Política Social

no Brasil: marco
conceitual e análise
da ampliação do
escopo, escala e
gasto público1
Jorge Abrahão de Castro2

1 Este texto é resultado dos estudos, pesquisas e discussões realizadas nos últimos
anos junto aos técnicos/pesquisadores da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (DiSoC)
do instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (iPEA), para a qual agradeço a oportunidade
vivida.

2 Diretor da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (DiSoC) do instituto de Pesquisa

66
Econômica Aplicada (iPEA).
Resumo
O artigo busca compreender as opções e os caminhos
trilhados no desenvolvimento da política social brasi-
leira, além da percepção de suas consequências imedia-
tas e o seu legado para o futuro. Para tanto, são abor-
dados aspectos como o conceito organizador, o aparato
estatal, os benefícios e beneficiá-
rios, o volume de gasto e as for-
Abstract
mas de gestão da política social
The article seeks to understand the options and
brasileira. Além disso, apresenta the paths chosen for developing Brazilian social
de forma resumida a atual situ- policy and , and the perception of its immediate
ação social da população e dis- consequences and its legacy for the future. The-

cute os efeitos econômicos das refore, the text addressed issues such as the or-
ganizing concept, the state apparatus, the benefits
políticas sociais sobre o produto
and beneficiaries, the amount of spending and
nacional e a renda das famílias. management methods of Brazilian social policy.
Moreover, it presents a snapshot of the current
social situation of the population and discusses
the economic effects of social policies on the
gross domestic product and household income.

Palavras-chave:
Políticas sociais; Gestão pública; Situação populacional; Financiamento

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 67
 1. Introdução
As sociedades constroem ao longo de sua his- seus aspectos voltados à promoção do cres-
tória, a partir da força do movimento social e cimento econômico e da melhoria da distri-
das organizações políticas, uma série de me- buição de renda e das capacidades.
canismos estatais que se destinam a diversos
propósitos. Esses mecanismos ganham con- Para tratar desse assunto, este texto está or-
torno de uma política social quando se des- ganizado em quatro partes, além desta in-
tinam a proteger e promover seus membros. trodução. A primeira, e mais extensa, mostra
Não existe um padrão consensual de conjun- a política social brasileira em seus vários as-
to de políticas preestabelecido para se deter- pectos: conceito organizador; aparato estatal
minar o que seja uma política social. Para isso, e formas de gestão; benefícios e beneficiários;
é importante conhecer que opções foram es- volume de gasto. Em seguida, é apresenta-
colhidas, por que foram selecionadas e quais da de forma resumida a atual situação social
caminhos trilhados no seu desenvolvimento, da população, a partir de indicadores sociais
além da percepção de quais as consequên- relevantes. Na sequência, são discutidos os
cias imediatas e o legado para o futuro. Tudo efeitos econômicos das políticas sociais so-
isso é, sem dúvida, uma agenda central para bre o produto nacional e a renda das famílias.
a gestão pública, para a pesquisa acadêmica Por fim, são apresentadas algumas considera-
e aplicada bem como para o controle social. ções gerais sobre a política social.

Nesse sentido, a preocupação com a análise

da política social é objetiva: interessa ter um
2. Política social
conceito organizador do que se está chaman- brasileira
do por políticas sociais; conhecer as políti- Neste item, vamos delimitar o entendimento
cas públicas envolvidas; saber qual é o apa- do que está se chamando de política social
rato estatal disponível e como o respectivo para efeito deste trabalho. Partindo desse
aparato é organizado e gerido; quais são os conceito organizador, serão detalhadas as
beneficiários e os tipos de benefícios distri- principais políticas envolvidas: qual aparato
buídos; qual o volume de recursos dispendi- estatal e formas de gestão, principais bene-
dos e em que políticas estes são aplicados; fícios distribuídos e beneficiários atingidos,
quais os avanços obtidos, os limites e obstá- bem como o gasto público aplicado na sus-
culos vivenciados por tais políticas, em ter- tentação de tais políticas.
mos da proteção social e das oportunidades
proporcioniadas à população e quais são as
mudanças processadas na situação social do 2.1 Delimitação da política
conjunto da população. Além disso, é impor- social brasileira
tante também compreender o circuito econô- A política social no Brasil ainda carece de uma
mico desencadeado pela política social e seu ótica totalizante. Nesse sentido, percebe-se
68 consequente gasto público; principalmente, a dificuldade de pensá-la na perspectiva do
Welfare State ou mesmo discutir a validade abrangência, mas que são dinâmicos, estando
de tal conceito para enquadrar os esque- na maior parte do tempo em construção ou
mas vigentes atualmente. Concorre para isso em reforma. Compreende-se, a partir daí, por
também o fato de que a literatura nacional que elaborar uma definição de política social
ainda é bastante setorializada por políticas é uma tarefa complexa.
específicas e com predominância em termos
metodológicos da análise empírica, voltada Na literatura sobre o assunto, são tão diversas
apenas para descrever estágios alcançados as interpretações quanto são as abordagens
ou deficiências reveladas. Portanto, a densi- teóricas dos autores. Apesar de reconhecer
dade teórica atual tem como determinantes essas dificuldades e limitações, adotaremos
a visão fragmentada da questão social e a aqui o entendimento da política social como
pouca definição do campo constitutivo da sendo composta por um conjunto de progra-
política social. mas e ações do Estado, que se manifestam
em oferta de bens e serviços e transferências
No entanto, adotar um conceito organizador de renda, com o objetivo de atender as ne-
do que será entendido por tal fato é um pas- cessidades e os direitos sociais que afetam
so fundamental para se efetuar o dimensio- vários dos componentes das condições bási-
namento e a análise da política social. Essa cas de vida da população, até mesmo aqueles
tarefa é mais complicada do que parece à que dizem respeito à pobreza e à desigual-
primeira vista, considerando a complexidade dade. Cabe salientar, entretanto, que bens e
da malha formada pelas instituições governa- serviços similares aos oferecidos pelo Estado
mentais, seus respectivos âmbitos de atuação podem também ser oferecidos por entidades
e o aparato jurídico que dá suporte à estrutu- privadas, sejam lucrativas ou não.
ração das políticas públicas.
Em sentido mais amplo, pode-se dizer que
Além disso, a política social tem aspectos bas- uma política social busca:
tante dinâmicos, uma vez que, em sua trajetó-
ria histórica, cada sociedade incorpora o re- —— proteger os cidadãos mediante a segu-
conhecimento de determinadas contigências, rança social que tem como ideia a so-
riscos sociais e igualdades desejáveis, exigin- lidariedade aos indivíduos, famílias e
do que o Estado assuma a responsabilidade grupos em determinadas situações de
pela sua defesa e proteção. Tais processos dependência, ou vulnerabilidade, entre
constituem, em cada país, sistemas de prote- as quais: (a) incapacidade de ganhar a
vida por conta própria em decorrência
ção e promoção social com maior ou menor

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 69
 de fatores externos, que independem bens e serviços, para tanto aplica significa-
da vontade individual; (b) vulnerabilida- tivas parcelas do Produto interno Bruto (PiB)
de devido ao ciclo vital do ser humano em políticas setoriais e tranversais que se
– crianças e idosos, por exemplo – e (c) manifestam objetivamente em ações e pro-
situações de risco, como em caso de aci- gramas públicos, mantidos e geridos pelo Es-
dentes, invalidez por acidente etc.
tado. ou seja, mediante uma intrincada rede
— realizar a promoção social mediante a de tributos, transferências e provisão de bens
geração de oportunidades e de resulta- e serviços, recursos são distribuídos e redis-
dos para indivíduos e/ou grupos sociais. tribuídos em múltiplos sentidos, entre ricos
A figura 1 procura ilustrar esquematica- e pobres, entre jovens e idosos, entre famí-
mente estes elementos envolvidos na lias com ou sem crianças, entre saudáveis e
atual política social brasileira. doentes, o que acaba por afetar a situação so-
cial dos indivíduos, famílias e grupos sociais,
Um sistema de proteção e promoção social
além da economia e do próprio patamar de
como este apresenta complexos esquemas
democracia alcançado.
de distribuição/redistribuição de renda e de

■ figura 1: objetivos, tiPo de ação, contigÊncias, riscos e

necessidades da Política social no brasil – 2010

Fonte: Elaboração própria.

70
2.2 Políticas setoriais e
transversais
Para atingir os objetivos mencionados, o Es- está exposto numa sociedade de mercado,
tado brasileiro atualmente desenvolve um tal como o de não poder prover o seu sus-
conjunto diversificado de políticas públicas, tento e de sua família por meio do trabalho,
que são apresentadas resumidamente na seja por velhice, morte, doença ou desem-
figura 2. No intuito de responder ao primeiro prego. Essa categoria engloba os diferentes
objetivo – proteção social –, agrupam-se as programas e ações da previdência social
políticas sociais vinculadas à seguridade so- (aposentadorias, pensões e auxílios) geral e
cial, destinadas a reduzir e mitigar os riscos do setor público, saúde, assistência social e
e vulnerabilidades a que qualquer indivíduo seguro-desemprego.

■ figura 2: objetivos e Políticas setoriais e transversais da

Política social brasileira – 2010

Fonte: Elaboração própria.

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Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 71
 2.3 Gestão, organização e
aparato institucional
Para o segundo objetivo – promoção Para cumprir os objetivos enunciados, foi cons-
social –, agrupam-se as políticas que, a par- tituída ao longo dos últimos 80 anos uma série
tir de determinados instrumentos, preten- de políticas, como apresentado de forma sim-
dem garantir aos cidadãos oportunidades e plificada no esquema anterior. Tais políticas, no
resultados mais amplos e mais equânimes entanto, manifestam-se de forma concreta, seja
de acesso aos recursos e benefícios con- no aparato técnico/burocrático que necessita
quistados pela sociedade em seu percurso ser criado, seja no tamanho dos recursos finan-
histórico. Tais políticas compreendem um ceiros, humanos e tecnológicos que devem ser
vasto espectro de ações que abarca desde aportados para dar conta dos benefícios sociais
a formação e desenvolvimento do cidadão requeridos pela sociedade, de acordo com o
– casos da educação, do acesso à cultura e seu avanço econômico, democrático e social.
das políticas de trabalho e renda que bus-
cam a qualificação profissional e regulação No que diz respeito aos aparatos técnicos/buro-
do mercado de trabalho – até a democrati- cráticos que estruturam e organizam a prestação
zação do acesso a ativos – como as políti- dos bens e serviços por parte do Estado, assim
cas voltadas à agricultura familiar (acesso como procedem as transferências de renda, o
a crédito, extensão rural, reforma agrária), grande dilema é a capacidade técnico/política
à economia solidária, à habitação, à mobi- envolvida em cada setor da política social para
lidade urbana. a montagem de grandes sistemas públicos de
prestação de bens e serviços sociais. Nesse sen-
Além disso, é desenvolvida uma série de tido, a figura 3, a seguir, procura mostrar de modo
políticas de coorte mais transversais, que simplificado quais foram as formas institucionais
podem ter caráter tanto de proteção como que prevaleceram em cada política pública es-
de promoção social, como são as ações pecífica, além de detalhar os itens e o tamanho
voltadas para a igualdade de gênero e para do aparato institucional disponível em cada se-
a igualdade racial, assim como aquelas tor. É importante salientar que, nas políticas que
destinadas especificamente às etapas do mais avançaram, as institucionalidades cons-
ciclo de vida, como são as políticas volta- truídas buscaram se estruturar enquanto siste-
das para as crianças, adolescentes, juven- mas nacionalmente organizados, podendo assu-
tude e idosos. mir a forma de sistemas únicos ou federativos.

72
■ figura 3: gestão, organização e aParato disPonível
das Políticas setoriais

Fonte: Elaboração própria.

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Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 73
 É importante salientar que a institucionalida- Na área da saúde, que também se constitui
de brasileira permite a atuação de entidades num sistema e compõe a seguridade so-
privadas, lucrativas ou não, na oferta de bens cial, ocorreram significativas mudanças no
e serviços de caráter social. escopo da proteção oferecida ao longo dos
últimos anos. Nesta área, a instituição do Sis-
No campo da proteção social, a previdência tema Único de Saúde (SUS) promoveu a uni-
social é a política mais antiga e, nos seus mais ficação dos serviços públicos, assim como a
de 80 anos de estruturação no país, há muito universalização do acesso a eles. Além disso,
que se constitui num sistema, que conta com organizou sua oferta de forma descentraliza-
recursos expressivos e estáveis ao longo do da, com a participação pactuada dos diver-
tempo, com critérios de acesso explícitos, e sos níveis de governo: União, estados e mu-
com uma institucionalidade organizacional e nicípios. Após iniciar-se com uma vocação
jurídica que viabiliza sua implementação. O fortemente municipalizante nos anos 90, o
Regime Geral de Previdência Social (RGPS) é processo de descentralização das políticas
uma política de gestão centralizada, a cargo de saúde adquiriu nos últimos anos maior
do Governo Federal, ainda que os órgãos pú- ênfase na organização regional das redes
blicos envolvidos tenham capilaridade regio- de serviços, buscando a melhoria das con-
nal. Por exemplo, o sistema conta atualmente dições de acesso e de integralidade. Outros-
com aproximadamente 2,3 mil agências de sim, prevê a integralidade das suas ações e a
prestação de serviços previdenciários espa- participação social na sua gestão, por meio
lhadas em todo o país. da interação direta com representantes dos
seus usuários no planejamento, acompanha-
A legislação brasileira também permite a opera- mento e avaliação dos serviços.
ção de Regimes Próprios de Previdência Social
(RPPS), voltados para os servidores públicos. A assistência social é parte integrante da segu-
Existe a possibilidade de configuração de regi- ridade social responsável por garantir alguns
mes de previdência para servidores nas três es- direitos e o acesso das populações necessita-
feras de governo, com regras diferenciadas das das a uma série de serviços e às transferências,
vigentes para o RGPS. Na União, os detalhes das tais como o Benefício de Prestação Continua-
regras previdenciárias para o servidor variam da (BPC) e o Programa Bolsa Família (PBF).
de acordo com o poder a qual ele está vincu-
lado – Executivo, Judiciário ou Legislativo – e Entretanto, no campo da prestação de servi-
também se ele é civil ou militar. Nos 27 estados ços, ainda está em processo de consolidação,
e em cerca de 1.900 municípios, vigoram Regi- sendo a implantação do Sistema Único de As-
mes Próprios de Previdência Social. Além disso, sistência Social (SUAS) uma tentativa de en-
existe ainda a questão da Previdência Comple- frentamento de problemas crônicos, como o
mentar, que atinge milhões de contribuintes subfinanciamento e a necessidade de maior
dos fundos privados de previdência, vinculados regulação e produção estatal, para que a am-
ou não ao RGPS ou ao RPPS. pliação da cobertura se estenda ao campo
74
da prestação de serviços. Nesse sistema, a permita a integração entre os programas lo-
assistência social passa a contar com equi- cais e o federal. Apesar dos desafios de co-
pamentos públicos responsáveis por presta- ordenação e dos riscos de fragmentação, o
rem serviços diretamente à população – os esforço de gestão descentralizada vem se
Centros de Referência de Assistência Social traduzindo em efetivos ganhos em relação à
(CRAS) e os Centros de Referência Especia- implantação e gestão do PBF.
lizados de Assistência Social (CREAS) –, bem
como por se articularem e atuarem como co- No campo da promoção social, as políticas
ordenadores da rede de serviços públicos e típicas de trabalho e renda no Brasil res-
privados desta natureza no território sob sua tringiram-se, durante muitos anos, aos se-
competência. Já são por volta de 5,1 mil CRAS guros previdenciários, que alcançavam os
consolidados em cerca de 4 mil municípios e trabalhadores com carteira assinada e ser-
1,2 mil CREAS em torno de 1,1 mil municípios. vidores públicos, contribuintes do sistema.
Diferentemente do BPC, executado de modo No que se refere às políticas típicas de um
centralizado, os serviços assistenciais são de Sistema Público de Emprego (SPE) ao estilo
responsabilidade municipal. Todavia, em pa- europeu, somente nos anos 80 foram im-
ralelo às instituições governamentais, parcela plementadas algumas políticas, tais como
importante dos serviços é ofertada por enti- o Sistema Nacional de Emprego (SINE), com
dades privadas das mais diferentes origens, as atribuições de intermediação e qualifica-
naturezas e tamanhos. Certamente a forte ção profissional. Esta rede se ampliou com
presença de instituições privadas filantrópi- a criação do seguro-desemprego, para tra-
cas no setor constitui um desafio para uma balhadores formais de empresas privadas. A
maior coordenação e sinergia nas prestações partir dos anos 90, com a existência de fon-
de serviços assistenciais. tes de financiamento preestabelecidas, o
Estado brasileiro amplia a estratégia e pas-
Coordenado pelo Governo Federal, o Progra- sa a adotar também as chamadas “políticas
ma Bolsa Família conta com a participação ativas de mercado de trabalho”, destinadas
efetiva das três esferas de governo em um à geração de novas oportunidades de tra-
modelo de gestão compartilhada, onde os balho e renda. Com isso, a área de trabalho,
municípios afirmam-se como responsáveis mesmo ainda distante, pode ser vista como
pelo processo de cadastramento dos bene- sendo organizada em torno da ideia de um
ficiários e acompanhamento das condiciona- SPE, com os eixos: intermediação de mão
lidades, entre outras atribuições. Além disso, de obra – representada pelo SINE; qualifi-
vários estados e municípios possuem os seus cação profissional; capitalização de peque-
próprios programas de transferência de renda nos negócios urbanos e rurais, destinados a
e combate à pobreza: nesses casos, torna-se trabalhadores por conta-própria e o seguro-
necessário um processo de pactuação que desemprego.

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Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 75
 No que concerne à organização e gestão dos A trajetória da organização e gestão do siste-
programas do SPE, as diretrizes variam para ma educacional também é muito particular,
cada componente da política. Na intermedia- pois se constitui como um sistema federati-
ção de emprego, os SINEs estaduais ganharam vo composto por três subsistemas: federal,
novo fôlego com uma típica política de gestão estadual e municipal, cada um com respon-
descentralizada com aportes financeiros me- sabilidades diferentes e que, teoricamente,
diante prescrições definidas centralmente. O deveriam cooperar. A gestão do sistema é
componente qualificação profissional é bas- atualmente descentralizada com grande im-
tante descentralizado e, nos casos do seguro- portância dada ao Governo Federal. A rede
desemprego e do abono salarial, a política é municipal é absolutamente hegemônica na
claramente centralizada, com sua regulamen- educação infantil; no ensino fundamental, as
tação e financiamento de responsabilidade redes municipais lideram a oferta, mas as re-
federal, ainda que a fase da habilitação seja des estaduais ainda respondem por mais de
partilhada com os SINEs estaduais. O aparen- um terço das vagas – sendo, de fato, maiores
te paralelismo entre as ações descentraliza- do que as redes municipais em algumas loca-
das permite considerar que esta área ainda lidades. As redes estaduais direcionaram-se
carece de uma regulamentação mais sólida, à cada vez mais para o ensino médio, e o ensi-
semelhança das Leis Orgânicas da Saúde e da no superior está a cargo fundamentalmente
Assistência Social. do Governo Federal e de alguns estados da
federação. Todavia, apesar de não ser respon-
A área de educação é um dos principais com- sável pela oferta direta de vagas na educação
ponentes da ideia de promoção social e uma básica, a liderança do Governo Federal é im-
das que em primeiro se instituiu um aparato prescindível para a configuração de um fede-
profissional para a oferta de bens e serviços ralismo mais cooperativo que é fundamental
como objeto de política pública. Conta com para uma política tão descentralizada quanto
serviços públicos estruturados de alfabeti- a educação, que, no caso brasileiro, tem dei-
zação, educação básica, educação superior e xado muito a desejar.
pós-graduação. O número de escolas dispo-
níveis no sistema chega próximo a 180 mil. As demais políticas voltadas à promoção so-
Além disso, na educação básica, estão em- cial, como apresentado no esquema da figura
pregados cerca de 2 milhões de professores 3, estão bastante atrasadas na instituição de
– dos quais 1,6 milhão na rede pública. No sistemas para organização e gestão de suas
ensino superior, são quase 340 mil docentes ações e programas. A área de habitação e
– 120 mil em instituições públicas. Este apa- saneamento atualmente tem fortalecido seu
rato físico e humano se faz acompanhar da aparato institucional com a criação de um Mi-
distribuição de alimentos e refeições, livros nistério que tem a responsabilidade de tocar
e materiais didáticos, de serviços de trans- as ações e programas e um agente de fian-
porte escolar e do acesso aos meios digitais ciamento das ações como a Caixa Econômica
de aprendizagem e à internet para alunos da Federal, além de ter um programa de grande
76 rede pública da educação básica. prioridade que está em implantação. Já a área
do desenvolvimento agrário, apesar de não se Na área de proteção social, o exemplo mais tí-
constituir em sistema, desenvolve um esque- pico de grande participação do setor privado
ma de gestão e organização da política volta- ocorre na área de saúde, na qual atualmente
da para seu público-alvo, intitulado territórios se chegou ao ponto de não ser possível traçar
da cidadania, mas que ainda se encontra em uma política nacional para a área sem consi-
processo de experimentação. derar, detidamente, as interações com o se-
tor privado – viciosas ou virtuosas. Ademais,
por paradoxal que pareça, o setor privado
2.4 A ação privada na de atenção à saúde conta com importantes
organização da oferta de bens e aportes de recursos públicos, de forma direta
serviços sociais ou indireta, o que fortalece ainda mais esse
No caso brasileiro, sempre foi permitida a mercado: mediante renúncia fiscal, faculta-se
participação das forças de mercado na pres- às pessoas físicas a dedução de seus gastos
tação de bens e serviços sociais. Essa parti- com assistência médica e odontológica, para
cipação vai ser maior ou menor, conforme as fins de imposto de renda; renúncia similar
condições de mercado e a oferta pública em no Imposto de Renda Pessoa Jurídica (IRPJ)
quantidade e qualidade desejada pela po- é oferecida às empresas quando estas pres-
pulação. Em relação aos projetos de incor- tam assistência médica e odontológica a seus
poração da iniciativa privada empresarial, empregados e familiares ou, o que é mais
verificam-se desempenhos variados, depen- comum, participam dos custos dos planos
dendo das políticas sociais envolvidas. de saúde de seus empregados; finalmente, o
próprio poder público, enquanto patrão, man-
Estas configurações exigem que o Estado tém centros de atendimento médico específi-
atue na regulação desses setores, para pro- cos para seus servidores – como, por exem-
teger o público usuário, garantir a estabili- plo, os ambulatórios existentes no interior de
dade e manutenção dos serviços, bem como alguns órgãos públicos –, além de subsidiar a
cuidar para que a coexistência dos setores contratação de planos e seguros saúde para
público, filantrópico e empresarial em áreas seus servidores.
sociais não seja caótica ou entrópica. Estes
objetivos não têm sido alcançados adequa- No caso da previdência, ressalta-se a impor-
damente nos últimos tempos. O setor pri- tância dos fundos de previdência privada,
vado prestador de serviços sociais assumiu, tanto pelo volume dos recursos e ativos que
certamente, um tamanho muito maior e mais detêm quanto pelo protagonismo que assu-
complexo do que se poderia prever no mo- mem no mercado acionário e na participação
mento em que a Constituição de 1988 man- na administração das maiores empresas do
teve a área social disponível à atuação priva- país. Na área da assistência, verifica-se que a
da lucrativa e não lucrativa. ainda restrita provisão estatal de serviços im-

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Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 77
 põe à área um relacionamento tenso com as cas públicas de proteção e promoção social.
instituições privadas filantrópicas, cujo enca- Destaca-se ainda que tais políticas não se
minhamento é um dos maiores desafios que apresentam fragmentadas em ações emer-
se colocam à consolidação do SUAS. genciais ou descontínuas, ao contrário, ope-
ram de modo estável e sustentado no tempo,
Na promoção social, também o setor privado com regras e instituições estabelecidas. Boa
é forte participante, como pode ser constata- parte dos benefícios e serviços tem estatu-
do para a área de educação, principalmente to de direitos e exige capacidade instalada,
a parte relativa ao ensino superior, que é, em com aplicação diária de recursos materiais,
sua maioria, oferecida pelo setor privado lu- humanos e financeiros na sua produção e
crativo. Neste caso, um dos maiores sucessos provisão, ainda que nem sempre no volume
dos últimos tempos – o ProUni – nasce justa- e na qualidade desejados.
mente de alterações na abordagem regulató-
ria e tributária do Estado diante das institui- Na parte relativa à proteção social, destaca-
ções privadas de ensino superior. se a previdência social que cobre uma série
de contigências e riscos de trabalhadores in-
Na área de trabalho e renda, a atuação do seridos no mercado formal urbano, na forma
setor privado lucrativo e não lucrativo, em de um seguro social contributivo, garantindo
funções típicas de SPE, não deve ser menos- benefícios, tais como: aposentadorias (por
prezada. Recursos tributários são repassados tempo de serviço/contribuição, por idade,
a uma abrangente e consolidada estrutura de por invalidez e especial), pensões (por mor-
qualificação profissional privada – o conheci- te), auxílios (por doença, por acidente e por
do Sistema S ; outras instituições lucrativas
3 reclusão), “salários” (família e maternidade) e
e não lucrativas apresentam-se na prestação serviços (perícia e reabilitação profissional).
de serviços de qualificação profissional e ge- Além disso, o sistema previdenciário incor-
ração de emprego e renda e, nos segmentos pora aos esquemas de distribuição de bene-
mais estruturados e dinâmicos do mercado fícios os trabalhadores rurais, em regime de
de trabalho, há ainda espaço para a atuação economia familiar, na condição de segurado
de empresas privadas de intermediação e re- especial. Pode-se, dizer que, em termos de
colocação profissional. escopo e abrangência, as políticas sociais no
Brasil já ofertam um cardápio bastante diver-
sificado de serviços e benefícios, aproximan-
2.5 Benefícios e beneficiários do-se dos países desenvolvidos. Contudo, é
A política social, hoje, chama a atenção pela necessário reconhecer que a qualidade des-
dimensão do seu conjunto: são centenas dos ses serviços e benefícios ainda se encontra
mais diferentes tipos de benefícios oferta- bem distante do padrão desses países.
dos diariamente a dezenas de milhões de
cidadãos atingidos pelas ações e progra- Em termos quantitativos, a figura 4 mostra
mas implementados pelas diversas políti- que o conjunto de benefícios distribuídos
78
mensalmente pelo Regime Geral de Previ- cujo valor é o do salário mínimo. O RPPS, por
dência Social (RGPS) chega atualmente a algo sua vez, distribui aproximadamente 4,3 mi-
em torno de 28 milhões. Deste valor, por vol- lhões de benefícios, grande parte deles bem
ta de 18 milhões são destinados a benefícios superior ao salário mínimo.

■■ Figura 4: Políticas sociais, seus benefícios e beneficiários

(1) Departamento de Atenção Básica, Ministério da Saúde. Ano: 2009

(2) RIPSA. IDB (2008)
(3) MDS. Ano: 2009
(4) Em 2009, de acordo com o MEC, foram adquiridos 103,5 milhões de livros para o Ensino Fundamental, 11,2 milhões para o
Ensino Médio e 2,8 milhões para alfabetização de jovens e adultos

3 O “Sistema S” é composto pelas seguintes instituições: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI); Serviço Nacio-
nal de Aprendizagem Comercial (SENAC); Serviço Nacional de Aprendizagem Rural (SENAR); Serviço Nacional de Aprendizagem
no Transporte (SENAT) e Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 79
 Na área da política de saúde, a prioridade a nefícios monetários inexpressivos, a partir de
atenção básica incorporou às suas responsa- critérios pouco transparentes. Seu pagamen-
bilidades atividades de vigilância sanitária e to estava sujeito a descontinuidades ao longo
epidemiológica, assistência farmacêutica e do tempo, o público beneficiário era bastante
promoção da saúde bucal. Com a introdução reduzido e os recursos orçamentários dispo-
do programa Saúde da Família – principal ins- níveis, frequentemente escassos. Em 2008, o
trumento da política de atenção básica –, a BPC atendia a 3,3 milhões de pessoas, sen-
cobertura à saúde foi significativamente am- do 1,8 milhão de pessoas com deficiências e
pliada, especialmente nos municípios e loca- 1,5 milhão de idosos. Em fins dos anos 90, a
lidades distantes dos grandes centros. Mais introdução de programas de transferência di-
recentemente, merecem destaque também reta de renda inauguraria uma nova verten-
a contínua ampliação do Programa Nacional te da política de assistência social, até então
de Imunização e iniciativas como o Serviço de ausente no sistema de proteção social brasi-
Atendimento Móvel de Urgência (SAMU) e a leiro. Mais recentemente tem-se o PBF, que é
intensificação do combate ao tabagismo. voltado a famílias em situação de grande vul-
nerabilidade. Sua relevância reside especial-
Em termos de benefícios oferecidos, observa- mente na extensão da população que alcança
se que o SUS realiza, em média, 2,3 bilhões (mais de 11 milhões de famílias, em 2009),
de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 com recursos disponibilizados de forma con-
mil transplantes, 215 mil cirurgias cardíacas, tínua. Estima-se que esse programa alcance
9 milhões de procedimentos de quimiotera- cerca de 50 milhões de pessoas.
pia e radioterapia e 11,3 milhões de interna-
ções (MS, 2008a). O número médio de con- Quando se trata dos benefícios/beneficiários
sultas por habitante subiu de 1,7 em 1987 da área de trabalho e renda, existem duas
para 2,5 em 2005. A estratégia de enfrenta- situações, sendo uma relativa à proteção so-
mento da AIDS – com a distribuição gratuita cial do seguro-desemprego na qual se obser-
de antiretrovirais, obtida em meio a embates va que o número de benefícios concedidos
no campo do licenciamento compulsório de dependerá muito do ciclo econômico e do
medicamentos – pode ser dita bem-sucedida. processo de ampliação da formalização do
Tanto na linha da atenção básica quanto na emprego, haja vista que em média foram dis-
de medicamentos mais complexos, o SUS tem tribuídos em torno de 6,5 milhões de seguros
contribuído, com maior ou menor êxito, para ao ano, no período mais recente de cresci-
ampliar o acesso a remédios e tratamentos, mento. Os benefícios do abono salarial, por
mas tem sofrido constantes questionamentos sua vez, aumentaram três vezes e meia entre
judiciais nesse campo. 1990 e 2007 (de 3,9 milhões para 13,8 mi-
lhões de benefícios concedidos no ano). Na
Na área da assistência social, a criação do BPC parte referente à promoção social que ocorre
veio fortalecer esse campo da política social, no âmbito das iniciativas de geração de novas
uma vez que, até os anos 80, esta ofertava be- oportunidades de trabalho e renda, computa-
80
se também importante incremento das ope- A política de educação tem permitido a in-
rações de crédito realizadas pelo PROGER: se clusão de grupos populacionais cada vez
em 1995 elas totalizaram 92 mil operações, maiores nas escolas e universidades, em con-
em 2007 foram 3 milhões. Registra-se tam- dições que, se ainda longe das ideais, melho-
bém nos últimos anos uma maior oferta de raram nos últimos anos. Pode-se dizer que o
serviços de intermediação e de capacitação número de matrículas ampliou em todos os
de mão de obra. O número de trabalhadores níveis educacionais. No final dos anos 80, ha-
(re) colocados por meio do SINE passou de via 2,4 milhões de crianças matriculadas na
118 mil, em 1990, para 980,9 mil, em 2007. educação infantil, número que chegou a 6,7
milhões em 2009: 1,7 milhões na rede priva-
O benefício da recente política de valorização da e 5 milhões na rede pública. No mesmo
do salário mínimo, no âmbito da área de tra- período, o número de alunos no ensino fun-
balho e renda, foi recompor as perdas ocor- damental passou de 24,1 milhões para 31,7
ridas no período de alta inflação e fortalecer milhões: 3,8 milhões na rede privada e 28
o poder de barganha dos trabalhadores nas milhões na rede pública. No ensino médio,
negociações salariais, em especial dos traba- avançamos de 2,4 milhões para 8,3 milhões
lhadores no setor de serviços e na economia no ensino médio: pouco menos de um milhão
informal. A política de salário mínimo benefi- de alunos na rede privada e aproximadamen-
ciou grande parte dos trabalhadores formais te 7,3 milhões na rede pública. No ensino
com resultados concretos e perceptíveis para superior, o crescimento foi dos 585 mil gra-
grande parcela dos assalariados da base da duandos matriculados no final dos anos 80
pirâmide salarial. Entre janeiro de 2003 e ju- para quase 5 milhões em 2008: 1,3 milhões
nho de 2010, o aumento real do salário mí- de graduandos nas instituições públicas e
nimo foi de 71% (deflacionado pelo INPC). outros 3,7 milhões em instituições privadas
Além disso, também teve consequência para (Dados do Censo Escolar 2009 e do Censo do
a proteção social mediante a elevação do va- Ensino Superior 2008 – INEP).
lor dos benefícios previdenciários, do BPC e
do seguro-desemprego, pelo vínculo legal
2.6 Gasto Público Social4
existente entre eles, fazendo crescer a renda
disponível dos trabalhadores ativos que re- A manutenção desse conjunto de políticas
correram à proteção do Estado, dos aposen- públicas exige, logicamente, a mobilização
tados e dos pensionistas. de recursos fiscais compatíveis. O patamar

4 O Gasto Público Social (GPS) compreende os recursos financeiros brutos empregados pelo setor público no atendimento de
demandas sociais e que corresponde ao custo de bens e serviços – inclusive bens de capital – e transferências, sem deduzir o
valor de recuperação – depreciação e amortização dos investimentos em estoque, ou recuperação do principal de empréstimos
anteriormente concedidos.

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 81
 dos gastos sociais no Brasil tem sido sig- tante que isso, este crescimento não se dá
nificativamente alterado desde o final dos apenas na esfera federal –, ainda que esta
anos 80, principalmente a partir de 1993, seja a responsável pela maior parcela, prin-
com o efetivo início da implementação das cipalmente devido à trajetória das áreas de
políticas previstas pela Constituição – SUS, previdência social e assistência social, que
loAS, Previdência Rural, entre outras –, os cresceram em conjunto por volta de 2,1 p.p.
gastos sociais passam a aumentar de ma- (gráfico a seguir). O crescimento de 0,2 p.p.
neira sustentada. no gasto social estadual e o de aproxima-
damente 0,4 p.p. no gasto social municipal
A análise dos dados apresentados no gráfi- refletem uma tendência importante – pois
co 1 aponta uma tendência de crescimen- equivalem a um crescimento de 5% para o
to do Gasto Público Social de 2,7 pontos estadual e 10% para o municipal. ou seja,
percentuais (p.p.) do PiB em 11 anos – um ocorreu uma trajetória que pode ser consi-
crescimento superior a 10%. Mais impor- derada positiva.

■ gráfico 1: gasto Público social (gPs) Por esfera de governo,

em % do Pib – 1995-2005

Fonte: DiSoC/iPEA.

82
tomando-se o volume de recursos, apresen- e renda. Juntas, essas seis áreas absorvem algo
tado no gráfico 2, observa-se que o núcleo da em torno de 95% do gasto no período de 1995
política social foi permanentemente localizado a 2005. A participação de cada uma dessas po-
ao longo do tempo na: previdência social geral; líticas no montante do gasto social, por sua vez,
previdência e benefícios a servidores públicos; modifica-se durante o período, como pode ser
saúde; assistência social; educação e trabalho observado no gráfico 2, a seguir.

■ gráfico 2: ParticiPação dos gastos das áreas de atuação no gPs,

em % do Pib – 1995-2005

Fonte: DISOC/IPEA.

os gastos com a previdência geral apresen- de renda, foi reduzida. Esta constatação so-
taram um crescimento maior que as demais bre o volume agregado de recursos envol-
áreas, a ponto de elevar a participação no vidos no RGPS e nos RPPS não subestima
PiB, de 4,98% para 7%. nesse sentido, a a intensa agenda de discussão que persiste
composição dos gastos previdenciários como central para a readequação dos dois
parece ter melhorado entre 1995 e 2005: sistemas, decerto.
a parcela aplicada nos benefícios do RGPS,
que são redistribuídores de renda, foi ele- Cresceram em importância no conjunto dos
vada; ao passo que a parcela destinada aos gastos sociais as áreas de assistência social
gastos com previdência e benefícios a ser- e de trabalho e renda, consequência direta
vidores públicos, que são concentradores da drástica reformulação destas políticas

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 83
 públicas no período. Na assistência social, der uma parcela da população que paga
houve a substituição de um modelo “as- pelo seu atendimento médico a planos de
sistencialista” por um modelo de direitos saúde e outros provedores de serviços – em
– com uma atuação cada vez mais abran- torno de 21% da população –, destina-se
gente sobre população brasileira, sendo um volume de recursos superior ao aplica-
que, mais recentemente, entrou em curso do nos serviços públicos de saúde – que
nova ampliação com a criação do Bolsa são universais e cobrem toda a população.
Família e a implantação do Sistema Único
de Assistência Social (SUAS). Na área de Logicamente que esta constatação deve
trabalho e renda, simplesmente foi mon- ser considerada com o devido cuidado:
tado, ampliado e consolidado um Sistema no período, houve considerável diversi-
Público de Emprego (SPE), que, embora su- ficação e expansão das políticas sociais,
jeito a críticas nos seus três pilares – inter- com mudanças no escopo da previdência
mediação, qualificação e seguro-desem- social, da assistência social e da defesa do
prego –, constituiu uma enorme conquista trabalhador, por exemplo. Neste contexto,
e ampliação da proteção social no Brasil, seria impossível que não ocorressem re-
ao que correspondeu o crescimento dos posicionamentos entre as diferentes áre-
recursos aplicados neste setor. as sociais. Permanece válida, entretanto, a
discussão sobre o sentido e a dramatici-
A trajetória dos gastos nas políticas públi- dade dessas mudanças.
cas de educação e de saúde foi outra. Essas
áreas, quando medidas em termos de per- Quando se observa a trajetória de gastos
centual do PIB, não cresceram em importân- das áreas de saneamento e de habitação e
cia no período entre 1995 e 2005. Ou seja, urbanismo, verifica-se que, até 2005, houve
embora em termos absolutos estas áreas redução de recursos aplicados. Mesmo com
recebam atualmente muito mais recursos todas as discrepâncias metodológicas exis-
do que antes, os seus gastos apenas acom- tentes entre os trabalhos de onde foram ex-
panharam o crescimento da economia, não traídos os dados para cada período – que
se revelando como prioridade de governo, certamente geram algum nível de impreci-
de tal modo que as respectivas parcelas do são nas comparações aqui realizadas –, a
gasto social destinadas à saúde e educação redução drástica nas aplicações de recursos
foram menores em 2005 do que no início nestas políticas públicas é inegável no pe-
dos anos 80. Enquanto isso, a saúde privada ríodo. O que não é nem um pouco contradi-
mobilizou recursos da ordem de 4,7% do tório com o preocupante quadro com o qual
PIB no mesmo período. Portanto, para aten- estes setores se defrontam atualmente.

84
3. Situação social da
população brasileira
Conforme exposto até o momento, se houve a elaboração e implementação de ações com
uma expansão da estrutura institucional e do vistas na inclusão destes brasileiros no siste-
gasto social nos últimos anos, pode-se espe- ma. A segunda situação diz respeito à popula-
rar também que tenha ocorrido uma exten- ção inativa, que tem um alto grau de cobertu-
são dos benefícios oferecidos e consequente ra, no qual se observa que aproximadamente
alteração no quadro social brasileiro e que 93,3% da população com mais de 65 anos
esta pode ser captada em seus indicadores. está coberta pelo sistema, o que demostra a
Em outras palavras, o maior volume de gastos efetividade do sistema para cobrir as necessi-
possibilitou a maior oferta de bens e serviços dades destes brasileiros.
sociais, o que resultou em uma diversificação
e em uma melhoria da proteção social/geração Em função deste último resultado, esta po-
de oportunidades para a população brasileira. lítica permite que exista certo padrão dis-
tributivo, principalmente devido à oferta de
Neste sentido, a seguir, busca-se descrever e benefícios para os trabalhadores em regime
analisar alguns dos principais indicadores so- de economia familiar – benefícios com per-
ciais que podem ser associados a resultados fil não contributivo e com valor em torno do
alcançados pelos programas e ações sociais salário mínimo. Pois, quem se beneficiou foi
no período – em especial, aqueles que foram um amplo conjunto de trabalhadores, que se
atingidos nas áreas de previdência, assistên- localizava na base da pirâmide social (traba-
cia social, saúde e trabalho e renda, educa- lhadores sem inserção no mercado formal,
ção. Em linhas gerais, os números do quadro 1 pequenos produtores agropecuários e pes-
apontam para um aprimoramento da situação cadores artesanais, que trabalham em família
social da população no período atual. e não contam com empregados no desenvol-
vimento de suas atividades). Como resultado,
No que diz respeito à proteção social, a área pode-se dizer que, caso fossem retiradas as
da previdência social apresenta duas situa- rendas da previdência, os números da indi-
ções distintas. Primeiro, refere-se à cobertura gência e pobreza (renda domiciliar per capita
da política com relação à População em Idade inferior a ¼ de salário mínimo e de ½ salário
Ativa (PIA), que é de apenas 65%. Este valor mínimo), em 2007, seriam maiores em 17,6
indica que um amplo conjunto de brasileiros milhões e 20,6 milhões. Da mesma maneira,
ainda não está coberto pela política previ- por conta desse pagamento, a desigualdade
denciária, tornando-se necessária e urgente de renda no país (medida pelo índice de Gini)

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 85
 ■■ Quadro 1: Situação social da população brasileira associada às
políticas setoriais
Áreas de Atuação Indicadores Resultados/valores
Anos 1990 Anos 2000
Previdência Social % da PIA (16 a 64 anos) coberta - 64,9 (2008)
% de cobertura da pop. de 65 anos ou mais - 93,3 (2008)
% de benefícios menores que 1 s.m. - 2,0 (2007)
% de benefícios maiores que 1 s.m. - 42,0 (2007)
% de domicílios com indivíduos de mais de 60 anos
que recebem aposentadoria ou pensão 72,8 (1995) 73 (2007)

Assistência Social % da população vivendo com menos de R$ 131 per capita

(linha superior de elegibilidade para o Bolsa Família em 2009) 27,3 (1995) 13,7 (2009)
% da população vivendo com menos de R$ 66 per capita (linha
inferior de elegibilidade para o Bolsa Família em 2009) 10,7 (1995) 4,8 (2009)

Saúde Taxa de Mortalidade Infantil (por mil Nascidos Vivos) 47,1 (1990) 19,0 (2008)
Taxa de Mortalidade na Infância 53,7 (1990) 22,8 (2008)
Esperança de Vida ao Nascer (anos) 68,5 (1995) 72,1 (2007)

Trabalho e Renda Taxa de Cobertura Efetiva do seguro-desemprego1 65,9 (1995) 62,9 (2007)
(Proteção) Taxa de Reposição do seguro-desemprego2 50,9 (1995) 68,3 (2007)

Trabalho e Renda Taxa de aderência da intermediação 39,2 (1995) 47,5 (2007)
(Promoção) Taxa de admissão da intermediação 1,5 (1995) 6,8 (2007)

Educação Taxa de frequência à escola (0 a 3 anos) 7,5 (1995) 18,2 (2009)
Taxa de frequência à escola (4 a 6 anos) 53,4 (1995) 81,3 (2009)
Taxa de frequência à escola (7 a 14 anos) 86,6 (1992) 98,0 (2009)
Taxa de frequência à escola (15 a 17 anos) 59,7 (1992) 85,2 (2009)
Taxa de frequência à escola (18 a 24 anos) 22,6 (1992) 30,3 (2009)
Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais) 17,2 (1992) 9,7 (2009)
Número médio de anos de estudos (15 anos ou mais) 5,2 (1992) 7,5 (2009)

Questão Agrária Concentração Fundiária - índice de Gini para propriedade da terra 0,838 (1998) 0,816 (2003)

Saneamento % Abastecimento de Água (urbano) 82,3 (1992) 91,6 (2008)

e Habitação % Esgoto Sanitário (urbano) 66,1(1992) 81 (2007)
% Coleta de Lixo (urbano) 79,8 (1992) 97,6 (2007)
% Domicílios urbanos com condições de moradia adequada 50,7 (1992) 65,7 (2008)
Deficit Habitacional total (Habitações) n.d. 5,7milhões (2008)

Renda Renda domiciliar per capita média em US$ PPC por dia 5,5 (1990) 12,1 (2008)
e Desigualdade Desigualdade de renda - Gini 0,601 (1990) 0,538 (2009)
% da população vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia
(situação de extrema pobreza) - critério ONU/ODM 25,6 (1990) 4,8 (2008)
População total vivendo com menos de US$ PPC 1,25 por dia
(situação de extrema pobreza) - critério ONU/ODM 36,2 milhões (1990) 8,9milhões (2008)
% da renda nacional detida pelos 20% mais pobres 2,2 (1990) 3,1 (2008)
Salário mínimo em US$ PPC por dia 4,0 (1990) 8,4 (2008)

86
Fonte: IPEA (Acompanhamento e análise 17, 2009) e IPEA (ODM - Relatório Nacional de Acompanhamento, 2010).
diminuiu 7,4%, evidenciando o caráter dis- Pelo critério do PBF, a pobreza (renda domiciliar
tributivo da política previdenciária. per capita de até R$ 131) teve reduzida sua inci-
dência de 27,3% da população no ano de 1994
na assistência social, a ampliação e a diversi- para 13,7% no ano de 2009. A indigência (ren-
ficação dos benefícios trouxeram resultados da domiciliar per capita de até R$ 66) reduziu-
expressivos para a população caracterizada se de 10,7% da população brasileira em 1994
por indicadores de vulnerabilidade. A dispo- para 4,5% em 2009. ou seja, diminuiu mais que
nibilização do BPC para a população idosa e a metade. é verdade que não é possível isolar
portadora de deficiência vivendo em indigên- precisamente os efeitos da política assistencial
cia, cujos valores são corrigidos pelo SM, bem de outros efeitos (como os da expansão e da
como a oferta de um conjunto de transferên- diversificação da política previdenciária e traba-
cias diretas de renda à população em situação lhista desde o início dos anos 90, bem como da
de pobreza, principalmente o Programa Bolsa melhora do funcionamento do mercado de tra-
Família, ajudaram em uma diminuição da taxa balho brasileiro após o início dos anos 2000). De
de indigência e de pobreza ao longo dos últi- toda forma, os números a respeito da indigência
mos anos, como pode ser constatado no grá- e da pobreza consistem em indícios da distribu-
fico 3, que ilustra esse avanço no combate à tividade da política assistencial estruturada nos
pobreza e à indigência. anos recentes (ver Comunicado do iPEA 63).

■ gráfico 3: ProPorção da PoPulação em situação de Pobreza e

extrema Pobreza (%)

Fonte: iPEA (Comunicado do iPEA no 63).

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 87
 A situação social da população na área de saú- tou uma tendência de melhora, passando de
de pode ser analisada pelos avanços de um 51% em 1995 para 68,3% em 2007.
dos principais indicadores, que é a taxa de
mortalidade infantil. Este indicador reduziu de No campo da promoção social, a ação pública
47,1 óbitos por mil nascidos vivos em 1990 na área de trabalho ampliou-se e diversificou-
para 19,0 em 2008, se considerado o conjunto se nos últimos anos. No que se refere à pro-
do Brasil. Movimento semelhante ocorreu com cura por um novo emprego/ nova ocupação
a taxa de mortalidade na infância, que dimi- por parte dos trabalhadores, a intermediação
nuiu de 53,7 óbitos por mil nascidos vivos em realizada pelo SINE mostrou alguns sinais
1990 para 22,8 no ano de 2008. De qualquer positivos, como o da taxa de aderência da
modo, a ampliação do acesso a bens e servi- intermediação (número de trabalhadores co-
ços de saúde dos últimos vinte anos, com uma locados por meio do SINE/ número de vagas
marcada perspectiva preventiva, resultou não captadas pelo SINE), que passou de 39,2%
só em uma alteração do padrão de mortalida- em 1995 para 47,5% em 2007, bem como
de, mas em uma melhoria concreta e efetiva o da taxa de admissão da intermediação (nú-
das condições de saúde da população brasilei- mero de trabalhadores colocados por meio
ra. Isso se refletiu, por exemplo, na extensão do SINE/ número de trabalhadores admitidos
da esperança de vida ao nascer, que passou de segundo o Caged), que foi de 1,5% em 1995
68,5 anos em 1995 para 72,1 anos em 2007. para 6,8% em 2007.
Esses indicadores mostram que essa política
protegeu uma parcela mais extensa da popu- Na área de educação, houve uma ampliação
lação (não só aquela inserida formalmente no e diversificação dos bens e serviços, princi-
mercado de trabalho), bem como ofereceu a palmente para a população infanto-juvenil,
proteção contra um leque mais diversificado o que permitiu um importante movimento de
de riscos e agravos (inclusive com um foco inclusão de crianças, adolescentes e jovens
preventivo de atuação). nas escolas e nas universidades brasileiras.
Tal fenômeno pode ser observado na análi-
Ainda na área da proteção social, temos as se de indicadores como a taxa de frequên-
ações da área de trabalho e renda, principal- cia da população entre 4 e 6 anos de idade
mente aquela voltada ao seguro-desemprego (pré-escola), que se expandiu de 26,9% em
que aumentou sua concessão em 17% de 1988 para 77,6% em 2007. Quanto à taxa de
1995 a 2007. Na verdade, mostrou uma es- frequência do grupo entre 7 e 14 anos de ida-
tabilidade em sua taxa de cobertura (núme- de (ensino fundamental), essas porcentagens
ro de trabalhadores protegidos/ número de aumentaram de 84,1% para 97,6% nesse
trabalhadores demitidos sem justa causa do lapso de tempo.
setor formal), em torno de 64%. Não obstan-
te, a taxa de reposição desse benefício (valor Apesar desses avanços, a proporção de analfa-
médio do seguro-desemprego recebido pelos betos na população com 15 anos ou mais per-
trabalhadores/ valor médio do último salá- manece em patamar bastante elevado, princi-
88 rio dos trabalhadores demitidos) apresen- palmente por conta das gerações mais idosas.
Contudo, apresentou tendência de redução, Houve também uma melhora substancial no
progredindo de 17,2% da população com 15 que se refere às condições habitacionais. A
anos ou mais em 1992 para 9,7% em 2009. proporção de pessoas residentes em domi-
Um indicador que complementa esse cenário cílios urbanos com condições de moradia
da situação educacional é o número médio adequadas passou de 50,7% em 1992 para
de anos de estudo para o referido grupo, que 65,7% em 2008. Entretanto, 54,5 milhões
cresceu no período em análise, passando de de pessoas moradoras nas cidades ainda so-
5,1 anos para 7,3 anos. É verdade que, nesse frem de algum tipo de carência habitacional.
cenário, os anos de estudo da população não
contemplam sequer o que era considerado No que diz respeito à desigualdade, é im-
obrigatório pela Constituição (ciclo fundamen- portante verificar a participação do rendi-
tal completo – 8 anos de estudo). Não obstan- mento do trabalho na renda nacional que
te, eles revelam algum grau de sucesso das é um indicador que mede a distribuição
iniciativas de ampliação e diversificação dos funcional da renda e é tido como um dos
serviços educacionais no Brasil – principal- mais relevantes para avaliar o progresso no
mente no que se refere à população infanto- campo da desigualdade de renda em uma
juvenil, que passou a contar com um acesso sociedade. Nas últimas décadas do século
bem mais significativo à escola. 20, houve uma trajetória de queda da par-
ticipação do rendimento do trabalho na
No que se refere à cobertura dos serviços de renda nacional, menor ritmo de expansão
saneamento básico, a proporção da população econômica e desajustes nas finanças públi-
em áreas urbanas servida por água de rede ge- cas. Contudo, na primeira década do século
ral com canalização interna, em 2008, girava em 21, o Brasil apresenta uma marcha distinta
torno de 91,6%, um aumento de quase 10 pon- da verificada no período anterior, combi-
tos percentuais em relação a 1992. A cobertura nando positivamente a redução no grau
de serviços de esgotamento sanitário, mesmo de desigualdade na distribuição da renda
tendo aumentado significativamente, ainda pessoal (ver gráfico 4) com a elevação da
é muito inferior à cobertura de água, embora participação dos rendimentos do trabalho
80,5% da população urbana já contem com na renda nacional. No biênio 2008/2009,
esgotamento sanitário por rede geral ou fossa por exemplo, o peso do trabalho na renda
séptica, um crescimento de 14 pontos percen- nacional aumentou 9,5% em relação aos
tuais desde 1992. As desigualdades no acesso anos 1999/2000, pois passou de 40% para
aos serviços de saneamento básico entre os 43,6%, considerando-se como rendimento
grupos socioeconômicos, as áreas urbanas e do trabalho a renda dos ocupados mais as
rurais e as grandes regiões, mesmo tendo dimi- transferências de renda (IPEA, Comunicado
nuído, ainda continuam bastante significativas. da Presidência, nº 47).

Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação | Número 1 | Janeiro-Junho de 2011

Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 89
 ■ gráfico 4: evolução da desigualdade de renda – 1990-2009
(a) evolução do coeficiente de gini

Fonte: DiSoC/iPEA (objetivo do Desenvolvimento do Milênio – 4º Relatório nacional de acompanhamento)

■ Porcentagem da renda nacional detida Por estratos de renda

(b)Porcentagem da renda nacional detida Por estratos de renda

Fonte: DiSoC/iPEA (objetivo do Desenvolvimento do Milênio – 4º Relatório nacional de acompanhamento)

90
Em síntese, o Brasil encontra-se em um mo- se gasto permanece no país, fortalecendo
mento especial do contexto geral de enfren- com isso o circuito de multiplicação de ren-
tamento da desigualdade de renda (pessoal da nacional, pois estes estratos tendem a
e funcional), com movimento favorável aos consumir produtos com menos conteúdos
portadores de rendimentos do trabalho, importados e poupar menos, o que implica
sobretudo para aqueles com menor remu- maior propensão a consumir produtos na-
neração. Observa-se que, desde a estabili- cionais, mais vendas, mais produção nacio-
dade monetária, as menores remunerações nal e mais emprego a ser gerado no país.
apresentam crescimento real. O evento da
crise internacional terminou estimulando no Por isso, mesmo reconhecendo que a
Brasil a adoção de importantes medidas de grande função da política social são seus
defesa da produção e do emprego nacional, aspectos de proteção e promoção social
o que permitiu evitar a inflexão na trajetória apresentados anteriormente, é também re-
de queda no grau de desigualdade na distri- levante verificar quais as relações entre o
buição funcional e pessoal da renda. Tanto gasto com as políticas sociais e o benefício
assim que o rendimento do trabalho conti- de caráter estritamente econômico destas:
nuou a recuperar a sua participação relativa seu resultado em termos de crescimento
na renda nacional, enquanto o índice de Gini do PIB e da renda das famílias. Para tanto,
seguiu a tendência de queda, como mostra apresenta-se a seguir alguns resultados de
o gráfico 4. recente estudo realizado no IPEA 5, que uti-
lizou a Matriz de Contabilidade Social do
ano de 2006 e as informações do Sistema
4. Efeitos econômicos das
de Contas Nacionais e da Matriz Insumo-
políticas sociais sobre o Produto e pesquisas domiciliares.
PIB e a renda das famílias
Pouco se discute que grande parte da po- Este trabalho mostrou que o gasto com as po-
lítica social e de seu correspondente gasto líticas sociais tem efeito sobre o PIB e sobre a
público tem um duplo benefício: ela pode renda das famílias e, no curto prazo, seu efei-
promover crescimento econômico e tam- to é maior do que o efeito do investimento,
bém uma melhor distribuição de renda. da exportação de commodities agrícolas ou
Isto ocorre porque a maioria dos gastos so- do pagamento de juros. Isto ocorre porque
ciais do governo beneficia os mais pobres a maioria dos gastos sociais atinge os mais
ao distribuir melhor a renda, os salários e pobres – como no caso do PBF, do BPC e dos
os serviços, além disso, grande parte des- benefícios subsidiados da previdência so-

5 Ver Perspectiva da política social no Brasil. IPEA, 2010. Artigo “Efeitos econômicos dos gastos sociais no Brasil”.

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Política Social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação do escopo, escala e gasto público 91
 cial (rurais em regime de economia familiar, A conclusão é que o multiplicador do PiB, de-
empregado doméstico, microempreendedor corrente de um aumento nas variáveis exóge-
individual, dentre outros) – e a classe média nas da demanda agregada provenientes do
– como no caso dos salários dos professores gasto social é de 1,37. Isso significa que, a cada
da educação básica, ou da maioria dos bene- R$ 100 gastos pelo governo na área social, fo-
fícios urbanos da previdência social no Brasil ram gerados R$ 137 de produto interno bruto.
(85% destes são de até 3 salários mínimos). o multiplicador do gasto social, em termos de
Ao distribuir melhor a renda, os salários e os PiB, é consideravelmente maior que o multipli-
serviços, uma parte importante do gasto so- cador dos gastos com os juros da dívida públi-
cial permanece no país e fortalece o circuito ca, 0,71 e quase idêntico ao das exportações
de multiplicação de renda, pois estes estratos de commodities, de 1,40, mas é inferior ao do
tendem a consumir menos importados e pou- investimento em construção civil, de 1,54.
par menos, o que implica maior propensão a
consumir produtos nacionais, mais vendas, Este trabalho também mostra que após o im-
mais produção nacional e mais emprego ge- pulso original do gasto autônomo e quando
rado no país. percorrido todo o circuito econômico, voltam

■ figura 5: ciclo econÔmico do gasto Público social

Fonte: iPEA.
92 Elaboração própria.
ao Estado 56% do valor que deu origem ao lhorando fortemente a desigualdade e, assim,
impulso inicial na forma de impostos recolhi- a propensão e perfil de consumo da popula-
dos. Ou seja, de cada R$ 100 gastos inicial- ção como um todo.
mente voltam R$ 56 pela arrecadação tribu-
tária nacional. Em geral, as transferências de renda que be-
neficiam mais os pobres elevam mais o PIB
Quanto ao que ocorre com a renda das famí- e a renda das famílias. Isso porque pessoas
lias, as simulações mostram que um incre- mais pobres tendem a consumir quase toda
mento de 1% do PIB nos programas e polí- a sua renda (não conseguem poupar) em uma
ticas sociais eleva a renda das famílias em cesta de consumo com produtos com menor
1,85%, em média – sabe-se que a renda das conteúdo importado, ou seja, neste caso os
famílias constituiu aproximadamente 81% vazamentos são bem menores.
do PIB em 2006. O multiplicador do gasto
social sobre a renda das famílias é considera- Outra questão muito frequente com relação
velmente maior que o multiplicador do inves- ao gasto social diz respeito à capacidade
timento em construção civil, de 1,14%, das que tem em reduzir a desigualdade. O estu-
exportações de commodities, de 1,04%. do mencionado avaliou a progressividade do
gasto social com educação e saúde e chegou
Quando detalhado por tipo de gasto, obser- à conclusão de que seu efeito é nitidamente
va-se que, no caso das transferências mone- progressivo, o que não surpreendeu, uma vez
tárias, o maior multiplicador do PIB e da renda que são as famílias mais pobres as que mais
das famílias pertence ao Programa Bolsa Fa- utilizam esses serviços públicos. Por exemplo,
mília (PBF). Para cada R$1,00 gasto no progra- um choque de 1% do PIB no gasto com saúde
ma, o PIB aumentará em R$1,44 e a renda das enseja uma diminuição de 1,47% no índice
famílias em 225%, após percorrido todo o cir- de Gini; no caso da educação, a queda é um
cuito de multiplicação de renda na economia. pouco menor, de 1,09%. O PBF e o BPC são,
Este programa gera mais benefícios econômi- como era de se esperar, os programas com
cos do que custa. Mesmo as transferências da maior capacidade redistributiva, um choque
previdência social com aposentadorias, pen- de gasto de 1% do PIB com BPC e o Bolsa
sões e auxílios, que são apenas levemente Família provocam uma redução de 2,33% e
progressivas , têm um efeito multiplicador de
6
2,15% no índice de Gini, respectivamente.
1,23. A explicação está no fato de que, diante Entre as transferências, o BPC e o PBF são cla-
de nossa ainda abissal desigualdade de ren- ramente os que mais contribuem para a que-
da, uma transferência quase neutra atua me- da da desigualdade.

6 Relembrando que os benefícios pagos pelo RGPS têm um perfil bastante redistributivo, enquanto aqueles pagos pelo RPPS
possuem um perfil concentrador de renda – de modo que efeito final conjunto dos dois sistemas é levemente distributivo.

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 Esses resultados são robustos para demonstrar ajudar a estruturar as condições básicas de
que o gasto com as políticas sociais, ao cumprir vida da população, até mesmo aquelas que di-
seu proposito central (proteção e promoção so- zem respeito à pobreza e à desigualdade. Mas
cial), é, ao mesmo tempo, um elemento muito também vai além, ao começar a regular, direta
importante para a dinâmica da economia nacio- ou indiretamente, o volume, as taxas e o com-
nal, principal daquele voltado para o mercado portamento do emprego e do salário na eco-
interno e para a diminuição da desigualdade. nomia brasileira. A política social transformou-
se em um poderoso instrumento, por meio do
qual a economia nacional não apenas efetuou
5. Considerações finais transferências de renda aos mais necessitados
A análise aqui efetuada mostrou a comple- e prestações de bens e serviços ao conjunto
xidade do aparato político/institucional da da sociedade, mas, simultaneamente, gerou
política social estruturado no Brasil nestes um canal de ampliação da demanda agregada,
últimos anos, assim como revelou que não com capacidade de criar um amplo mercado
foram poucos os avanços registrados na si- interno de consumo de massa.
tuação social da população brasileira. Em
alguma medida, esses avanços estiveram re- A política social, mediante seu gasto com o
lacionados às conquistas sociais que se ma- pagamento de benefícios e prestação de
nifestaram em determinações inscritas nas bens e serviços – incluindo o pagamento dos
estruturas jurídico/institucionais, principal- salários dos trabalhadores lotados nos seto-
mente na Constituição brasileira. É certo que res sociais –, converte-se velozmente em con-
tais determinações exigiram um maior esfor- sumo de alimentos, serviços e produtos in-
ço da economia e da sociedade em termos de dustriais básicos que dinamizam a produção,
recursos para financiamento de programas e estimulam o emprego, multiplicam a renda,
ações – no âmbito federal, estadual ou mu- reduzem a pobreza e a miséria extrema. As-
nicipal. Isso permitiu a criação de sua série sim, a política social assume papel estratégi-
elevada de aparatos técnicos/administrati- co como alavancadora da economia nacional,
vos, contratação e treinamento de inúmeros particularmente no momento da crise finan-
profissionais, criação e construção de instala- ceira internacional de 2008, quando o valor e
ções e imóveis diversos, bem como aquisição o número de benefícios cresceram.
de equipamentos – sofisticados ou não – para
a prestação dos bens e serviços. Por seus expressivos resultados econômicos
e sociais, a política social reafirma-se como
Nesse sentido, foram tais recursos físicos, fi- indispensável e estratégica, não apenas para
nanceiros, humanos e institucionais que possi- enfrentar situações conjunturais adversas,
bilitaram a estruturação de um amplo e diver- como também para criar os alicerces da cons-
sificado conjunto de mecanismos de proteção trução de uma nação economicamente mais
social e de promoção social fundamental para forte e democrática.

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