ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Reformas Administrativas no Brasil – Pluralidade Institucional
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REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL – PLURALIDADE
INSTITUCIONAL
A Administração pública era incipiente durante o Brasil Colônia, com alguns momentos de
evolução, como a vinda da Coroa Portuguesa para o Brasil, em que foi preciso administrar
o Reino Unido de Portugal a partir do RJ e, para isso, foram criadas instituições que, depois
que o Brasil declarou independência, serviram para o funcionamento do Estado brasileiro. O
período marcado pelo Brasil Colônia, Brasil Império e Brasil República Velha foi essencial-
mente patrimonialista. As coisas começaram a mudar mais fortemente do ponto de vista da
gestão pública a partir de Getúlio Vargas (década de 30), com o início do processo de moder-
nização da administração pública em moldes burocráticos weberianos, com a ideia de pro-
fissionalizar a máquina pública. Houve então a criação do DASP, para que ele fosse o órgão
que aprofundaria e tentaria multiplicar a reforma não só pelas organizações da administração
pública federal, mas para levá-la para os estados, a partir de 1937, à época do Estado Novo
de Getúlio, quando o federalismo está bastante abalado por não haver a autonomia esperada
dos estados em uma lógica federativa.
Depois dessa grande reforma, haverá em todos os governos algum tipo de iniciativa de
reforma, seja uma reforma mais simples, do ponto de vista de fechar e abrir órgãos, remo-
delar e redistribuir funções entre a administração direta e indireta, seja como aconteceu no
governo de JK, com a ideia de constituir grupos executivos ligados diretamente ao presi-
dente, para tocar a agenda prioritária – constituição de administração paralela –, ou seja,
dado que a administração burocrática é ineficiente, em vez de reformá-la, criam-se grupos
paralelos para as questões prioritárias e a máquina burocrática toca o resto. Houve o Decre-
to-Lei 1.200, como uma tentativa de superar a rigidez burocrática, já introduzindo alguns
princípios que teriam espírito gerencial, com a ideia da descentralização e da flexibilidade
operacional, principalmente para as entidades da administração direta, que teria então muita
flexibilidade. Essa autonomia e flexibilidade, inclusive com a possibilidade de contratar sem
concurso, foi utilizado em alguns casos para constituir algumas linhas de excelência nas
estatais, mas foram criados também alguns núcleos de clientelismo – inchaço da máquina
estatal para fazer agrados, trocando cargos para conseguir apoio político. Isso aconteceu
também durante o Governo Militar, quando também houve o Programa Nacional de Desbu-
rocratização, representando mais um passo em direção ao modelo gerencial, porque trazia o
foco no usuário do serviço público, que foi o primeiro programa a fazer isso. O Plano Diretor
ANOTAÇÕES
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da Reforma do Aparelho do Estado viria nessa sequência, mas no meio do caminho foi pro-
mulgada a Constituição Federal de 1988, aquilo que Bresser Pereira chama de retrocesso
burocrático, saindo do caminho gerencial e reafirmando princípios burocráticos dos anos 30,
com o enrijecimento da máquina pública, ou seja, com a diminuição da flexibilidade operacio-
nal, então a gestão por resultados não teve muito espaço. A CF de 88 consolida as institui-
ções democráticas, define uma série de direitos sociais, mas traz alguns problemas do ponto
de vista de diminuir a flexibilidade e aumentar a lógica burocrática e, ao mesmo tempo, repro-
duz algumas práticas clientelistas, beneficiando alguns grupos em detrimento da sociedade.
5m
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado propõe uma reforma na administra-
ção pública, o que implica inclusive uma mudança na Constituição. A EC 19 introduz o prin-
cípio da eficiência, que não fazia parte do rol de princípios da administração pública (art. 37)
– legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade + eficiência –, ao mesmo tempo que
fortalece a ideia de participação e controle social, do ponto de vista do controle da prestação
de serviços públicos. Com o Plano Diretor, introduz-se uma série de novas figuras institucio-
nais – agência executiva, organizações sociais, agências reguladoras, OSCIPs.
4 aparelhos do Estado: 4 setores – Núcleo Estratégico, Atividades Exclusivas, Ser-
viços Exclusivos e Produção para Mercado.
ANOTAÇÕES
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Tipo de propriedade
Na visão do Plano Diretor, a NE e AE permaneceriam na mão do estado, a SNE iria para
o setor público não estatal (Organizações Sociais) e a PPM iria para o setor privado.
Modelo de gestão
Para o NE, deveria haver uma combinação de burocracia com gerencialismo; nos outros,
apenas gerencialismo.
10m
Objetivos da Reforma – PDRAE 1995
Principais
• Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de gover-
nar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o aten-
dimento dos cidadãos.
• Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em prin-
cípio, os serviços não exclusivos para a propriedade pública não estatal, e a produção
de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada.
De descentralização administrativa
• Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em
casos de emergência cabe a ação direta da União.
• Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de
forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União.
Do Núcleo Estratégico (Burocracia + Gerencialismo)
• Aumentar a efetividade do núcleo estratégico, garantindo que as melhores decisões
serão tomadas e efetivamente cumpridas;
• Modernizar a administração burocrática;
• Política de carreiras, concursos públicos anuais, programas de educação continuada,
efetiva administração salarial;
ANOTAÇÕES
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• Cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho;
• Dotar o NE de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão.
Do Setor de Atividades Exclusivas
• Transformar as autarquias e fundações em agências autônomas (agências executi-
vas), utilizando contratos de gestão;
• Substituir a administração pública burocrática pela administração pública gerencial,
baseada no controle dos resultados e na competição administrada;
• Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto
na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social.
Do Setor de Serviços Não Exclusivos
• Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-
-cliente a um custo menor;
• Transferir para o setor publico não estatal estes serviços, através de um programa de
“publicização”, transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais;
• Maior autonomia e uma consequente maior responsabilidade para os dirigentes;
• Maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria orga-
nização social, e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritaria-
mente de seu financiamento via compra de serviços e doações;
• Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular,
viabilizando o controle social.
Do Setor de Produção para o Mercado
• Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização;
• Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem
privatizados – Agências Reguladoras;
• Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas.
15m
ANOTAÇÕES
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Obs.: A ideia seria de que Núcleo Estratégico faria o contratualização de resultados com
as Agências Executivas e as OS; parceria com as OSCIP; e contratos de gestão com
empresas que não fossem privatizadas (PPM)
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
1. No Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, foram distinguidos alguns objeti-
vos globais e objetivos específicos para os seus quatro setores. Assinale a alternativa
que apresenta a forma de propriedade e a forma de administração para o setor de ser-
viços não exclusivos, conforme o referido plano.
a. Forma de propriedade pública estatal e forma de administração burocrática.
b. Forma de propriedade pública não estatal e forma de administração gerencial.
c. Forma de propriedade privada não estatal e forma de administração gerencial.
d. Forma de propriedade pública ou privada e forma de administração burocrática.
e. Forma de propriedade privada e forma de administração burocrática-gerencial.
ANOTAÇÕES
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COMENTÁRIO
• Forma de propriedade: estatal, pública não estatal ou privada. Núcleo Estratégico e Se-
tor de Atividades Exclusivas: estatais; Setor de Produção para o Mercado: privado; Setor
de Serviços Não Exclusivos (como educação e saúde): setor público não estatal.
• Modelo de administração: burocrático ou gerencial. Núcleo Estratégico: combinação de
burocrático e gerencial; Para todos os outros setores, modelo gerencial;
Agências Executivas
• O PDRAE propunha a responsabilização por resultados e a autonomia de gestão,
visando à transformação de autarquias e de fundações que exerciam atividades exclu-
sivas do Estado em agências autônomas.
20m
• Segundo a Lei 9.649/98, o Poder Executivo poderá qualificar como Agência Exe-
cutiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I – ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em
andamento;
II – ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da
República.
• As agências executivas podem ter maior autonomia em:
– Orçamento e finanças: orçamento elaborado de forma mais agregada, com os recur-
sos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre
os grupos de despesa – mais flexibilidade;
– Gestão de recursos humanos: relação baseada no desempenho e no mérito, com a
definição de mecanismos financeiros de reconhecimento;
– Contratação de bens e serviços: concessão de um limite diferenciado de dispensa
de licitação para contratação de serviços, compras e obras de engenharia, como
dispõe o art. 24 da Lei 8.666.
Obs.: A ideia da agência autônoma é poder fazer a contratualização por resultados com
autonomia. Ex.: Inmetro. Não foi um modelo com muito sucesso.
ANOTAÇÕES
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Agências Reguladoras
• Modelo mais estável;
• Redefinição do papel do Estado: as atividades de produção de bens e serviços para o
mercado são direcionadas para a propriedade privada (processo de privatização);
• O Estado passa a atuar como agente regulador em todos os setores econômicos em
que o mercado não for capaz de regular, de forma autônoma, as relações privadas
entre produtores e consumidores;
• Atenção: as agências não existem para defender nem o governo, nem as empresas de
cada setor. Devem defender sempre o interesse público, estimulando a concorrência e
a competitividade das empresas, protegendo a sociedade e o meio-ambiente.
Organizações Sociais
• O PDRAE definiu Organizações Sociais como entidades de direito privado que, por
iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de
gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação orçamentária;
• O objetivo era permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de ser-
viços não exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do
pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o
financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não estatal;
25m
Obs.: Aposta de que as OS poderiam entregar mais eficiência e qualidade, com financia-
mento do Estado.
• Segundo a Lei 9.637/1998:
– O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas
de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à
pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do
meio ambiente, à cultura e à saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
– Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o instrumento firmado
entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas
à formação de parceria entre as partes para fomento e execução de atividades rela-
tivas às áreas relacionadas no art. 1º.
ANOTAÇÕES
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• Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova
figura jurídica, mas tão somente uma qualificação especial conferida a determinadas
pessoas jurídicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento
de certos requisitos legais.
• Não integram a Administração Pública Direta e Indireta, nem são delegatárias de ser-
viço público. Realizam, em seu próprio nome, atividades de interesse coletivo não pri-
vativas de pessoa política, ou seja, que podem ser desempenhadas independente-
mente de delegação.
• Modalidades de fomento para as OS:
– Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como
entidades de interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais.
– Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e
bens públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão.
– Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as orga-
nizações sociais, com ônus para a origem.
• Lei 8.666:
– Art. 24. É dispensável a licitação:
XXIV – para a celebração de contratos de prestação de serviços com as organiza-
ções sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de governo, para ativi-
dades contempladas no contrato de gestão.
OSCIP
• As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são pessoas jurídicas
de direito privado, sem fins lucrativos, que recebem qualificação especial do Poder
Público, com fins de receber fomento na prestação de atividades de interesse público;
• Também não constituem uma nova espécie de pessoa jurídica: são entidades privadas
que recebem do Estado uma qualificação;
• A qualificação das OSCIP é realizada por meio de termo de parceria, no qual constam
os direitos e obrigações de cada um dos signatários do ajuste, com destaque para as
metas que devem ser cumpridas pela entidade – contratualização de resultados;
30m
• Segundo a Lei 9.790/99:
ANOTAÇÕES
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– Art. 9º Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento passí-
vel de ser firmado entre o Poder Público e as entidades qualificadas como Organi-
zações da Sociedade Civil de Interesse Público destinado à formação de vínculo de
cooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de inte-
resse público previstas no art. 3º desta Lei.
• Cláusulas essenciais do termo de parceria:
– I – a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho proposto pela
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;
– II – a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os respectivos
prazos de execução ou cronograma;
– III – a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a
serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
• Modalidades de fomento:
– Dotação de recursos orçamentários
– Permissão de uso gratuito de bens públicos
– Concessão de incentivos fiscais e creditícios.
Qualificação: OS x OSCIP
• A qualificação da OS está submetida à discricionariedade do Poder Executivo, que
pode ou não aprovar a entidade que venha a preencher todos os requisitos.
• No caso da OSCIP, a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:
“a outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao cumprimento dos
requisitos instituídos por esta Lei.”
EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
2. Na década de noventa, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado tinha por
meta redimensionar importantes segmentos na esfera da Administração Pública. Por
exemplo, teve a intenção de diminuir a presença direta do Estado na prestação dos
serviços públicos.
ANOTAÇÕES
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COMENTÁRIO
• 4 tipos de figuras institucionais: Agências Reguladoras e Agências Executivas – ativi-
dades exclusivas do Estado, com fortalecimento da atuação do Estado; OS e OSCIP –
prestadoras de serviços públicos não exclusivos, como educação e saúde, com apoio do
Estado, diminuindo a presença.
• Bresser Pereira, principal formulador do Plano Diretor, era contrário à ideia de Estado
mínimo e defendia que o Estado precisava se concentrar naquilo que só ele pode fazer,
sem gastar energia e recursos com aquilo que a iniciativa privada pode fazer ou a própria
sociedade pode se organizar para fazer.
• Um dos principais objetivos do PD era aumentar a governança, a capacidade do Estado
de formular, implementar e avaliar políticas públicas que entregassem serviços públicos
necessários à sociedade.
GABARITO
1. b;
2. C.
�Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Cursos Online, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Leonardo Albernaz.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do conteúdo
ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela leitura exclu-
siva deste material.
ANOTAÇÕES
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