17/04/13 Envio | Revista dos Tribunais
A CONSTITUIÇÃO EUROPÉIA E A PROTEÇÃO DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS NA UNIÃO EUROPÉIA
A CONSTITUIÇÃO EUROPÉIA E A PROTEÇÃO DOS DIREITOS
FUNDAMENTAIS NA UNIÃO EUROPÉIA
Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo | vol. 14 | p. 325 | Jul / 2004
Doutrinas Essenciais de Direitos Humanos | vol. 6 | p. 1303 | Ago / 2011DTR\2004\470
Nina Beatriz Stocco Ranieri
Área do Direito: Constitucional
; Internacional; Civil; Administrativo
Sumário:
O debate político acerca da Constituição Européia nem sempre revela os temas jurídicos que lhe
são subjacentes. Em verdade, as discussões jurídicas pertinentes à organização e limitação do
poder na União Européia têm sido pouco divulgadas fora dos ambientes tradicionalmente voltados
à sua análise. É o caso da articulação da proteção jurisdicional de direitos fundamentais, hoje
fundada nos Tratados da Comunidade Européia (TCE) e da União Européia (TUE), que poderá ser
acrescida da Carta de Direitos Fundamentais da União Européia, caso seja aprovada a sua inclusão
ao texto da Constituição Européia.
Pelo sistema vigente, o cidadão pode reclamar proteção em face da violação de direitos
assegurados pelo direito comunitário, pela Convenção Européia dos Direitos do Homem e das
Liberdades Fundamentais (CEDH) e protocolos adicionais, 1 ou em outros textos convencionais
específicos, 2 por atos ou omissões imputáveis a autoridades comunitárias.
Para tanto, dispõe de uma estrutura judiciária organizada por níveis de competência, denominada
triângulo judiciário europeu sobre os direitos do homem, que congrega as Cortes Nacionais de
cada Estado membro (o juízo nacional), os Tribunais Comunitários (ou juízo comunitário,
compreendendo a Corte de Justiça e o Tribunal de primeira instância) e a Corte Européia dos
Direitos do Homem (o juízo europeu, previsto na CEDH). O funcionamento deste sistema é
orientado pelo princípio do "juiz natural" 3 e pela regra que exige o esgotamento dos recursos
internos antes da demanda à Corte Européia, 4 dentre outros.
Em linhas gerais, compete ao juízo nacional apreciar litígios que derivem de atos de aplicação do
direito comunitário, praticados por autoridades nacionais, em violação aos direitos fundamentais
europeus. Ao juízo comunitário, os recursos de anulação dos atos comunitários e aqueles dirigidos
contra autoridades comunitárias, no que concerne à aplicação dos direitos fundamentais
comunitários, tanto os consagrados pela atividade econômica e assegurados pelo Tratado de
Roma (TCE) 5 como os da CEDH, na qualidade de princípios gerais de direito comunitário; e à Corte
Européia, as demandas individuais relativas à violação, pelo juízo comunitário, do direito recursal
ou de direitos consagrados na CEDH.
Nesse modelo triangular, um dos principais problemas de articulação da proteção de direitos
fundamentais, para o cidadão, consiste na identificação da Corte competente para apreciar sua
demanda, uma vez que todos os juízos indicados podem ser "juízos naturais" conforme a situação.
Não restam dúvidas, no quadro da CEDH, de que a competência da Corte Européia é subsidiária
tanto do aspecto material como procedimental, dado o papel central das jurisdições nacionais no
respeito e salvaguarda dos direitos fundamentais. Já a diferenciação do âmbito de competência
entre jurisdições nacionais e comunitária é nebulosa. De fato, considerando-se competir ao juízo
comunitário o julgamento final da validade dos atos comunitários e a aplicação uniforme do direito
comunitário, questões essenciais como existência e interpretação de direitos fundamentais
comunitários e violações destes direitos por atos comunitários praticamente lhes ficam reservadas.
Outro problema reside nas diferenças interpretativas dos juízos nacionais em relação à CEDH,
resultantes de diferentes tradições jurídicas, de contextos sociais diversos e de distintos graus de
sensibilidade social, relativamente à proteção dos direitos fundamentais, ou seja, dependendo do
país de residência, a proteção do direito para o cidadão europeu pode variar qualitativamente.
Esta hipótese pode ser facilmente demonstrada pela maior valorização da proteção da vida privada
em oposição à da liberdade de expressão, observada em países que em passado recente foram
submetidos a governos totalitários, em comparação ao valor dado à liberdade de imprensa e de
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expressão dos meios de comunicação observada em países de tradição democrática, nas
situações de contraposição desses direitos. 6
Além disso, a garantia de standard minimum dos direitos fundamentais previstos na CEDH (art.
53) pode se apresentar, em algumas situações, desprovida de efetividade. Melhor explicando, a
CEDH não constitui uma regulamentação completa e exaustiva de direitos fundamentais, deixando
espaço para regulamentações nacionais ou internacionais mais protetoras, quando for o caso. A
reserva de competências em favor do regime mais protetor, entretanto, é inoperante quando se
cuida de verificar o cumprimento obrigatório mínimo da CEDH pelo Estado contratante. Tampouco
resolve os conflitos de aplicação do direito tratando-se da opção entre vários direitos
fundamentais ou obrigações positivas, por parte de um Estado contratante.
Tomando mais um exemplo de contraposição entre direito à vida privada e liberdade de imprensa,
no conhecido caso da Princesa Caroline de Mônaco Von Hannover, no qual se debateu a proibição
de publicar fotografias de sua vida privada, qualquer que fosse a solução adotada, o sistema de
proteção se mostraria inoperante. E isto porque a decisão tanto poderia favorecer a liberdade de
imprensa, como fez a do Tribunal Constitucional alemão (decisão de 15.12.1999), como a proteção
à vida privada, como fez a da Corte Européia (decisão de 24.06.2004), 7 não podendo nenhuma
das soluções ser considerada mais protetora que a outra. Em situações da índole, a solução da
Corte Européia prevalece tão-somente por ser a de última instância e não por seu conteúdo
intrínseco de justiça. 8
Não menos relevante é o problema das diferenças de interpretação entre a Corte de Justiça da
Comunidade Européia e as Cortes Constitucionais, nas situações em que se opõem direitos
comunitários a direitos garantidos pelas constituições nacionais. Paradigmático é o "caso Grogan",
9
no qual a Corte de Justiça decidiu contra o juiz nacional da Irlanda, alegando que a proibição de
divulgar informações sobre clínicas de aborto, fundada na norma da Constituição irlandesa que
garante o direito à vida ao nascituro, violava direitos fundamentais comunitários.
À situação de prevalência do juízo comunitário sobre o nacional contrapõe-se, porém, em relação
à atuação da Corte Européia, o problema político da intervenção desta nas decisões da Corte de
Justiça para garantia de direitos reconhecidos pela CEDH. Considerando-se que, a rigor, as
Comunidades Européias não aderiram à CEDH, remanesceria, a favor do juízo comunitário, uma
área de imunidade ou de exceção em face daquele Tribunal, o que levaria a situações de restrição
da proteção para o cidadão. 1 0
É neste quadro genérico de confrontações materiais e processuais e de insuficiência de proteção
que se delineia o tema da articulação da proteção judicial dos direitos fundamentais na União
Européia, em torno de duas grandes linhas: a) a da adesão da União Européia à CEDH, já prevista
no projeto de Constituição Européia (art. 7, alínea 2), devidamente reformulada e atualizada pela
integração dos protocolos adicionais num texto único; b) a da inclusão à Constituição Européia da
Carta de Direitos Fundamentais da União Européia, proclamada solenemente pelo Parlamento
Europeu, pelo Conselho e pela Comissão em 2000, por ocasião do Conselho Europeu de Nice, mas
sem efeito vinculativo porque não integrada aos Tratados da Comunidade e da União Européia. 1 1
Do ponto de vista político e jurídico, a primeira opção, de adesão à CEDH, tende a ser simples, por
se tratar apenas de reconhecer, em tratado específico, a prevalência da Carta e do controle
europeu, já existente e em funcionamento, sobre o direito comunitário. 1 2
Para aqueles que, diversamente, entendem ser necessária a aprovação de um rol próprio de
direitos da União Européia, nenhum desses argumentos resolve o problema da harmonização de
interpretações e da prevalência do controle europeu em termos de segurança jurídica e
previsibilidade do direito. A integração da Carta à Constituição determinaria sua prevalência
perante a Corte de Justiça e as jurisdições nacionais. Esta garantia, por sua vez, aliada à do art.
7.º do Projeto, que assegura a adesão da União Européia à CEDH, resultaria numa dupla proteção:
a Carta no plano interno da União, a CEDH nas situações em que o cidadão não obteve reparação
perante o juízo comunitário. 1 3
Não parece que a incorporação da Carta de Direitos Fundamentais da União Européia à
Constituição Européia amplie ou reforce a proteção de direitos fundamentais já em funcionamento.
Em verdade, não obstante sua força simbólica e a função de fonte complementar da ordem
jurídica comunitária que desempenha como princípio geral de direito, é, em muitos aspectos,
repetitiva em face do sistema internacional de direitos humanos, além de não ampliar o universo
dos titulares dos direitos em comparação aos já atendidos pela CEDH e pelo direito comunitário.
No sistema atual, ainda que sejam necessários adaptações e aperfeiçoamentos em busca de
simplificação e harmonização procedimentais e decisórias, não se pode deixar de considerar que as
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três ordens jurídicas (nacionais, comunitária e a da CEDH) reconhecem a importância dos direitos
fundamentais e os protegem, dentro de seus respectivos níveis e esferas de competência.
Providências como a ampliação do diálogo entre os juízos nacionais e o juízo comunitário em
direção ao juízo europeu, especialmente devido ao alargamento das competências da União
Européia em matérias diretamente ligadas aos direitos fundamentais (tais como a livre circulação
de pessoas, cooperação judiciária e policial), podem aprimorar o processo. Nesse sentido, o
triângulo judiciário apresentar-se-ia como a solução procedimental mais adequada para a "Europa
de Direito", não obstante os problemas apontados.
Em última análise, não se trata, neste tema, da justificação ou ampliação de direitos fundamentais
e sim da limitação de poder na União Européia, questão política substantiva de natureza matéria
constitucional, por excelência.
Resta saber os contornos que questões como essas, de aparente natureza técnica, mas de forte
conteúdo político, assumirão nas discussões nacionais acerca da ratificação da Constituição
Européia, assinada em Roma aos 29.10.2004 pelos Chefes de Estado e de Governo da União
Européia, que, a rigor, não é uma "constituição", no sentido técnico-jurídico de "lei fundamental" e
sim mais um tratado internacional, que substituiu, em texto único, os principais tratados vigentes
no âmbito da União Européia. O que significa dizer que não se trata de um conjunto de regras
elaborado pelo poder constituinte originário, eleito para tal fim, no âmbito de um Estado Nacional,
com os atributos de legitimidade, força hierárquica e fundamento de validade de todo o sistema
jurídico. O tratado diversamente, para ter os atributos de legitimidade, eficácia e efetividade no
âmbito da União, no grau "constitucional" desejado, deverá ser aceito e ratificado por todos os
Estados membros, sem exceção, mediante procedimentos democráticos, consenso não trivial,
mormente ante as dificuldades inerentes à eventual entrada da Turquia na União Européia. A
previsão é de que os processos de ratificação e de depósito dos instrumentos de ratificação pelos
Estados membros se façam até 1.º.11.2006, após o que o tratado deverá entrar em vigor e
produzir efeitos jurídicos.
(1) A Convenção Européia dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH),
celebrada em Roma aos 04.11.1950 por iniciativa do Conselho da Europa e da qual são signatários
todos os Estados membros da União Européia, foi recepcionada pelo Tratado de Maastrich
(Tratado da União Européia - TUE, 07.02.1992) de como "princípio geral de direito comunitário",
por força de seu art. 6, 2.
(2) Cf. Convenção Européia sobre o Exercício dos Direitos da Infância, de 15.01.1986; Convenção
Quadro sobre a Proteção de Minorias Nacionais, de 10.11.1994, dentre outros.
(3) O princípio do "juiz natural" decorre dos termos do art. 101, n. 1, da Lei Fundamental da
República Federal da Alemanha: "Não são admitidos tribunais de exceção. Ninguém pode ser
privado do seu juízo legal".
(4) Cf. critérios de discriminação de competências previstos nos tratados da Comunidade Européia
(Tratado de Roma, 25.03.1957) e da União Européia (TUE).
(5) Liberdade de circulação, liberdade de estabelecimento, liberdade de prestação de serviços e
proibição de discriminação.
(6) Cf. Marek Safjan, "Pour une Necessaire Remise em Ordre", Justice Constitutionelle, Justice
Ordinaire, Justice Supranationale - 'A qui revient la protection des droits fondamentaux en
Europe?, Rapports Nationaux, Gerjc - Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, Aix-en Provence,
2004, p. 207.
(7) Conseil de L'Europe. Cour Européenne des Droits de L'Homme. Requête 59320/00. Affaire von
Hannover c. Allemagne. Troisiéme Section. Strasbourg 24 juin 2004. Disponível em: [http://
[Link]/Fr/[Link]]. Acesso em: 18 out. 2004.
(8) Cf. Dieter H. Scheuing, Justice Constitutionelle, Justice Ordinaire, Justice Supranationale - 'A
qui revient la protection des droits fondamentaux en Europe?, Rapports Nationaux, Gerjc -
Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III, Aix-en Provence, 2004, Rapport Allemand, p. 19.
(9) Case C-159/90, Spuc vs. Grogan (1991). European Court of Justice. The society for the
protection of Unborn Children Ireland LTD. V. Grogan and others C-159/90. European Court
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Reports1991, p. I-4685, Reference for a preliminary ruling from the high Court of Ireland to the
European Court of Justice, 4 oct. 1991. Disponível em: [[Link]
co_eur_ire_spucecj.pdf].
(10) A SUBTRAÇÃO DO JUÍZO COMUNITÁRIO E DO DIREITO COMUNITÁRIO AO CONTROLE
JUDICIÁRIO EUROPEU TAMBÉM TEM SIDO DEFENDIDA POR ARGUMENTOS COMO A AUTONOMIA DA
ORDEM JURÍDICA COMUNITÁRIA E A AUTO-SUFICIÊNCIA DO SISTEMA COMUNITÁRIO QUE, AO
LONGO DOS ANOS, TERIA ALCANÇADO, POR MEIO DA CONSTRUÇÃO JURISPRUDENCIAL, UM NÍVEL
DE PROTEÇÃO EQUIVALENTE AO DA CEDH.
(11) A Carta de Direitos Fundamentais da União Européia já se encontra incorporada à segunda
parte do projeto apresentado pela Convenção. Numa formulação inédita, integra 54 artigos que
não estão sistematizados segundo o modelo clássico de declarações de direitos, mas organizados
segundo valores comuns aos Estados que integram a União Européia, a saber: dignidade,
liberdade, igualdade, solidariedade, cidadania e justiça. Esta forma pretende superar a tradicional
dicotomia entre direitos civis e políticos e direitos sociais e econômicos, e afirmar o princípio da
indivisibilidade dos direitos fundamentais. Os titulares desses direitos serão definidos em cada um
dos respectivos capítulos, de forma variável, dependendo da situação de serem, ou não, cidadãos
da Comunidade Européia, e da natureza do direito, em função de características essenciais da
pessoa (crianças, trabalhadores, idosos etc.). Os destinatários são os Estados membros e,
também, os particulares.
(12) Para se ter uma idéia da dimensão e do vigor do controle hoje existentes, basta citar alguns
números: em 44 anos de funcionamento, de sua criação até 1988, a Comissão Européia de Direitos
Humanos e a Corte Européia proferiram, conjuntamente, cerca de 38.000 decisões. Nos cinco anos
subseqüentes, de 1988 a 1993, só a Corte Européia proferiu cerca de 61.500 decisões. A partir de
1997, devido às sucessivas ampliações da União Européia e à possibilidade de acesso direto dos
indivíduos à Corte, contra quaisquer Estados membros, conforme previsto pelo Acordo Europeu
relativo às pessoas que participam dos procedimentos da Corte Européia de Direitos Humanos, o
número de demandas individuais aumentou expressivamente: de cerca de 5.500 em 1990, a
18.000 em 1998, a 34.500 em 2002 e a 39.000 em 2003. Cf. Dieter H. Scheuing, Justice
Constitutionelle, Justice Ordinaire, Justice Supranationale - 'A qui revient la protection des droits
fondamentaux en Europe?, Rapports Nationaux, Gerjc - Université Paul Cézanne, Aix-Marseille III,
Aix-en Provence, 2004, Rapport Allemand, p. 18.
(13) Cf.: Christian Philip. La Constitution Européenne. Paris: PUF, 2004.
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