POLÍTICA NACIONAL DE SAÚDE

AULA 1

Profª Marlise Lima Brandão

 ANTECEDENTES DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE DO BRASIL:
CONTEXTO HISTÓRICO

CONVERSA INICIAL

Nesta aula é de suma importância contextualizarmos historicamente a

Política Nacional de Saúde. Os antecedentes sociais são fundamentais para
designar os caminhos das políticas públicas, não sendo diferente com o sistema
de saúde brasileiro. As necessidades de saúde da população, bem como os
interesses políticos e econômicos, foram fundamentais para a organização das
ações de saúde do país.
Esta aula será composta por pontos históricos do desenvolvimento das
políticas públicas de saúde no Brasil. Objetiva-se aqui descrever o processo
histórico desde o Brasil colônia até o advento da Constituição de 1988.

TEMA 1 – A SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL COLÔNIA/IMPÉRIO (1808/1889) E

NA PRIMEIRA REPÚBLICA (1889-1930)

A Proclamação da República, em 1889, veio com a ideia de modernizar o

Brasil e elevou os trabalhadores brasileiros à condição de capital humano.
Assim, reconheceu-se que as funções produtivas são as fontes geradoras da
riqueza das nações e que a capacitação física e intelectual dos operários e dos
camponeses seria o caminho indicado para alterar a história do país. Nesse
contexto, a medicina comprometeu-se a garantir a melhoria da saúde individual
e coletiva (Bertoli Filho, 2004).
O Brasil das três primeiras décadas do século XX era predominantemente
rural, com 70% de analfabetos. Naquele contexto, emergia a questão social
associada às primeiras manifestações operárias urbanas. No âmbito das
políticas sociais, pela Constituição de 1891, cabia aos estados a
responsabilidade pelas ações de saúde, de saneamento e de educação.
As políticas de saúde, cujo início efetivo ocorreu na década de 1910,
encontravam-se associadas aos problemas da integração nacional e às doenças
transmissíveis. Foi o resultado do encontro de um movimento sanitarista,
organizado em torno da proposta de políticas de saúde e saneamento, com a
crescente consciência por parte das elites políticas sobre os efeitos negativos do
quadro sanitário existente no país. (Lima; Fonseca; Hochman, 2005).
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 A falta de um modelo sanitário para o país deixava as cidades brasileiras
à mercê das epidemias, como na cidade do Rio de Janeiro, que apresentava um
quadro sanitário caótico com a presença de diversas doenças graves como a
varíola, a malária, a febre amarela e, posteriormente, a peste.
A incorporação dos novos conhecimentos clínicos e epidemiológicos às
práticas de proteção da saúde coletiva levou os governos republicanos, pela
primeira vez na história do país, a elaborar minuciosos planos de combate às
enfermidades que reduziam a vida produtiva da população. Diferentemente dos
períodos anteriores, a participação do Estado na área da saúde se estendia por
todo o tempo e a todos os setores da sociedade, revelando a criação de uma
“política de saúde” (Gerschman; Edler; Suárez, 2005).
A atenção para as epidemias nas cidades, como a de peste bubônica em
1899, no porto de Santos, definiu a criação, em 1900, das duas principais
instituições de pesquisa biomédica e saúde pública do país: o Instituto
Soroterápico Federal – transformado posteriormente em Instituto Oswaldo Cruz
(1908) e Fundação Oswaldo Cruz (1970) – no Rio de Janeiro, e o Instituto
Butantan, em São Paulo. Nessas instituições, uma nova geração de médicos,
formados segundo o paradigma da bacteriologia, começaria a exercer forte
influência nas concepções sobre as doenças transmissíveis e nas propostas de
ações em saúde pública (Lima; Fonseca; Hochman, 2005). Em outubro de 1904,
Oswaldo Cruz instituiu a vacinação antivaríola obrigatória para todo o território
nacional – Reforma das Vacinas. Em 1920, Carlos Chagas, sucessor de
Oswaldo Cruz, reestruturou o Departamento Nacional de Saúde e introduziu a
propaganda e a educação sanitária.
Um ativo movimento de Reforma Sanitária emergiu no Brasil durante a
Primeira República, sob a liderança da nova geração de médicos higienistas.
Nessa época, estabeleceram-se as bases para a criação de um Sistema
Nacional de Saúde, caracterizado pela concentração e pela verticalização das
ações no governo central.
As medidas de proteção social e, em particular, a assistência médica só
viriam a ter reconhecimento legal como política pública com a aprovação da Lei
Elói Chaves, de 1923, a qual regulamentou a criação das Caixas de
Aposentadorias e Pensões (CAPs) e tem sido indicada como o marco inicial da
responsabilização do Estado pela regulação da concessão de benefícios e
serviços, especialmente da assistência médica. Tratava-se de organizações de

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 direito privado, criadas para grupos específicos de servidores e organizadas
segundo princípios de seguro social, ou seja, um modelo em que os benefícios
dependiam das contribuições dos segurados (Escorel; Nascimento; Edler, 2005).
Tratando-se de um sistema restrito ao âmbito das grandes empresas
privadas e públicas, as CAPs possuíam administração própria para os seus
fundos, formada por um conselho composto de representantes dos empregados
e dos empregadores. O Estado não participava propriamente do custeio das
Caixas, que, de acordo com o determinado pelo artigo 3° da Lei Elói Chaves, era
mantido por empregados das empresas (3% dos respectivos vencimentos),
empresas (1% da renda bruta) e consumidores dos serviços destas (Cordeiro,
2004).

TEMA 2 – A SAÚDE PÚBLICA NA ERA VARGAS (1930-1945) E NO PERÍODO

DA INSTABILIDADE DEMOCRÁTICA (1945-1964)

O primeiro governo Vargas é reconhecido pela literatura como um marco

na configuração de políticas sociais no Brasil. A ampla reforma política e
administrativa moldou a política pública brasileira, estabelecendo um arcabouço
jurídico e material que conformaria o sistema de proteção social até um período
recente. Foi criado o Ministério da Educação e Saúde Pública (MESP) e, ao
longo da década de 1930, a Previdência Social se consolidou, por meio da
substituição das antigas CAPs pela criação dos Institutos de Aposentadoria e
Pensão (IAPs) das diversas categorias profissionais (Brasil, 2011).
Com a promulgação de uma nova Constituição em 1946, o país inicia um
período de 19 anos de experiência democrática. A saúde pública teve sua
estrutura centralizada com múltiplos programas e serviços verticalizados para
implementar campanhas e ações sanitárias, assim como sua burocracia foi
confrontada com novos contextos e contornos políticos e sociais que
caracterizaram o Brasil até 1964 (Brasil, 2011).
A partir do final dos anos 1950, inicia-se no Brasil um processo de
transformações caracterizado por um movimento de “modernização” do setor de
saúde. Esse movimento era condizente com todos os demais movimentos que
ocorreram na sociedade brasileira da época, ou seja, o aprofundamento do
desenvolvimento capitalista.
Em 1953, o Ministério da Saúde foi desmembrado do Ministério da
Educação pela Lei n. 1.920. Porém, pode-se dizer que, antes do advento do
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 SUS, a atuação do Ministério da Saúde se resumia a restritas atividades de
promoção de saúde e prevenção de doenças (ações de imunização), realizadas
em caráter universal. Já a assistência médico-hospitalar gratuita era destinada a
poucos grupos de doentes, principalmente aos indigentes.
O último grande marco desse período foi a 3ª Conferência Nacional de
Saúde, em 1963, que trouxe a rediscussão da distribuição de responsabilidades
entre os entes federativos, a avaliação crítica da realidade sanitária do país e a
proposição de municipalização dos serviços de saúde.

TEMA 3 – A SAÚDE PÚBLICA NO GOVERNO MILITAR (1964-1980) E O

MOVIMENTO DA REFORMA SANITÁRIA

A partir do período militar (1964-1984), o Sistema Nacional de Saúde

implantado no Brasil caracterizou-se pelo predomínio financeiro das instituições
previdenciárias e pela hegemonia de uma burocracia técnica que atuava no
sentido da mercantilização crescente da saúde (Brasil, 2011).
A saúde pública tornou-se uma máquina ineficiente (cuja atuação
restringia-se a campanhas de baixa eficácia e a carência de recursos, que não
chegavam a 2% do PIB) e colaborava com o quadro de penúria e decadência,
com graves consequências para a saúde da população
O governo militar unificou, em 1966, os Institutos de Aposentadoria e
Pensões (IAPs) no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) que
concentrava todas as contribuições previdenciárias. Esse novo órgão passou a
gerir as aposentadorias, as pensões e a assistência médica de todos os
trabalhadores formais, embora excluísse dos benefícios os trabalhadores rurais
e uma gama de trabalhadores urbanos informais (Brasil, 1990)
Nesse mesmo ano, o Ministério da Saúde passou a coordenar a Política
Nacional de Saúde, atuando sobre as ações de prevenção de doenças e
promoção à saúde; a vigilância sanitária de fronteiras e de portos marítimos,
fluviais e aéreos; controle de drogas, medicamentos e alimentos e controle de
pesquisa na área da saúde.
Foram criados os Departamentos de Medicina Preventiva (DMPs) que
constituíram a base institucional que produziu conhecimentos sobre a saúde da
população e o modo de organizar as práticas sanitárias. A Lei da Reforma
Universitária de 1968 incorporou a medicina preventiva no currículo das
faculdades e tornou obrigatórios os DMPs (UNA-SUS, 2015)
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 A medicina preventiva foi o locus com base no qual começou a ser
organizado o movimento sanitário, que buscava conciliar a produção do
conhecimento e a prática política simultaneamente com a ampliação do seu
campo de ação, envolvendo-se nas demandas pela democratização do país
(Escorel,1998).
No final dos anos 1960, o modelo inserido pelo INPS, começa a ser
questionado. Os programas de medicina comunitária propõem a
“desmedicalização” da sociedade, com programas alternativos de autocuidado
da saúde, com atenção primária realizada por pessoal não profissional e a
valorização da medicina tradicional (Escorel; Nascimento; Edler, 2005).
Em 1975, foi promulgada a Lei n. 6.229, que dispõe sobre a organização
do Sistema Nacional de Saúde (SNS), em uma tentativa de institucionalização e
racionalização do modelo vigente. Nesse mesmo ano foi criado o Programa de
Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS), que só foi
implementado a partir de 1977, abrangendo a região Nordeste do país (Brasil,
2011).
Surgiram os primeiros projetos de medicina comunitária, realizados por
instituições acadêmicas e algumas Secretarias de Saúde e as primeiras
experiências de municipalização da saúde. Nesses espaços de construção da
medicina comunitária, foi gestado e difundido o Movimento Sanitário (Escorel,
1998; Brasil, 2011).
Esse movimento, coordenado por grupos de intelectuais localizados em
espaços acadêmicos e institucionais, articulados com partidos políticos de
esquerda, constituiu-se na base político-ideológica da Reforma Sanitária
Brasileira. (Escorel, 2008; Paiva; Teixeira, 2014) O movimento sanitário
caracterizou-se, gradualmente como uma força política construída a partir da
articulação de propostas contestatórias ao regime (Brasil, 2011).
Em virtude da ineficiência da saúde pública do país, movimentos sociais
começaram a ser articulados, tornaram-se mais frequentes as denúncias sobre
a situação da saúde pública e dos serviços previdenciários de atenção médica e
amplificaram-se as reivindicações de solução imediata para os problemas
criados pelo modelo de saúde existente (UNA-SUS, 2015).
A Conferência Internacional sobre a Atenção Primária à Saúde, realizada
em Alma-Ata (localizada no atual Cazaquistão), em 1978, foi o ponto alto na
discussão contra a elitização da prática médica, bem como contra a

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 inacessibilidade dos serviços médicos às grandes massas populacionais. Na
conferência, reafirmou-se ser a saúde um dos direitos fundamentais do homem,
sob a responsabilidade política dos governos (Brasil, 2011).
Em função do acúmulo dessas discussões, a OMS expediu um
documento como produto da conferência em Alma-Ata: a “Declaração de Alma
Ata”, que reafirma a definição de saúde defendida pela OMS, como o “completo
bem-estar físico, mental e social, e não simplesmente a ausência de doença ou
enfermidade”, e a defende como direito universal e como a principal meta social
de todos os governos. A declaração de Alma-Ata inspirou o movimento sanitário
brasileiro na construção de diretrizes que culminaram no que há na Constituição
Federal sobre o direito à saúde.

TEMA 4 – A SAÚDE PÚBLICA NO PERÍODO DA REDEMOCRATIZAÇÃO (A

PARTIR DE 1980)

A década de 1980 inicia-se com um movimento cada vez mais forte de

contestação ao sistema de saúde governamental. As propostas alternativas ao
modo oficial de atenção à saúde caracterizam-se pelo apelo à democratização
do sistema, com participação popular, à universalização dos serviços, à defesa
do caráter público do sistema de saúde e à descentralização.
Em setembro de 1981, por meio do Decreto n. 86.329 da Presidência da
República, foi criado o Conselho Consultivo de Administração da Saúde
(Conasp) como órgão do Ministério da Previdência e Assistência Social, para
operar como organizador e racionalizador da assistência médica e procurar
instituir medidas moralizadoras na área da saúde (Brasil, 2011).
As Ações Integradas de Saúde (AIS), programa dentro do Plano do
Conasp, foram implantadas em 1983 como um programa de atenção médica
para áreas urbanas. Elas significaram avanços consistentes no fortalecimento
da rede básica ambulatorial, na contratação de recursos humanos, na
articulação com os serviços públicos municipais, na revisão do papel dos
serviços privados e, em alguns casos, na participação da população na gestão
dos serviços. (Escorel, 1998; Brasil, 2011).
Em março de 1986, ocorreu o evento político-sanitário mais importante
para a saúde no século XX, a 8ª Conferência Nacional de Saúde. Nela foram
lançadas as bases doutrinárias de um novo sistema público de saúde, e tinha

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 como temas oficiais: saúde como dever do Estado e direito do cidadão,
reformulação do Sistema Nacional de Saúde e financiamento setorial.
A partir da criação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde
(SUDS), uma estratégia-ponte para “a reorientação das políticas de saúde e para
a reorganização dos serviços” (Cordeiro, 2004), o SUDS também tinha como
princípios básicos: a universalização, a equidade, a descentralização, a
regionalização, a hierarquização e a participação comunitária. (Brasil, 2011).
No mesmo período se instalava Comissão Nacional de Reforma Sanitária
(CNRS), que apesar de seu caráter fortemente institucional, foi capaz de elaborar
uma proposta de conteúdo de saúde que subsidiou a Constituinte, além de um
projeto para a nova lei do SUS.

TEMA 5 – CONSTITUIÇÃO DE 1988: A SAÚDE DIREITO DE TODOS E DEVER

DO ESTADO – NASCE O SUS

Como resultado das diversas propostas em relação ao setor de saúde

apresentadas na Assembleia Nacional Constituinte, a Constituição Federal de
1988 aprovou a criação do Sistema Único de Saúde (SUS): a saúde foi
reconhecida como um direito a ser assegurado pelo Estado (Art. 196) e pautado
pelos princípios de universalidade, equidade, integralidade, organizado de
maneira descentralizada, hierarquizada e com participação da população.
(Brasil, 1988, Brasil, 2011)
As Leis Orgânicas da Saúde (8080/90 e 8142/90) regulamentam o SUS
como um sistema público, único em cada esfera de governo, descentralizado e
com a participação da sociedade. As ações e serviços de saúde constituem um
direito social que deve ser assegurado pelo Estado e gerido sob
responsabilidade das três esferas autônomas de governo. O SUS segue uma
mesma doutrina e os mesmos princípios em todo o território nacional. Princípios
doutrinários: universalidade, integralidade, equidade e participação social.
Princípios organizativos: regionalização, hierarquização, resolutividade e
descentralização.

NA PRÁTICA

A ineficiência das políticas públicas adotadas desde o período do Brasil

Colônia até a fase de redemocratização culminou no movimento da Reforma

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 Sanitária Brasileira. Atuando sob forte pressão do regime autoritário, o
movimento sanitário caracterizou-se, gradualmente, como uma força política
construída com base na articulação de uma série de propostas contestatórias ao
regime. Destaca-se a convocação, em 1986, da 8ª Conferência Nacional de
Saúde. Assim, foi na 8ª Conferência Nacional de Saúde que se aprovou a criação
de um Sistema Único de Saúde, com a separação total da saúde em relação à
Previdência.

FINALIZANDO

 1904 – Revolta da Vacina – Campanha de Osvaldo Cruz contra varíola;

 1923 – Lei Elói Chaves – criação das Caixas de Aposentadoria e
Pensão (CAP);
 1930’s – Criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs);
 1953 – Criação do Ministério da Saúde desmembrado do Ministério da
Educação;
 1967 – Unificação dos IAPs no Instituto Nacional de Previdência Social
(INPS);
 1970 – 1ºs movimentos de medicina comunitária;
 1974 – Criação do Instituto Nacional de Assistência Médica da
Previdência Social INAMPS e Criação da Secretaria Nacional de Saúde e
SUCAM;
 1975 – Organização do Sistema Nacional de Saúde (SNS) e Criação do
Programa de Interiorização das Ações de Saúde e Saneamento (PIASS)
– implementado em 1977;
 1977 – Criação do Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
(SINPAS);
 1978 – Publicação da “Declaração de Alma Ata”;
 1983 – Implantação das Ações Integradas de Saúde (AIS);
 1986 – Realização da 8ª Conferência Nacional de Saúde;
 1987 – Implantação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde
(SUDS);
 1988 – Constituição Federal – reconhecimento da saúde enquanto direito.

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 REFERÊNCIAS

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