceito relativo onde o aumento das capacidades de poder de um Estado inevitavelmente diminui a
capacidade dos outros. O mundo é zero-sum e os Estados apenas agem para estruturar
comportamento não-político se isso aumentar a sua capacidade de poder relativo.
Nesta visão, a política económica não é um fim em si mesma, mas um dispositivo para aumentar o
poder do Estado. Não há espaço para regimes internacionais a menos que se aceite o conceito de
Young de regimes impostos. Esta abordagem dominou a scholarship das relações internacionais até
aos anos 1960, quando as preocupações de segurança e as relações soviético-americanas eram o
centro da atenção.
A segunda tradição realista prevê um universo mais complicado, representado pela metáfora
das placas tectónicas. Aqui a questão é o impacto da distribuição do poder estatal em algum
ambiente externo. A interação dos Estados pode estruturar padrões de comércio mundial, distribuição
de frequências de rádio, uso do espaço exterior, ou regras que governam a exploração de nódulos do
fundo do mar. O conflito não é ignorado, mas o mundo não é zero-sum. Em algumas áreas, os
objetivos procurados pelos Estados não são afetados pelas utilidades alcançadas por outros atores.
As capacidades de poder relativo não são o único objetivo estatal; a riqueza económica, por
exemplo, pode ser um fim em si mesmo. Esta perspetiva reconhece oportunidades para ganhos
mútuos do intercâmbio internacional, desde que esteja presente a vantagem comparativa, embora a
divisão de benefícios possa variar numa gama de preços relativos reais. A oportunidade de realizar
estes ganhos pode ser uma função da capacidade de criar regimes eficazes.

A METÁFORA DAS PLACAS TECTÓNICAS E AUTONOMIA DOS REGIMES

A metáfora das placas tectónicas oferece uma compreensão sofisticada da relação entre poder e
regimes internacionais. Uma placa pode ser vista como a distribuição de poder entre Estados, a outra
como regimes e comportamentos e resultados relacionados. As pressões entre as placas variam ao
longo do tempo. Quando os regimes são criados pela primeira vez, há pouca pressão. Ao longo do
tempo, desenvolve-se pressão na interface das placas à medida que se movem a ritmos diferentes.
Estas pressões podem ser aliviadas por movimentos incrementais impercetíveis, mas
frequentemente as pressões acumulam-se. Quanto maior o nível de incongruência, mais dramático é
o terramoto final que realinha as placas. Esta imagem da dinâmica das capacidades de poder e
recursos e regimes mais estáticos é compartilhada por argumentos estruturalistas realistas.
A importância da periodização e taxas desiguais de mudança torna-se central. As relações causais
podem variar entre períodos de criação, persistência e dissipação do regime. A criação de
regimes geralmente ocorre em momentos de descontinuidade fundamental no sistema internacional,
como as conclusões de grandes guerras. Quando os regimes são criados pela primeira vez, há um
alto grau de congruência entre distribuições de poder e características do regime: Estados
poderosos estabelecem regimes que aumentam os seus interesses.
Mas ao longo do tempo os dois podem afastar-se. Em geral, os princípios básicos e normas dos
regimes são muito duráveis e, uma vez criado um regime, o ajustamento é provável que envolva
alterar regras e procedimentos de tomada de decisão. Mas as distribuições de poder são mais
dinâmicas - estão constantemente a mudar. Assim, regimes e distribuições de poder não são
suscetíveis de mudar à mesma taxa. Ao longo do tempo desenvolvem-se incongruências. Se estas
incongruências se tornam demasiado severas, é provável que haja mudança revolucionária quando
aqueles com as maiores capacidades de poder se movem para mudar princípios e normas
subjacentes.

AUTONOMIA DOS REGIMES: Lags e Feedback

A autonomia dos regimes deriva de lags (atrasos) e feedback (retroalimentação). Os lags referem-
se a situações em que a relação entre variáveis causais básicas e regimes se torna atenuada. Os
regimes passam a ter um impacto independente nos resultados e comportamento relacionado. A
formulação mais comum refere-se a uma situação em que poder e interesses mudam, mas os
regimes não.
O feedback refere-se a processos pelos quais regimes estabelecidos alteram poder e interesses.
Tanto os lags como o feedback apresentam puzzles kuhnianos sérios para orientações teóricas
convencionais. Podem ser resolvidos elaborando o paradigma inicial, ou podem levar à conclusão de
que o paradigma é fundamentalmente defeituoso.
A presença de lags sugere que os regimes assumem uma vida própria. Variáveis causais básicas
podem ser menos importantes para explicar a persistência do regime do que para explicar a criação
do regime. Embora a influência das variáveis causais básicas não se evapore, princípios, normas,
regras e procedimentos de tomada de decisão passam a ter o seu próprio impacto exógeno nos
resultados e comportamento.
Os lags podem surgir devido a costume e uso, incerteza e falha cognitiva. Primeiro, costume e uso
podem fornecer uma base de apoio para um regime bem estabelecido. Os indivíduos continuam a
aderir a regimes particulares porque o fizeram no passado. Segundo, a incerteza pode fornecer uma
base para lags, pois os atores podem continuar a aceitar um regime estabelecido porque estão
incertos sobre a durabilidade da mudança ambiental. Terceiro, a falha cognitiva pode levar a um lag
entre mudança de regime e mudanças no poder e interesses, onde os atores podem estar
insatisfeitos com um regime existente mas incapazes de formular uma estrutura cognitiva alternativa.

QUATRO MECANISMOS DE FEEDBACK

Krasner identifica quatro mecanismos de feedback através dos quais regimes estabelecidos podem
alterar as variáveis causais básicas que levaram à sua criação.
1. Regimes e Cálculos de Interesses
Os regimes podem alterar os cálculos dos atores sobre como maximizar os seus interesses. As
análises de teoria dos jogos e microeconómicas sugerem que a existência de regimes pode alterar
cálculos de interesse mudando "incentivos e oportunidades". O comportamento que um ator adota
para maximizar um certo conjunto de interesses depois de um regime estar em vigor difere do
comportamento que seria seguido na ausência de um regime, mesmo quando os interesses
permanecem inalterados.
Uma vez estabelecido um regime, há custos irrecuperáveis (sunk costs). Administrar um regime
antigo envolve principalmente custos variáveis; estabelecer um novo requer custos fixos adicionais.
Kenneth Arrow sugere que "acordos são tipicamente mais difíceis de mudar do que decisões
individuais". Keohane coloca ênfase particular nos canais de informação como uma forma de
investimento de capital com potenciais economias de escala, especialmente sob condições de
interdependência complexa.
2. Regimes e Alteração de Interesses
Os regimes podem mudar os interesses que levaram à sua criação em primeiro lugar
aumentando fluxos de transações, facilitando conhecimento e compreensão, e criando direitos de
propriedade. Se um regime aumenta fluxos de transações numa área específica pode alterar
interesses aumentando os custos de oportunidade da mudança. Por exemplo, um regime aberto para
o comércio facilita o desenvolvimento de indústrias exportadoras e enfraquece a posição de indústrias
que competem com importações.
Haas enfatiza que as funções geradoras de informação dos regimes também podem alterar
interesses, ou pelo menos as compreensões dos atores sobre os seus interesses. A perspetiva
evolutiva cognitiva de Haas prevê um mundo de campos turbulentos, de incertezas e possibilidades.
As perceções dos atores sobre os seus interesses estão constantemente a mudar, parcialmente como
resultado da informação disseminada pelas estruturas de regime existentes.
Um mecanismo central através do qual regimes económicos internacionais alteram interesses
é atribuindo direitos de propriedade. Se a soberania é o princípio constitutivo do sistema político
internacional, os direitos de propriedade são o princípio constitutivo do sistema económico
internacional. Uma vasta gama de regimes internacionais é desenhada para estabelecer direitos de
propriedade, criando novos interesses no processo.
3. Regimes como Fonte de Poder
Um terceiro mecanismo de feedback envolve situações em que o regime é usado por atores
com capacidades nacionais limitadas como uma fonte de poder. Os recursos subjacentes dos
atores não são alterados mas a capacidade de influenciar comportamento é aumentada, ou
circunscrita, pelos princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão de um regime.
Esta situação é improvável de surgir quando um regime é criado pela primeira vez, pois as
características do regime coincidem de perto com as preferências dos atores mais poderosos no
sistema. Contudo, por razões discutidas na secção sobre lags, incongruências entre características
do regime e preferências dos fortes podem desenvolver-se ao longo do tempo, abrindo possibilidades
para Estados mais fracos aumentarem a sua influência.
O Terceiro Mundo tem usado regimes internacionais para aumentar poder e controlo sobre fluxos de
transações internacionais em várias áreas. Por exemplo, países em desenvolvimento apoiaram a
Convenção das Nações Unidas sobre Conferências de Linha, que estabelece uma norma de divisão
40-40-20 de carga entre transportadores exportadores, importadores e de terceiros países.
4. Regimes e Capacidades dos Atores
Finalmente, regimes podem alterar as capacidades de poder subjacentes dos seus membros.
Facilitando padrões particulares de comportamento, regimes podem fortalecer ou enfraquecer os
recursos de atores particulares. Os regimes podem reforçar ou minar as capacidades de poder que
levaram à sua criação em primeiro lugar.
Há desacordos importantes sobre o impacto do regime económico pós-guerra nos atores do
sistema. Teóricos da dependência argumentaram que o regime reforçou capacidades de poder
existentes mantendo mecanismos que permitem aos fortes explorar os fracos. Uma visão
contrastante é oferecida por escritores que identificam hegemonia com estabilidade e justiça,
frequentemente rotulados como mercantilistas ou neomercantilistas, que argumentam que os
Estados Unidos tenderam a apoiar regimes que dissipam as suas próprias capacidades de poder
subjacentes.

O PRINCÍPIO CONSTITUTIVO DA SOBERANIA

O princípio constitutivo do sistema internacional existente, a soberania, oferece um exemplo
poderoso de como regimes afetam capacidades dos atores. Economistas como North e Thomas
argumentam que o desenvolvimento de Estados soberanos na Europa foi uma resposta racional à
mudança da tecnologia militar e ao aumento do comércio de longa distância.
Certamente até ao século XVIII, e possivelmente até ao XIX, um sistema internacional baseado em
Estados soberanos era altamente congruente com os interesses políticos e económicos básicos tanto
dos governantes como dos seus súbditos. Contudo, a congruência entre um mundo de Estados
soberanos e interesses egoístas tornou-se cada vez mais questionável no século XX.
Como Haas aponta, escritores associados com a perspetiva da ordem mundial enfatizam as
consequências económicas e políticas deletérias da soberania num mundo nuclearizado
interdependente. Armas nucleares e sistemas modernos de entrega tornam impossível mesmo para
os Estados mais poderosos proteger as suas próprias populações. A interdependência
económica vicia os poderes formais do Estado.
Contudo, estes argumentos tiveram virtualmente nenhum impacto no princípio constitutivo do sistema
internacional presente. A soberania reforçou fortemente a posição do ator principal no sistema que
legitima - Estados nacionais funcionando dentro de fronteiras territoriais específicas.
Formalmente, Estados são os únicos atores com um direito ilimitado de agir no sistema internacional.

IMPLICAÇÕES PARA A TERORIA DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS

A análise de Krasner empurra a perspetiva realista estrutural aos seus limites concetuais. Questões
fundamentais emergem: por quanto tempo pode uma variável com lag ter lag antes de ser mais útil
compreendê-la como exógena em vez de endógena? Se regimes alteram não apenas cálculos de
interesse e peso do poder mas também os interesses e capacidades que subjazem a estes cálculos e
pesos, não se tornaram princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão
confundidos com variáveis causais mais convencionais?
Se o feedback do regime é positivo, e o poder é em parte função da natureza do regime, não é
meramente tautológico afirmar que regimes devem estar intimamente ligados às capacidades
subjacentes que os sustentam?
O conceito de regimes sugere um mecanismo através do qual ideias cognitivas podem influenciar
resultados. É uma área onde, como Haas aponta, conhecimento pode importar. O conhecimento
sozinho nunca é suficiente para explicar nem a criação nem o funcionamento de um regime.
Interesses e poder não podem ser banidos. Mas conhecimento e compreensão podem afetar regimes.
Se regimes importam, então compreensão cognitiva pode importar também.
Esta perspetiva oferece uma ponte entre abordagens estruturais e aquelas que enfatizam o papel das
ideias, conhecimento e aprendizagem na política internacional. Embora seja uma tendência
peculiar da ciência social recente menosprezar a importância da aprendizagem, ideias cognitivas e
compreensão, o conceito de regimes oferece um mecanismo através do qual estas variáveis podem
ter impacto significativo nos resultados políticos internacionais.

PUZZLE DOS ANOS 1970: Persistência vs. Expectativas Realistas

A metáfora das placas tectónicas ajudou aderentes da posição realista a explicar um puzzle
prático: por que as coisas não desmoronaram durante os anos 1970? A maioria dos aderentes da
abordagem realista mantiveram que o poder dos Estados Unidos declinou, relacionado com um
declínio em recursos relativos em áreas específicas. O petróleo é o mais óbvio, mas a perda de poder
estendeu-se a uma gama de áreas.
O argumento hegemónico, mais comum na literatura, sustenta que um declínio no poder
hegemónico levará a crescente desordem. Embora os anos 1970 não tenham sido plácidos, não
houve um colapso geral do sistema económico mundial. Os resultados mudaram, especialmente no
petróleo, mas muitos padrões de comportamento perduraram.
Os regimes oferecem uma maneira de explicar a persistência de comportamento e resultados
mesmo que fatores causais básicos associados com poder político tenham mudado. Uma vez
estabelecidos, regimes assumem uma vida própria. Regimes não necessariamente mudam mesmo
que as variáveis causais básicas que levaram à sua criação em primeiro lugar tenham alterado. Lags
entre mudanças em variáveis causais básicas, especialmente a distribuição de poder, e regimes e
comportamento, podem tornar-se um fenómeno central das relações internacionais.