PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO PÚBLICO

Módulo 02: Poder Constituinte

TEMA 03 – PODER CONSTITUINTE DERIVADO

REFORMADOR

Aula 01 – Poder constituinte: derivado

reformador

Demos início ao nosso estudo com o tema Poder Constituinte Originário,

posteriormente iniciamos o estudo do Poder Derivado Decorrente.

Aprendemos que o Poder Constituinte Derivado (instituído, secundário ou de

segundo grau) decorre do Poder Constituinte Originário e da constituição e que é o
poder que pode efetuar modificações ao texto constitucional originário ou revisar a
Constituição. Essas modificações deverão estar sempre em conformidade com o
que foi estabelecido pelo Poder Originário.

Enfim, aprendemos que o Poder Constituinte Derivado é o poder de modificar

a Constituição Federal e, também, de elaborar as Constituições estaduais.

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 Estudamos as características do Poder Constituinte Derivado (jurídico,
derivado, subordinado, condicionado/ limitado) e as suas espécies, que são:

1) Poder Constituinte Derivado Decorrente.

2) Poder Constituinte Derivado Reformador;
3) Poder Constituinte Derivado Revisor;

A partir de agora iremos estudar o poder constituinte derivado reformador.

Acompanhe...

Histórico
Originário Revolucionário

Derivado Reformador, Decorrente e Revisor

Difuso

Supranacional

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3.2) Poder Constituinte Derivado Reformador

O poder constituinte derivado reformador, também chamado de competência

reformadora, possui a capacidade de modificar a Constituição Federal, por meio de
um procedimento específico, estabelecido pelo poder originário, sem que exista uma
verdadeira revolução.

A manifestação do poder constituinte reformador pode ser observada por

meio das emendas constitucionais (artigo 59, I, e 60 da CF/88).

Ao contrário do poder constituinte originário, que é incondicionado, o derivado

é condicionado pelas regras colocadas pelo primeiro.

Na Constituição Federal de 1988, o exercício do poder constituinte derivado

foi atribuído ao Congresso Nacional para alteração do texto constitucional mediante
dois procedimentos distintos:

Procedimentos de emenda (art. 60)

Revisão constitucional (ADCT, art. 3.º).

De fato, o poder constituinte originário estabeleceu dois procedimentos

distintos para modificação do texto constitucional pelo poder constituinte derivado
reformador, que são: o procedimento rígido de emenda constitucional, previsto no
art. 60 da Constituição, e o procedimento simplificado de revisão constitucional,
previsto no art. 3.º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.

O poder constituinte derivado reformador é entendido como o poder que pode

modificar a Constituição Federal por meio das Emendas Constitucionais, mediante

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um procedimento específico estabelecido pelo Poder Constituinte Originário,
conforme art. 60 da Constituição Federal de 1988.

- LIMITES:

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu alguns limites, que veremos a

seguir:

- Circunstanciais: precisa-se questionar em quais circunstâncias a

Constituição Federal não pode ser emendada.

Conforme prevê o art. 60, § 1º, da CF/88, a Constituição não pode ser

emendada na vigência de:

 Intervenção federal

 Estado de sítio

ou

 Estado de defesa

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 - Limites Formais (ou procedimentais):

É necessário questionar qual é a forma / procedimento exigido pela

Constituição Federal de 1988 para a alteração do seu texto.

Os limites formais podem ser:

Limites formais subjetivos ou formais objetivos.

De caráter
Subjetivo
Limitações
Formais

De caráter
Objetivo

Em relação aos limites formais subjetivos, a Constituição Federal de 1988,

em seu art. 60, I, II e III, estabelece o rol dos legitimados para propor uma PEC
(Proposta de Emenda à Constituição), quais sejam:

 O Presidente da República;

 1/3 da Câmara dos Deputados ou 1/3 do Senado Federal;

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  Mais da metade das Assembleias Legislativas dos Estados da
Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa
de seus membros;

No que diz respeito aos limites formais objetivos, a Constituição Federal de

1988 estabelece algumas regras a serem observadas, previstas nos § 2º, § 3º e §5º

do art. 60. Vejamos:

§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso

Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em
ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da

Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo
número de ordem.

§ 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida

por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma
sessão legislativa.

- Limites Materiais:

É o limite que tem por objetivo se atentar para as matérias que não podem ser
objetos de propostas de emenda tendentes a aboli-las, ou seja, são assuntos e
temas que não podem ser extintos por meio das emendas constitucionais. São as
chamadas cláusulas pétreas.

São cláusulas pétreas:

 Forma federativa de Estado;

 Voto direto, secreto, universal e periódico;

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  Separação de Poderes;

 Os direitos e garantias individuais.

As cláusulas pétreas estão elencadas no art. 60, § 4º da CF/88.

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados

ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades
da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria
relativa de seus membros.

§ 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de

intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em
ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo
número de ordem.

§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda

tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes.
IV - os direitos e garantias individuais.

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 Existe o questionamento sobre a interpretação adequada do art. 60, §4º, IV,

da Constituição Federal:

Se as cláusulas pétreas são somente os direitos que ali se encontram ou se

todos os direitos fundamentais podem ou não sofrer alteração.

Nesse contexto, há quatro correntes que vão trabalhar a questão do que é

cláusula pétrea em relação aos direitos fundamentais:

A primeira corrente é a da interpretação literal. Essa corrente defende que

cláusulas pétreas são as normas do art. 5º da Constituição. É considerada uma
corrente clássica.

A segunda corrente é a da interpretação literal restrita ou restritiva, que

defende que cláusulas pétreas não são todas as normas do art. 5º, mas sim apenas
os direitos individuais propriamente ditos, ou seja, os direitos de liberdade. É uma
corrente que traz pouca proteção aos direitos fundamentais enquanto cláusulas
pétreas. O Ministro Gilmar Mendes já foi adepto dessa corrente.

A terceira corrente é a da interpretação extensiva. Essa corrente é o oposto

da primeira e da segunda, pois defende que cláusulas pétreas são todos os direitos
fundamentais.

A crítica que é feita a essa corrente é a de que ela protege demais e pode
ser lesiva do ponto de vista prático, já que tudo o que tende ao absoluto pode virar
nada. Essa é uma forma de interpretação que pode banalizar a proteção aos direitos
fundamentais. Proteção demais gera déficit.

A quarta corrente é a da interpretação extensiva sistemática, que é uma

corrente intermediária e interpreta as cláusulas pétreas como sendo direitos de
primeira, segunda e terceira geração.

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 Essa corrente considera que não são todos os direitos fundamentais. São
direitos de primeira, segunda e terceira geração que dizem respeito ao mínimo
existencial, tendo como base a dignidade da pessoa humana.

Essa corrente é uma interpretação sistemática e correlaciona o art. 60, § 4º,

IV, com o art. 1º, III, da CF.

A análise deve ser casuística, ou seja, cada caso deverá ser analisado em
relação a sua aplicação. Deve-se analisar se aquele direito, naquele contexto
histórico específico, é ou não cláusula pétrea.

Determinados diretos fundamentais sociais que já alcançaram um grau de

densidade normativa adequado no ordenamento não têm como retroceder, não tem
como voltar atrás, que é a chamada vedação do retrocesso.

Na doutrina, a corrente majoritária é a quarta, que é a corrente da

interpretação extensiva sistemática.

O STF não possui um posicionamento explícito sobre qual corrente ele

adota, porém, vem adotando a quarta corrente, ainda que não de forma explícita.
Isso porque, o STF vem entendendo que cláusulas pétreas não são só aquelas
previstas no art. 5º, da Constituição Federal de 1988.

Um exemplo é a ADI 939, oportunidade em que o STF afirma que é cláusula

pétrea o art. 150, III, b, da Constituição Federal de 1988.

Na ADI 3685, o STF pronunciou que o art. 16, da Constituição Federal, que
trata do princípio da anterioridade eleitoral (anualidade eleitoral), também é cláusula
pétrea.

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 As cláusulas pétreas também são conhecidas como os assuntos que não
podem ser abolidos da Constituição nem mesmo por emenda.

Apesar de parte da doutrina utilizar a expressão“cláusula de imutabilidade”

para fazer referência às cláusulas pétreas, na verdade, essas últimas não são
intangíveis propriamente, porque poderão ser objeto de reforma, desde que a
emenda não tenha o propósito de suprimir a cláusula pétrea nem o de prejudicar o
seu campo de proteção.

A expressão “tendente a abolir” contida no parágrafo 4º do artigo 60 da

Constituição (“Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a

abolir:”) aponta o real significado da limitação material, qual seja:

Assunto que não pode ser suprimido, retirado, destruído, banido.

Abolir, no contexto, não é sinônimo de alterar e nem de modificar. Dessa

sorte, a tão simples aprovação de uma emenda que abarque cláusula pétrea não é
suficiente para indicar inconstitucionalidade.

Nos moldes da jurisprudência do STF, uma cláusula pétrea pode ser

modificada, somente em três situações:

1) Para ampliar;

2) Para reduzir, desde que não prejudique o núcleo essencial;

3) Para alterar a expressão literal, ou seja, a redação da cláusula pétrea,

desde que não afete o núcleo de proteção.

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 Importante destacar e compreender que ampliar não é o mesmo que criar!

Novas cláusulas pétreas só podem ser criadas pelo Poder Originário, pois
constituem limitações materiais ao Poder de reforma da Constituição.

Entretanto, uma emenda é capaz de ampliar uma cláusula pétrea e isso

ocorreu com a criação do artigo 5º, inciso LXXXVIII, da Constituição Federal
(Princípio da razoável duração do processo), a partir da EC 45/2004, por exemplo.

Além disso, mais uma garantia constitucional foi estabelecida por emenda:

O rol de direitos e garantias individuais foi ampliado, mas as limitações

materiais continuaram a ser quatro.

Cláusulas Pétreas em espécie:

Vamos discorrer brevemente sobre as cláusulas pétreas em espécie.

 Forma federativa de Estado

Os princípios federativos não poderão ser afetados por emenda. Sendo

assim, seria inconstitucional a retirada de autonomia de qualquer dos entes
federativos, a admissão da secessão, a extinção do órgão que representa os
estados (Senado), a tomada da função de guarda da Constituição do STF ou mesmo
a transformação da nossa Constituição rígida em flexível.

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 Segundo o STF, a forma federativa de Estado deve ser definida a partir do
modelo adotado, de fato, pelo Poder Constituinte Originário e não de um modelo
ideal de federação (ADI 2.024/DF).

 Voto direto, secreto, universal e periódico

O sufrágio, que é o direito de votar é protegido. Observe que a cláusula

pétrea não é o dever de votar, mas o direito. Por isso, é possível que uma emenda à
Constituição venha a abolir o dever fundamental de votar e transformar o
alistamento eleitoral e o voto em facultativos.

 Separação de Poderes

Trata-se da repartição das funções estatais de legislar, administrar e julgar

entre órgãos distintos com o objetivo de limitar o poder do Estado. Desse modo, um
órgão fiscaliza o outro e proporciona equilíbrio à federação.

Embora as funções estatais não sejam exclusivas, mas típicas, há

inconstitucionalidade quando um órgão invade a atribuição de outro.

 Direitos e garantias individuais

Os direitos e garantias individuais estão espalhados na Constituição e não

se restringem ao artigo 5º.

O STF já reconheceu como cláusulas pétreas os seguintes direitos e

garantias: a) legalidade tributária (artigo 150, I, da CF) e legalidade administrativa
(artigo 37, caput); b) anterioridade e irretroatividade tributária (artigo 150, III, “a”/”b”,
da CF); c) anterioridade eleitoral (artigo 16 da CF).

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 Dessa forma, respeitadas as divergências doutrinárias, as cláusulas pétreas
não se restringem a direitos e garantias individuais (artigo 5º), mas alcançam os
direitos e garantias fundamentais como um todo (Título II da CF). Esse é o
posicionamento que tem prevalecido na doutrina (MENDES e BRANDÃO 2007).

APROFUNDANDO...

A doutrina discute se um novo direito individual acrescentado por emenda ou

por tratado internacional de direitos humanos estaria contemplado no núcleo duro da
Constituição. E se poderia posteriormente ser abolido...

Para parte da doutrina não poderia ser posteriormente abolido.

Marcelo Novelino, afirma que não porque o campo de proteção

constitucional diz respeito ao assunto - “direitos e garantias individuais”. Além disso,

não há hierarquia entre normas constitucionais, de forma que uma vez tendo o
dispositivo sido criado por emenda, passaria a ser norma constitucional tal qual uma
norma originária.

Para Gilmar Mendes, se o poder de reforma não pode criar cláusulas

pétreas, o novo direito que venha a ser estabelecido por emenda ou por tratado
internacional não poderia ser classificado como cláusula pétrea.

Quanto à possibilidade de redução de uma cláusula pétrea ou mesmo de

mudanças em sua redação, basta proteger o núcleo essencial. Assim, até mesmo o
direito à vida, o mais fundamental dos direitos, pode ser relativizado, bastando, na
situação concreta, existir razoabilidade.

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 Por isso, que, por exemplo, que o aborto é admitido em alguns casos, que
aceitarmos a legítima defesa e o estado de necessidade como excludentes da
ilicitude, etc.

Enfim, desde que uma proposta de emenda não seja tendente a abolir
cláusula pétrea, poderá restringir e modificar a literalidade de uma cláusula pétrea,
guardando-se, evidentemente, o núcleo de proteção. Esse é o posicionamento do
STF, como pode ser identificado na ADI 2.024-MC/DF:

“(...) 1. A “forma federativa de Estado” - elevado a princípio intangível por

todas as Constituições da República - não pode ser conceituada a partir de um

modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte
originário concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto
às futuras emendas à Constituição;

Ademais, as limitações materiais ao poder constituinte de reforma, que o art.

60, § 4º, da Lei Fundamental enumera, não significam a intangibilidade literal da

respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo

essencial dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege.(...)”

Da análise da expressão “Não será objeto de deliberação a proposta de

emenda tendente a abolir”, outra questão de relevo se extrai.

Perceba que a vedação constitucional não apenas objetiva impedir que uma
emenda à Constituição extinga cláusula pétrea, mas também a de impedir a tão
simples deliberação de uma PEC tendente a abolir o núcleo duro da Constituição.

Isso quer dizer que se houver discussão a respeito de PEC tendente a abolir
cláusula pétrea, essa discussão já estará lesionando uma vedação constitucional.

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 Se tal inconstitucionalidade ocorrer, qual instrumento ou ação será cabível?

Por exemplo: seria cabível uma Ação Direta de Inconstitucionalidade?

Não, pois a Ação Direta de Inconstitucionalidade é instrumento do controle

repressivo de constitucionalidade e só poderá ser utilizada após entrada em vigor da
emenda.

Em regra, o Judiciário não faz controle preventivo de constitucionalidade,

para não interferir no processo legislativo. No entanto, nesse caso,
excepcionalmente, o STF admite o mandado de segurança, que só poderá ser
impetrado por parlamentar da Casa em está tramitando a PEC, cujo objeto é o
trancamento da proposição inconstitucional, por vício material.

- Limites Materiais Implícitos:

Além dos limites materiais explícitos (art. 60, § 4º), há também os limites

materiais implícitos (Prof. Canotilho).

Os limites materiais implícitos são identificados por interpretação da

Constituição:

Exemplo:

A impossibilidade de revogação dos princípios fundamentais da República

Federativa do Brasil. Não é possível uma emenda que revogue o artigo 1º, III, da
Constituição Federal de 1988.

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 Exemplo:

A impossibilidade de revogação dos limites materiais explícitos.

Isso porque já que o constituinte originário criou o art. 60, § 4º, CF para

proteger determinadas matérias, revogar tal dispositivo desprotegeria os direitos

nele assegurados, sendo um golpe na vontade do Poder Constituinte Originário.

Canotilho denomina esse golpe de dupla revisão. Assim, cláusula pétrea não
é apenas explícita, é também implícita.

Outras formas de alteração da Constituição Federal:

Tratado Internacional sobre Direitos Humanos:

Além do poder constituinte derivado via emendas, existem também outras

formas de se alterar a Constituição, sendo uma deles por meio de Tratado
Internacional de Direitos Humanos.

Para que isso ocorra, esse tratado precisará passar pelo mesmo
procedimento das emendas constitucionais e entrar no ordenamento com status
equivalente à emenda constitucional, como uma norma constitucional. Desse modo,
poderá mudar a Constituição.

Mutação Constitucional:

Conceito:

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 A mutação constitucional é a possibilidade de alterar o sentido de uma norma
sem precisar fazer uma mudança expressa no texto. Ou seja, a interpretação dada a
um determinado artigo vai se adequar às transformações do tempo, sem que haja
uma intervenção direta nele; seu teor permanece inalterado, mas o sentido é novo.

A mutação constitucional é outro modo de se alterar a Constituição, também

chamada de poder constituinte difuso, que será tratado adiante.

Atente-se que, doutrinariamente, são mencionados ainda os limites

temporais, quando o Poder Constituinte Originário estabelece um prazo no qual a
Constituição não poderá sofrer alterações. A Constituição Federal de 1988 não
estabeleceu limites temporais.

APROFUNDANDO...

O que é mutação inconstitucional?

São processos informais de alteração da Constituição, que deturpam,

deterioram ou deslegitimam uma Constituição.

É um fenômeno que interpreta a Constituição contra a própria Constituição.

Essa mutação inconstitucional pode ser feito pelo Poder Judiciário, interpretando a
Constituição de forma a deturpá-la; além disso, pode ser feita pelo legislativo,
quando este é omisso em regulamentar ou complementar normas constitucionais,
pois isso também deslegitima a Constituição.

O poder constituinte derivado reformador (ou, simplesmente, poder

reformador) exerce a importante tarefa de ajustar e atualizar o texto constitucional
aos novos ambientes formatados pela dinâmica social.

Tem-se adotado, como tradição no direito nacional, a rigidez do documento

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constitucional:

 Afasta a imutabilidade do texto.

 Procedimento exigido para a feitura das emendas constitucionais é

substancialmente distinto daquele estabelecido para a criação da
legislação infraconstitucional, pois, comparado com este último, mostra-se
bem mais complexo e sofisticado.

- Limitações impostas ao poder reformador

Limitações expressas:

o Material
o Circunstancial
o Formal

Observe que o Poder Reformador existe em países que adotam constituições

rígidas, pois as constituições flexíveis são atualizadas da mesma forma das demais
leis.
Conforme estudamos, no Brasil, o Poder Reformador está expresso no artigo
60 e no artigo 5º, parágrafo terceiro, da Lei Maior (artigo que trata do processo
legislativo especial das emendas).

1) Iniciativa

As emendas constitucionais têm espécie de processo legislativo especial e

rigoroso, a começar pela iniciativa, pois poucos podem apresentar ao Congresso
Nacional uma proposta de emenda (PEC).

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 Os legitimados para apresentar uma PEC são:

 Um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados;

 Um terço, no mínimo, dos membros do Senado Federal;

 O Presidente da República;

 Mais da metade das assembleias Legislativas, manifestando-se, cada

uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Ressalte-se que, sozinho, o único que pode apresentar uma proposta de

emenda (PEC) é o Presidente da República, razão por que, na prática, o Chefe do
Executivo tem maior protagonismo.

Outra questão importante de ser considerada é que não há iniciativa popular

no processo de emenda à Constituição, diferente do que se dá no processo
legislativo das leis (artigo 61, parágrafo 2º, da CF).

No entanto, há na doutrina, aqueles que, a partir de uma interpretação

sistemática da Constituição, defendem a possibilidade de alteração do texto
constitucional por meio da iniciativa popular.

Divergimos, porque tal possibilidade constou do projeto básico da

Constituição, porém foi dele retirado após debate da Constituinte. Sendo assim, o
Poder Originário optou por retirar do povo a possibilidade de, diretamente, participar
do processo legislativo especial da reforma.

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 A federação, por meio da manifestação de mais da metade das Assembleias
Legislativas estaduais (deve-se incluir a Câmara Legislativa do Distrito Federal), tem
iniciativa para propor PEC.

No mínimo, 14 Assembleias devem se manifestar (26 estados + DF). Em

cada Casa legislativa, o quórum exigido é o de maioria relativa (simples). Dessa
forma, a metade mais um dos presentes, estando presente pelo menos a maioria
absoluta dos membros dos órgãos legislativos estaduais, deve se manifestar
favoravelmente.

Ocorre que, essa hipótese não é fácil, tanto que, até o momento, só tivemos
um caso de iniciativa federativa: A PEC 47, que objetiva aumentar as prerrogativas
dos estados-membros, a partir de modificação de suas competências. Importante
salientar que al proposta ainda não teve sua tramitação encerrada.

Em relação aos municípios, ao contrário do que ocorre com os estados, os

municípios não têm legitimidade para apresentação de proposta de emenda à
Constituição Federal.

O legislador constituinte não estabeleceu, no processo da reforma, a iniciativa

reservada ou exclusiva, de modo que não há assunto cuja PEC só possa ser
apresentada pelo Presidente da República ou por qualquer dos demais legitimados,
de modo diferente do que ocorre no processo das leis.

Exemplo:

De acordo com o artigo 61, parágrafo primeiro, da Constituição Federal, um

projeto de lei que disponha sobre estabilidade dos servidores públicos da União é de
iniciativa privativa do Presidente da República.

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 Assim, se um parlamentar apresentar sobre o tema um projeto de lei, ainda
que o Presidente o sancione, a sanção não convalidará o vício de iniciativa e a lei
será formalmente inconstitucional.

Por outro lado, o mesmo não acontece no processo da reforma, de modo que
um terço da Câmara, por exemplo, poderia apresentar PEC que aumentasse ou
diminuísse o prazo para a aquisição da estabilidade no serviço público. Não existe,
nesse caso, inconstitucionalidade alguma, pois no processo das emendas não há
assunto de iniciativa privativa, por absoluta falta de previsão constitucional.

Além disso, se houvesse iniciativa privativa em PEC, quem teria legitimidade

para propor emenda sobre a organização do Ministério Público ou sobre o
Judiciário? Ninguém? Obviamente que a interpretação não pode ser assim restritiva,
senão teríamos normas constitucionais imutáveis.

É verdade que, em decisão monocrática proferida da ADI 5.017/DF, o Ministro

Joaquim Barbosa, demonstrou posicionamento diverso e, em sede de cautelar,
suspendeu os efeitos da EC 73/2013, que prevê a criação de novos Tribunais
Regionais Federais.

Nessa decisão, o Ministro entendeu existir vício de iniciativa e

enfraquecimento do Poder Judiciário, dada a interferência no orçamento. Segundo
Joaquim Barbosa, toda modificação na estrutura do Judiciário capaz de criar
encargos ou de afetar a sua estrutura deve ser iniciativa do órgão jurisdicional
competente, por meio de lei, de forma que uma emenda não poderia atalhar a
prerrogativa do Poder Judiciário.

Por outro lado, por decisão da maioria do Plenário do STF (seis votos a
dois), foi indeferida a liminar requerida na ADI 5296, para afastar a aplicação da EC
74/2013, que conferiu às defensorias Públicas da União e do Distrito Federal
autonomia funcional e administrativa.

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 Porém, a literalidade do texto constitucional e o posicionamento da maioria
são de que não há iniciativa reservada (privativa) no processo de reforma da
Constituição Federal. E é esse posicionamento que deveremos seguir.

ATENÇÃO PARA NÃO CONFUNDIR!

Estamos a tratar de Poder Derivado Reformador. Não estamos tratando do

processo de alteração da Constituição estadual, pois neste, será preciso respeitar a
iniciativa reservada, de forma que, se por simetria com a Constituição Federal, um
determinado assunto for de iniciativa do Governador, por exemplo, não apenas será
inconstitucional, por vício de iniciativa, a lei criada por iniciativa parlamentar, mas
também será inconstitucional a emenda à Constituição estadual.

Exemplo:

Se uma proposta de emenda à Constituição estadual for de iniciativa

parlamentar e dispuser sobre o regime jurídico dos servidores públicos, haverá, nos
termos da jurisprudência do STF (ADI 4.284/RR e ADI 5.075/DF),
inconstitucionalidade formal, pois o assunto é de iniciativa privativa do Governador
para a proposição de projeto de lei, de forma que o Legislativo não poderia se
sobrepor a tal reserva constitucional por meio da criação de uma emenda à
Constituição estadual.

Portanto, o tema deve ser disciplinado por lei e não por emenda e o projeto
deve ser somente do Chefe do Executivo.

Da mesma forma, no processo legislativo destinado à alteração da

Constituição dos estados-membros, não há nenhum óbice à iniciativa popular, não
obstante esta não exista no processo de reforma da Constituição Federal.

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 2) Bicameralismo puro

Inicialmente é importante relembrar que o Legislativo da União é composto

de duas Casas (Câmara e Senado) e que ambas atuam no processo de criação de
diferentes espécies normativas.

No processo legislativo das leis, a Casa que primeiro recebe o projeto é

chamada de “iniciadora” e que a recebe depois de “revisora”. Tanto Câmara quanto

Senado podem atuar como Casa iniciadora ou como Casa revisora, a depender de
quem foi a iniciativa.

No processo de emenda à Constituição Federal, não há propriamente Casa

revisora, uma vez que a segunda Casa não estará revisando o trabalho da primeira,
mas agindo em total condição de igualdade.

Assim, no processo legislativo das leis, há preeminência da Casa iniciadora,

pois é a que determina o texto final da lei. Isso porque se a Casa revisora aprovar,
sem alteração, o projeto enviado pela Casa iniciadora, terá sido desta a redação
final.

Da mesma forma, se a Casa revisora emendar o texto, as emendas serão

apreciadas pela Casa iniciadora, a quem caberá admiti-las ou rejeitá-las (não poderá
emendar novamente), de modo que o texto enviado ao Presidente para ser
sancionado será aquele aprovado pela Casa iniciadora.

Já no processo legislativo das emendas, se a segunda Casa emendar o

texto da PEC, esta deverá retornar à primeira Casa, que poderá aprová-lo, rejeitá-lo
ou novamente modificar o texto. Em caso de modificação, o projeto deverá retornar
à segunda Casa, que poderá exercer as mesmas ações anteriormente enumeradas.
Esse processo só será encerrado quando houver a concordância das duas Casas.

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 Existem, assim, duas variantes do bicameralismo: o puro, adotado no
processo da reforma, em que as duas Casas demonstram concordância acerca da
PEC e o mitigado, utilizado no processo legislativo das leis.

No processo mitigado, se as Casas aprovarem textos diferentes, prevalecerá

a versão apresentada pela Casa iniciadora. Em face do exposto, melhor é a

utilização das expressões “primeira Casa” e “segunda Casa”. Em que pese haver

divergência doutrinária sobre o tema, deve ser evitado o uso dos termos “Casa

iniciadora” e “Casa Revisora” no processo das emendas.

Iniciativa: Se a proposta for apresentada por um terço da Câmara,

evidentemente, terá início na própria Casa. O mesmo ocorre quando a PEC é de um
terço do Senado, pois seu início é no próprio Senado, conforme dispõe o artigo 60, I,
da Constituição Federal. Esse também é o entendimento do STF, como se pode
observar na ADI 2.031/DF, proposta pelo Partido dos Trabalhadores, para
questionar suposto vício formal na tramitação da PEC que deu origem à EC
21/1999.

Segundo o Partido dos Trabalhadores, a proposta de emenda deveria ter

tramitado primeiro na Câmara dos Deputados, não obstante o fato de a proposta ter
sido apresentada por um terço do Senado. Tal posicionamento foi rechaçado pela
Corte Constitucional, já que tanto um terço da Câmara quanto um terço do Senado
são legitimados a iniciar o processo legislativo das emendas constitucionais.

E se a proposta for do Presidente da República ou de mais da metade das

Assembleias Legislativas?

A Constituição Federal nada trata do assunto. Tem prevalecido a ideia de

que se a PEC for do Presidente da República, seu início deve ser na Câmara.

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 Se for de mais da metade das Assembleias, no Senado (artigo 212 do
Regimento Interno do Senado).

Não se pode dizer, por exemplo, que se uma PEC for apresentada pelo
Presidente da República e tiver início no Senado Federal, haverá
inconstitucionalidade, pois, a Constituição Federal, diferentemente do que ocorre no
processo das leis, não abordou o assunto.

Se um projeto de lei for de iniciativa do Presidente da República e sua

tramitação tiver início no Senado, haverá inconstitucionalidade formal, por ofensa ao
disposto no artigo 64 da Constituição Federal. Entretanto, se uma proposta de
emenda for apresentada pelo Chefe do Executivo e sua tramitação tiver início no
Senado Federal, não será possível afirmar existir inconstitucionalidade, pois a
Constituição Federal não aborda esse assunto.

3) Princípio da irrepetibilidade

O princípio da irrepetibilidade nos traz a ideia que “a matéria constante de

proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de
nova proposta na mesma sessão legislativa”, conforme prevê o artigo 60, parágrafo
5º, da Constituição Federal.

A sessão legislativa pode ser compreendida como o período de trabalho do

Congresso Nacional, que tem início no dia 02 de fevereiro e segue até 22 de
dezembro, com um recesso entre o dia 18 de julho e 31 de julho (artigo 57, caput, da
CF). Nesse período, caso uma PEC seja apreciada e rejeitada, por qualquer das
Casas legislativas, em qualquer dos turnos de votação, ou mesmo caso reste
prejudicada, o mesmo assunto não poderá retornar, em outra PEC, ainda dentro da
sessão legislativa.

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 A irrepetibilidade da PEC é absoluta, diferente da irrepetibilidade aplicada aos
projetos de lei (artigo 67 da CF) que é relativa. Dessa forma, no primeiro caso, um
assunto que tramitou numa PEC que veio a ser rejeitada só poderá voltar a ser
discutido em outra sessão legislativa. Já no projeto de lei, poderia retornar ainda na
mesma sessão legislativa, caso houvesse a solicitação da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional. A votação de substitutivos
não se confunde com a votação de PEC. Uma vez apresentada uma proposta de
emenda, é possível que seja apresentado um substitutivo ao texto original da PEC e
este deverá ser votado antes da proposição. Caso seja rejeitado, a proposta de
emenda original será votada e tudo isso poderá ocorrer dentro da mesma sessão
legislativa.

Observe que a irrepetibilidade diz respeito apenas à rejeição de proposta de

emenda. Esse é o posicionamento do STF, conforme se pode notar abaixo:

“(...) II - Mérito. (...). 2. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos

Deputados apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio
por mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma
do art. 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição
do substitutivo, nada impede que se prossiga na votação do projeto
originário. O que não pode ser votado na mesma sessão legislativa é
a emenda rejeitada ou havida por prejudicada, e não o substitutivo
que é uma subespécie do projeto originariamente proposto. (...)”
(STF, Pleno, MS 22.503/DF, Relator: Ministro Marco Aurélio,
Publicação em 06/06/1997).

4) Quórum de votação

As propostas de emenda, lado outro, devem ser votadas em dois turnos em

cada Casa legislativa e devem atingir, para serem aprovadas, em cada Casa e em

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cada turno de votação, o quórum qualificado de três quintos (60%) do total dos
membros. Para ilustrar, suponha que uma proposta de emenda tenha iniciado a sua
tramitação na Câmara dos Deputados. Submetida à votação, atingiu o quórum de
aprovação: 3/5 do total de membros. Nessa hipótese, a PEC deve ser submetida ao
segundo turno de votação, ainda na Câmara. Entenda que a dificuldade do processo
legislativo está em votar a PEC duas vezes na Casa e aprová-la, pois, do contrário,
o texto será rejeitado e a proposta arquivada, de forma que não seguirá para a outra
Casa legislativa.

Observe que se a PEC for rejeitada no primeiro turno, será arquivada. Se

aprovada, será submetida ao segundo turno de votação. Caso rejeitada no segundo
turno, ela será arquivada. Se aprovada, será encaminhada à segunda Casa e todo o
procedimento se repetirá. Portanto, uma proposta de emenda só segue para
promulgação depois de ter sido votada quatro vezes, sendo duas consecutivas em
cada Casa legislativa. No exemplo acima, a PEC está na Câmara, então a
quantidade mínima de votos para aprovar a PEC é de 308. Observe que 3/5 X de
513 correspondem a 307,8 votos. Sempre que o quórum for calculado, se aparecer
casa decimal, será preciso arredondar para o próximo número inteiro (308). Se a
proposta estivesse no Senado, o número mínimo de votos seria 49 (3/5 X de 81 = 49
=> após o arredondamento).

No caso das PEC´s, o interstício é o definido no Regimento Interno das

Casas Legislativas. Para a Câmara, o interstício é de cinco sessões (artigo 202,
parágrafo 6º, do Regimento Interno). No Senado, de cinco dias úteis (artigo 362 do
Regimento Interno).

Como a Constituição Federal não fixou um intervalo temporal mínimo entre

os dois turnos de votação, a "quebra de interstício” é permitida, ou seja, a votação
antecipada dos turnos, sem haver obediência aos prazos regimentais, conforme a
vontade política. A antecipação dos turnos resulta de ato interna corporis e não
encontra impedimento constitucional (ADI 4.425/DF).

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 5) Tramitação da PEC

Após apresentada uma proposta de emenda à Constituição, na primeira

Casa, o texto poderá ser aprovado, rejeitado ou emendado.

Se rejeitado, em qualquer dos turnos, o projeto será arquivado. Se aprovado

em dois turnos, com ou sem modificação, será encaminhado à segunda Casa.

Na segunda Casa, a proposição também poderá ser aprovada, rejeitada ou

emendada. Se rejeitada, arquivada. Se aprovada, em dois turnos, sem modificação,
encaminhada à promulgação. Se emendada, o texto deverá retornar à primeira
Casa, que tanto poderá aprovar as emendas feitas e então encaminhar a proposta
para promulgação, quanto rejeitá-las e devolver o texto para a Casa que fez as
emendas.

Enquanto não houver o consenso das Casas legislativas, a proposta não

seguirá para promulgação. Se a PEC for aprovada em dois turnos, a próxima etapa
será a promulgação, mas se sofrer nova alteração, inclusive para suprimir a
alteração quanto a eleição proporcional, devolvida ao Senado. Nesta Casa, tudo
poderá ocorrer novamente até que haja acordo. Importante ressaltar que a PEC
emendada só deverá retornar com obrigatoriedade à Casa de onde saiu se as
alterações forem substanciais. Muitas vezes, as emendas são apenas redacionais,
fazem o melhoramento de uma frase ou a supressão de um termo, sem que haja
mudança substancial de conteúdo. Nesses casos, a proposição segue o seu trâmite
regular. Esse é o posicionamento do STF, como se nota na ADI 2.666/DF, de
relatoria da Ministra Ellen Gracie:

“(...) 2 - Proposta de emenda que, votada e aprovada na Câmara dos

Deputados, sofreu alteração no Senado Federal, tendo sido
promulgada sem que tivesse retornado à Casa iniciadora para nova

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 votação quanto à parte objeto de modificação. Inexistência de ofensa
ao art. 60, § 2º da Constituição Federal no tocante à supressão, no
Senado Federal, da expressão "observado o disposto no § 6º do art.
195 da Constituição Federal", que constava do texto aprovado pela
Câmara dos Deputados em 2 (dois) turnos de votação, tendo em
vista que essa alteração não importou em mudança substancial do
sentido do texto (Precedente: ADC nº 3, rel. Min. Nelson Jobim).
(...).”

Existe também a chamada “PEC paralela”, que ocorre quando em uma

determinada proposta de emenda, as Casas do Congresso Nacional concordam
com parte do texto e discordam de outra parte. Quando isso acontece e o assunto é
de grande importância, para se evitar o “pingue e pongue” e a consequente demora
no processo legislativo, é possível desmembrar a PEC em duas, de forma que a
parte de consenso segue para promulgação e a outra parte continua tramitando
(esta última é a “PEC paralela”), até que as Casas entrem em consonância.

6) Promulgação

No processo das emendas, a única participação do Chefe do Executivo é na

iniciativa, motivo pelo qual se a proposta não for dele, ele não terá nenhuma
participação direta na criação de uma emenda à Constituição. Quando uma PEC é
aprovada nas duas Casas do Congresso Nacional, em dois turnos em cada uma e
com o quórum de 3/5, em cada turno, em cada Casa, a próxima etapa é a
promulgação da Emenda, ocasião em que a espécie normativa recebe a sua
numeração.

A promulgação das emendas é feita pela Mesa da Câmara e pela Mesa do

Senado, conforme prevê o artigo 60, parágrafo terceiro, da Constituição Federal. A
numeração das emendas deve ser sequencial, a contar da promulgação da
Constituição. Desse modo, a primeira emenda recebeu o número 1, a segunda, o

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número 2, e assim sucessivamente... Logo, para saber por quantas vezes a
Constituição Federal passou por emenda, basta olhar o número da mais recente.

7) Publicação

A publicação da emenda que foi promulgada é feita no Diário Oficial. Em

regra, as emendas à Constituição entram em vigor, na data da publicação,
diferentemente do que ocorre com as leis. Contudo, caso conste expressamente do
texto da emenda, sua entrada em vigor poderá ter data posterior à de sua
publicação.

As emendas constitucionais têm aplicação imediata e atingem os efeitos

futuros de atos praticados no passado. Dessa forma, caso um determinado ato
tenha sido praticado antes da entrada em vigor de uma emenda à Constituição, mas
seus efeitos jurídicos sejam posteriores, tais efeitos serão afetados pelo novo
regramento constitucional, conforme jurisprudência do STF.

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Leitura Complementar

[Link]/ccivil_03/constituicao/[Link] 23/165

Jurisprudência

[Link]
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[Link]%2Fartigos%2F93122%2Fpoder-
constituinte&usg=AOvVaw16vbA6_kM0ibDwu41YopaN

[Link]

[Link]
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