FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO

PRONAF: LÓGICA DE INTERVENÇÃO,

AVALIAÇÕES E SUGESTÕES DE POLÍTICA
ISSN impresso: 1679-1614
ISSN online: 2526-5539 ____________________________________
Vol. 17 | N. 1 | 2019
RESUMO
O artigo procura avaliar a capacidade do Programa de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) de gerar renda
e melhoria de condições de vida para os agricultores familiares.
Carlos Enrique A hipótese central é de que o crédito rural não consegue atingir
Guanziroli1* objetivos tão ambiciosos como a eliminação da pobreza,
ORCID: 0000-0002-4480-6001
encontrando limites nesse sentido, visto que tal problema tem
1 Universidade Federal Fluminense, caráter multidimensional, que ultrapassa as questões
Niterói, Rio de Janeiro, Brasil. relacionadas ao capital circulante. Para que haja diminuição da
* carlosguanziroli@[Link]
pobreza, é necessário que condições prévias sejam atendidas,
tais como o acesso à infraestrutura social e produtiva. Este artigo
encontra, então, evidências nesse sentido, compilando e
analisando um total de 35 avaliações feitas na última década
sobre o assunto e divulgadas pela SOBER (Sociedade Brasileira
de Economia, Administração e Sociologia Rural).
Palavras-chave: Agricultura Familiar; Impacto do Pronaf;
Crédito Rural.

____________________________________
ABSTRACT
The article seeks to evaluate the ability of the Pronaf (Family
Farming Strengthening Program, acronym in Portuguese) to
generate income and improve living conditions for family
farmers. The central hypothesis is that rural credit cannot
achieve such ambitious goals as the elimination of rural poverty,
finding limits in this sense, because rural poverty is
multidimensional, which exceeds issues related to working
capital. In order to reduce poverty, it is necessary to meet
preconditions, such as access to social and productive
infrastructure. This article finds evidences in this sense
compiling and analyzing 35 assessments made in the last decade
on the subject and disclosed by SOBER.
Keywords: Family Farming; Impact of Pronaf; Rural Credit.
JEL Code: Q15; R20.

Recebido em: 03/10/2018

Revisado em: 16/03/2019
Aceito em: 29/03/2019
FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

INTRODUÇÃO
O tema acerca das avaliações do Pronaf (Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar) começou a aparecer no mundo
acadêmico após a publicação de uma série de artigos, entre eles o de
Guanziroli (2007), que faziam o balanço dos dez anos do programa. Nesse
artigo, consolidaram-se os resultados de diversas pesquisas realizadas no
Brasil entre 1998 e 2006, que visavam a avaliar a eficiência e a eficácia do
Pronaf em gerar renda e melhoria de condições de vida para os agricultores
familiares. O trabalho citado resumiu treze avaliações realizadas por
diversas instituições acadêmicas e por autores de diferente extração
ideológica ao longo dos primeiros dez anos de experiência do programa,
sendo a maior parte delas divulgadas nos sucessivos congressos da SOBER
(Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural).
Guanziroli (2007), em seu artigo, chega à conclusão de que o Pronaf,
responsável por um impacto considerável na agricultura brasileira na
década de 90 e também entre 2000 e 2005, precisava ser constantemente
avaliado:

Por esse motivo e por se tratar também de um programa caro (em

termos financeiros) para a sociedade, ele deveria ser
permanentemente revisto, avaliado e aperfeiçoado de forma a
que não perdesse sua característica original de proteger de forma
eficiente um segmento da população rural que tem uma
importante participação na vida nacional (GUANZIROLI, 2007,
p. 24).

Após 11 anos desde a última avaliação e tendo atingido o Pronaf sua

maturidade como programa (completando 23 anos em julho de 2019), cabe
mais uma verificação desse sistema de financiamento e, principalmente, dos
seus objetivos.
Trata-se, nesse sentido, de polemizar acerca de qual seria o objetivo central
implícito do Pronaf Crédito. O crédito pode contribuir para a eliminação da
pobreza rural? A hipótese central deste artigo é de que um programa
baseado no crédito agrícola não pode ter objetivos tão ambiciosos. A
pobreza rural tem caráter multidimensional e abrange questões
relacionadas ao capital circulante, sendo que sua solução não pode ser
atribuída unicamente ao crédito, que não será efetivo sem que condições
prévias estejam presentes, tais como o acesso à infraestrutura social e
produtiva pelos beneficiários.
Assim, este artigo visa a encontrar evidências nesse sentido e, para tanto,
segue a mesma metodologia (revisão bibliográfica) aplicada no trabalho
supracitado, ou seja, busca compilar e analisar o maior número de
avaliações feitas na última década sobre o assunto, que tenham sido
divulgadas nos congressos da SOBER e/ou em artigos de revistas
especializadas. Isso será feito no quarto capítulo, que resume e reavalia
trinta e cinco pesquisas sobre o tema, publicadas entre 2007 e 2015, com
ênfase nas conclusões de quatorze análises, consideradas mais relevantes.

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Guanziroli (2019)

Nos capítulos prévios, discute-se, com base na teoria agrária, o papel do

crédito no desenvolvimento da agricultura (segundo capítulo) e a
necessidade de focalização do crédito (terceiro capítulo). Finaliza-se, então,
com algumas conclusões e sugestões que visam a contribuir para o
aperfeiçoamento do Pronaf.

FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA: CRÉDITO RURAL, SUBSÍDIOS,

PRODUÇÃO AGRÍCOLA E CONCENTRAÇÃO
A maior parte das avaliações realizadas na última década refere-se à
concentração do Pronaf nas regiões mais ricas do país, situadas entre os
estratos de renda mais elevados da agricultura familiar. Essa conclusão
aparece frequentemente nos artigos com teor de surpresa e de crítica em
relação à forma como teria sido implementado o Pronaf, sem reparar que a
concentração é intrínseca a qualquer processo de liberação de crédito
subsidiado e que, portanto, nada tem de extraordinário que não tenha se
repetido mais de uma vez no Brasil.
Se olharmos para o que aconteceu com o crédito rural subsidiado da década
de 70, veremos que o processo foi muito similar ao que está acontecendo
atualmente com o Pronaf. Dados de Kageyama e Hoffmann (1987) mostram
que após vinte anos de aplicação continuada (1964-1984) do Sistema
Nacional de Crédito Rural (SNCR) e do seu instrumento de alocação
preferencial, os VBCs (Valores Básicos de Custeio), os resultados indicaram
uma acentuada concentração fundiária.
O SNCR complementava o Estatuto da Terra (Lei 4.564/64) e apontava,
principalmente, para o fortalecimento da pequena produção agrícola, para
a produção de alimentos e para o apoio ao desenvolvimento do Nordeste
no Brasil. Os VBCs sinalizavam nesse sentido, aumentando a parcela de
custeio a ser financiada quando os recursos fossem direcionados para
pequenos e médios produtores, para produção de grãos básicos (feijão,
milho) e para regiões menos favorecidas do país. Como as taxas de juros
eram pré-fixadas e nessa época não se cobrava correção monetária, o crédito
embutia um subsídio crescente à medida que aumentava a inflação.
Calcula-se que, em 1979, o subsídio chegou a 85% do valor do capital
emprestado (diferença entre a taxa de inflação de 1979, 100%, e a taxa de
juros, 15%). Ou seja, era um crédito direcionado e muito subsidiado.
No entanto, as avaliações sobre esse período, desenvolvidas por Kageyama
e Hoffman (1987), mostraram que acontecera exatamente o inverso do
propósito enunciado: do volume total de crédito liberado, 25% beneficiou a
parcela dos pequenos produtores, enquanto 75% foi para os grandes
produtores, ficando alguns produtos, como café, cana, soja e trigo, em sua
maior parte, voltados para a exportação e concentrando-se a produção em
algumas regiões mais privilegiadas do país, como Sul e Sudeste.
O mais preocupante era o efeito gerado na estrutura agrária do país: como
80% dos agricultores não recebiam nada e 1% recebia 40% do total do
crédito e não havia controle sobre sua aplicação, esse benefício era
canalizado para a compra de terras, provocando uma maior concentração
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fundiária. Além disso, como se subsidiava a mecanização, o crédito acabou

antecipando o uso de técnicas mecanizadas que poupam mão de obra,
provocando a dispensa do trabalho humano. Surgiram, assim, os boias-frias
e o desemprego no campo aumentaram.
Numa época de alta inflação, o crédito rural acabou ocasionando prejuízos
para o Banco do Brasil que, embora se mantivesse com a conta movimento1,
ligada ao Tesouro, acabava arcando com parte do custo do programa, o que
afetou seriamente suas finanças.
Os subsídios e a própria conta movimento foram extintos entre 1984 e 1987
e, em função disso, o volume total de crédito rural caiu de R$ 26 bilhões
para R$ 5 bilhões (valores constantes), em 1996 (GUANZIROLI, 2014).
Paradoxalmente, a produção agrícola não parou de crescer e, em 2004/2005,
superou o nível dos 113 milhões de toneladas. O setor agrícola teve, então,
que procurar alternativas de financiamento, de forma diferenciada,
encontrando as seguintes possibilidades: adiantamento de exportação
(ACCS), compra antecipada (tradings), créditos de indústrias de
processamento e mercados futuros.
Tanto a inversão de prioridades do SNCR como a mudança de atitude dos
empresários rurais após o fim dos subsídios, eram interpretadas por alguns
autores, entre eles Munhoz (1982), como uma consequência previsível da
política autoritária e elitista do regime militar a favor dos latifundiários
(concentração) e, posteriormente, como uma reação dos mercados, que
deixariam desamparados os pequenos produtores.
No entanto, há uma lógica econômica, e não política, que explica a
concentração do crédito quando esse é operado com juros subsidiados. São
vários os vetores dessa lógica, entre eles:
Racionamento do Crédito: na opinião de Stiglitz (1993), a assimetria de
informações e a seleção adversa são características sempre presentes no
mercado de crédito, dando origem ao racionamento como um
procedimento de otimização. Como o crédito é barato, por causa do
subsídio, aumenta-se artificialmente a demanda por ele. Os agentes
bancários devem racioná-lo e, para isso, buscam selecionar os melhores
clientes, que são os que oferecem as maiores garantias (colaterais). Estes,
invariavelmente, são grandes fazendeiros. Portanto, um crédito que nasce
para beneficiar pequenos ou médios produtores acaba indo para as mãos
dos latifundiários, gerando concentração fundiária.
Incentivo a Técnicas Intensivas em Capital: o crédito subsidiado barateia
o custo do capital. Isso incentiva o uso de técnicas intensivas em capital,
como a mecanização, que gera desemprego (VON PISCHKE;
HEFFERNAN; ADAMS, 1981). As linhas de crédito subsidiadas para
compra de máquinas agrícolas promovem a mecanização de forma
antecipada ao que seria coerente com as disponibilidades de capital dos

1Era uma conta sujeita a acesso direto pelo BACEN que, através do Tesouro, cobria os
déficits do Banco do Brasil.

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agricultores, que acabam substituindo homens por máquinas antes que sua
própria capitalização indique a viabilidade dessa medida.
Desvio de Crédito para outras finalidades: vários autores, entre eles Yaron
(1995) e Sayad (1984), trataram do tema da fungibilidade do crédito, que
significa que uma vez que o crédito subsidiado é liberado e recebido, se
mistura com o capital próprio, alterando o custo de oportunidade deste
último em razão do subsídio da parte emprestada. Esse mecanismo altera
também as decisões de investimento, passando de uma perspectiva
produtiva para uma de maior risco, como a compra de terras para fins
especulativos, o que agrava o problema da concentração fundiária.
Em muitos casos, a supervisão é insuficiente e os mutuários podem acabar
usando os fundos para atender seus próprios interesses,
independentemente do objetivo promovido pelos responsáveis políticos.
Não permissão para se criar mercados de poupança: os juros subsidiados
para o tomador de crédito implicam que os bancos terão que oferecer juros
baixos também para o aplicador de depósitos bancários, o que acaba
enfraquecendo a poupança rural. O crédito rural deveria fazer parte de um
sistema rotativo, com depositantes de um lado e tomadores de crédito de
outro, sendo que se diminuíssem os depósitos, também cairiam as
possibilidades de o banco emprestar (FALCON; PEARSON; TIMMER,
1983).
Falências toleradas: acontece que, com frequência, os bancos e os governos
decidem, por motivos políticos, tolerar falências de fazendeiros que não
conseguem pagar suas dívidas. Em decorrência disso, ocorre uma
transferência direta de recursos dos bancos/governos para esses
fazendeiros, o que aumenta sua concentração de renda e de poder.
Yaron (1995) avalia criticamente a intervenção subsidiada do Estado no
mercado de crédito da seguinte forma:

Em geral, o desempenho das operações de crédito agrícola

suportado pelo Estado e por doadores tem sido aquém das
expectativas. A maioria dos programas atingiu apenas uma
minoria da população agrícola e os benefícios foram
frequentemente concentrados entre os agricultores mais ricos.
Muitas das instituições estabelecidas para fornecimento de
programas de crédito não se tornaram autossuficientes. Além
disso, em muitos casos, a dependência de subvenção destas
instituições tornou-se significativa (YARON, 1995, p. 13).

Apesar da dinâmica evidenciada por esses vetores de concentração, existem

outros motivos que justificam, em certa medida, o fato de os governos de
quase todos os países do mundo continuarem subsidiando, com diferentes
instrumentos, seus agricultores.
A agricultura tem, de fato, especificidades que requerem instrumentos de
crédito apropriados. Seu ciclo de produção mais longo e rígido dificulta a
compatibilização dos fluxos de receitas e gastos. Como o processo de
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produção é contínuo, incorre-se em gastos ao longo de todo o período, mas

a receita só é obtida após a colheita. O resultado é uma discrepância entre o
fluxo de gastos e de receitas e uma elevação do capital de giro necessário
para sustentar o processo de produção. Essa rigidez do ciclo produtivo,
aliada à dependência da natureza, eleva os riscos envolvidos na produção
agropecuária, seja devido às flutuações aleatórias das condições naturais,
seja devido à maior dificuldade em responder às mudanças nas situações
de mercado (BUAINAIN; RESENDE; SOUZA, 1998).
O crédito pode ser subdividido em duas linhas principais: crédito para
investimento e crédito para capital de giro. Enquanto o primeiro permite a
criação/expansão/manutenção da capacidade de produção, o segundo
provê recursos para sustentar os gastos monetários despendidos durante o
processo produtivo.
Embora sejam tratadas pelo sistema financeiro de forma independente, as
duas linhas de crédito estão estreitamente relacionadas. A necessidade de
capital de giro é diretamente determinada por dois fatores: (a) o nível de
utilização da capacidade instalada ou volume de produção corrente; e (b) o
montante, a natureza e o conteúdo dos investimentos. Esses fatores são
fortemente influenciados pelo crédito para investimento e geram
determinada estrutura de gastos correntes – volume e composição –, que
deve ser sustentada pelo capital de giro (BUAINAIN; RESENDE; SOUZA,
1998).
O crédito de investimento contribui para o aumento da produção e da
produtividade da agricultura, como mostra o gráfico a seguir:

Nível de utilização
da capacidade
instalada

CREDITO DE
INVESTIMENTO Capital de Giro

Natureza e
conteúdo dos
investimentos

Figura 1. Papel do Crédito de Investimento

Fonte: Elaboração própria.

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Guanziroli (2019)

A figura acima mostra que esse tipo de crédito, dependendo da natureza

dos investimentos, pode aumentar a capacidade instalada e, por sua vez, o
capital de giro da empresa.
Observou-se até aqui que, embora o crédito de investimento seja o
primordial, o de custeio também é importante para viabilizar a produção,
uma vez que o agricultor possui um ciclo de renda sazonal e precisa de
antecipação de recursos para compra de insumos e equipamentos
necessários para produzir.
Fica evidente também que o papel do crédito é o de viabilizar aumentos de
produção e de produtividade e, em decorrência disso, elevar a renda dos
produtores.
A resolução de problemas relacionados ao aumento de renda e ao alívio da
pobreza rural via crédito é, no entanto, um pouco mais complexa.
Existem, de fato, grandes dificuldades para integrar os produtores mais
pobres no mercado de crédito, porque a produção de subsistência impede
um maior grau de especialização produtiva e, assim, limita os ganhos de
produtividade. Ademais, a capacidade do crédito de atingir esse objetivo é
limitada, porque a taxa de retorno do investimento a ser financiado, no
geral, é baixa e o risco é alto.
O problema da baixa taxa de retorno tem duas alternativas como solução:
(1) elevação da própria taxa de retorno e/ou redução do risco, o que envolve
investimentos públicos em treinamento e capacitação, melhoria de
qualidade e de localização de terras, promoção de parcerias com as
agroindústrias etc.; ou (2) concessão de subsídio ao crédito, na expectativa
de que, assim, o investimento na produção para o mercado se torne
rentável.
A objeção quanto à opção exclusiva pelo subsídio é de que, ao invés de atuar
também sobre a taxa de retorno, ele "chancela" uma baixa taxa de retorno,
não estimulando o agricultor a dar o melhor do seu esforço. Além disso,
quando o subsídio se estende ao capital próprio principal, como é o caso do
Pronaf B, o agricultor pode destinar os fundos do crédito à compra imediata
de bens de consumo ou à produção de autoconsumo, já que ele não precisa
criar capacidade de pagamento futuro (BUAINAIN; RESENDE; SOUZA,
1998). Essa dinâmica pode ser representada na Figura 2.

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Baixa
especialização
Produtor de Baixa atratividade para
subsistência crédito, por causa do
baixo retorno, risco alto

Baixa
produtividade

Aumento retorno
(capacitação, Aumenta Retorno
melhores terras, esperado
Soluções
para integração cadeias)
Baixo
Retorno
Chancela baixo
Subsídio ao crédito retorno

Figura 2. É possível combater a pobreza com crédito agrícola?

Fonte: Elaboração própria, com base em Buainain, Resende, Souza (1998).

Na ausência de mecanismos eficazes para controle do uso dos recursos,

como os do Pronaf, é bastante “natural” e compreensível que, diante de uma
situação de insegurança alimentar e/ou de baixo nível de vida, ocorram
“desvios” para gastos com a subsistência da família em detrimento de
investimentos que poderiam aumentar a renda futura.2
A restrição de demanda por alimentos era tão grande antes da concessão do
crédito, que se vislumbrou a propensão do agricultor a destinar o crédito
para satisfazer demandas reprimidas de consumo, ou produzir mais para o
consumo que para o mercado.
Conforme ideia consagrada nos estudos de Schultz (1964), os pequenos
agricultores já possuem capital consistente com a baixa tecnologia e a
proporção de outros fatores, vivendo, portanto, numa situação de equilíbrio
de nível reduzido. Destarte, a mera concessão de crédito não irá removê-los
da condição de pobreza, como mostra a Figura 3.

2Essa questão pode ser analisada também no contexto da hipótese de balanceamento

dos riscos (IFFT; KUETHE; MOREHART, 2015).

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Diante de insegurança
alimentar e demandas
reprimidas

Subsídio no capital Não faz investimento

(taxas de juros produtivo, não há
negativas ou rebates) retorno:
INADIMPLÊNCIA
Destina recurso ao consumo
improdutivo porque não vai
precisar ter lucros para
pagar

Figura 3. Crédito pode estimular autoconsumo?

Fonte: Elaboração própria, com base em Buainain, Resende, Souza (1998).

A eficácia do mercado institucional de crédito para a agricultura é, como se

viu antes, constrangida pela fungibilidade de dinheiro. Em muitos casos, a
supervisão é insuficiente e os mutuários podem acabar usando os fundos
para fins correspondentes às suas preferências, independentemente do
objetivo promovido pelos responsáveis políticos.
Contudo, como afirma Yaron (1995), mediante políticas eficazes e práticas
de gestão eficientes, é possível tornar o sistema de crédito oficial um caso
bem-sucedido.
Nesse sentido, na última década surgiu a perspectiva de programas
inteligentes (smarts) de subsídio, que buscam evitar os problemas típicos
apresentados pelos subsídios universais.
Os subsídios smarts seguem critérios como: focalização em agricultores
emergentes, uso de canais privados de comercialização e existência de
estratégia de saída, uma vez terminado o programa (YARON, 1995).
Se o crédito rural per se não resolve o problema da pobreza rural, qual seria
o melhor caminho para, aproveitando a existência do crédito, colaborar
também com essa questão?

NECESSIDADE DE FOCALIZAÇÃO DO CRÉDITO RURAL

A agricultura familiar caracteriza-se por possuir uma profunda
heterogeneidade em termos de renda. Um grupo composto por 8,7% do
total dos agricultores familiares é responsável por 69,5% da produção de
toda a agricultura familiar (AF), tem renda monetária anual de R$ 53.326, é
especializado e possui terras com área média de 48 hectares, enquanto que,
no outro extremo, aparece um grupo de 2.560.000 produtores, que produz
só 10% do total, tem renda monetária praticamente zerada e propriedades
de apenas 19 hectares, em média (GUANZIROLI; DI SABBATO, 2015). A
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Tabela 1, baseada no Censo Agropecuário do IBGE de 2006, expressa

resumidamente essa realidade:

Tabela 1. Perfil da Agricultura Familiar Eficiente, Grupo de Maior Renda

(IBGE, 2006)
Número Total 452.700 agricultores (8,70% do total)
Participação na Produção Total Agrícola
25,1% (69,5% de 36,11%)
do Brasil
Renda Monetária Líquida Anual
R$ 53.326
(valores de 2006)
Área Média por estabelecimento 48 hectares
Especialização na produção
(participação superior a 65% do produto 72% são especializados
principal)
Fonte: Guanziroli, Di Sabbato (2015).

Conforme afirmam os autores anteriormente citados:

A heterogeneidade da agricultura brasileira tem o seguinte

perfil: a) um segmento altamente produtivo e eficiente, de tipo
patronal empresarial, b) um segmento também eficiente e
rentável, de tipo familiar empresarial e c) um segmento de
agricultores familiares pobres ou camponeses que produz para
autoconsumo, mora no estabelecimento, gera emprego para os
filhos, que não migra porque seu custo de oportunidade para
migrar é baixo. A inexistência de economias de escala constantes
na agricultura, a baixa lucratividade de atividade em função da
baixa rotatividade do capital fixo, o ambiente concorrencial do
mercado agrícola e os riscos que atingem a atividade em função
do clima, pragas e preços, fazem com que não haja interesse em
monopolizá-lo por um setor único de produtores, o que abre
espaço, portanto, para a coexistência pacífica entre setores
heterogêneos do meio rural, cada um com sua própria lógica e
seus próprios interesses e reivindicações (GUANZIROLI; DI
SABBATO, 2015, p. 19).

O segmento dos periféricos (os mais pobres da AF) envolve 2.168.000

unidades produtivas, das quais 1.155.603 estão localizadas no Nordeste.
Dentro desse segmento, encontram-se ainda 1.018.000 agricultores sem-
terra. Na medida em que sua integração nos mercados é mínima (renda
monetária próxima a zero), esse setor deve ser alvo prioritariamente de
políticas agrárias visando à reestruturação de seus sistemas produtivos e de
políticas sociais que lhes capacitem para atuar no mercado, o que irá
posteriormente demandar capital de giro.
O quadro que se segue mostra as limitações estruturais do grupo dos
produtores mais pobres da agricultura familiar brasileira:

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Quadro 1. Limitações do grupo da Produção Familiar de Subsistência

FATORES CARACTERÍSTICAS POLÍTICAS
PRODUTIVOS AGRÁRIAS E SOCIAIS
CAPITAL ½ trabalham na enxada, Crédito integrado com
pouco uso de insumos enfoque de sistemas,
modernos, falta de crédito de
estábulos, cercas, etc. investimento.
RECURSOS NATURAIS Terra insuficiente – 82,7% Crédito fundiário, ITR,
com pouca terra arrendamento e
(MEDINA et al., 2015) –, e parcerias, programa de
de baixa fertilidade, bem cisternas para produzir,
como falta de acesso à irrigação.
água.
MÃO DE OBRA Baixo nível educacional – Educação básica,
57% de analfabetos educação por
(MEDINA et al. 2015) –, alternância, saúde
falta assistência técnica comunitária, bolsa
(20%), havendo saúde familiar, previdência
precária e insegurança rural.
alimentar.
Fonte: Elaboração própria.

Medina et al. (2015) colocam a questão nos seguintes termos:

Most family farmers in Brazil face structural constraints both in

terms of limited assets or unfavorable institutional context that
hinders their development through the classic modernization
pathway. This study has revealed that 83.07% of the family farms
have insufficient land to be competitive, only 42.92% of
household heads started attending primary school, and 62.31%
of the households have a total income of less than one minimum
wage. Farmers also face an unfavorable institutional context with
only 12.77% benefiting from agricultural policies and 68.26%
having access to electricity. As a consequence, only 33.81% adopt
basic technologies such as soil fertilization, no more than 24.46%
are highly integrated into markets and just 5.45% belong to
cooperatives. Farmers in most of Brazil face structural
constraints both in terms of limited assets (e.g., relatively small
land sizes) or unfavorable institutional context (such as poor
access to agricultural policies), leading to poor development in
terms of technology, market integration and social organization.
Obviously, under such conditions, for the vast majority of family
farmers, in particular those located in rural regions in early
development stages, there is no favorable perspective through
the classic modernization pathway. Marginal farmers in
marginal areas, which comprise the majority of family farmers in
Brazil, would greatly benefit from further research on
alternative, but realistic, development pathways (MEDINA et al.,
2015, p. 394).

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FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

Percebe-se, claramente, que o setor mais pobre da agricultura familiar não

dispõe de fatores de produção completos para dar conta de uma produção
agrícola relativamente integrada no mercado.
Nesse sentido, pode se dizer que foram geradas expectativas
superdimensionadas sobre a capacidade do crédito rural de despertar uma
reação produtiva dessa parcela de agricultores familiares. Fica evidente que
é preciso políticas diferenciadas para cada segmento da agricultura familiar
e que essas políticas devem ser desenhadas em função de sua capacidade
de resolver ou, pelo menos, atenuar os entraves que afetam cada um desses
grupos. Tentar solucionar o problema da pobreza unicamente com crédito
de custeio (Pronaf) não é algo crível. Devem ser geradas externalidades
positivas para ações individuais que ataquem os seguintes problemas
estruturais, apresentados no quadro abaixo:

Quadro 2. Políticas Diferenciadas para a Agricultura Familiar

Grupo Características Política Pública
Consolidados Respondem a sinais de Políticas Agrícolas:
mercado e estão crédito não tão
integrados no subsidiado, seguro rural,
agronegócio. taxa de câmbio.

Transição Responde a sinais, mas Políticas Agrícolas com

tem pouca capacidade de ênfase em educação e
negociação. treinamento.
Periféricos Não são sensíveis a sinais Políticas Agrárias e
de mercado. Sociais (terra, água,
infraestrutura, etc.)

Fonte: Elaboração própria, com base em Guanziroli (1994).

O setor dos consolidados responde positivamente ao crédito e consegue

cumprir suas exigências em termos de prazos e juros.
Os agricultores periféricos, entretanto, desenvolvem suas atividades em
áreas com recursos naturais mais escassos, em relação aos produtores com
melhores rendas. Esse fator, não susceptível de ser captado mediante dados
quantitativos ou censitários, requer estudos de sistemas de produção mais
aprofundados.
Um estudo feito em 1994 a pedido do Incra (Instituto de Colonização e
Reforma Agrária) tratou essa questão da seguinte maneira:

Coordenar a ação das entidades federais, estaduais e municipais

que se dedicam a serviços básicos (água potável, educação,
saúde, habitação, estradas de escoamento, saneamento, etc.) para
realizar ações nas zonas rurais em função do desenvolvimento
da agricultura familiar. Dessa forma, tende-se a evitar a
duplicação de instituições e esforços no apoio à infraestrutura
dos novos e preexistentes assentamentos que não estejam

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 134

Guanziroli (2019)

dotados de tais serviços básicos. As justificativas para tal

iniciativa são numerosas: (a) por razões estruturais, um grande
número de estabelecimentos agrícolas não consegue assegurar a
seu núcleo familiar renda e condições de vida adequadas; (b)
tende a aumentar a distância entre esses estabelecimentos
subestruturados e aqueles que estão em condições de se adaptar
à dinâmica econômica; (c) no futuro, os estabelecimentos capazes
de se adaptar ao crescimento econômico, garantindo condições
de trabalho e de vida satisfatórias, serão aqueles cujo agricultor
tiver boa qualificação profissional; (d) o desenvolvimento dos
estabelecimentos subestruturados não poderá ser realizado em
curto prazo (GUANZIROLI, 1994, p. 12).

Conforme explanação desenvolvida na seção seguinte, muitas das

avaliações recentemente realizadas sobre o Pronaf apontam nesse mesmo
sentido.

AVALIAÇÕES RECENTES SOBRE O PRONAF

Metodologia
Embora a Revista de Economia e Sociologia Rural (RESR) publique algumas
das contribuições dos congressos promovidos pela SOBER (Sociedade
Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural), recorrer a seus
anais permite uma visão mais abrangente do conjunto de pesquisas
realizadas sobre determinado tema. No caso da temática referente às
avaliações do Pronaf, foram lidos e resumidos 35 artigos publicados nos
anais, dos quais foram aproveitados alguns que, somados a outros estudos,
permitiram juntar um conjunto de quatorze avaliações, que serão relatadas
nesta seção.3
O critério para a seleção se baseou na escolha de artigos que tivessem bases
de dados substanciais e cujas conclusões fossem sólidas do ponto de vista
acadêmico.4
O conjunto de avaliações revisitadas foi dividido em cinco temas principais:
(1) Impactos do Pronaf na renda dos produtores; (2) Especialização
produtiva; (3) Integração nas cadeias produtivas; (4) Importância da
infraestrutura produtiva e social; e (5) Subsídios e capacidade de
pagamento das dívidas.

3 A escolha por utilizar artigos dos anais da Sociedade Brasileira de Economia,

Administração e Sociologia Rural, embora diminua o rigor científico em relação a trabalhos
publicados em revistas científicas, foi feita para poder contar com uma massa crítica de
estudos que pudessem embasar este artigo e suas conclusões.
4 O critério de escolha, embora possa parecer subjetivo, foi estritamente baseado na ideia

de somente selecionar os estudos que sustentavam suas hipóteses com bases de dados
quantitativas e qualitativas.
Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 135
FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

Resultados: Impactos do Pronaf na Renda

Nesta seção, encontram-se resumidas algumas conclusões de artigos que
pesquisaram a relação entre o crédito do Pronaf e as variáveis de renda e/ou
produção.
Uma das pesquisas mais recentes e mais conclusivas nesse sentido foi
realizada por Helfand, Garcia e Portela (2014), usando os dados médios
municipais de diversas variáveis relacionadas ao Pronaf. A base de dados
foi composta por informações do Censo Agropecuário do Brasil de 2006.
Os autores seguiram um método de diferenciação com efeitos fixos
municipais para testar o impacto do acesso ao Pronaf sobre variáveis como
rendimentos da terra e renda.
Para diluir um pouco a crítica devido ao uso de médias municipais, os
autores desagregaram essas variáveis em estratos de menos de 500 hectares,
menos de 100 hectares e menos de 50 hectares, encontrando sempre
resultados similares.
A conclusão a que eles arribam é a seguinte:

With regard to the relationship between the growth of PRONAF

and land productivity, there appears to be heterogeneity across
regions, with a positive relationship in the South and a negative
one in the Northeast. Other research has documented a much
larger flow of PRONAF resources to the South, and more
evidence of potential impacts on productivity there. Thus, the
results are suggestive of the fact that PRONAF resources might
be used much more effectively in the South. Finally, we observed
no significant relationship between the growth of PRONAF and
the growth of income, either for Brazil as a whole, in specific
regions or for smaller farms. A plausible explanation is that the
growth of PRONAF has been more associated with both the
growth in inputs and the growth in the value of output, and that
these have offset each other (HELFAND, 2014, p. 38).

Na mesma linha, Kageyama (2003) elaborou um estudo buscando medir

impactos do Pronaf na renda dos beneficiários, mas, ao invés de usar o
Censo do IBGE, fez sua própria pesquisa de campo.
A amostra, proveniente de 21 municípios em oito estados do Brasil, foi
composta por quase 2.000 produtores, sendo que para cada produtor
beneficiário do Pronaf sorteado, foi entrevistado um vizinho com
características semelhantes, porém sem crédito do Pronaf.
A pesquisa realizada revela que a renda familiar não apresentou diferenças
significativas entre os dois grupos, “pronafianos” e não “pronafianos”, quer
testada isoladamente, quer em presença de outras variáveis, em modelos de
regressão múltipla. Da mesma forma, no modelo que tem por variável
dependente a pobreza dos domicílios, não haveria efeito significativo do
Pronaf.

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 136

Guanziroli (2019)

Também dentro do tema referente à renda e à pobreza, o trabalho de Neder

(2014) baseou-se numa outra fonte de dados, distinta das anteriores: as
variáveis relacionadas à pobreza e à renda per capita foram extraídas dos
microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD),
disponibilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
A partir desses dados, é possível concluir que uma elevação de 1% no
montante emprestado aos agricultores familiares dos grupos A/B e A/C
aumentaria somente 0,048% a proporção de pobreza, o que é insignificante
do ponto de vista econômico. Segundo os autores, as estimativas para a
elasticidade do hiato da pobreza e do quadrado desse hiato, em relação à
variável Pronaf, indicaram que esta não apresenta efeito estatisticamente
significativo.
Ainda no intuito de medir o impacto do programa na renda ou na
produção, encontra-se também a pesquisa desenvolvida por Carvalho
Xavier (2013). Com base nos dados do Pronaf para os anos de 2005 e 2006,
combinados com os do Censo Agropecuário de 2006 do IBGE, o autor
avaliou a eficiência do programa. O modelo correlaciona variáveis de inputs
(entrada), como o montante de crédito, e variáveis de outputs (saída), como
o VBP agrícola familiar.
O estudo quantitativo empreendido mostrou que o Pronaf, presente em
todas as regiões, foi eficiente apenas no Distrito Federal e nos estados do
Mato Grosso, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco, Rio Grande do Sul, Santa
Catarina e São Paulo. No Nordeste, só um estado, Pernambuco, teve
resultados positivos. Piauí e Rio Grande do Norte aparecem com baixo
desempenho, ao lado de outros estados do Norte do país. Em contrapartida,
toda a região Sul consta como de maior eficiência, considerando o VBP
agrícola familiar como output, o que pode ser sugestivo quanto ao peso da
agricultura familiar da região, reputada a mais consolidada e organizada
por muitas pesquisas.
Como resumo desta seção, verifica-se que dos quatro estudos apresentados
apenas um mostrou impacto positivo na produção, sendo que os outros
três, que buscavam repercutir na renda, não encontraram nenhuma relação
de causalidade entre essas variáveis. Ou seja, a capacidade do Pronaf de
contribuir para o alívio da pobreza ou sua eliminação não foi verificada
pelos estudos citados.

Especialização produtiva
Outros trabalhos focalizaram o aspecto do impacto do Pronaf no
aprofundamento da especialização produtiva. Cabe citar, entre eles, a
pesquisa realizada por Mattei (2010), que conclui:

A lógica de funcionamento do PRONAF favorece a tendência à

expansão da especialização da produção agropecuária, uma vez
que o total do crédito de custeio é destinado para poucas culturas
(soja, milho, feijão, etc.). Enorme predomínio do crédito para
custeio em relação ao baixo volume de recursos captados pelos
Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 137
FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

agricultores familiares para a realização de investimentos nas

unidades familiares de produção (MATTEI, 2010, p. 26).

Este trabalho é complementado pelo artigo de Valdemar João Wesz Junior,

Cátia Grisa e Vítor Duarte Buchweitz (2014), que mostra que o crédito de
custeio agrícola (Pronaf) foi destinado, principalmente, entre 1999 e 2012,
para a produção de milho, soja, café e fumo. O milho e a soja, que se
consolidaram nas duas primeiras posições, respondem desde 2001 por mais
de 50% dos recursos aplicados pelo Pronaf no custeio de lavouras. Se
somados os recursos aplicados no café, esse valor atinge cerca de 70%.
Dados de Mattei (2010) apud Wesz Junior et al. (2014), para o ano agrícola
de 2007/2008, indicavam que os agricultores familiares dos grupos D e E,
correspondentes aos produtores mais estruturados e capitalizados,
detinham 53% dos recursos do programa. Essas informações corroboram a
afirmação, já realizada em outros estudos (AQUINO e LACERDA, 2014;
MATTEI, 2010), de que o Pronaf tem beneficiado principalmente as
unidades familiares de produção em melhores condições socioeconômicas,
localizadas nas regiões Sul e Sudeste do Brasil.
Em suma, esses dois trabalhos comprovam a tendência já observada em
muitos estudos anteriores, que mostraram a concentração de recursos do
Pronaf nas regiões mais prósperas do país, entre os agricultores também
mais prósperos e entre os que produzem commodities de exportação.
Voltando à fase anterior, de crédito subsidiado (SNCR, 1964-1984), verifica-
se que, apesar das intenções no sentido contrário (mais equidade
distributiva), a história se repete, e um programa criado para resolver os
problemas de desenvolvimento rural e equidade acaba se concentrando no
público oposto ao que procurava focalizar.

Integração nas cadeias produtivas

Costa Teles (2007) fez uma avaliação do Pronaf, para o estado do Ceará, com
base em dados secundários, considerando o valor adicionado agropecuário
e o valor aplicado pelo programa em cada município cearense. Esses dados
revelam que “a melhoria da economia dos municípios via aumento da
renda da agricultura familiar proporcionada pelo crédito do Pronaf ainda
carece de muitos avanços” (COSTA TELES, 2007, p. 38).
Por outro lado, sugere a possibilidade de haver um conflito enfrentado por
um programa que é voltado para agricultores familiares com participação
nos mercados, mas que também objetiva a aplicação de políticas sociais a
todo o grupo. Além disso, o autor demonstra a necessidade de integrar a
renda/produtividade dos agricultores familiares às cadeias produtivas
capazes de gerar mudanças, principalmente na comercialização.
Trata-se de um artigo pioneiro que, pela primeira vez, analisa a
complexidade de um programa que busca competitividade e, ao mesmo
tempo, resultados sociais. Inova também ao propor maior integração nas
cadeias produtivas, tema que, embora tenha sido estudado anteriormente

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 138

Guanziroli (2019)

por outros autores (GUANZIROLI, 2010), ainda não estava enraizado na

comunidade acadêmica.
Meirelles e Mundo (2015) aprofundaram ainda mais esse tema e concluíram
que:

O desempenho diferenciado de algumas regiões do país em

relação aos programas de crédito para a agricultura familiar,
principalmente da Região Sul, está relacionado à atuação efetiva
das organizações correlatas ao desenvolvimento da agricultura
familiar. O papel desempenhado pelas organizações de
representação dos agricultores e pelos órgãos de extensão rural,
junto aos agricultores familiares, pode ampliar as possibilidades
de acesso ao crédito rural governamental (MEIRELLES e
MUNDO, 2015, p. 98).

Em suma, esses autores consideram que a consolidação de um ambiente

institucional é de fundamental importância para garantir a integração social
dos agentes interessados.
Outros trabalhos também confirmaram a hipótese defendida neste artigo,
relacionada à incapacidade do crédito de aumentar a produção e,
consequentemente, a renda do agricultor familiar. Pereira (2014) mostrou,
nesse sentido, que o valor da produção é muito afetado pela escolha do
canal de comercialização, sendo que os resultados de sua pesquisa apontam
que “a negociação através de empresas e cooperativas agrega maior valor”
(PEREIRA, 2014, p. 4). O autor, porém, destaca a importância do crédito
para a comercialização e o beneficiamento como uma alternativa para
melhorar a renda do agricultor familiar.
Como se pode apreciar, todos esses autores reivindicam a necessidade de
reforçar os vínculos dos produtores com o mercado e, assim, alavancar o
impulso propiciado pelo crédito. Contudo, cabe ressaltar que o crédito, sem
canais de comercialização ou sem infraestrutura, se esvai e deixa a situação
dos agricultores inalterada em termos de renda e produtividade.

Importância da infraestrutura produtiva e social

Como já exposto acima, os fatores de produção, indicados no Quadro 1,
devem ser empregados em escala e com tecnologia adequada. Isso diz
respeito tanto à infraestrutura física do estabelecimento, sem a qual a
produção não consegue fluir eficientemente, quanto à infraestrutura social,
sobretudo no que se refere ao capital humano necessário para desenvolver
os aspectos produtivos de forma eficiente.
No Nordeste do país, esses problemas se manifestam de forma mais grave.
Aquino e Lacerda (2014) mostram que os estabelecimentos do Grupo B são
dirigidos predominantemente “por homens de idade avançada residentes
no campo, com baixos níveis de escolaridade e pouca participação em
entidades de classe e cooperativas” (AQUINO e LACERDA, 2014, p. 9).

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 139

FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

O baixíssimo nível de escolaridade pode representar um entrave na eficácia

das políticas, que se baseiam em normas legais e instrumentos bancários,
passíveis de desconhecimento e incompreensão por parte desses
agricultores (AQUINO e LACERDA, 2014).
A questão da falta ou carência de fatores produtivos é também identificada
pelos mesmos autores: “a maioria dos produtores pobres norte-rio-
grandenses desenvolvem suas lavouras em ‘terras cansadas’ de baixa
produtividade, já que apenas 11,70% deles declarou fazer pousio ou
descanso de solo entre um período de plantio” (AQUINO e LACERDA,
2014, p. 10).
Concluem, então, afirmando que:

A reversão do quadro apresentado requer um leque de políticas

integradas que removam as “múltiplas carências produtivas”
(escassez de terra, água, educação, tecnologias, assistência
técnica, entre outras) que bloqueiam as capacidades produtivas
dos agricultores familiares pobres “dentro” dos
estabelecimentos (AQUINO e LACERDA, 2014, p. 11).

Esses fatores individuais, somados à escassez de recursos naturais e à baixa

utilização de tecnologias necessárias à melhoria da produtividade dos
estabelecimentos, seriam as variáveis explicativas do grau de pobreza que
caracteriza esses produtores.
Queiroz (2014) e Pereira (2014) encontraram, em dois estados das regiões
Norte e Centro-Oeste (Tocantins e Goiás), evidências de que o resultado
favorável para a pecuária acontecera em razão da realização de projetos de
financiamento na modalidade investimento, visando à construção de
benfeitorias, à formação de pastagens e à aquisição de animais e
maquinário.
A atividade pecuária sem animais de raça, estábulos, cercas, equipamentos
de ordenha e currais cimentados, além de colidir com a legislação sanitária
vigente, não é capaz de produzir para o mercado de forma eficiente e
competitiva.

Subsídios e capacidade de pagamento das dívidas

Entre as avaliações revistas para compor este artigo, encontram-se um rol
de matérias relacionadas, como os subsídios do Pronaf e a inadimplência
dos beneficiários.
Feijó e Chaves (2013) revelam que o Pronaf é um programa fortemente
subsidiado e, devido ao fato de cobrar, em média, apenas 1,88% de juros
anuais do mutuário do crédito rural familiar, teria custado para a sociedade
em torno de 4,1 bilhões de reais em 2012. Esse cálculo refere-se à equalização
entre a taxa de juros cobrada dos mutuários do Pronaf e a taxa de juros que
se deve pagar ao Tesouro. Em 2012, o subsídio equivalia a 25% do valor
total dos empréstimos efetuados. Para ser financeiramente

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 140

Guanziroli (2019)

autossustentável, deveria se cobrar do mutuário do programa taxas anuais

de juros médias de 16,25%, ou 1,26% ao mês (FEIJÓ e CHAVES , 2013).
Da Costa et al. (2014) mostraram que, apesar dos grandes subsídios que o
Pronaf garante aos beneficiários, em Sergipe, 80,9% dos entrevistados na
pesquisa por eles realizada informaram haver parcelas em atraso, não
quitadas em razão da falta de dinheiro, por desconhecerem a data do
vencimento ou ainda por terem sido instruídos ao não pagamento,
aguardando, assim, a remissão da dívida por parte do governo.
Esse aspecto da inadimplência vem sendo tratado também por outros
autores. Guanziroli (2007), por oportunidade do décimo aniversário do
Pronaf, já sinalizara o alto custo do programa para os cofres públicos:

É necessário, portanto, rever a institucionalidade e a forma de

operação do PRONAF a fim de reforçar a disciplina financeira,
induzir os mutuários a buscarem o máximo de eficiência na
utilização dos recursos e melhorar o sistema de políticas
complementares necessárias para promover a efetiva
consolidação do agricultor familiar (GUANZIROLI, 2007, p. 19).

Resultados: Síntese das Avaliações Recentes sobre o Pronaf

Buscando uma visualização concisa das avaliações realizadas recentemente,
foi elaborado o quadro a seguir:

Quadro 3. Fatores que influenciam a eficiência do Pronaf

Tema Principal Avaliações
Impactos na renda Sem impacto claro na renda. A capacidade do Pronaf de
contribuir para o alívio da pobreza ou sua eliminação não
foi mostrada ainda pelos estudos conhecidos.
Especialização Concentração do Pronaf nas regiões mais prósperas do
produtiva país, entre os agricultores também mais prósperos, que
produzem basicamente commodities de exportação.
Integração nas O valor da produção é muito afetado pela escolha do
cadeias produtivas canal de comercialização, sendo que os resultados
apontam que a negociação através de empresas e
cooperativas agregam maior valor.
Importância da As “múltiplas carências produtivas” (escassez de terra,
infraestrutura água, educação, tecnologias, assistência técnica, entre
produtiva e social outras) bloqueiam as capacidades produtivas dos
agricultores familiares pobres.
Subsídios e Apesar dos grandes subsídios, a incidência de
capacidade de inadimplência e a necessidade de prorrogar vencimentos
pagamento das são altas entre os beneficiários do Pronaf.
dívidas
Fonte: Elaboração própria, com base nos artigos extraídos dos anais dos congressos da
SOBER e outros.

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 141

FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

CONCLUSÃO
Conforme apresentado no quadro acima e nos subcapítulos precedentes, as
avaliações sobre a capacidade do Pronaf de reduzir a pobreza rural foram,
em sua grande maioria, negativas.
Parece ser consenso na literatura, como se viu no segundo capítulo, que o
Pronaf, em sua versão para custeio (a predominante), não contribui para o
aumento da renda rural, ergo, para a diminuição da pobreza e pouco ou
nada para o crescimento da produção e da produtividade agrícola, se não
houver concomitantemente a atuação do crédito de investimento.
O capital de giro é baixo em razão da reduzida taxa de retorno, que é
chancelada com a opção exclusiva pelo subsídio. Na realidade, ele contribui
para essa baixa taxa de retorno, não estimulando o agricultor a dar o melhor
do seu esforço. Além disso, quando o subsídio se estende a parte de capital
dentro do crédito, como é o caso do Pronaf B, o agricultor pode destinar os
fundos do crédito à compra imediata de bens de consumo ou à produção
de autoconsumo, já que ele não precisa criar capacidade de pagamento
futuro.
A restrição de demanda por alimentos era tão grande antes da concessão do
crédito, que se vislumbrou a propensão do agricultor a destinar o crédito
para satisfazer demandas reprimidas de consumo, ou produzir mais para o
consumo que para o mercado.
Embora sejam tratadas pelo sistema financeiro de forma independente, as
duas linhas de crédito estão estreitamente relacionadas. A necessidade de
capital de giro é identificada pelo nível de utilização da capacidade
instalada, que será influenciada pelo conteúdo dos investimentos
realizados. O crédito de investimento, dependendo da natureza dos
investimentos que forem feitos, pode aumentar a capacidade instalada e,
por sua vez, o capital de giro da empresa.
Os estudos mostraram também o perfil concentrador desse crédito, que
acabou emulando os resultados obtido pelo SNCR da década de 60/70, em
função dos mesmos mecanismos que foram postos em prática nessa época.
O subsídio ao crédito permite que ele seja “colonizado” por quem oferece
maiores garantias, geralmente grandes proprietários, aumenta a utilização
de técnicas capital-intensivo, que não geram emprego, e não estimula a
poupança rural.
Foram geradas, portanto, expectativas superdimensionadas sobre a
capacidade do crédito rural de despertar uma reação produtiva do
segmento mais pobre da agricultura familiar, ficando evidente que é preciso
políticas diferenciadas para cada grupo do setor.
Verificou-se que as avaliações comprovaram a hipótese central deste
trabalho, relacionada à incapacidade de o crédito atuar efetivamente
quando as condições prévias, tais como acesso à terra, água, educação,
assistência técnica e infraestrutura física da propriedade, não estiverem
presentes.

Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 142

Guanziroli (2019)

Embora seja possível perceber uma leve guinada recente no sentido de

haver maior demanda por crédito de investimento do que por crédito de
custeio, essa não foi a realidade entre os anos 2000 e 2015, período no qual
se incentivou mais o segundo, que era mais fácil de aplicar e mais
impactante em termos eleitorais.
Mais recentemente, o Pronaf abriu linhas de crédito e apoio à
comercialização (PAA, PNAE), que podem ter efeitos positivos na renda
dos agricultores no futuro, mas o capítulo da infraestrutura – com crédito
de investimento – ainda está aquém das necessidades.
Cabe destacar, finalmente, a falta de focalização do Pronaf nas cadeias
produtivas. Por se tratar de um crédito de balcão, isto é, o beneficiário
destina o crédito de acordo com sua vontade e seu interesse, não foi possível
reforçar algumas cadeias produtivas que apresentavam ou iriam
apresentar, com certeza, certas deficiências, como a pecuária de leite, que,
em função da obrigatoriedade de resfriamento do produto, precisava de
financiamentos focalizados e, sobretudo, de investimentos que garantissem
esse processamento agora exigido por lei. Por não ter sido focalizado com
crédito (subsídios inteligentes), esse tipo de cadeia produtiva ficou à
margem do processo de integração e manifestou sua deficiência com a
redução da produção de leite entre os produtores familiares. Outras cadeias
também poderiam ter sido fortalecidas se houvesse esse direcionamento.
Os estudos comprovaram a necessidade de melhorar a infraestrutura dos
potenciais beneficiários do Pronaf, de conceder mais crédito de
investimento e, sobretudo, de promover instituições que facilitem a
integração dos produtores com os mercados e que viabilizem também o
acesso ao crédito.
Os fatores de produção devem ser empregados em escala e com tecnologia
adequada. Isso diz respeito tanto à infraestrutura física do estabelecimento,
sem a qual a produção não consegue fluir eficientemente, quanto à
infraestrutura social, sobretudo no que se refere ao capital humano
necessário para desenvolver os aspectos produtivos de forma eficiente.
Em suma, não há dúvidas de que a agricultura familiar deve ser amparada
por programas sociais, mas fica em aberto a seguinte questão: crédito
subsidiado é a via mais eficiente?
Existem carências muito grandes, tais como educação, terras, estradas
vicinais, sistemas de armazenamento, capital fixo (terra, equipamentos,
etc.), sistemas de irrigação, entre outras, que precisam ser solucionadas para
que o crédito possa ter efeito produtivo e social.
Uma possível solução seria destinar parte do subsídio que hoje se aloca aos
juros do custeio para financiar questões estruturantes, o que poderia
fortalecer os agricultores familiares de forma a que, depois, eles pudessem
pagar créditos com juros mais razoáveis, sem tanto custo para o erário
público.
Talvez o fomento via crédito de custeio (Pronaf) pudesse ser reavaliado
para dar lugar a uma maior ênfase nas linhas de crédito de investimento
Revista de Economia e Agronegócio - REA | V. 17 | N. 1 | 2019 | pág. 143
FRONTEIRAS DE RESPONSABILIDADE DO PRONAF...

que fortaleçam, de fato, a capacidade de produzir, aumentar a tecnologia e

atingir rendas mais elevadas.
Finalmente, merece destaque a necessidade de contar com um ambiente
institucional favorável, no qual as organizações sejam capazes de ajudar na
integração da política pública com seu público-alvo, neste caso, os
agricultores familiares.

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