1914

CONTRADIÇÕES EM PROCESSO: UM
ESTUDO DA ESTRUTURA E EVOLUÇÃO
DO PRONAF DE 2000 A 2010

Murilo José de Souza Pires

 1914
TEXTO PARA DISCUSSÃO
Brasília, dezembro de 2013

CONTRADIÇÕES EM PROCESSO: UM ESTUDO DA ESTRUTURA

E EVOLUÇÃO DO PRONAF DE 2000 A 2010* 1

Murilo José de Souza Pires**2

*
1
As opiniões expressas neste texto são de inteira responsabilidade do autor. Este trabalho não representa, necessariamente,
a posição do Ipea. O autor agradece a disponibilização dos dados do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (PRONAF) pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), como também
os comentários realizados por Sandro Pereira Silva, da Diretoria de Estudos e Políticas Sociais (Disoc) do Ipea, Lineu Trindade
Leal do MDA e Wanderson Henrique do Couto do MDA. Agradece também os bolsistas Fabio Augusto Scalet Medina, da
Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea, Ane Caroline Amaral Carvalho, da Assessoria
Técnica da Presidência (Astec) do Ipea e Ana Carolina Salgado de Freitas Carvalho da Astec do Ipea pelo apoio estatístico e pela
elaboração dos cartogramas. Quaisquer erros no trabalho ou omissões são de responsabilidade exclusiva do autor.
**
2
Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Politícas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
Governo Federal Texto para
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Presidência da República
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de inúmeras políticas públicas e programas de
desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, ISSN 1415-4765
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados [Link]. [Link] Econômicos. [Link] Sociais.
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Ouvidoria: [Link]
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JEL: R58
 SUMÁRIO

SINOPSE

ABSTRACT

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................7

2 CONDICIONALIDADES DO PROCESSO DE “MODERNIZAÇÃO CONSERVADORA”

AO PADRÃO DE DESENVOLVIMENTO RURAL BRASILEIRO..................................10

3 INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PRONAF.......................................................................... 21

4 PRONAF: CONSOLIDADO DE BENEFICIÁRIOS, VALORES

TOTAIS DE EMPRÉSTIMOS E FONTES............................................................................23

5 PRONAF: CONSOLIDADO MODALIDADE DE EMPRÉSTIMO............................................29

6 PRONAF: CONSOLIDADO GRUPO DE EMPRÉSTIMO......................................................32

7 TERRITORIALIZAÇÃO DO PRONAF................................................................................42

8 OBSERVAÇÕES FINAIS.................................................................................................55

REFERÊNCIAS ................................................................................................................59

ANEXOS.........................................................................................................................61
 SINOPSE
Este trabalho tem por objetivo compreender que implicações o processo de moderni-
zação conservadora determinou na estrutura de oferta de crédito de custeio e investi-
mento do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF),
para o período compreendido entre 2000-2010. Para tanto, foi adotado o método
analítico- descritivo como instrumento para classificar e interpretar as informações
contidas na base de dados, utilizadas na elaboração deste estudo. Grosso modo, observa-se
que os agricultores familiares vis-à-vis o PRONAF B foram aqueles que mais receberam
recursos na forma de crédito, seja de investimento, seja de custeio, no período 2000-2010,
dos recursos provenientes do PRONAF. São agricultores que já mostram certa inserção
nos mercados, como também apresentam um histórico na aquisição de pacotes tecno-
lógicos. No caso do grupo do PRONAF B, que representa quase 56% dos estabele-
cimentos familiares brasileiros e concentra grande parte da pobreza rural, o acesso ao
crédito de investimento e custeio oriundo do PRONAF foi mais restrito. No entanto,
é importante ressaltar que os estados onde predominou o público do PRONAF B se
concentram, em particular, no Nordeste brasileiro – Bahia, Ceará, Pernambuco, Piauí e
Paraíba – e em Minas Gerais. Estas regiões centralizam 76% do número total dos con-
tratos de beneficiados e 76% do valor total dos contratos de empréstimos da categoria
PRONAF B; porém, aglutinam somente 20% do número total de contratos de bene-
ficiados e 5% do valor total dos contratos de empréstimos. Já o PRONAF Agricultores
Familiares se concentra, predominantemente, na região Sul – Rio Grande do Sul, Santa
Catarina e Paraná – e em Minas Gerais. Juntos, estes estados responderam por 65%
do número total de contratos de beneficiados e 66% do valor total dos contratos de
empréstimos da categoria PRONAF Agricultores Familiares. No universo nacional,
estes valores corresponderam, respectivamente, a pouco mais de 44% e a quase 55%.
Por fim, destaca-se que a política de concessão de crédito do PRONAF não é neutra
em sua distribuição entre os seus beneficiados, pois se centraliza, sobremaneira, no
grupo agricultores familiares vis-à-vis o PRONAF B, como também se concentra, em
particular, naquelas regiões que já apresentam maior dinamismo econômico, como é
o caso das regiões Sul e Sudeste.
Palavras-chave: desenvolvimento rural; agricultura familiar; PRONAF.
 ABSTRACTi
This work aims to understand what implications the process of conservative
modernization determined the structure of supply of credit costs and investment of
the National Program for Strengthening Family Agriculture (PRONAF) for the period
2000-2010. Therefore, we adopted the descriptive analytical method as a tool to classify
and interpret the information contained in the database used in the preparation of
the study. Roughly, it is observed that the farmers vis-à-vis the PRONAF B were those
who received more resources in the form of credit, whether investment is costing the
period 2000-2010, the proceeds from PRONAF. They are farmers who already have
some integration to markets, but also have a history in acquiring technological packages.
In the case of group PRONAF B, which represents almost 56 % of family farms in
Brazil and focuses largely rural poverty, access to credit for investment and funding
coming from the PRONAF was narrower. However, it is important that in the states
where the predominant public PRONAF B focus, in particular, in the northeastern of
Brazil (Bahia, Ceará, Pernambuco, Piauí and Paraíba) and Minas Gerais. These areas
concentrate 76% of the total number of beneficiaries of contracts and 76 % of the
total values of
​​ loans PRONAF category B, but coalesce only 20% of the total number
of beneficiaries of contracts and 5 % of the total value of loans. The group PRONAF
Family Farmers were found that focuses predominantly in the South (Rio Grande do
Sul, Santa Catarina and Paraná) and Minas Gerais. Together these states accounted for
65% of the total number of beneficiaries of contracts and 66 % of the total value of
loans category PRONAF Family Farmers. At the national universe, these values were,
respectively, just over 44% and almost 55%. Finally, it is emphasized that the policy
of granting credit PRONAF is not neutral in its distribution among its beneficiaries, it
focuses greatly in the Family Farmers Group vis-à-vis PRONAF B, as well as concentrates,
in particular, those regions that already have greater economic dynamism as is the case
in the South and Southeast regions.
Keywords: rural development; family farming; PRONAF.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipea’s publishing department.
As versões em língua inglesa das sinopses desta coleção não são objeto de revisão pelo Editorial do Ipea.
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
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1 INTRODUÇÃO

As metamorfoses que aconteceram na agropecuária nacional, depois dos anos 1960

do século XX, são reflexos do modelo de desenvolvimento econômico que se instituiu
no país, a partir dos anos 1930, que rompeu com a estrutura de economia primária
exportadora e rural, tornando-a industrial e urbana.

É no bojo dessas transformações estruturais que a agropecuária nacional avança em seu

processo de modernização conservadora por meio da adoção de tecnologias provenientes da
Revolução Verde, as quais foram aplicadas na agropecuária com o objetivo de incrementar o
seu produto, mas sem alterar profundamente e radicalmente a estrutura fundiária.1

Nesse sentido, a modernização da agropecuária criou as bases para o abasteci-

mento de alimentos e matérias-primas, como também para o incremento de oferta
de trabalho para o setor industrial e urbano, pois o progresso técnico, ao penetrar as
unidades agropecuárias, expulsou da terra uma parcela daqueles produtores rurais que
não conseguiram incorporar as suas unidades de produção às inovações biológicas,
físico-químicas e mecânicas procedentes da Revolução Verde.

Foi no bojo desse modelo de desenvolvimento rural que o processo de moder-

nização conservadora foi se materializando e constituindo duas grandes categorias de
trabalhadores no meio rural; isto é, os assalariados, que venderam sua força de trabalho
no mercado em troca de salários e por tempo determinado, e os agricultores familiares,
que alocaram sua força de trabalho em estabelecimentos agropecuários da família.

No entanto, esse vetor de modernização da agropecuária nacional avançou com

maior intensidade, em pleno regime militar, com a instituição da Lei no 4.829, de 5 de
novembro de 1965, que criou o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR), que teve papel
importante no financiamento das inovações tecnológicas provenientes da Revolução Verde.

Com a crise fiscal e financeira dos anos 1980, há uma redução no montante de
recursos do SNCR – em particular, naquelas rubricas que têm o Orçamento Geral da
União (OGU) e do Tesouro Nacional como fonte de repasse de recursos financeiros –,

1. Para mais esclarecimentos, ver Pires (2008).

7
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aumentando, assim, a escassez de crédito para os produtores rurais. É em meio à redução

deste crédito e as reformas econômicas dos anos 1990, para a inserção da economia
nacional no mundo globalizado, que é ordenado o Decreto no 1.946, de 28 de junho
de 1996, instituindo o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF), que é o objeto de estudo deste trabalho.

Portanto, este estudo tem por objetivo compreender que implicações o

processo de modernização conservadora determinou na estrutura de oferta de crédito de
custeio e investimento do PRONAF, para o período compreendido entre 2000 a 2010.
A hipótese deste trabalho se fundamenta a partir das sugestões propostas por Sorj (1980),
Sayad, (1984), Leite (2001), Szmrecsányi e Ramos (2002) e Bittencourt (2003), que,
ao examinarem a política de concessão de crédito do SNCR, concluíram que ela não
é neutra na distribuição do crédito entre os produtores rurais, privilegiando, por-
tanto, aqueles produtores comprometidos com a modernização da média e grande
propriedade rural.

Para o caso específico deste trabalho, pode-se aventar também que a distribuição
dos créditos do PRONAF se objetivou, no período em questão, de forma seletiva entre
os grupos de beneficiados, como também entre as regiões geográficas e os municípios.

Grosso modo, essa pesquisa se justifica em várias dimensões. Quanto à relevância da

temática, porque a agricultura familiar representa uma parcela importante dos estabeleci-
mentos agropecuários nacionais, como também na absorção da mão de obra no meio rural.

Mesmo em condições adversas, o Censo Agropecuário 2006, do Instituto Brasileiro

de Geografia e Estatística (IBGE), registrou que a agricultura familiar foi responsável por
38% do valor da produção neste setor econômico e por parcelas significativas da produ-
ção de mandioca, feijão, leite de vaca, suínos, milho, arroz, café, trigo, ovos e soja.

Portanto, é inegável a necessidade de se iniciar uma discussão para se com-

preender que implicações o processo de modernização conservadora determinou na
estrutura de oferta de crédito de custeio e investimento do PRONAF, para o período
compreendido entre 2000 a 2010, haja vista que há poucas pesquisas e trabalhos
científicos sobre o assunto em tela.

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Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
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Todavia, é importante registrar que os dados do PRONAF para os anos de

2011 e 2012 não foram utilizados neste trabalho, porque os bancos responsáveis
pelo repasse destes para a Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), do Ministério do
Desenvolvimento Agrário (MDA) não o fizeram completamente, havendo, portanto,
quando processados, inconsistências significativas nos dados. Para corrigir este
problema, optou-se em utilizar somente os dados do interregno de 2000 a 2010.

Adota-se o método analítico-descritivo como instrumento para classificar e in-

terpretar as informações contidas na base de dados utilizadas na elaboração do estudo.
Neste sentido, as informações analisadas neste trabalho são provenientes do Censo
Agropecuário 2006 do IBGE, do banco de dados da SAF do MDA, do Ipeadata e, por
fim, do banco de dados do Banco Central do Brasil (BCB).

Em relação à base de dados da SAF, é importante ressaltar que a mesma apre-

senta algumas diferenças em relação aos dados provenientes do BCB, uma vez que os
dados provenientes do MDA são informações gerenciais repassadas pelas instituições
financeiras públicas, excluindo-se, assim, os bancos privados e as cooperativas de
créditos de menor porte.

Todavia, é importante destacar que as informações gerenciais não são aquelas

consolidadas ipsis verbis nos balanços patrimoniais encaminhados para a autoridade
monetária. Mesmo sendo uma atividade típica da agricultura familiar, os empréstimos
relacionados com a cultura do fumo não são contabilizados pela SAF como empréstimos na
forma de crédito do PRONAF.

Os valores correntes das fontes e do valor dos contratos de empréstimos realizados

pelo PRONAF foram deflacionados pelo Índice Geral de Preços – Disponibilidade
Interna (IGP-DI) – centrado à Fundação Getulio Vargas –, tendo o ano-base 2010.
Portanto, todos os valores monetário e taxas de crescimento calculados neste trabalho
expressam valores reais; isto é, já descontados os valores referentes à inflação do período
ou do ano em questão. Por fim, a nova variável dos valores dos contratos de empréstimos,
mas a preço constante de 2010, foi denominada de valor total dos contratos de emprés-
timos em moeda corrente nacional.

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Ademais, é importante registrar que o Censo Agropecuário 2006 registra a

existência de 4.367.902 estabelecimentos de agricultores familiares no Brasil, em 2006.
No caso dos dados da SAF, para o período 2000-2010, há um registro de 14.282.668
contratos de beneficiados com créditos do PRONAF. Logo, é imperativo assinalar que
o número total de contratos de beneficiados é pouco mais que o triplo do número de
estabelecimentos da agricultura familiar, segundo o Censo Agropecuário 2006, pois
o mesmo agricultor familiar pode, em tese, ter no período em destaque mais de uma
operação de crédito do PRONAF junto ao banco oficial.

Portanto, este estudo é composto por sete seções, além desta introdução. A segunda
seção tem o objetivo de compreender como o processo de modernização conservadora da
agropecuária nacional condicionou o padrão de desenvolvimento rural brasileiro. No caso
da terceira seção, o foco é descrever como se formou a institucionalização do PRONAF.

No caso da quarta seção, o objetivo é descrever a estrutura tanto em número de

contratos quanto em valores totais dos beneficiados com créditos do PRONAF. Já na
quinta seção, verificam-se a evolução e a constituição das modalidades de empréstimos
do referido programa.

Na sexta seção do trabalho, o objetivo é averiguar a caracterização, a evolução e

a composição dos empréstimos na forma de crédito do PRONAF, mas por grupo de
beneficiados. Na sétima seção, aprecia-se a evolução, a composição e a distribuição dos
créditos do PRONAF pelo território nacional. Por fim, a última seção apresenta as
observações finais do estudo.

2 CONDICIONALIDADES DO PROCESSO DE “MODERNIZAÇÃO

CONSERVADORA” AO PADRÃO DE DESENVOLVIMENTO
RURAL BRASILEIRO

As metamorfoses que aconteceram na estrutura econômica e social brasileira no pe-

ríodo pós-Revolução de 1930 do século XX, quando da ruptura do modelo primário
exportador para uma economia industrial e urbana, tiveram um papel importante para
a modernização da economia nacional. De uma economia voltada para a produção de
café e dependente da dinâmica internacional, passa-se para uma economia industrial e
urbana, cujo eixo dinâmico é o mercado interno.

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Logo, os avanços proporcionados pelo modelo de substituição de importações, além

de reforçar o papel do mercado interno, enquanto agente motor das decisões econômicas,
também tiveram um papel importante para estreitar os laços entre os setores industrial,
urbano e rural. O reflexo disto foi destacado por Cano:

A agricultura também apresentou importante crescimento no período, em particular após a

crise de 1929-1933, quando os produtos basicamente destinados ao mercado interno tiveram
crescimento de sua produção acima do ritmo de expansão da população, praticamente em
todas as regiões do país (Cano, 2008, p.13).

Essa inflexão na estrutura da economia deslocou o centro de decisão econômica

para o territorial brasileiro, incentivando, assim, o processo de industrialização, que,
mesmo concentrado em grande parte no Sudeste do país, mormente em São Paulo,
criou as condições objetivas para o processo de modernização conservadora2 da agrope-
cuária nacional, pós-golpe militar de 1964, pois incorporou, via progresso técnico, as
inovações tecnológicas físico-químicas, mecânicas e biológicas3 desenvolvidas pelo setor
industrial para servir de insumos para a agropecuária brasileira, mas sem determinar
profundas transformações na estrutura fundiária do país.4

Esse avanço na base técnica da agropecuária foi salientado por Pires (2008)
e, originalmente, entre os pensadores da questão agrária nacional, por Guimarães,
que destacou

a “estratégia de modernização conservadora”, assim chamada, porque, diferentemente da reforma

agrária, tem por objetivo o crescimento da produção agropecuária mediante a renovação tecnológica,
sem que seja tocada ou grandemente alterada a estrutura agrária (Guimarães, 1977, p. 3).

2. Para mais esclarecimentos, consultar Pires (2008).

3. Segundo Silva a “tripla classificação para as inovações que acompanham o progresso técnico na agricultura, do ponto de
vista do processo capitalista de produção: i) inovações mecânicas, que afetam de modo particular a intensidade e o ritmo
da jornada de trabalho; ii) inovações físico-químicas, que modificam as condições naturais do solo, elevando a produtividade
do trabalho aplicado a esse meio de produção básico; iii) inovações biológicas, que afetam principalmente a velocidade de
rotação do capital adiantado no processo produtivo, através da redução do período de produção e da potencialização das
inovações mecânicas e físico-químicas” (Silva, 1981, p. 32).
4. “Após a implantação da indústria pesada no Brasil (1956-1961) é que se criaram as condições necessárias para a trans-
formação da agricultura brasileira, em particular da agricultura paulista. A modernização que a partir daí se processa deixa
inalterada – ou até mesmo reforça – o grau de concentração da propriedade fundiária, muito embora provoque alterações
fundamentais no sistema de posse e uso da terra” (Silva, 1981, p. 4).

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Portanto, o eixo de avanço da estratégia de modernização da agricultura5

cristalizou-se pelo uso e pela difusão das inovações tecnológicas provenientes da
Revolução Verde, pós-Segunda Guerra Mundial, que penetraram no setor agrope-
cuário brasileiro, incrementando a produtividade do trabalho e, consequentemente,
ampliando o excedente econômico deste setor, mas concentrando-se, sobremaneira,
nas médias e grandes propriedades rurais.6

Segundo Szmrecsányi (1986, p. 174) “Ainda mais chocante do que a extrema

concentração da estrutura fundiária do país tem sido a sua permanência, e até sua
intensificação, através do tempo. Isto é algo que se deu não apenas no Brasil como um
todo, mas também com relação a numerosos estados”.

Em síntese, observa-se que a modernização da agropecuária nacional se objetivou

pelos caminhos do uso das inovações tecnológicas provenientes da Revolução Verde,
que, ao ampliar o produto do setor agropecuário nacional, colaborou, assim, para
o desenvolvimento do setor industrial e urbano do país, pela oferta de alimentos,
matérias-primas e mão de obra, servindo também de mercado para o setor industrial.

Entretanto, é importante ressaltar que essa estratégia de modernização da agropecu-

ária nacional reforçou ainda mais a heterogeneidade estrutural neste setor econômico, pois
reforçou a convivência, no mesmo espaço e tempo, de estruturas modernas e atrasadas.
Esta dualidade estrutural foi fruto do ritmo e da forma que o progresso técnico penetrou
nas estruturas tradicionais existentes previamente na economia.

Ao serem penetradas pelas forças capitalistas, essas unidades de produção agropecuá-

rias receberam as forças modernizantes de forma diferenciada e assimétrica, aprofundando,
deste modo, as dessemelhanças econômicas que já estavam cristalizadas desde o início do
processo de formação da economia brasileira.

5. Conforme Silva (1996, p. 18 e seguintes), pode-se compreender esse conceito de forma tanto ampla como restrita. Para o
autor: “O termo modernização tem tido uma utilização muito ampla, referindo-se ora às transformações capitalistas na base
técnica da produção, ora à passagem de uma agricultura ‘natural’ para uma que utiliza insumos fabricados industrialmente. (...)
O termo modernização será utilizado para designar o processo de transformação na base técnica da produção agropecuária no
pós-guerra a partir das importações de tratores e fertilizantes num esforço de aumentar a produtividade”.
6. Conforme Hoffmann (2007, p. 206): “Verifica-se que há muita semelhança entre os indicadores em 1972 e 1992,
mostrando a grande estabilidade na estrutura fundiária do Brasil nesses vinte anos. A área média por imóvel rural
diminuiu apenas 3%, passando de 109,3 ha em 1972 para 106 ha em 1992. A área mediana apresenta mudança
insignificante, caindo de 18,7 ha para 18,5 ha”.

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Logo, os efeitos propulsores derivados da penetração do progresso técnico nestas

unidades de produção agropecuária, ao se acumularem ao longo do tempo, formaram
estruturas econômicas com graus diferenciados de produtividade do trabalho, criando,
deste modo, estruturas modernas e atrasadas, as quais conviveram no mesmo território
e no mesmo momento histórico, sem, no entanto, convergirem para estruturas econômicas
homogêneas e integradas aos mercados capitalistas.

No caso das unidades de produção agropecuárias atrasadas, as forças propulsoras

provenientes do progresso técnico não penetraram de forma profunda em seu sistema
de produção ao ponto de transformarem a base técnica destas unidades de produção,
as quais permaneceram atreladas aos métodos tradicionais e arcaicos de produção, man-
tendo, assim, uma baixa produtividade do trabalho. Já no caso das estruturas modernas,
houve uma penetração das forças modernizantes que afetaram profundamente sua dinâ-
mica econômica, criando, deste modo, estruturas fortemente conectadas e integradas com
os mercados internacionais e nacionais.

Por tudo isso, a realidade objetiva e concreta do desenvolvimento rural brasileiro

foi marcada pelo avanço do progresso técnico de forma diferenciada, assimétrica e
heterogênea entre os agricultores, os quais não conseguiram convergir para um ponto
em comum suas trajetórias tecnológicas, impedindo, deste modo, que se formasse uma
estrutura econômica e social homogênea, moderna e integrada aos mercados capitalistas.

Nesse sentido, a estratégia de desenvolvimento rural brasileira conduziu os rumos

do desenvolvimento nacional para um modelo que restringiu e condicionou o acesso
dos agentes econômicos aos instrumentos econômicos, financeiros e sociais (acesso à
terra, ao crédito, aos mercados, à educação, à saúde, ao saneamento básico, ao transporte
etc.), reforçando, deste modo, o caráter antidemocrático, autoritário e excludente
deste modelo de desenvolvimento nacional.

Como observaram os autores do relatório de pesquisa:

No decorrer do processo de formação da economia brasileira, a grande propriedade baseada no traba-

lho assalariado despontou como modelo politicamente reconhecido. Foi esta também quem recebeu
os maiores estímulos da política agrícola baseada no crédito rural farto e barato, que, a partir da
segunda metade dos anos 1960, procurou modernizá-la e assegurar sua reprodução social. Em con-
trapartida, o maior segmento da população rural do país, formado pelos produtores que trabalham

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com suas famílias, permaneceu à margem dos benefícios oferecidos pelas políticas governamentais de
financiamento, comercialização agrícola, assistência técnica, entre outras tantas (Ipea, 2013, p. 15).

Desse modo, as condicionalidades impostas pelo pacto político que conduziu os

rumos do desenvolvimento rural brasileiro, depois do golpe militar de 1964, refletiram-se
na estratégia de modernização da grande propriedade rural, sem determinarem profun-
das metamorfoses na estrutura fundiária. No entanto, o principal instrumento adotado
pelo governo militar para viabilizar o processo de modernização da agropecuária nacional
foi a instituição da Lei no 4.829, de 5 de novembro de 1965, que criou o SNCR. Segundo
Rangel (2005, p. 101), o processo de modernização da grande unidade de exploração agrí-
cola aconteceu como se “a mão de obra fosse escassa e cara e o capital abundante e barato”.

Essa mudança institucional aprofundou o processo de modernização da agropecu-

ária nacional,7 pois criou os meios formais para os produtores rurais captarem recursos
financeiros no sistema bancário nacional –, em particular, no Banco do Brasil –, na
forma de crédito de custeio, investimento e comercialização, mas com taxas de juros
reais negativas (1970-1986).8

Com a cristalização dos meios para o incremento do produto agropecuário, do

financiamento e das inovações biológicas, físico-químicas e mecânicas, a produtividade
do trabalho da agropecuária nacional ampliou-se, de modo que o produto agropecuário
sofreu sucessivos incrementos, para atender a demanda tanto do mercado interno
quanto do mercado internacional.

Isso aconteceu porque o SNCR estimulou os grandes e médios produto-

res rurais a adotarem as inovações tecnológicas provenientes da Revolução Verde.
Como destacou Bittencourt:

O Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR) foi a base das transformações na agricultura, onde
o crédito era direcionado e vinculava sua liberação ao uso de “pacotes tecnológicos” compostos por

7. Como destacou Silva (1996, p. 39): “Apesar da divisão entre crédito de custeio e de investimento, e de subsídio direto
a insumos específicos (entre 1974 a 1976), o crédito rural ampliou a demanda de máquinas e insumos, em função do
processo de modernização, e não necessariamente das características de produtos agrícolas específicos. O crédito viabilizou
e consolidou a agricultura enquanto mercado em geral para a indústria a montante da agricultura”.
8. Ver Bacha (2004, p. 64).

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insumos químicos e industriais. A política de crédito rural não era neutra em relação à classificação
social dos agricultores, e o crédito era direcionado e concentrado para alguns produtos, regiões e
categorias de produtores (Bittencourt, 2003, p. 62).

No entanto, como destacaram Szmrecsányi e Ramos (2002), o crédito era oferta-

do, em particular, pelos principais agentes financeiros da agropecuária nacional, como,
“o próprio Banco do Brasil, principal agente executor da política em questão, acabou por
privilegiar, à luz da lógica bancária adotada, as transações de maior porte, que são feitas,
evidentemente, por grandes produtores e/ou intermediários e beneficiadores” (Szmrecsányi
e Ramos, 2002, p. 245).9

Nesse sentido, aquelas parcelas de produtores rurais que não se encaixaram no

perfil de produtores rurais integrados aos mecanismos formais de mercado tiveram
acesso restrito ao crédito de investimento, custeio e comercialização oferecido pelas
instituições bancárias; em especial, o Banco do Brasil, que é principal agente financeiro
responsável pela concessão de crédito para o setor agropecuário nacional.

Para os produtores rurais classificados como pequenos, o acesso aos instrumentos

de crédito bancário para o financiamento do custeio de suas atividades agropecuárias,
de investimento e de comercialização de seus produtos foi mais restrito e rígido. Este
ponto foi observado por Belik, que destacou:

O agricultor familiar era considerado “mini-produtor” para efeito de enquadramento no Manual

de Crédito Rural [MCR]. Com isto, além do produtor familiar disputar o crédito com os demais
produtores, este era obrigado a seguir a mesma rotina bancária para obter um empréstimo que
tinha o perfil voltado para o grande produtor (Belik, 1999, p. 2).

Com a chegada dos anos 1980 do século XX, o crédito ofertado pelo SNCR foi
tornando-se escasso, dificultando, assim, o acesso a certa parcela dos produtores rurais
a este instrumento de financiamento da produção agropecuária. Para compreender a
magnitude deste problema, no início da década de 1970, o total do crédito rural
contratado pelos produtores rurais10 foi de R$ 9.277 milhões, ao passo que, em 1980,

9. O argumento da concentração do crédito rural nas mãos dos grandes proprietários rurais é encontrado também nos
trabalhos de Sorj (1980), Sayad (1984) e Leite (2001).
10. Todos os valores estão em milhões de reais a preços constantes de 1994. De acordo com Bacha (2004, p. 64).

15
Brasília, dezembro de 2013

os valores chegaram a R$ 37.492 milhões. No fim dos anos 1980, o crédito rural
contratado foi de R$ 15.684 milhões (1989), apresentando, assim, na década, uma
redução de quase 60% no total destes créditos contratados.

Como destacou Bacha:

A década de 1970 presenciou grande expansão do volume de crédito rural, que se reduziu signi-
ficativamente no início da década de 1980, retomando valores crescentes em 1985 e 1986. A partir
de 1987, o volume de crédito rural decresceu até o início da década de 1990, estabilizando-se,
até 1994, em valores próximos aos vigentes no início da década de 1970 (Bacha, 2004, p. 63).

Tudo isso foi reflexo da crise fiscal e financeira vivenciada pela economia nacional
nos anos 1980. Com os ajustes econômicos ortodoxos ocorridos nos países centrais –
em particular, os Estados Unidos –, a partir de 1979, a taxa de juros básica da econo-
mia americana – medida pela London Interbank Offered Rate (Libor) – elevou-se de
10,7% ao ano (a.a.) no primeiro semestre de 1979 para 18% a.a. no segundo semestre
de 1980. Estes valores permaneceram altos e oscilando de 17,2% a.a. no primeiro se-
mestre de 1981 a 12,4% a.a. no primeiro semestre de 1984.

Essa elevação da Libor, além de criar uma forte recessão internacional, determinou
também uma explosão das dívidas externas de economias como a brasileira, que aproveita-
ram o ciclo de liquidez internacional dos anos 1970 e financiaram parte dos investimentos
realizados durante o II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979), como também
formaram reservas internacionais11 para minimizar as crises cambiais que eram recorrentes
nesta economia periférica.

Essa estratégia de endividamento externo do governo militar ampliou muito

o passivo externo brasileiro, que, em meio à escassez internacional de divisas, juros
crescentes e instabilidades macroeconômicas dos anos 1980, fez com que o Brasil
entrasse em crise de balanço de pagamentos que acabou se cristalizando no decreto
da moratória da dívida externa, em 21 de fevereiro de 1987.

11. Para mais detalhes, consulte Cruz (1984).

16
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

Sem o canal externo para irrigar a economia nacional com liquidez, a estratégia exe-
cutada pelas autoridades econômicas para minimizar as implicações das restrições externas
sobre o balanço de pagamentos foi incentivar as exportações nacionais, sobretudo aquelas
relacionadas com a agropecuária.12 Este bloqueio ao acesso à liquidez internacional foi
rompido somente em abril de 1994, depois das negociações e assinaturas do Plano Brady.

Sem liquidez internacional para rolar a dívida externa e interna, com forte
instabilidade macroeconômica, seguida de sucessivos planos de estabilização monetários,
os recursos provenientes de fontes oficiais do Orçamento Geral da União e do Tesouro
Nacional tornaram-se escassos, reduzindo, deste modo, a oferta de crédito do SNCR
para os produtores rurais.

TABELA 1
Gasto público total do OGU destinado às “funções rurais”, incluindo o crédito rural,
como proporções do total do orçamento
(Em %)
Atributo 1980 1987 1990 1995 2000 2010
Orçamento destinado às atividades rurais 7,5 11,9 1,9 5,3 1,9 1,2
Fonte: Buainain et al. (2013, p. 20).

Nesse ambiente de restrições internas e externas, iniciou-se, a partir dos anos

1990 do século XX, um conjunto de reformas econômicas no Brasil que foram orientadas
pelos postulados do market-friendly approach. Como destacou Williamson (1992):

a prudência macroeconômica, liberalização microeconômica e orientação externa, (...) difere

bastante da facilidade de obtenção de déficits orçamentários e empréstimos externos, da con-
fiança nos empréstimos estatais, da substituição de importações e da teoria da dependência que
ainda prosperava na América Latina na década de 80 (Williamson, 1992, p. 45 e seguintes).

Grosso modo, as reformas econômicas se iniciaram na presidência de Fernando

Collor de Mello (1990), mas se intensificaram durante o governo Fernando Henrique
Cardoso; em particular, no período posterior à implantação do Plano Real (1994).
Entre as mudanças operadas, destacam-se a desregulamentação dos mercados produtivos
e financeiros por meio das privatizações e a liberalização da economia; em especial, das
contas comercial e financeira e do capital do balanço de pagamentos.

12. Como destacou Carcanholo (2002, p.128): “Com a moratória mexicana de 1982, inicia-se o período do ajuste expor-
tador como terapia para a crise da dívida externa”.

17
Brasília, dezembro de 2013

Em meio às mudanças econômicas, sociais e institucionais dos anos 1990 do século XX,
os conflitos entre as frações de produtores rurais nacionais (familiares e não familiares),13 por
questões relacionadas ao acesso e uso da terra e aos instrumentos de política agrícola, se intensi-
ficaram, e, para contornar estes conflitos sociais no campo, o governo federal instituiu o Decreto
no 1.946, de 28 de junho de 1996, criando o PRONAF.

Por outro lado, é importante registrar que os créditos ofertados pelo SNCR não se
findaram nos anos 1980, mas apresentaram um movimento de queda nos três quinquênios
seguintes. Seu limite inferior materializou-se em 1996, quando atingiu o montante, em
valores constantes,14 de R$ [Link]. Apesar desta redução no montante de
crédito, constata-se que no período posterior a meados dos anos 1990 há um aumento
nos recursos financeiros deste programa; ou seja, entre 1996 e 2012, a taxa de crescimento
real dos recursos repassados pelo SNCR foi de 389,7%, passou do valor de 1996 para
R$ [Link], em 2012.

Como destacou Schneider: “a afirmação da agricultura familiar no cenário social

e politico brasileiro está relacionada à legitimação que o Estado lhe emprestou ao criar,
em 1996, o PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar)”
(Schneider, 2003, p. 100).

13. Para mais detalhes, ver o artigo de Schneider, Mattei e Cazella (2004, p.2): “Assim, a década de noventa é marcada
por alguns fatores que foram decisivos para mudar os rumos do desenvolvimento rural, principalmente na esfera
governamental. Por um lado, o movimento sindical dos trabalhadores rurais ligados à Confederação Nacional dos
Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central Única dos
Trabalhadores (DNTR/CUT), especialmente dos três estados meridionais do país, passaram a organizar-se e direcionar
suas reivindicações e lutas para a chamada ‘reconversão e reestruturação produtiva’ dos agricultores familiares, que
seriam afetados pelo processo de abertura comercial da economia, na ocasião influenciado pela criação do Mercosul.
Assim, as reivindicações dos trabalhadores rurais, que já haviam começado a ter voz na Constituição de 1988,
ganharam destaque nas “Jornadas Nacionais de Luta” da primeira metade da década de 1990, que a partir de 1995
passaram a ser denominadas de “Grito da Terra Brasil”.
14. Valores constantes de 2012. Cálculo efetuado pelo Banco Central do Brasil (BCB), usando-se o IGP-DI – índice médio
anual como deflator.

18
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

TABELA 2
Caracterização dos estabelecimentos agropecuários no Brasil, de acordo com a classificação
de agricultura familiar, segundo a Lei no 11.326 (2006)
Familiar Não familiar
Características
Valor (%) Valor (%)
Número de estabelecimentos 4.367.902 84 807.587 16

Área (milhões de ha) 80,3 24 249,7 76

Mão de obra (milhões de pessoas) 12,3 74 4,2 26

Valor da produção (bilhões de R$) 54,4 38 89,5 62

Receita (bilhões de R$) 41,3 34 80,5 66

Fonte: Del Grossi e Marques (2010, p. 152).

Um exemplo da importância da agricultura familiar na dinâmica do desenvol-

vimento rural brasileiro pode ser verificado nos dados do Censo Agropecuário 2006.
Como é destacado na tabela 2, há uma predominância de estabelecimentos agropecuários
familiares vis-à-vis os estabelecimentos não familiares. No entanto, quando se destaca a
área destes estabelecimentos, verifica-se uma posição oposta à salientada anteriormente;
isto é, os estabelecimentos não familiares concentram 76% das áreas agropecuárias.

Essa discrepância entre os dados da agricultura familiar e não familiar se objetiva

em tamanhos de estabelecimentos muitos díspares entre si – por exemplo, em média,
os estabelecimentos da agricultura familiar possuem 18 ha/estabelecimento, ao passo
que os estabelecimentos não familiares possuem uma área quase dezessete vezes maior;
isto é, 309 ha/estabelecimento.

No entanto, em termos de absorção de mão de obra, a agricultura familiar consegue

aglutinar 74% do pessoal ocupado em atividades agropecuárias, enquanto a agricultura
não familiar responde por somente 26%. Estes dados indicam que, mesmo em áreas
menores, os estabelecimentos familiares absorvem quase o triplo de mão de obra dos
estabelecimentos não familiares.

Não obstante, outros indicadores econômicos da agropecuária nacional destacam

que os agricultores não familiares respondem por 62% do valor da produção e 66%
das receitas provenientes das atividades agropecuárias. Estes dados indicam que o uso
de inovações biológicas, físico-químicas e mecânicas neste segmento agropecuário
possivelmente é mais intenso, contribuindo, deste modo, para promover acréscimos no
produto agropecuário nacional.

19
Brasília, dezembro de 2013

No caso da agricultura familiar, mesmo que esse processo também aconteça em uma
estrutura marcada profundamente por uma heterogeneidade de agricultores familiares,
ainda assim, não ocorre na mesma intensidade daquele registrado pela agricultura não
familiar, favorecendo, portanto, as assimetrias financeiras, tecnológicas e produtivas entre
estes dois agregados, reforçando, deste modo, os problemas de heterogeneidade estrutural
produtiva da agropecuária nacional.

A consequência dessa estratégia de desenvolvimento rural ficou bem sintetizada

em Buainain et al., que destacaram:

De um lado, um grupo muito reduzido de produtores extremamente preparados para extrair o

máximo das enormes oportunidades que vêm sendo abertas para a ampliação de suas atividades e,
de outro, a vasta maioria dos produtores de menor renda, os quais vão sendo empurrados contra a
parede, em um ambiente concorrencial que se acirra diuturnamente (Buainain et al., 2013, p. 15).

Contudo, mesmo com níveis diferenciados de tecnologia, constata-se, a partir

dos dados do Censo Agropecuário 2006, que a participação da agricultura familiar no
valor bruto do produto agropecuário foi significativa, sobretudo no caso da mandioca,
que representou 88,3%; do feijão, com 68,7%; do leite de vaca, com 56,4%; dos
suínos, com 51%; do milho, com 47%; do arroz, com 35,1%; do café, com 30,3%; do
trigo, com 20,7%; dos ovos, com 17,1%; e, por fim, da soja, com 16,9%.

Logo, o padrão de desenvolvimento rural brasileiro pós-1964, além de concen-

trar a estrutura fundiária em grandes propriedades rurais e reforçar as políticas top
down (cima para baixo), criou canais diferenciados para o escoamento do crédito entre
os produtores rurais, privilegiando, deste modo, os grandes e médios em detrimento
dos pequenos produtores rurais.

Nesse sentido, o PRONAF surge como mais um instrumento de política

pública de desenvolvimento, que, em tese, tentará corrigir os problemas de assimetria na
distribuição de créditos entre os agentes econômicos do campo nacional. Para tanto,
faz-se necessário deslocar-se, fazendo-se as mediações necessárias, dos aspectos gerais
do modelo de desenvolvimento rural brasileiro rumo aos aspectos específicos do fenô-
meno, para compreender a estrutura e a dinâmica desta política pública voltada para
os agricultores familiares.

20
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
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3 INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PRONAF

O PRONAF foi instituído durante o primeiro mandato do presidente Fernando

Henrique Cardoso por meio do Decreto no 1.946, da Presidência da República,
de 28 de junho de 1996, com o objetivo de “promover o desenvolvimento sustentável
do segmento rural constituído pelos agricultores familiares, de modo a propiciar-lhes
o aumento da capacidade produtiva, a geração de empregos e a melhoria de renda”
(Brasil, 1996, p. 1).

Em nível institucional, o PRONAF foi gerido pelo Ministério da Agricultura e do

Abastecimento até 1999, quando foi instituída a Medida Provisória (MP) no 1.911-11, de 26
de outubro de 1999, que o transferiu para o Ministério Extraordinário de Política Fundiária.

Quase um mês após a edição da MP no 1.911-11, houve a reedição da MP no 1.911-

12, de 25 de novembro de 1999, transferindo o PRONAF para o Ministério da Política
Fundiária e do Desenvolvimento Agrário. Entretanto, em 14 de janeiro de 2000, o Decreto
no 3.338 criou o MDA, transferindo o PRONAF para a Secretaria de Agricultura Familiar.

No entanto, até julho de 2006, não havia uma legislação que normatizasse e esta-
belecesse diretrizes para a formulação de uma política nacional para a agricultura familiar.
Para corrigir esta lacuna, foi promulgada a Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006, que
conceituou e estabeleceu princípios e instrumentos para a agricultura familiar.

Nesse sentido, a agricultura familiar ficou definida, segundo o Artigo 3o da

Lei no 11.326/2006, como sendo:

Para os efeitos desta Lei, considera-se agricultor familiar e empreendedor familiar rural aquele que
pratica atividades no meio rural, atendendo, simultaneamente, aos seguintes requisitos:
I) não detenha, a qualquer título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais;
II) utilize predominantemente mão de obra da própria família nas atividades econômicas do seu
estabelecimento ou empreendimento;
III) tenha percentual mínimo da renda familiar originada de atividades econômicas do seu estabeleci-
mento ou empreendimento, na forma definida pelo Poder Executivo; (Inciso com redação dada
pela Lei no 12.512, de 14/10/2011)

21
Brasília, dezembro de 2013

IV) dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.

§ 1o O disposto no inciso I do caput deste artigo não se aplica quando se tratar de condomínio rural
ou outras formas coletivas de propriedade, desde que a fração ideal por proprietário não ultrapasse
4 (quatro) módulos fiscais.
§ 2o São também beneficiários desta Lei:
I) silvicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste artigo,
cultivem florestas nativas ou exóticas e que promovam o manejo sustentável daqueles ambientes;
II) aquicultores que atendam simultaneamente a todos os requisitos de que trata o caput deste
artigo e explorem reservatórios hídricos com superfície total de até 2ha (dois hectares) ou
ocupem até 500m³ (quinhentos metros cúbicos) de água, quando a exploração se efetivar em
tanques-rede;
III) extrativistas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos II, III e IV
do caput deste artigo e exerçam essa atividade artesanalmente no meio rural, excluídos os
garimpeiros e faiscadores;
IV) pescadores que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos I, II, III e IV
do caput deste artigo e exerçam a atividade pesqueira artesanalmente;
V) p
 ovos indígenas que atendam simultaneamente aos requisitos previstos nos incisos
II, III e IV do caput do art. 3º; (Inciso acrescido pela Lei n o 12.512, de 14/10/2011)
(Brasil,2006)
VI) integrantes de comunidades remanescentes de quilombos rurais e demais povos e comunidades
tradicionais que atendam simultaneamente aos incisos II, III e IV do caput do art. 3º. (Inciso
acrescido pela Lei no 12.512, de 14/10/2011) (Brasil, 2006).

Em suma, a agricultura familiar está conceitualmente alicerçada no uso,

predominante, da força de trabalho familiar, que é a fonte de trabalho para a
exploração da unidade de produção agropecuária, mas restrita ao uso de uma
área de até quatro módulos fiscais e uma faixa de renda familiar pré-definida.
No caso do PRONAF, Del Grossi e Marques destacam que “Já no PRONAF o
critério é diferenciado: para fins de enquadramento, podem ser aceitos agriculto-
res com até dois empregados permanentes” (Del Grossi e Marques, 2010, p. 145,
grifo nosso).

22
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
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4 PRONAF: CONSOLIDADO DE BENEFICIÁRIOS, VALORES

TOTAIS DE EMPRÉSTIMOS E FONTES

Com a criação do PRONAF, por meio do Decreto no 1.946 e da Lei no 11.326, a qual
normatiza a agricultura familiar no Brasil, o arcabouço institucional da agricultura
familiar tem os seus principais alicerces de sustentação construídos para a elaboração e a
execução de políticas públicas voltadas efetivamente para este segmento social brasileiro.
No entanto, a compreensão do comportamento temporal das variáveis i) número total
de contratos de beneficiários; ii) valores totais dos contratos de empréstimos; e iii) fontes
do programa são de suma importância para fazer um diagnóstico desta política pública.

4.1 Número total de contratos de beneficiários e valor total dos contratos

de empréstimos do PRONAF

Em termos agregados, observa-se no gráfico 1 que o comportamento das variáveis

i) número de contratos de beneficiados; e ii) valor total dos contratos de empréstimos
do PRONAF na forma de crédito, a preços constantes de 2010, apresentou movimen-
tos similares no interregno de 2000 a 2012.

Ambas as variáveis apresentam crescimentos entre 2002 e 2006 (1a fase); ou seja,
no final do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso e no primeiro governo de
Lula, mas com uma queda a partir de 2006 até 2008, pois os valores totais dos contratos
de empréstimos passaram de R$ [Link],32 (2006) para R$ [Link],33 em
2008; isto é, apresentou uma taxa de crescimento de -7,5% no período.15 Entretanto, de-
pois de 2008 (3a fase), há uma ligeira recuperação das variáveis destacadas anteriormente.

15. Provavelmente, a redução no número total de contratos de beneficiários e o valor total dos contratos de empréstimos
do PRONAF tenham se reduzido em decorrência de fatos políticos e econômicos. O caso econômico decorreu da preocu-
pação do segundo governo Lula em manter – em especial, antes de 2008 –, uma política econômica conservadora que
primou por ajustes fiscais, os quais reduziram recursos do Orçamento Geral da União (OGU) e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT) para o PRONAF, o que acabou restringindo a base do público que efetivamente demandou recursos
financeiros deste programa. Adicionado a tudo isto, a redução da liquidez proporcionada pelo choque norte-americano
do subprime (2008) contaminou, no primeiro momento, entre setembro e dezembro de 2008, a formação de expectati-
vas dos agentes econômicos, favorecendo, assim, o empoçamento da liquidez no sistema bancário nacional, o qual não
foi distribuído, conforme a programação do pacote de safra da época, para os agricultores familiares até o final de 2008.
Mas com a entrada do Estado na cena econômica, a partir de janeiro de 2009, via bancos públicos federais, houve um
aumento da liquidez que incrementou o crédito em geral e o PRONAF em específico.

23
 Brasília, dezembro de 2013

GRÁFICO 1
Número total de contratos de beneficiários e valor1 total dos empréstimos ao PRONAF
(2000-2010)
[Link] 2.000.000

1.800.000
[Link]
1.600.000

[Link] 1.400.000

Número de beneficiados
1.200.000
R$ de 2010

[Link]
1.000.000
[Link]
800.000

[Link] 600.000

400.000
[Link]
200.000

0 0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Valor total dos empréstimos Total de beneficiários

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

Mesmo em um ambiente macroeconômico com restrições monetárias, de crédito

e fiscais (2000 a 2006), superávits fiscais primários acima dos 3,20% do produto interno
bruto (PIB) e controle do processo inflacionário por meio de elevadas taxas de
juros reais, observa-se que na primeira fase houve uma expansão no valor total dos con-
tratos de empréstimos do PRONAF, o qual passou de R$ [Link] (2000) para
R$ [Link] (2006);16 isto é, apresentou uma variação de 108,69% no período.
No caso do número total de contratos de beneficiados, para o mesmo período, verifica-se
que o número passou de 886.899 beneficiados para 1.720.910; ou seja, expandiu-se pouco
mais que 94% entre 2000 e 2006.

Esses dados indicam que, em detrimento do regime macroeconômico restritivo ado-

tado no período, o primeiro governo Lula manteve certa preocupação em garantir a conces-
são de créditos para os agricultores familiares financiarem suas decisões de investimentos em
máquinas, equipamentos e custeio agropecuário. Apesar disto, constata-se que no final do
primeiro mandato de Lula e no início do seu segundo governo há um movimento contrário

16. Todos os valores estão em preços constantes de 2010.

24
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

ao existente anteriormente, que foi o de redução no valor total dos contratos de empréstimos
ofertado aos agricultores familiares. De um total de R$ [Link] (2006), passou-se para
R$ [Link] (2008) ou seja; uma redução de quase 8% no biênio.

Essa estratégia de redução no valor total dos contratos de empréstimos para o

PRONAF acabou se refletindo na redução do número de contratos de beneficiados do
programa, que diminuiu de 1.720.910 (2006) para 1.327.519 (2008); ou seja, apresen-
tou uma queda de quase 23% no período. Este quadro apresentou uma reversão a par-
tir de 2008, pois, em meio à crise financeira vivida nos Estados Unidos e na Europa,
o governo federal adotou políticas anticíclicas para conter a reversão de expectativas e,
com isto, retomar a trajetória ascendente da economia nacional.

Entre as políticas executadas, a expansão do crédito público foi um dos principais

instrumentos utilizados para ativar a demanda agregada, e, com isto, recursos financeiros
adicionais foram direcionados para programas sociais e de estimulo ao desenvolvimento
das atividades da agricultura familiar.

Essa estratégia de expansão do crédito em geral, utilizando o banco público como

instrumento operacional desta política, refletiu também na recuperação da oferta de
crédito para os agricultores familiares, pois o valor total dos contratos de empréstimos
saiu de R$ [Link] (2008) para R$ [Link] (2010); isto é, teve um
incremento de pouco mais de 87% no biênio. Já no caso do número total de contratos
de beneficiados, observa-se o mesmo movimento verificado para a variável anterior,
pois saltou de 1.327.519 beneficiados em 2008 para 1.496.334 em 2010; ou seja, um
aumento de quase 13% no período destacado.

4.2 Fontes do PRONAF

Como é destacado na gráfico 2, entre as principais fontes de recursos para o finan-
ciamento do PRONAF, verifica-se que aquelas que estão diretamente relacionadas
com recursos financeiros controlados pela União, como o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT) e o OGU, apresentaram quedas ao longo da década. No caso
do FAT, no início de 2000, seu valor representava quase 70% do total das fontes
de financiamento do PRONAF; em 2010, seu valor representava somente 0,01%.

25
Brasília, dezembro de 2013

GRÁFICO 2
Principais fontes de recursos financeiros1 do PRONAF (2000-2010)
(Em %)
100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

BNDES DIR FAT FCO FNE FNO MCR 6.2 MCR 6.2
MCR 6.4 NI OGU Prodex RPE Funcafe Sem contrato (exigibilidade bancária)
para o período

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

No caso do OGU, no período 2000-2003, sua participação relativa no total das

fontes de financiamento do PRONAF apresentou um crescimento, passando de pouco
mais de 10%, em 2000, para quase 37,5%, em 2004. Entretanto, depois desse ano sua
participação relativa declinou e chegou em 2010 em pouco menos que 1,5% do total
das fontes de financiamento do PRONAF.

Já os fundos constitucionais, os quais são amparados pela Constituição Federal de

1988 e pela Lei no 7.827, de 27 de setembro de 1989 e, por isto, recebem 3% da arrecadação
de impostos sobre a renda e os produtos industrializados,17 apresentam comportamentos
diferenciados, ao longo da década, na composição das fontes que constituem o PRONAF.

17. Estão distribuídos conforme os pesos; isto é, 0,6% para o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), 1,8%
para o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) e 0,6% para o Fundo Constitucional de Financiamento do
Centro-Oeste (FCO).

26
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
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Em 2000, o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE)

respondia por quase 7,5% do total das fontes do PRONAF, mas entre 2001 e 2003 viu
sua participação relativa oscilar entre um pouco mais que 3,80% e pouco menos que
4,50%. No entanto, no início do primeiro governo Lula, o FNE apresentou um salto
e chegou em 2005 e 2006 em torno dos quase 18% do total das fontes do PRONAF.
Por outro lado, desde 2006, apresenta um movimento de queda, pois chegou em 2010
com uma participação relativa próxima as 4% das fontes do PRONAF.

Em relação ao Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO)

e ao Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO), suas participações
relativas oscilaram entre 1% e 7% durante a década. Em 2000, o FCO respondeu por
pouco mais que 2% das fontes totais do PRONAF e o FNO, por pouco mais que 3%.
Em 2004, o FNO atingiu quase 6,5%, maior pico da série, mas, a partir dessa data,
apresentou uma oscilação e chegou, em 2010, a responder por quase 4,5% das fontes
totais deste programa de fortalecimento da agricultura familiar.

A participação relativa do FCO no total das fontes do PRONAF alternou-se de

pouco mais que 6% do total das fontes do PRONAF, em 2005, até 6,82%, em 2009,
para depois declinar e chegar a 2010 com pouco menos de 6,5% do total dos fundos que
constituem o PRONAF.

No caso das demais fontes de recursos que compõem o fundo do PRONAF,

as categorias recursos obrigatórios (MCR 6.2) e poupança rural (MCR 6.4) foram
aquelas que apresentaram maior expressão no decorrer da década. No caso da MCR
6.2, sua expansão iniciou-se em 2004, quando respondeu por 14%. Depois dessa
data, sua participação relativa oscilou e chegou, em 2007, ao máximo, com quase
22,5%. Em 2010, estes valores representavam pouco menos de 11%.

Em relação ao MCR 6.4, entre 2000 e 2006, houve um pico em 2003, quando sua
participação relativa foi quase de 19%, mas depois dessa data tornou-se insignificante até
2006. No entanto, em 2007, este instrumento de financiamento apresentou um movi-
mento ascendente e tornou-se, em 2010, a principal fonte de recursos do PRONAF, pois
respondeu por quase 60% das fontes que formam os fundos deste programa.

27
Brasília, dezembro de 2013

Em síntese, observa-se que houve uma clara alteração na estratégia de composição

das fontes do PRONAF, uma vez que se reduziu a participação do FAT e do OGU – que
possuem, por suas características próprias, uma estrutura de funding; isto é, uma estrutura
contábil e financeira que consegue alongar passivos de curto prazo em operações de longo
prazo –18 e se ampliou a importância de estruturas de curto prazo, como são os casos do
MCR 6.2 e do MCR 6.4.

Já no caso das operações com MCR 6.2 e MCR 6.4, observa-se que a estrutura da
fonte é finance; isto é, enraizada em passivos de curto prazo que são inelásticos no longo
prazo, pois não se ajustam e alargam ao perfil de operações típicas de longo prazo, pois
os passivos bancários estão concentrados em operações financeiras de curto prazo.

No caso desses últimos, o MCR 6.2 depende do percentual dos depósitos à vista,
que são recolhidos compulsoriamente pelas instituições bancárias e, por força da lei, são
aplicados em atividades agropecuárias. Já em relação ao MCR 6.4 (poupança rural), há
uma dependência em relação à estratégia adotada pela instituição financeira em atrair,
no mercado, os agentes interessados em aplicar seus ativos financeiros ou monetários
em poupança rural.

Em um ambiente globalizado e financeirizado, há uma forte concorrência entre

ativos, sobretudo em economias como a brasileira, que, para manter a estabilidade
macroeconômica e, com isto, criar canais para captar liquidez no mercado internacional,
instituiu um regime monetário ancorado em metas de inflação que são sensíveis às
pressões inflacionárias.

Se há um movimento ascendente da inflação, a taxa de juros da economia se

eleva, reduzindo, assim, o ritmo da expansão do produto nacional e suavizando, deste

18. Conforme destaca Santos (2006, p. 6): “Em 1990, com a criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), a arrecadação
das contribuições para o PIS e o PASEP foi destinada a esse fundo, que passou a constituir uma das mais importantes fontes
de recursos do Bando Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Instituído por força de previsão da mais alta
hierarquia legislativa, o FAT Constitucional tem caráter permanente e destinação compulsória ao Banco, sendo também
denominado recurso ordinário. É, pois, fonte permanente e segura, com custos compatíveis para o financiamento de longo
prazo de investimentos em atividades produtivas. Sendo assim, uma de suas principais características é o fato de seu prazo de
exigibilidade ser indefinido, motivo pelo qual seu saldo é denominado dívida subordinada, em que não há previsão de devolução
do principal, mas apenas o pagamento periódico de juros (semestral)”.

28
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

modo, as pressões inflacionárias. Portanto, em um ambiente de volatilidade do câmbio

e da taxa de juros, a recomposição de portfólios financeiros é muito dinâmica, dificul-
tando, portanto, a construção de uma estratégia permanente de captação de recursos
para a poupança verde.

Por fim, esses instrumentos financeiros (MCR 6.2 e MCR 6.4) vis-à-vis o FAT
estão contabilizados nos passivos das instituições financeiras como ativos de curto prazo,
fato este que cria fortes restrições ao financiamento de ativos reais que demandam
horizontes de longo prazo; isto é, há um descasamento entre composição e posição do
passivo e do ativo das instituições financeiras.

Esses mecanismos acarretam um descompasso entre as posições dos passivos bancários

e o perfil do crédito de investimento, favorecendo, por conseguinte, que haja predomínio do
crédito de custeio. Em suma, a estratégia de composição dos fundos do PRONAF reduz sua
margem de atuação em projetos que estejam realmente focados na promoção do desenvolvi-
mento, por meio das estratégias direcionadas do crédito de investimento.

5 PRONAF: CONSOLIDADO MODALIDADE DE EMPRÉSTIMO

A estrutura de financiamento do PRONAF foi elaborada com o objetivo de ofertar

dois tipos de créditos para os agricultores familiares: i) crédito para custeio; e
ii) crédito para investimento. Estas modalidades de crédito criam as condições objetivas
para o agricultor familiar se inserir no circuito da modernização da agricultura,
através da aquisição de inputs modernos e provenientes dos setores industriais e
urbanos da economia. Por tudo isto, o agricultor familiar, além de adquirir as
inovações biológicas, mecânicas e físico-químicas necessárias para o incremento
do produto agropecuário, recebeu também empréstimos na forma de crédito, para
armazenamento e comercialização de suas mercadorias.

Desse modo, os créditos de custeios estão diretamente relacionados com as ativi-

dades econômicas (agropecuárias e não agropecuárias) desenvolvidas pelo produtor rural,
mas enquadrados na Lei no 11.326. Estas atividades econômicas estão correlacionadas ao
ciclo de produção, à entressafra e, também, às atividades relacionadas à agregação de valor,
armazenamento e comercialização de produtos agropecuários produzidos em unidades de
produção familiar.

29
Brasília, dezembro de 2013

No caso dos créditos de investimentos, os empréstimos são ofertados para a con-

cretização de inversões em ativos fixos e semifixos19 que tenham por objetivo a ampliação,
a modernização e o processamento da unidade de produção familiar, como também as
atividades relacionadas com comercialização, melhoria de infraestrutura, preservação
ambiental, turismo rural e extrativismo.

Grosso modo, no período 2000-2010, observa-se, na tabela 3, que foram efetivados

14.282.668 contratos de créditos do PRONAF, os quais representaram o valor total de
R$ [Link]. Em geral, o custeio foi a modalidade que expressou mais de 60%
destes contratos e quase 57% do valor total dos empréstimos. Em contraposição, o inves-
timento respondeu por quase 40% dos contratos e pouco menos que 44% do valor total
dos contratos de empréstimos.

TABELA 3
PRONAF – modalidade (2000-2010)
Número total de contratos de Valor total dos contratos de Valor total dos contratos de
Modalidade
beneficiados empréstimos (R$)1 empréstimos por beneficiado (R$)1
Custeio 8.640.807 [Link] 5.449,03

Investimento 5.641.861 [Link] 6.486,61

Total geral 14.282.668 [Link] 5.858,89

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

Por sua vez, é importante destacar que o valor total dos contratos de emprésti-
mos por beneficiado para o investimento foi 19,04% maior vis-à-vis seu congênere de
custeio. Isto acontece porque os valores dos ativos fixos e semifixos adquiridos pelos
agricultores familiares demandam, em geral, aportes de recursos monetários maiores
que os recursos para o custeio das atividades agropecuárias.

19. Conforme o Manual de Crédito Rural do Banco Central do Brasil, os investimentos fixos são: “a) construção, reforma
ou ampliação de benfeitorias e instalações permanentes; b) aquisição de máquinas e equipamentos de provável duração
útil superior a 5 (cinco) anos; c) obras de irrigação, açudagem, drenagem; d) florestamento, reflorestamento, des-
matamento e destoca; e) formação de lavouras permanentes; f) formação ou recuperação de pastagens; g) eletrificação
e telefonia rural; h) proteção, correção e recuperação do solo, inclusive a aquisição, transporte e aplicação dos insumos
para estas finalidades. Os investimentos semifixos são: a) aquisição de animais para criação, recriação, engorda ou serviço;
b) instalações, máquinas e equipamentos de provável duração útil não superior a 5 (cinco) anos; c) aquisição de veículos,
tratores, colheitadeiras, implementos, embarcações e aeronaves; d) aquisição de equipamentos empregados na medição
de lavouras” (BCB, 2013).

30
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

GRÁFICO 3
Evolução dos indicadores do PRONAF (2000-2010)
3A – Total de beneficiários
1.000.000

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Custeio Investimento

3B – Valor total dos empréstimos

(Em R$)1
[Link]

[Link]

[Link]

[Link]

[Link]

[Link]

[Link]

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Custeio Investimento

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

No gráfico 3, observa-se que há um crescimento de 589.363 no número total

de contratos de beneficiados do PRONAF para investimento entre 2000 e 2010, ao
passo que no custeio estes valores cresceram 20.072; ou seja, somente nesta década, o
número de contratos para investimento cresceu quase trinta vezes mais que o número
de contratos para custeio.

31
Brasília, dezembro de 2013

Em 2010, observa-se um ponto de inflexão no comportamento do número total

de contratos para investimento em face do custeio, pois o primeiro tornou-se superior,
em termos quantitativos, ao segundo. Este mesmo movimento é verificado para o valor
total dos contratos de empréstimos, pois os valores para o crédito em investimento
superam os valores para o crédito em custeio em 13,4%, em 2010.

De um total de R$ [Link] em 2000, os empréstimos de custeio salta-

ram para R$ [Link] em 2010 – isto é, um crescimento de quase 94% –,
ao passo que o crédito para investimento passou de R$ [Link], em 2000, para
R$ [Link], em 2010 um crescimento de quase 237%.

No entanto, é importante ressaltar que, se a trajetória de expansão da taxa de

crescimentos, tanto do número total de contratos de beneficiados quanto do valor total
dos contratos de empréstimos de investimentos, permanecer superior, comparativa-
mente, aos seus similares no custeio, ao longo dos anos, existe uma possibilidade de
descompasso entre a oferta e a demanda dos créditos do PRONAF, pois as fontes que
alimentam a oferta deste crédito não conseguirão se alongar suficientemente para aten-
der ao perfil do crédito de investimento, caso o governo federal persista na estratégia
atual de incentivar as fontes MCR 6.2 e MCR 6.4 vis-à-vis o FAT e o OGU.

6 PRONAF: CONSOLIDADO GRUPO DE EMPRÉSTIMO

As categorias de grupos de empréstimos do PRONAF estão consolidadas, a partir de

2010, em cinco grandes estratificações: i) agroindústria familiar; ii) grupo A; iii) grupo
A/C; iv) grupo B; e v) grupo agricultores familiares. Segundo o Ipea: “O grupo A é for-
mado pelos assentados em projetos de reforma agrária. Os (...) restantes estão divididos
em função da renda bruta anual e da participação da mão de obra familiar nos trabalhos
do estabelecimento” (Ipea, 2013, p. 15).

Nesse sentido, o Manual de Crédito Rural do Banco Central do Brasil tipifica

os agricultores familiares, a fim de que sejam objeto de concessão de crédito pelo
PRONAF, nos seguintes grupos.

32
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

QUADRO 1
Tipologia dos beneficiários do PRONAF (junho de 2013)1
Grupo Características dos beneficiários do PRONAF
1. A gricultores familiares assentados pelo Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) ou beneficiários do Programa Nacional de
Crédito Fundiário (PNCF), que não foram contemplados com operação de investimento sob a égide do Programa de Crédito Especial
para a Reforma Agrária (Procera), ou que ainda não foram contemplados com o limite do crédito de investimento para estruturação
A no âmbito do PRONAF.
2. Agricultores familiares reassentados em função da construção de barragens para aproveitamento hidroelétrico e abastecimento de
água em projetos de reassentamento, desde que observado o disposto na Lei no 4.504/1964, especialmente em seus Artigos 60 e
61, bem como no Artigo 5o, caput e incisos II, III e IV, do Decreto no 3.991/2001.
Agricultores familiares que atendam cumulativamente às seguintes condições:
• explorem parcela de terra na condição de proprietário, posseiro, arrendatário ou parceiro;
• residam na propriedade ou em local próximo;
• não disponham, a qualquer título, de área superior a quatro módulos fiscais, quantificados segundo a legislação em vigor;
B • obtenham, no mínimo, 30% da renda familiar da exploração agropecuária e não agropecuária do estabelecimento;
• tenham o trabalho familiar como base na exploração do estabelecimento; e
• tenham obtido renda bruta familiar nos últimos doze meses que antecedem a solicitação da declaração de aptidão ao PRONAF
(DAP), incluída a renda proveniente de atividades desenvolvidas no estabelecimento e fora dele, por qualquer componente da
família, de até R$ 6 mil, excluídos os benefícios sociais e os proventos previdenciários decorrentes de atividades rurais.
Agricultores familiares assentados pelo PNRA ou beneficiários do PNCF que:
• apresentem DAP para o grupo A/C, fornecida pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) para os beneficiários
A/C do PNRA ou pela Unidade Técnica Estadual ou Regional (UTE/UTR) para os beneficiados pelo PNCF;
• já tenham contratado a primeira operação no grupo A; e
• não tenham contraído financiamento de custeio, exceto no grupo A/C.
• explorem parcela de terra na condição de proprietário, posseiro, arrendatário, parceiro ou concessionário do PNRA;
• residam na propriedade ou em local próximo;
• não disponham, a qualquer título, de área superior a quatro módulos fiscais, quantificados segundo a legislação em vigor;
• obtenham, no mínimo, 70% da renda familiar da exploração agropecuária e não agropecuária do estabelecimento;
Agricultores
• tenham o trabalho familiar como predominante na exploração do estabelecimento, utilizando apenas eventualmente o trabalho
familiares
assalariado, de acordo com as exigências sazonais da atividade agropecuária, podendo manter até dois empregados permanentes; e
• tenham obtido renda bruta familiar nos últimos doze meses que antecedem a solicitação da DAP acima de R$ 6 mil e até R$ 110
mil, incluída a renda proveniente de atividades desenvolvidas no estabelecimento e fora dele, por qualquer componente da família,
excluídos os benefícios sociais e os proventos previdenciários decorrentes de atividades rurais.
Fonte: BCB (2013).
Nota: 1 É importante registrar que essa tipologia, segundo informações do MDA, finda em meados de 2013, uma vez que há uma nova tipologia em construção no referido
ministério. Por isto, salienta-se que a tipologia em destaque se refere àquela vigente em junho de 2013. Outro ponto que merece destaque se refere aos grupos que
compõem os beneficiários do PRONAF. Por questões de limitações e restrições da base de dados enviada pela SAF, adotou-se a tipologia utilizada a partir de 2010
que estratifica os agricultores familiares beneficiários do PRONAF em: i) agroindústria familiar; ii) grupo A; iii) grupo B; iv) grupo A/C; e v) grupo agricultores familiares.
Mesmo que isto signifique um empobrecimento analítico, pois se agregou em um mesmo estrato vários grupos que antes eram separados entre si, como foram os casos
dos grupos C, D, E que se tornaram o grupo agricultores familiares, ainda assim, justifica-se a sua análise, uma vez que a distribuição assimétrica e desproporcional do
crédito do PRONAF entre seus grupos constituintes contribui para o aprofundamento da heterogeneidade estrutural produtiva entre os agricultores familiares nacionais.

Segundos dados do Censo Agropecuário 2006, no universo da agropecuária

nacional (agricultura familiar com ou sem PRONAF e agricultura não familiar), que
concentra 5.175.636 estabelecimentos agropecuários e com uma produção de
R$ [Link], os agricultores familiares classificados como PRONAF B representam
quase 50% do número de estabelecimentos agropecuários existentes no país em 2006,
mas respondem somente por quase 2% do valor total da produção.

Em contrapartida, os agricultores familiares que se encaixam na classificação de

PRONAF Agricultura Familiar respondem por quase 22% do número de estabelecimentos
e por 14,6% do valor total da produção. Portanto, estas duas categorias juntas aglutinam
68,6% do total dos estabelecimentos agropecuários nacionais e 16,3% do valor total da
produção agropecuária brasileira.

33
Brasília, dezembro de 2013

No caso específico do universo da agricultura familiar – isto é, dos

4.366.267 estabelecimentos agropecuários que foram responsáveis pela produção
de R$ [Link] no ano de 2006 –, os agricultores familiares que estão
classificados como PRONAF B respondem por pouco mais que 55% do número
dos estabelecimentos e quase 5,5% do valor da produção. Já os agricultores fami-
liares classificados como PRONAF Agricultura Familiar respondem por 26% do
número de estabelecimentos e 44% do valor total da produção.

TABELA 4
Número de estabelecimentos e valor da produção segundo o grupo da agricultura
familiar e não familiar
Enquadramento Número de estabelecimentos Valor da produção
PRONAF A 533.454 [Link]

PRONAF B 2.416.127 [Link]

PRONAF Agricultura Familiar 1.133.345 [Link]

Familiar (não PRONAF) 283.341 [Link]

Não familiar 809.369 [Link]

Total 5.175.636 [Link]

Fonte: MDA e IBGE (2009).

Portanto, esses dois estratos juntos somam quase 82% do total dos estabelecimentos
agropecuários classificados como agricultura familiar e respondem juntos por quase 50%
de toda a produção oriunda da agricultura familiar. Isto é importante destacar porque a
análise destas duas categorias de agricultores familiares, além de significativa, é importante
para verificar em que medida o PRONAF, enquanto instrumento de política pública, é
neutro na distribuição dos créditos entre os seus grupos constituintes. Por outro lado,
fazem-se necessários alguns esclarecimentos adicionais sobre a importância da comparação
dos volumes de crédito ofertados via PRONAF Agricultura Familiar vis-à-vis o PRONAF B.

Nesse sentido, trabalha-se com a premissa, mesmo em um nível abstrato tipo

modelo ideal, de que o PRONAF tem a função de promover o desenvolvimento no seio
dos agricultores familiares nacionais e, por isto, tem o papel de transformar a realidade
concreta destes agricultores; ou seja, suas condições objetivas e materiais de vida.
Em tese, este instrumento de promoção do desenvolvimento, o PRONAF, ao conceder
crédito, seja de custeio ou investimentos, aos agricultores familiares, potencializa o
meio material para a penetração das forças produtivas capitalistas na unidade de pro-
dução familiar, pois reorganiza os procedimentos, as formas e o modo de produzir

34
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

desta unidade de produção, incrementando, assim, a produtividade do trabalho e,

por consequência, o produto agropecuário. Por sua vez, este processo se objetiva em
um substrato real, que é condicionado pelo processo histórico da formação econômica
da economia brasileira.

Logo, o PRONAF, enquanto política de estímulo ao desenvolvimento rural, tem

por objetivo quebrar a inércia produtiva das unidades de produção familiares, que,
historicamente, estavam enraizadas em uma economia tradicional e de subsistência,
e construir em suas ruínas uma nova estrutura econômica e social enraizada em um
modo de produzir moderno. Tal modo deve incorporar novas técnicas e tecnologias de
produção voltadas para atender aos agentes econômicos que se organizam socialmente
em um sistema de mercado, o qual serve de canal para os agricultores familiares adquiri-
rem tecnologias que estejam calibradas para a sua realidade objetiva, pois, assim, podem
incrementar sua produtividade do trabalho, ampliando, deste modo, sua acumulação de
capital e, por consequência, sua capacidade de geração de emprego e renda.

Como o estrato social da agricultura familiar não é homogêneo, mas crivado por
uma heterogeneidade, então, o governo federal criou um PRONAF específico para
atender àquela camada de agricultores familiares mais empobrecidos, com baixíssima
escolaridade, com escasso acesso à assistência técnica e, em grande parte, enraizados em
pequenas propriedades rurais. Trata-se do PRONAF B, que, em tese, tem o objetivo de
assistir estes agricultores familiares, facilitando o acesso ao crédito para incorporarem,
em suas unidades de produção, tecnologias, em conformidade com suas necessidades
produtivas, que aumentem a produtividade do trabalho.

É nesse substrato heterogêneo que o crédito do PRONAF se metamorfoseará em

investimentos e custeio nas unidades de produção familiares, mas é importante destacar
que há descompasso entre a oferta e a demanda por crédito do PRONAF B, pois existem
restrições por parte das instituições financeiras que acabam reduzindo o público
potencial do PRONAF B, mesmo que o risco da operação seja minimizado pela União.

Como destacou Silva:

diante das análises feitas através dos dados agregados do PRONAF, a liberação dos recursos referentes
à modalidade de crédito permanece inserida na lógica de liberação bancária. Os principais indícios
que pudemos constatar referem-se, em primeiro lugar, à permanência da forte retenção de recursos.

35
Brasília, dezembro de 2013

Em segundo lugar, os agricultores que conseguem dar garantias mais consistentes são aqueles que já
estão integrados e captam a maior parte dos recursos, confirmando a lógica pretérita de distribuição
verificada na fase inicial do programa (Silva, 2006, p. 120).

Essas restrições explicam, em grande parte, a reduzida participação do estrato

agricultores PRONAF B no total de contratos de concessão de créditos do PRONAF
concedidos ao universo dos agricultores familiares. Entretanto, é importante destacar
que, mesmo com estas restrições, há demanda, por parte deste agricultor do PRONAF
B, por recursos financeiros, seja para investimentos, seja para custeio. Estas demandas
não são maiores porque o próprio modelo de desenvolvimento rural ancorado no
processo de modernização conservadora restringe, condiciona e canaliza os recursos
do PRONAF, via restrições postas pelas instituições financeiras, ao público específico.
Se não existissem estes bloqueios institucionais, então, o volume de recursos ofertados
pelo PRONAF não seria suficiente para atender à demanda dos agricultores familiares.

Logo, se o PRONAF é uma política de desenvolvimento rural, então, em tese,

deveria ser capaz de ofertar recursos financeiros aos agricultores familiares lato sensu, para
estes transformarem suas realidades econômica e social. Neste sentido, a comparação en-
tre o volume de crédito entre os produtores familiares do PRONAF B vis-à-vis os do
PRONAF Agricultura Familiar tem, sim, importância, no sentido de mostrar que,
mesmo com realidades distintas, esta política pública está reforçando a heterogeneidade
produtiva e estrutural entre os agricultores familiares.

Isso porque distribui de forma assimétrica e regressiva os recursos do PRONAF

entre os seus grupos constituintes, não resolvendo, portanto, o problema central do
desenvolvimento, que é a homogeneização econômica e social destes agricultores; isto
é, a capacidade que a política pública tem, isoladamente ou em conjunto com outras
políticas, de melhorar a condição de vida desta população.

Para avançar na comprovação dessa hipótese, destaca-se, na tabela 5, que a categoria

agricultores familiares foi aquela que apresentou a maior participação relativa no número
total de contratos de beneficiados e no valor do total dos contratos de empréstimos, no
período 2000-2010, com quase 70% e 84%, respectivamente. Em compensação, o grupo
B, além de deter 26% dos contratos de beneficiados do PRONAF, somente conseguiu aglu-
tinar quase 7% do valor total dos contratos de empréstimos.

36
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

TABELA 5
PRONAF por grupo (2000-2010)
Número total de contratos de Valor total dos contratos de Valor total dos contratos de
Grupos
beneficiados empréstimos (R$)1 empréstimos por beneficiado (R$)1
Agroindústria familiar 128 1.782.726 13.928

Grupo A 544.710 [Link] 14.109

Grupo A/C 122.686 417.478.468 3.403

Grupo B 3.709.922 [Link] 1.521

Agricultores familiares 9.809.520 [Link] 7.092

Outros2 95.702 368.701.178 3.853

Total geral 14.282.668 [Link] 5.859

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.
2
Refere-se à somatória dos dados com indicações pendentes e não registradas.

É importante ressaltar esse ponto, porque o processo de modernização conservadora,

ao incentivar os agricultores familiares a aderirem, por meio do crédito de investimento e
custeio, aos pacotes tecnológicos da Revolução Verde (inovações biológicas, físico-químicas
e mecânicas para aumentaram a produtividade do trabalho de suas unidades de exploração),
acabam difundido o progresso técnico de forma assimétrica e diferenciada entre estes agri-
cultores familiares, acarretando, assim, a formação de dois universos distintos de públicos
demandantes de recursos do PRONAF.

O primeiro universo é composto por agricultores familiares que apresentam uma

inserção nos mercados produtivos e financeiros, e outro universo fica nas bordas e
emparedado nos limites inferiores do sistema econômico. Segundo o Ipea: “os produtores
do grupo B continuam representando o segmento majoritário e mais empobrecido da
agricultura nacional” (Ipea, 2013, p. 16). Conforme destacado neste mesmo documento:

o grande grupo formado pelos agricultores familiares empobrecidos representava 55,34% de

todos os estabelecimentos familiares classificados a partir da Lei no 11.326/2006 e, praticamente,
60% do público potencial do PRONAF. Assim, em ambos os casos, percebe-se que os produtores
pobres (com rendimentos anuais “rebatidos” até R$ 3 mil) são a maioria absoluta dos agricultores
familiares brasileiros identificados por meio do Censo Agropecuário 2006 (Ipea, 2013, p. 24).

Esses dados reforçam o argumento de que a execução da política de crédito do

PRONAF tanto beneficia, em particular, os agricultores familiares que já estão inseridos
nos mercados produtivos e financeiros e incorporam os insumos modernos provenientes
dos setores urbanos e industriais, quanto os ajuda a se integrarem aos elos das cadeias

37
Brasília, dezembro de 2013

produtivas agroindustriais que se encontram à jusante da agricultura, mas como ofertan-

tes de insumos para estas cadeias.

Já no caso dos agricultores familiares do PRONAF B, sua capacidade de pene-

tração nos mercados produtivos e financeiros é mais restrita, devido aos problemas de
assimetria de informações e ao risco da operação financeira. Mesmo que, para os agri-
cultores do PRONAF B, o risco da operação financeira seja da União, ainda assim, as
instituições financeiras alicerçadas nos Acordos de Basileia I e II exigem certos colaterais;
isto é, ativos financeiros, monetários e patrimoniais que servem de garantia20 para os
empréstimos nas instituições financeiras. Tudo isto reduz em muito a capacidade destes
agricultores familiares em alavancarem empréstimos para financiarem seus investimentos
em ampliação e modernização de seus estabelecimentos familiares.

Nessa linha de argumento, ao se comparar os grupos B e agricultores familiares,

verifica-se que o valor total dos contratos de empréstimos para o último grupo, ao lon-
go de 2000 a 2010, foi mais que doze vezes aqueles concedidos ao grupo B, como tam-
bém o valor total dos contratos de empréstimos por beneficiado foi quase o quíntuplo
vis-à-vis o grupo B. Estas forças mal calibradas acabam conduzindo a política pública por
caminhos opostos daqueles destacados em sua meta, que é promover um desenvolvimento
sustentável com inclusão econômica e social, reforçando, assim, a rigidez estrutural entre
os produtores rurais.

Como destacou Buainain et al.:

a maior parte dos estabelecimentos rurais, aqueles de menor porte econômico, encontra-se sob
um crescente encurralamento. São produtores que vão sendo deixados para trás em um ambiente
produtivo e tecnológico cujo acirramento concorrencial vem sendo acelerado rapidamente, na
nova fase que ora experimenta a agropecuária brasileira (Bucunain et al. 2013, p. 24).

20. Conforme o Manual de Crédito Rural do Banco Central do Brasil: “A garantia de crédito rural pode constituir-se de: a)
penhor agrícola, pecuário, mercantil, florestal e cedular; b) alienação fiduciária; c) hipoteca comum ou cedular;
d) aval ou fiança; e) seguro rural ou do amparo do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro); f) proteção
de preço futuro da commodity agropecuária, inclusive por meio de penhor de direitos, contratual ou cedular; e g) outras
que o Conselho Monetário Nacional” (BCB, 2013). Disponível em: <[Link]

38
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

Objetivamente, esses dados indicam que o progresso técnico está penetrando

de forma diferenciada e assimétrica entre os estabelecimentos agropecuários nacio-
nais, reforçando ou agravando a heterogeneidade estrutural e produtiva, que já está
historicamente determinada pela formação econômica brasileira, mas que no presente
é potencializada por políticas públicas voltadas para a agropecuária nacional, que aca-
baram reforçando ainda mais o processo de modernização conservadora vivenciado no
campo brasileiro desde meados dos anos 1960 do século XX.

Grosso modo, os dados destacados acima reforçam a tese de que o processo de

modernização conservadora acabou condicionando o modelo de desenvolvimento
rural brasileiro no período pós-1965, pois, ao elaborar e executar políticas públicas
top down para a agropecuária nacional – em particular, as políticas de crédito –,
reafirmaram o processo de exclusão no campo brasileiro.

O principal impacto dessa estratégia de modernização da agropecuária foi, con-

forme destacado por Sorj, criar no seio da agricultura familiar “pequenos e médios
produtores altamente capitalizados” (Sorj, 1980, p. 145), em detrimento de uma parcela
de produtores rurais que, mesmo tendo acesso de forma marginal aos instrumentos de
financiamento proporcionados pelas políticas públicas, ainda assim, não consegue alterar
a estrutura de sua unidade de produção familiar para conectar-se aos mercados produtivos
e financeiros, para transformar sua atividade agropecuária em tipicamente capitalista.

Por fim, reforça-se o argumento que, mantida a inércia atual do PRONAF, há

uma tendência em se reforçar aquilo que Myrdal (1968) chamou de processo
de causação circular acumulativa;21 ou seja, a própria política pública de concessão de
crédito para os agricultores familiares torna-se também uma fonte de assimetrias na
difusão do progresso técnico entre eles, fortalecendo, deste modo, os desequilíbrios
existentes entre os grupos do PRONAF.

21. Esse conceito se refere à seguinte citação: “uma mudança não dá lugar a alterações compensadoras, mas, pelo contrário,
dá lugar a mudanças auxiliares que movem o sistema na mesma direcção que a mudança original, impulsionando-a mais
para longe. Está causação faz que um processo social tenda a converter-se em cumulativo e, com frequência a adquirir velocida-
de a um ritmo acelerado”. No original: “um cambio no da lugar a cambios compensadores, sino que, por lo contrario, da lugar
a cambios coadyuvantes que mueven al sistema en la sistema en la misma dirección que el cambio original, impulsándolo más
lejos. Esta causación hace que um proceso social tienda a convertirse en acumulativo y que a menudo adquiera velocidad a um
ritmo acelerado” (Myrdal, 1968, p. 24).

39
Brasília, dezembro de 2013

7 TERRITORIALIZAÇÃO DO PRONAF

Os avanços proporcionados pela modernização da agropecuária nacional proporcionou

que o progresso técnico penetrasse na agropecuária nacional, no primeiro momento,
pelas regiões Sudeste e Sul do país e, a partir de meados dos anos 1970 e do início dos
1980, pelo território do Centro-Oeste, no sentido dos estados do Norte e do Nordeste.

Mais recentemente, a partir dos anos 1990, observa-se a expansão das atividades
agrícolas, sobretudo em culturas de grãos, para a nova fronteira agropecuária nacional,
que se encontra nos estados do Maranhão, do Piauí, do Tocantins e da Bahia (Matopiba).
Nestas regiões, o processo de modernização da agropecuária nacional avançou e os pro-
dutores rurais vêm demandando insumos modernos para aumentarem a produtividade
do trabalho de suas unidades de produção agropecuária, incrementando, deste modo, seu
produto, sobretudo, em grãos como a soja e o milho.

Nesse sentido, a distribuição territorial dos agricultores familiares, segundos dados

do Censo Agropecuário 2006, destacou que a região Sul concentra 20% dos estabeleci-
mentos e 17% da área, mas é responsável por 41% do valor bruto da produção (VBP). Já
o Sudeste aglutina 16% dos estabelecimentos, 15% da área e 20% do VBP; ou seja, estas
duas regiões juntas respondem por 36% dos estabelecimentos, 32% da área e 61% do VBP.

No caso das demais regiões, a região Nordeste respondeu por 50% dos estabele-
cimentos, 33% da área e 26% do VBP. O Norte, por 9% dos estabelecimentos, 21%
da área e 7% do VBP. Por fim, o Centro-Oeste detém 5% dos estabelecimentos, 14% da
área e 6% do VBP. Em linhas gerais, observa-se que há uma predominância, em termos de
estabelecimentos e área da agricultura familiar, nas regiões Nordeste, Sul e Sudeste do país.

7.1 Distribuição territorial do PRONAF por valor total dos contratos

de empréstimos
No caso regional, há uma forte predominância de concentração dos créditos do
PRONAF, no período 2000-2010, na região Sul; isto é, quase 40% do número to-
tal de contratos de beneficiados encontram-se nesta porção do território, enquanto
pouco mais de 45% do valor total dos contratos de empréstimos ficam em mãos
dos agricultores familiares gaúchos. Na composição desta modalidade de crédito,
o custeio foi o item que apresentou o maior número de beneficiados, com 33% e

40
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

quase 31% do valor total dos contratos de empréstimos. Já no caso da modalidade

investimento, observa-se que esta respondeu por 5,3% do número total de contratos
de beneficiados e 14,5% do valor total dos contratos de empréstimos.

MAPA 1
Distribuição territorial do PRONAF – por valor total dos contratos de empréstimos – Brasil
(2000-2010)

Fonte: IpeaMapas.

Já o Nordeste deteve quase 37% do número total de contratos de beneficiados

do PRONAF e quase 19% do valor total dos contratos de empréstimos nacionais.
Em detrimento do Sul, a modalidade que apresentou maior participação relativa neste

41
Brasília, dezembro de 2013

espaço territorial foi o investimento, com pouco mais de 25% do número de contratos
de beneficiados e quase 13% do valor total dos contratos de empréstimos nacionais.
Em contrapartida, a modalidade custeio representou quase 12% do número total de
contratos de beneficiários e 6% do valor total dos contratos de empréstimos.

TABELA 6
Modalidade por Grandes Regiões (2000-2010)
Região/modalidade Número total de contratos de beneficiados Valor total dos contratos de empréstimos (R$)1

Centro-Oeste 503.344 [Link]

Custeio 347.815 [Link]

Investimento 155.529 [Link]

Nordeste 5.275.836 [Link]

Custeio 1.668.395 [Link]

Investimento 3.607.441 [Link]

Norte 869.129 [Link]

Custeio 366.035 [Link]

Investimento 503.094 [Link]

Sudeste 2.165.770 [Link]

Custeio 1.549.772 [Link]

Investimento 615.998 [Link]

Sul 5.468.589 [Link]

Custeio 4.708.790 [Link]

Investimento 759.799 [Link]

Total geral 14.282.668 [Link]

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

A região Sudeste aglutina pouco mais de 15% do número total de contratos de bene-
ficiados e pouco mais de 20% do valor total dos contratos de empréstimos. Já em nível de
modalidade, constata-se o mesmo comportamento da região Sul; isto é, a concentração no
custeio vis-à-vis o investimento. No primeiro caso, pouco menos de 11% do número total
de contratos de beneficiários encontram-se nesta porção do território, ao passo que quase
13,5% do valor total dos contratos de empréstimos foram canalizados para os agricultores
rurais do sudeste. No caso do investimento, constata-se que o número total de beneficiados
respondeu por 4,3% do total geral, enquanto quase 7% do valor total dos contratos de
empréstimos foram canalizados para estes agricultores familiares.

42
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

Na região Norte, o número total de contratos de beneficiados representou pouco

mais que 6%, ao passo que sua participação no valor total dos contratos de empréstimos foi
de 8,5%. Esta região apresentou o mesmo movimento encontrado para a região Nordeste;
isto é, a predominância de crédito de investimento vis-à-vis o crédito de custeio. Do total
nacional, 3,5% do número total de contratos de beneficiados foi para investimento e 2,6%
para o custeio. Já no caso do valor total dos contratos de empréstimos, registra-se que o de
custeio representou 2,6%, ao passo que o de investimento, quase 6%.

Por fim, na região Centro-Oeste, há uma predominância, no caso do número

total de contratos de beneficiados, para custeio vis-à-vis os investimentos; isto é, 2,4%
e 1,1%, respectivamente. Já em relação ao valor total dos contratos de empréstimos,
mesmo apresentando proporções próximas, os investimentos foram pouco superiores
vis-à-vis o custeio; ou seja, 3,8% e 3,4%, respectivamente.

Mesmo respondendo por uma parcela maior no número total de contratos

de beneficiados e no valor total dos contratos de empréstimos do PRONAF (60,5% e
56,3%, respectivamente) a modalidade custeio apresentou taxas de crescimento simples
para o número total de contratos de beneficiados e para o valor total de contratos de
empréstimos de 3,0% e 94%, respectivamente, no período 2000-2010, as quais foram
inferiores àquelas taxas apresentadas para estes mesmos atributos para o investimento de
278% e 236,4%, respectivamente.

Em termos regionais, a expansão dessas modalidades de crédito do PRONAF

se expandiu, predominantemente, naquelas regiões que apresentam maior grau de
modernização da agropecuária e valor bruto da produção da agricultura familiar,
que é o caso do Sul e do Sudeste.

No caso do Centro-Oeste, por ser uma região de consolidação da modernização

da agropecuária nacional, a modalidade de custeio e investimento apresenta proporções
próximas, ao passo que nas regiões Norte e Nordeste se observa a predominância da mo-
dalidade investimento comparativamente à modalidade custeio.

Isso pode ser explicado, possivelmente, pelos investimentos que estão se efetivando
nas novas regiões de expansão da fronteira agrícola nacional, que se encontra em grande
parte nos estados do Tocantins, do Maranhão, do Piauí e da Bahia.

43
Brasília, dezembro de 2013

Essa estratégia de direcionamento dos créditos do PRONAF reforça o desenvol-

vimento econômico de territórios que já apresentam atividade econômica dinâmica
(Sul e Sudeste) vis-à-vis o Norte e o Nordeste, reforçando, assim, o processo de causação
circular acumulativo, que é um dos fatores importantes para explicar as assimetrias e as
desigualdades existentes na difusão do progresso técnico entre os agentes econômicos
espalhados no território nacional.

MAPA 2
Distribuição espacial dos estabelecimentos e número total de contratos beneficiados do
PRONAF – Brasil (2000-2010)

Fonte: IpeaMapas.

44
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

Essas disparidades regionais ficam mais claras quando se territorializam os dados

do valor total dos contratos de empréstimos por beneficiado; isto é, os valores per capita.
Como pode ser verificado no mapa 3, há uma predominância na concessão deste atributo
para aquelas regiões que historicamente apresentam uma base de produção agropecuária
consolidada ou em vias de consolidação, como é o caso da faixa que permeia as regiões Sul,
Sudeste e Centro-Oeste.

MAPA 3
Distribuição espacial do valor total dos empréstimos per capita do PRONAF – Brasil
(2000-2010)

Fonte: IpeaMapas.

45
Brasília, dezembro de 2013

Conforme é destacado no referido mapa, o valor total dos contratos de empréstimos

do PRONAF para as regiões destacadas em azul encontra-se no estrato (quarto quartil)
em que os valores per capita são os maiores; isto é, acima dos valores encontrados para o
resto da economia nacional. Isto é um forte indicativo de que os agricultores familiares
destes territórios têm intensificado o uso de inovações mecânicas, biológicas e físico-
químicas provenientes dos setores industriais para melhorarem a produtividade do trabalho
e, por consequência, ampliarem o seu produto agropecuário.

No caso dos estratos inferiores, primeiro e segundo quartis, observa-se certa

predominância de municípios que se localizam principalmente em estados da região
Nordeste e, em menor escala, da região Norte. Somente a título de ilustração, os valo-
res totais dos contratos de empréstimos por beneficiário para investimento e custeios
nos municípios do Nordeste encontram-se em nível inferior a média nacional, que é
de R$ 5.859,00. No Nordeste, em média, o valor destes contratos é de R$ 2.980,00.
Neste atributo, entre as 27 Unidades da Federação (UFs), as posições ordinais dos
estados do Nordeste concentram-se entre a 19a posição e a 27a posição; isto é, são os
menores valores per capita entre os estados brasileiros.

Isso mostra claramente, que os créditos do PRONAF para investimento e custeio

para a região Nordeste são marginais vis-à-vis as demais regiões brasileiras, como o Sudeste,
Sul e o Centro-Oeste. Este fato dificulta e reduz o acesso destes agricultores familiares às
inovações biológicas, físico-químicas e mecânicas proporcionadas pela modernização da
agropecuária nacional.

7.2 Distribuição territorial do PRONAF por grupo, Unidade da Federação

e município

Como se evidencia na tabela 7, agricultores familiares classificados no PRONAF B

e localizados no Nordeste receberam no período destacado 29% do valor total dos
contratos de empréstimos desta região, que representa, em nível nacional, 5,4%.
Já os agricultores do PRONAF Agricultura Familiar aglutinaram 55% destes contratos
na região em destaque, o que representou quase 10,5% do valor nacional.

46
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

TABELA 7
Valor total dos contratos de empréstimos concedidos por grupos para as macrorregiões
brasileiras (2000-2010)
(Em R$)1
Grupos Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Agroindústria familiar 0 1.757.819 0 24.907 0

A [Link] [Link] [Link] 555.453.241 836.367.215

A/C 130.626.454 118.947.707 50.188.070 57.852.383 59.863.855

B 4.890.331 [Link] 253.010.943 553.397.644 272.974.616

Agricultura familiar [Link] [Link] [Link] [Link] [Link]

Outros 7.361 314.321 27.999.692 50.265 340.329.539

Total geral2 [Link] [Link] [Link] [Link] [Link]

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.
2
Refere-se à somatória dos dados com indicações pendentes e não registradas.

No caso do Sul, as discrepâncias entre os dois grupos de beneficiários do PRONAF

foram mais acentuadas e agudas, pois os agricultores classificados no PRONAF Agricultura
Familiar aglutinaram 96% do valor total dos contratos de empréstimos para esta porção do
território nacional, que representou em nível nacional 43,5%. No caso dos agricultores do
PRONAF B, estes valores foram de 0,7%, para o caso do Sul, e 0,3%, para o total nacional.

Já em relação à macrorregião Sudeste, contata-se que há forte predominância do

escoamento do valor total dos contratos de empréstimos do PRONAF para o grupo
agricultura familiar, que respondeu, no interregno de 2000 a 2010, por pouco mais
que 93% e pouco menos que 19% para o total nacional. No caso do PRONAF B,
verifica-se que esta categoria foi responsável por receber 3,3% do valor total dos
contratos de empréstimos para esta macrorregião e 0,7% do total nacional.

Nas demais macrorregiões brasileiras, Centro-Oeste e Norte, observa-se um

comportamento semelhante àquele encontrado nas demais macrorregiões brasileiras,
pois há uma predominância do valor total dos contratos de empréstimos concentrar-se
no PRONAF Agricultura Familiar vis-à-vis o PRONAF B. No Centro-Oeste, os
agricultores do PRONAF B receberam somente 0,1% do total destes contratos, ao pas-
so que os agricultores do PRONAF Agricultura Familiar concentraram quase 75%. Já
em nível nacional, os valores foram insignificantes para o grupo do PRONAF B e pouco
mais de 5% para o grupo agricultura familiar. No caso do Norte, o grupo PRONAF B
recebeu 3,6% do valor total dos contratos de empréstimos desta macrorregião e o grupo
PRONAF Agricultura Familiar, quase 60%. Estes valores em termos nacionais representam,
respectivamente, 0,3% e 5%.

47
Brasília, dezembro de 2013

Por fim, ilustra-se essa diferenciação no valor total dos contratos de empréstimos entre
os grupos do PRONAF por Unidade da Federação para verificar se o comportamento existente
entre as macrorregiões se objetiva da mesma forma, em nível das Unidades da Federação.

GRÁFICO 4
Distribuição do PRONAF B por Unidade da Federação (2000-2010)
(Em %)
TO
SP
SE
SC
RS
RR
RO
RN
RJ
PR
PI
PE
PB
PA
MT
MS
MG
MA
GO
ES
CE
BA
AP
AM
AL
AC

0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 16,0 18,0
Valor total dos empréstimos Total de beneficiários

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

Em linhas gerais, observa-se que a distribuição por estado do número total de

contratos de beneficiados e do valor total dos contratos de empréstimos para a categoria
PRONAF B concentra-se, conforme o gráfico 4, em estados como: Bahia, Ceará,
Pernambuco, Piauí, Paraíba, Minas Gerais e Maranhão. Estes estados juntos concentram
pouco mais de 76% do número total de contratos de beneficiados e respondem por
quase 76% do valor total dos contratos de empréstimos do PRONAF B.

Entretanto, quando se examinam esses dados para o universo dos agricultores

familiares (todos os grupos do PRONAF), constata-se que esta parcela se dilui para 20%

48
 Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

do número total de contratos de beneficiados e 5% do valor total dos contratos de

empréstimos; ou seja, há uma predominância na execução da política pública para aquelas
parcelas de agricultores familiares que já apresentam condições objetivas e suficientes
para garantir certo grau de modernização de suas unidades de exploração agropecuária.

GRÁFICO 5
Distribuição do PRONAF Agricultor Familiar por Unidade da Federação (2000-2010)
(Em %)
TO
SP
SE
SC
RS
RR
RO
RN
RJ
PR
PI
PE
PB
PA
MT
MS
MG
MA
GO
ES
DF
CE
BA
AP
AM
AL
AC

0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0

Valor total dos empréstimos Total de beneficiários

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

Em relação ao grupo dos agricultores familiares, grupo mais integrado ao processo

de modernização da agropecuária nacional, constata-se, a partir da gráfico 5, que
os estados de Santa Catarina, do Rio Grande do Sul, do Paraná e de Minas Gerais juntos
responderam por quase 65% do número total de contratos de beneficiados e 66% do valor
total dos contratos de empréstimos do PRONAF Agricultura Familiar. No comparativo
de todos os grupos, estes estados concentraram pouco mais que 44% do número total de
contratos de beneficiados e quase 55% do valor total dos contratos de empréstimos.

49
 Brasília, dezembro de 2013

GRÁFICO 6
Alinhamento do valor total dos contratos de empréstimos por beneficiário por grupo nos
municípios (2000, 2005 e 2010)
6A – PRONAF B
Valor total de empréstimos por beneficiários (R$)

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

0
1 217 233 649 865 1.081 1.267 1.513 1.729 1.945 2.161 2.377 2.593

Número de municípios

2000 2005 2010

6B – PRONAF Agricultura Familiar

Valor total de empréstimos por beneficiários (R$)

14.000

12.000

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

-
1 451 901 1.351 1.801 2.251 2.701 3.151 3.601 4.051 4.501 4.951

Número de municípios

2000 2005 2010

Fonte: SAF/MDA.

No comparativo entre o alinhamento do valor total dos contratos de empréstimos

por beneficiário do PRONAF para os grupos PRONAF B e PRONAF Agricultura
Familiar, observa-se que os municípios beneficiados pelo PRONAF Agricultura Familiar

50
Texto para
Discussão
Contradições em Processo: um estudo da estrutura e evolução do PRONAF de 2000 a 2010
1 9 1 4

foram quase o dobro daqueles municípios beneficiados pelo PRONAF B nos anos de
2000, 2005 e 2010. No entanto, constata-se que os valores totais médios dos contratos
por beneficiado de ambos os grupos têm crescido ao longo dos dois quinquênios.
Mas é importante ressaltar que o valor médio deste atributo para o PRONAF Agricultora
Familiar é bem superior àquele encontrado para o PRONAF B.

No comparativo quinquenal, verifica-se que o número de municípios beneficiados

pelos créditos do PRONAF B se ampliou, ao longo dos quinquênios, em ritmo superior
àquele encontrado pelos municípios beneficiados pelo PRONAF Agricultura Familiar.

Entretanto, é importante ressaltar que os municípios beneficiados do PRONAF B

estão mais concentrados vis-à-vis os municípios do PRONAF Agricultura Familiar, re-
forçando, assim, os problemas de assimetrias entre os grupos do PRONAF, pois a
política de concessão de crédito, além de reforçar o diferencial entre os valores totais dos
contratos de empréstimos por beneficiados entre os municípios dos grupos PRONAF B
e agricultura familiar, os concentra em poucos municípios do PRONAF B e expande-se
para vários municípios no PRONAF Agricultura Familiar.

TABELA 8
Agricultura familiar e PRONAF B por município (2000-2010)
PRONAF Agricultura Familiar PRONAF B
Número total de contratos Valor total dos Número total de contratos Valor total dos
Município Município
de beneficiados empréstimos (R$)1 de beneficiados empréstimos (R$)1
Canguçu 82.960 272.355.956 Januária 13.606 20.311.849

Santa Cruz do Sul 44.563 236.857.024 Porteirinha 12.218 18.695.688

Toledo 14.139 188.296.028 São Sebastião 10.917 17.257.132

Concórdia 24.986 184.611.195 Caxias 10.364 16.925.475

São Lourenço do Sul 27.441 169.061.637 São Francisco 10.555 16.399.661

Marechal Cândido
13.428 159.922.980 Quixadá 10.472 15.849.938
Rondon
Cascavel 15.338 158.142.076 Teresina 9.956 15.772.898

Ibirubá 16.975 155.869.332 Mombaça 9.712 15.244.335

Venâncio Aires 29.335 150.566.337 São Benedito 10.830 15.097.777

Erechim 22.178 145.675.160 Barra do Corda 9.770 14.915.216

Total geral 291.343 [Link] 108.400 166.469.969

Fonte: SAF/MDA.
Nota: 1 Valores constantes de 2010.

51
Brasília, dezembro de 2013

Quando se faz um comparativo entre o valor total dos contratos de empréstimos

realizados na forma de crédito de investimento e custeio do PRONAF entre os grupos
agricultura familiar vis-à-vis o PRONAF B; constata-se que há diferenças significativas
entre as duas categorias. No caso dos dez principais municípios que foram beneficiados
pelos créditos do PRONAF, no período 2000-2010, observa-se na tabela 8 que os mu-
nicípios classificados no grupo agricultura familiar tiveram, em média, o valor total dos
contratos de empréstimos mais que duplicado vis-à-vis o seu congênere PRONAF B.

Já em termos de valor total dos contratos de empréstimos por beneficiado do

grupo agricultura familiar em comparação ao PRONAF B, apura-se que as discrepân-
cias entre os valores dos grupos continuam como anteriormente, mas em menor intensi-
dade. Enquanto o valor médio do total dos contratos de empréstimos do grupo de agri-
cultores familiares foi de R$ 6.252,00, este mesmo atributo para o grupo PRONAF B foi
de R$ 1.536,00; isto é, os valores do primeiro grupo foram pouco mais que o quádruplo
do segundo grupo. Isto mostra claramente que a execução da política do PRONAF tem prio-
rizado o grupo dos agricultores familiares, pois apresentam dinâmica produtiva diferen-
ciada em comparação ao grupo PRONAF B; isto é, estão inseridos no mercado e demandam
insumos e produtos provenientes das inovações tecnológicas – em especial, físico-químicas,
biológicas e mecânicas – provenientes dos setores industriais da economia.

No caso do grupo do PRONAF B, que segundo o documento (Ipea, 2013) é

caracterizado por agricultores familiares pobres, mesmo que o acesso aos créditos de
investimento e custeio aconteça, o valor total dos empréstimos é inferior aos encon-
trados para o grupo agricultura familiar; isto é, no caso dos dez principais municípios
de ambos os grupos, o total deste atributo para o grupo agricultura familiar representou
pouco mais de 2% do valor total de todos os grupos do PRONAF, ao passo que este
valor para o PRONAF B foi somente de 0,2%.

Essas diferenças entre as estratégias de distribuição dos créditos do PRONAF en-

tre os grupos, as regiões e os municípios podem reforçar o processo de causação circular
acumulativa; isto é, os efeitos de propagação dos créditos ofertados pelo PRONAF não
são suficientes para contra-arrestar plenamente os efeitos de retrocesso da referida po-
lítica, reforçando, deste modo, “a heterogeneidade da agricultura nacional, pois amplia
os hiatos existentes entre os produtores rurais demandadores de inovações mecânicas,
físico-químicas e biológicas e os produtores de subsistência” (Pires, 2008, p. 22).

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8 OBSERVAÇÕES FINAIS

Como foi destacado anteriormente, o objetivo deste trabalho foi compreender que
implicações o processo de modernização conservadora determinou na estrutura de oferta
de crédito de custeio e investimento do PRONAF para o período 2000-2010.

Em linhas gerais, avaliou-se que o processo de modernização conservadora con-

dicionou o modelo de desenvolvimento rural brasileiro, pois, ao introduzir as forças
modernizantes na agropecuária nacional, restringiu o seu campo de atuação, porque
não favoreceu que o espraiamento do progresso técnico acontecesse de forma homo-
gênea e integradora entre as unidades de processamento agropecuárias, criando, assim,
diferentes perfis de agricultores nacionais.

Ao contrário, o que se viu foi um avanço desse progresso técnico de forma assimétri-
ca e diferenciada entre as unidades de exploração agropecuária, que acabou reforçando, no
mesmo espaço e tempo, suas diferenças de produtividade do trabalho, mas com uma condi-
cionante; isto é, a estrutura fundiária manteve-se cristalizada na média e grande propriedade
rural. Portanto, modernizou-se uma parte dos estabelecimentos agropecuários, mas a outra
parte continuou enraizada em estruturas tradicionais e de subsistência.

É a partir dessa base estrutural que a política de crédito entrará como eixo
importante nesse processo de modernização da agropecuária brasileira, pois o capital será
introduzido nestas unidades de exploração agropecuária como se fosse abundante e
barato, e a mão de obra, cara e escassa. Isto somente foi possível porque as taxas de juros
reais do SNCR foram negativas ao longo dos anos 1970 e 1980 do século XX.

Com a crise financeira e fiscal dos anos 1980, o Estado reduz suas transferências
de recursos financeiros para a agropecuária e o crédito rural vai se escasseando, causando,
assim, um agravamento nos conflitos entre os produtores rurais. É no bojo das reformas
econômicas e sociais dos anos 1990 que se institui o PRONAF, como instrumento
financeiro para o desenvolvimento dos agricultores familiares.

No entanto, é importante ressaltar que, mesmo em meio à intempéries macroeco-

nômicas existentes entre 2000 e 2010, constata-se que o número total de beneficiados e
o valor total dos contratos de empréstimos apresentaram uma trajetória de crescimento.
Contudo, observa-se que mudanças estruturais aconteceram na fonte dos seus recursos,

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Brasília, dezembro de 2013

pois tornaram-se escassas aquelas fontes com perfil mais de funding – como é o caso do
FAT e do OGU –, e, em seu lugar, cresceram as fontes com perfil mais de finance; isto
é, os recursos obrigatórios (MCR 6.2) e a poupança verde (MCR 6.4).

As contradições dessa mudança na estrutura das fontes do PRONAF acabam

comprometendo, de certa forma, a capacidade de alavancar recursos para projetos que
estejam envolvidos com o desenvolvimento sustentável dos agricultores familiares, pois
os projetos de investimento exigem uma estrutura de financiamento de longo prazo,
ao passo que a estrutura da fonte do PRONAF reflete operações financeiras de curto
prazo, que são inelásticas no longo prazo.

Tudo isso se torna mais preocupante, porque, mesmo que a participação relativa
do crédito de custeio seja superior ao seu congênere investimento, na composição da
modalidade do PRONAF, há um movimento em que a taxa de crescimento do crédito
para investimento se sobrepõe à taxa de crescimento do crédito para custeio, determi-
nando, deste modo, problemas futuros, pois existirá uma inconsistência intertemporal
entre a fonte do PRONAF e a demanda por crédito por parte dos agricultores familiares.

De outro modo, constata-se que há dois movimentos acontecendo concomitante no

seio do PRONAF. De um lado, há o PRONAF B, que, segundo Ipea (2013), representa
55,34% dos estabelecimentos familiares e 60% do público potencial desta política de con-
cessão de crédito, que se encontra na faixa dos agricultores mais empobrecidos do meio
rural e que, por isto, não conseguem ter acesso de forma efetiva aos recursos do PRONAF.
Conforme os dados da pesquisa, este grupo aglutinou quase 7% do valor total dos contratos
de empréstimos no período 2000-2010.

Em contraposição, o grupo PRONAF Agricultura Familiar, que apresenta maior

inserção nos mercados capitalistas, para o mesmo período, concentrou 84% deste
crédito. Estes dados apontam claramente que o PRONAF não é uma política neutra em
termos de concentração de créditos entre os seus grupos constituintes, pois concentra
em demasia recursos financeiros naqueles agricultores familiares que já apresentam cer-
ta inserção nos mercados capitalistas, seja como demandantes de inovações biológicas,
físico-químicas e mecânicas, seja como ofertantes de insumos para o setor industrial e
urbano da economia.

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No entanto, é importante ressaltar que os estados onde predominou o público

do PRONAF B se concentram, em particular, no Nordeste brasileiro (Bahia, Ceará,
Pernambuco, Piauí e Paraíba) e em Minas Gerais. Estas regiões concentram 76% do
número total dos contratos de beneficiados e 76% dos valores total dos contratos de
empréstimos da categoria PRONAF B; porém, aglutinam somente 20% do número
total de contratos de beneficiados e 5% do valor total dos contratos de empréstimos.

Já em relação ao grupo do PRONAF Agricultores Familiares, constatou-se que

se concentra, predominantemente, na região Sul (Rio Grande do Sul, Santa Catarina e
Paraná) e em Minas Gerais. Juntos, estes estados responderam por 65% do número total de
contratos de beneficiados e 66% do valor total dos contratos de empréstimos da categoria
PRONAF Agricultores Familiares. No universo nacional, estes valores corresponderam,
respectivamente, a pouco mais de 44% e quase 55%.

No entanto, é importante ressaltar o caso específico de Minas Gerais, que se apre-

senta, ao mesmo tempo, nas duas categorias de agricultores familiares destacados acima.
Isto somente é possível porque o estado apresenta regiões que estão inseridas fortemente no
eixo de expansão capitalista, sobretudo voltadas para os mercados interno e externo, como
também regiões, como o caso do Vale do Jequitinhonha, que apresentam um número
expressivo de agricultores familiares empobrecidos.

Por sua vez, um fenômeno que se objetiva no seio do PRONAF é que o crédi-
to de investimento se sobrepõe ao crédito de custeio nas regiões Norte e Nordeste.
Juntas, estas regiões são responsáveis por 33% do valor bruto da produção, segundo o
Censo Agropecuário 2006. No caso do crédito de custeio, as regiões que se sobrepuseram
ao crédito de investimento foram o Sul, o Sudeste e, em menor grau, o Centro-Oeste.
Juntos, aglutinam 67% do valor bruto da produção.

Em nível municipal, constata-se o mesmo fenômeno encontrado para o nível

regional; isto é, uma predominância dos créditos do PRONAF para os segmentos da
agricultura familiar em detrimento do PRONAF B. Somente a título de ilustração,
os dez principais municípios do PRONAF B aglutinaram 0,2% do valor total dos
contratos de empréstimos do PRONAF, e o seu congênere, o PRONAF Agricultura
Familiar, concentrou 2% do valor total destes contratos; ou seja, mais que duplicou o
valor recebido pelos municípios do PRONAF B.

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Brasília, dezembro de 2013

Por fim, destaca-se que a política de concessão de crédito do PRONAF não é

neutra em sua distribuição entre os seus beneficiados, pois concentra-se, sobremaneira,
no grupo Agricultores Familiares vis-à-vis o PRONAF B, como também se concentra,
em particular, naquelas regiões que já apresentam maior dinamismo econômico, como
é o caso das regiões Sul e Sudeste.

Portanto, é importante repensar essa estratégia de concessão de crédito aos

agricultores familiares, porque a política pública em si, ao invés de proporcionar o
desenvolvimento daqueles agricultores familiares e daquelas regiões mais empobre-
cidas, está reforçando aqueles agricultores familiares e regiões que já estão integradas
aos mecanismos formais do mercado. Reforçando, portanto, em um horizonte de
longo prazo, que o processo de causação circular acumulativo acelere as assimetrias e,
as desigualdades entre o público-alvo da referida política.

Nesse sentido, não é a política de crédito do PRONAF que por si será responsável
pela transformação desses estabelecimentos familiares; em especial, aqueles segmentos
classificados como PRONAF B, que representam quase a metade do total de estabele-
cimentos da agropecuária nacional. É preciso muito mais que política de crédito para
transformar a realidade desta camada da população brasileira, que ainda se arrasta pelas
margens da sociedade e da economia nacional, tentando se incluir, primeiramente,
como cidadão brasileiro, no amplo sentido da palavra, como também nas entranhas da
economia nacional.

No entanto, se o modelo de desenvolvimento rural, que está em marcha forçada,

acelera o avanço do progresso técnico nas unidades produtivas agropecuárias nacionais,
seja para assegurar a expansão do produto deste setor econômico, seja para abastecer
o mercado interno, seja para gerar superávits comerciais, com o intuito de reduzir as
pressões do balanço de pagamentos do país, ainda assim, há muita exclusão no meio
rural. Se este modelo de desenvolvimento rural não for repensado cada vez mais, quase
50% dos estabelecimentos agropecuários nacionais estarão caminhando, também em
marcha forçada, rumo ao precipício econômico e social.

Isso acontece porque, ao condicionar o rumo do desenvolvimento rural brasileiro,

o processo de modernização conservadora bloqueou o acesso à terra a essas famílias,
pois as colocou em mãos de poucos proprietários rurais, não deixando, assim, que o
uso e a posse da terra tivessem se objetivado, ao longo da formação econômica e social
brasileira, por vias democráticas.

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Esse enquadramento e esse bloqueio proporcionados ao fator de produção ter-

ra condicionaram o ritmo e o rumo da modernização da sociedade e da economia,
pois proporcionaram os meios necessários para um grupo seleto de agentes econô-
micos integrar-se aos mercados produtivos e financeiros vis-à-vis uma parcela
da sociedade que ficou sem acesso à terra, ao capital e ao trabalho.

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ANEXOS

ANEXO A
TABELA A.1
Proporção do valor total dos contratos de empréstimos concedidos por grupos às
macrorregiões brasileiras (2000-2010)
(Em %)
Grupos Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Agroindústria familiar 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Grupo A 23,3 15,0 35,8 3,3 2,2

Grupo A/C 2,2 0,8 0,7 0,3 0,2

Grupo B 0,1 29,0 3,6 3,3 0,7

Grupo Agricultura Familiar 74,5 55,2 59,5 93,1 96,0

Outros 0,0 0,0 0,4 0,0 0,9

Total geral 100 100 100 100 100

Em proporção ao total geral

Grupos Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul
Agroindústria familiar 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

Grupo A 1,7 2,8 3,0 0,7 1,0

Grupo A/C 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1

Grupo B 0,0 5,4 0,3 0,7 0,3

Grupo Agricultura Familiar 5,3 10,4 5,0 18,8 43,5

Outros 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4

Total geral 7,2 18,8 8,5 20,2 45,3

59
Ipea – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada

EDITORIAL

Coordenação
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Supervisão
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Reginaldo da Silva Domingos

Revisão
Clícia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurélio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Karen Aparecida Rosa (estagiária)
Luana Signorelli Faria da Costa (estagiária)
Tauãnara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiária)

Editoração
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Cristiano Ferreira de Araújo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego André Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa

Capa
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Projeto Gráfico
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aperfeiçoar as políticas públicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.