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TROCA AUTOMÁTICA DE INFORMAÇÕES SOBRE CRIPTOATIVOS

Desafios para as administrações tributárias
A questão da tributação e criptoativos, particularmente no que diz respeito a práticas de evasão fiscal, lavagem de dinheiro e
correlatas, associadas ao uso das tecnologias de blockchain, tem despertado interesse, recentemente, na literatura.
Se, de um lado, os indivíduos podem auferir benefícios legítimos através do uso das tecnologias de blockchain, de outro estas
também impõem desafios às autoridades tributárias, já que possibilitam a realização de transferências que, por sua natureza, são ocultas
ou ocultáveis. A desintermediação de transações, favorecida pelas tecnologias de blockchain, associada ao anonimato ou pseudonimato
inerente a essas tecnologias, torna mais difícil o rastreio das trocas econômicas assim realizadas (Alm, 2021, n.p.).
Holden e Malani (2022, p. 307) consideram que o anonimato proporcionado pelas criptomoedas pode resultar em significativos
prejuízos à base tributável de economias avançadas, já que permite uma fácil implementação de estratégias sofisticadas de elisão fiscal.
Os autores afirmam que o potencial das criptomoedas para ocultar transações é mais relevante do que o do dinheiro vivo, facilitando-se
a ocultação de trocas mais expressivas e não apenas de pequeno valor, e que a tokenização de ativos translada o referido problema para
outros ativos, tais como ações e títulos.
Sobretudo no tocante à tributação da renda, os criptoativos “trazem enormes desafios para autoridades tributárias do mundo
todo” (Holden; Malani, 2022, p. 308, tradução nossa), podendo aqueles até mesmo ser retratados como os “paraísos fiscais e da lavagem
de dinheiro do século XXI” (Sánchez, 2017, p. 167, tradução nossa).
À luz dessa realidade, e preocupados com a segurança jurídica, a evasão fiscal e a perda de receitas, além da possível prática de
crimes virtuais, fraudes e manipulações do mercado de pagamentos e investimentos, Estados nacionais e entes supranacionais (neste caso,
particularmente a União Europeia) têm envidado esforços para lidar com a nova realidade criada pela criptoeconomia, principalmente
por meio da cooperação em foros econômicos internacionais.
Na época em que o Bitcoin ainda estava se tornando familiar para o grande público, Marian (2013, p. 39-42) já identificava
uma “convergência” entre dois importantes processos, sendo um de popularização das criptomoedas (particularmente, do Bitcoin) e o
outro de intensificação da cooperação internacional para o combate à evasão fiscal transnacional — notando que este último tinha em
mira intermediários de transações offshore, sobretudo instituições financeiras. Assim, cogita-se que o desenvolvimento do mercado cripto
possa representar uma reação às maiores exigências regulatórias direcionadas ao mercado financeiro formal como efeito da crise financeira
de 2007-2008.
Ao longo da última década, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a pedido do G201,
tem conduzido uma série de iniciativas voltadas a combater a elisão e evasão fiscal transnacional e a competição interestatal por receitas
tributárias oriundas dos fluxos internacionais de capitais. Dentre elas, pode-se destacar o projeto Base Erosion and Profit Shifting (Beps)
e o Common Reporting Standard (CRS). A evasão fiscal reduz receitas públicas, prejudica a justiça tributária e se alia a outras práticas
ilícitas, tais como a lavagem de dinheiro, o financiamento do terrorismo e a corrupção, além de fomentar a desigualdade sociopolítica e
contribuir para a perda de soberania (Beer; Coelho; Leduc, 2019; Ahrens; Bothner, 2019).
Essas iniciativas têm como denominador comum a cooperação internacional baseada no intercâmbio de informações
tributárias sobre ativos mantidos num Estado por residentes para fins fiscais em outros Estados. Ao trocar informações sobre esses ativos
(especialmente, de forma automática, isto é, sem a necessidade de provocação), as Administrações Tributárias adquirem melhores
condições de identificar operações econômicas que possam constituir objeto de evasão fiscal por seus administrados, os quais em alguns
casos se valem das oportunidades proporcionadas pela mobilidade internacional de capitais e pelo sigilo bancário, de dados e financeiro.
Vale notar que, devido ao fato de romperem com a dependência de instituições financeiras para a realização de transações
transfronteiriças e de não serem emitidas por qualquer autoridade pública ou privada, nem estarem localizadas em quaisquer jurisdições
em particular, as criptomoedas detém, em princípio, potencial para neutralizar os esforços governamentais de ataque à elisão e evasão
fiscais que vinham então sendo feitos sobretudo por meio de controles mais rigorosos impostos ao setor financeiro (Marian, 2013).
Os criptoativos não estavam contemplados em tais iniciativas quando estas foram lançadas, tendo em vista que a sua ascensão
não se encontrava, ainda, consolidada. Porém, considerando que os criptoativos proporcionam mobilidade e sigilo ainda maiores do que
aqueles oferecidos pelo sistema financeiro tradicional, e tendo em vista a correspondente lacuna no seu arcabouço de cooperação sobre
troca de informações para fins fiscais, a OCDE adotou, em agosto de 2022, uma iniciativa voltada especificamente para a troca automática
de informações sobre criptoativos: o Crypto-Asset Reporting Framework (Carf)23.
A justa compreensão dos fatores envolvidos na resposta institucional da Administração Tributária às novas modalidades de
negociação de valores econômicos que surgem com a criptoeconomia é de grande importância teórica e prática, pois aponta para o futuro
da relação entre a Administração Tributária e os agentes de mercado. Afinal, pode-se especular que as tecnologias de blockchain
provocarão mudanças duradouras na forma como as trocas econômicas são realizadas, sobretudo a partir da livre criação e circulação de
moedas digitais e da tokenização de ativos.
Logo, é possível antever que a Administração Tributária deverá sofrer modificações estruturais, institucionais e procedimentais
no afã de lidar com a nova realidade, seja porque esta poderá afetar o crescimento econômico e a distribuição de renda, tanto em mercados
emergentes como consolidados, contribuindo assim para o aumento da desigualdade de renda e riqueza, seja porque pode vir a prejudicar
a isonomia e a uniformidade de tratamento dispensado aos contribuintes.
Na criptoeconomia, agentes econômicos adquirem margem decisória mais ampla sobre a alocação dos recursos que controlam,
principalmente no âmbito transnacional. Um maior poder a agentes privados sem a adequada supervisão do Estado pode acabar
resultando num grau de concentração de riqueza ainda maior do que o atualmente verificado (Herzfeld, 2023).
 Um ambiente de trocas não sujeito a controles estatais (ou sujeito apenas a controles parciais e/ou de baixa intensidade) pode
dar origem a um “cripto-PIB”, desconhecido para a Administração Tributária. Um estudo estimou que cerca de um quarto dos usuários
de Bitcoin estão envolvidos em atividades ilícitas e que cerca de US$ 76 bilhões anuais em Bitcoin são movimentados em mercados ilegais
(Foley; Karlsen; Putniņš, 2019).
Contribuintes de alta renda que se valem de criptoativos como mecanismos de reserva e troca de valor poderão obter termos
mais favoráveis do ponto de vista da tributação, ao lograrem se beneficiar das dificuldades normativas e operacionais que a Administração
Tributária pode vir a enfrentar em matéria de tributação de criptoativos. Agentes que lançam mão de criptoativos podem, em princípio,
tirar proveito de gaps (descompassos) regulatórios e tributários, obtendo assim tratamentos menos onerosos do que os que permanecem
operando com mecanismos tradicionais. Tal fenômeno também pode desencadear distorções no plano concorrencial (Massad, 2019).
A reação das Administrações Tributárias organizadas no Quadro Inclusivo da OCDE ao surgimento e à ascensão da
criptoeconomia atualmente tem o Carf como carro-chefe.
Esta dissertação pretende analisar o Carf sob a ótica dos desafios impostos às Administrações Tributárias pelos criptoativos,
na qualidade de um instrumento concebido no foro de cooperação internacional da OCDE para lidar com a ocultação ou dissimulação
de operações realizadas em âmbito transfronteiriço mediante o uso de tecnologias de blockchain, comportamento que envolve a prática
de elisão ou evasão fiscal (conforme o caso) e, consequentemente, acarreta perda de receitas tributárias, além de estar potencialmente
associado à prática da lavagem de dinheiro e ao cometimento de outros ilícitos transnacionais.
Constituem objetivos específicos da pesquisa, à luz do referencial teórico construído ao longo do trabalho:
a) averiguar as possibilidades de realização de trocas de valores econômicos por meio do uso de criptoativos, com ganhos
financeiros para o contribuinte
(configurando, em tese, renda);
b) descrever as características da troca de informações sob os auspícios do Carf, bem como dos mecanismos que o antecedem;
c) analisar a relação entre as possibilidades oferecidas pela criptoeconomia a agentes econômicos privados, no sentido de
criar e negociar criptoativos livremente fora do alcance do controle e regulação estatais, e os mecanismos internacionais
de troca automática de informações para fins fiscais.
Ao final da discussão de resultados, serão realizadas recomendações aplicáveis à Administração Tributária brasileira, e cogitadas
linhas de ação no contexto de uma análise situacional. A Receita Federal do Brasil (RFB) poderá, se entender conveniente, utilizar-se da
dissertação a fim de disseminar conhecimentos e estimular novas pesquisas sobre as dificuldades na troca de informações entre
Administrações Tributárias no tocante às transações com criptoativos e, consequentemente, desenvolver aprimoramentos burocráticos
que possibilitem contornar essas dificuldades, assim como expandir a sua participação em iniciativas de cooperação internacional na área
da tributação internacional, especialmente aquelas voltadas para o tema da criptoeconomia e tributação.
Ressalte-se que a dissertação não se propõe a fazer um apanhado das ações previstas, concluídas ou em andamento da RFB
no que se refere aos criptoativos, nem exercer qualquer ponderação ou julgamento sobre elas
A criptoeconomia e, mais particularmente, o problema da troca de informações entre Administrações Tributárias sobre
criptoativos interessam a diferentes disciplinas, requerendo aportes intelectuais de mais de um campo do conhecimento para sua correta,
precisa e completa abordagem.
Assim, foi necessário explorar complementaridades teóricas em disciplinas afins à área de concentração do trabalho, em virtude
da complexidade do problema: além da Administração Pública (seções 3.1 a 3.3), também são trazidos à baila alguns conceitos das
Relações Internacionais (seção 3.4) e da área de Direito e Economia (seção 3.5), como teorias auxiliares (ou de apoio) ao marco conceitual
principal.
A cada insumo teórico incorporado, foi realizada a devida aproximação com o problema de pesquisa, a fim de evidenciar a
efetiva relação do conceito com os temas objeto do trabalho. Além disso, buscou-se frisar a contribuição do trabalho para cada teoria.
3.1 RACIONALIDADE INCREMENTAL
Não se desconhece que, hoje em dia, a Administração Pública encontra-se submetida a múltiplas racionalidades, tanto
instrumentais quanto valorativas, assim como a múltiplas demandas, apresentadas tanto pelos administrados, quanto pela esfera política.
Contudo, fazse necessário escolher parâmetros referenciais que concedam ênfase aos aspectos mais relevantes para a análise, a fim de
que o recorte temático se faça acompanhar do respectivo recorte teórico.
Se por um lado se pode afirmar que a Administração Pública estrutura-se em torno de uma preocupação instrumental básica,
que pode ser traduzida como a busca da melhor relação entre meios e fins, com base nos conceitos de Simon e Horkheimer (Denhardt; Catlaw,
2017, p. 119-122), crê-se também imprescindível perscrutar os valores e ideais por ela perseguidos, uma vez que nenhuma organização
pode ser entendida como um fim em si mesma.
Nesse sentido, mais do que uma máquina de gestão dos interesses coletivos, a Administração Pública deve ser vista como
instrumento para a transformação da sociedade, ainda que de modo incremental, na trilha do pensamento de Lindblom (Denhardt;
Catlaw, 2017, p. 129-131). Com efeito, a transformação da sociedade pela Administração Pública dificilmente pode ser teorizada (ou
concretizada) como um processo rápido e/ou radical, tendo em vista tanto os meios, métodos e natureza da Administração Pública,
quanto a complexidade das demandas a ela apresentadas pelas sociedades contemporâneas.
Crítico da teoria da escolha racional, Lindblom desenvolveu o incrementalismo a fim de superar o imobilismo decorrente de
divergências valorativas na sociedade, as quais, aliadas à insuficiência de informações, dificultam a adoção de políticas de “salto”, capazes
de resolver grandes problemas de uma só vez, à base de políticas categóricas e fulminantes.
Segundo Lindblom (1959), os problemas enfrentados pela Administração Pública devem ser examinados numa visão que
facilite as escolhas do administrador público quanto aos valores preferidos, meios utilizados e resultados almejados, deixando de lado a
suposição de que seria possível perseguir uma ampla gama de valores, lançar mão de um amplo leque de meios e alcançar os resultados
ótimos para cada problema, algo que somente se mostra viável em teoria ou para problemas de pequena monta e/ou de nível de
complexidade mais raso, mas não para problemas abrangentes e complexos.
Lindblom (1959, p. 81) critica aquilo que denomina de método racional-abrangente (ou racional-exaustivo, ou da raiz) de
tomada de decisões, segundo o qual, procedendo-se a um levantamento completo de todos os aspectos relevantes para a tomada de
decisão, os fins são taxativamente identificados a priori e os melhores meios são escolhidos para atingi-los, à luz de valores amplamente
consentidos pela sociedade.
Em contraposição a esse modelo, a decisão tomada com base no método (idealizado por Lindblom) das “comparações
limitadas sucessivas” (ou da ramescência) parte da necessidade de acomodações e ajustes entre valores, tais como celeridade e satisfação
do público, podendo haver diferenças, em políticas concretas, quanto à parcela de cada valor que se aceita sacrificar em nome do outro
(ou outros).
Nessa perspectiva, hierarquizações genéricas e abstratas entre valores revelam-se de reduzida utilidade prática, pois as escolhas e
comparações reais ao alcance do administrador são entre políticas (com suas diferenças marginais de efetividade e níveis relativos de
incrementalidade) e não entre valores (Lindblom, 1959, p. 82-83).
Entende-se que, para o enfrentamento do problema da tributação da criptoeconomia, sob a perspectiva da troca de
informações entre Administrações Tributárias, objeto da presente dissertação, a abordagem heurística e incremental, própria do método
das comparações limitadas sucessivas de Lindblom, apresenta boas expectativas quanto à sua efetividade.
A busca de uma “bala de prata” (solução drástica e imediata para um problema vultoso e complexo) não parece nem um pouco
promissora nesse terreno, devido, antes de mais nada, ao parco conhecimento do problema, sua extensão e consequências, tanto por
parte da literatura acadêmica quanto das autoridades governamentais. Por essa razão, justifica-se o recurso do presente trabalho à teoria
de Lindblom.
É certo que as táticas de elisão e evasão fiscais são fruto de uma contradição já há muito existente entre a ação de Estados
soberanos e interesses individuais de agentes econômicos, mas elas ressurgem num quadro complexificado pela ação da tecnologia, a tal
ponto que é difícil até entender, a não ser para um rol limitado de pessoas, diretamente nelas envolvidas, as novas formas de troca de
valor em meio eletrônico por meio das blockchains, que dirá fazer com que a ação governamental sobre elas incida segundo um marco
normativo compreensivo e bem definido e elaborado.
Como assevera Lindblom, em seu segundo artigo clássico (1979, p. 524), não é sempre necessário entender um problema
social a fim de endereçá-lo com soluções de políticas públicas, desde que se evite uma fixação em soluções supostamente completas e
exaustivas teórica e racionalmente.
Nesse cenário, preconizar valores de antemão e escolher meios de ação à luz de uma análise exauriente e racional do desafio
posto não passa de utopia. O processo decisório viável é aquele que, a cada passo, compara alternativas incrementais factíveis (em termos
do atingimento de consensos de políticas públicas de implementação gradual), levando em conta as dificuldades e limitações envolvidas,
as quais incluem:
a) Estados refratários à cooperação internacional e preocupados com o interesse nacional acima de qualquer consideração
sobre a necessidade de alcançar entendimentos justos e exequíveis em âmbito multilateral;
b) agentes econômicos que perseguem interesses egoísticos de forma competitiva, em alguns casos com desconsideração de
normas e valores sociais;
c) Administrações Públicas que dispõem de recursos humanos e materiais escassos, contando com know-how relativamente
limitado e pressionadas por restrições orçamentárias prementes, além de múltiplas demandas operacionais;
d) sociedades mergulhadas em divergências a respeito de valores, alternativas e prioridades para a ação política.
Sobre o ponto “a”, embora o presente trabalho adote como referencial teórico a teoria da interdependência e da cooperação
internacional de Keohane (vide seção 3.4), a qual ressalta com propriedade as vantagens da cooperação internacional para os Estados bem
como para as sociedades em nome das quais estes atuam no plano internacional, é preciso reconhecer que, no fundo, “os Estados têm
interesses próprios e se voltam para o multilateralismo somente quando convém aos seus propósitos, quaisquer que sejam estes” (Martin,
1992, p. 767, tradução nossa).
Nesse sentido, é impossível não reconhecer as limitações inerentes aos processos cooperativos internacionais envolvidos na
atuação das Administrações Tributárias relativamente aos desafios impostos pela criptoeconomia, da mesma forma como ocorre em
virtualmente qualquer outra área de atuação estatal.
Sobre o ponto “b”, deve-se lembrar que o comportamento de agentes econômicos racionais autointeressados, que perseguem
a otimização de benefícios individuais, pode às vezes resvalar para o ilícito, contanto que os benefícios econômicos prováveis excedam
os custos percebidos para o agente.
Becker realiza sua clássica análise sobre a economia do delito baseando-se na premissa (benthamiana) de que “uma pessoa
comete um delito se a utilidade esperada para si excede a utilidade que a pessoa obteria usando seu tempo e outros recursos em outras
atividades”, concluindo que “algumas pessoas se tornam ‘criminosos’, portanto, não porque sua motivação básica é diferente da de outras
pessoas, mas porque os custos e benefícios são diferentes” (Becker, 1968, p. 176, tradução nossa).
Considerando que criptoativos podem diminuir custos de transação para a prática de transações de baixa visibilidade, deve-se
reconhecer que a recompensa para a prática da evasão fiscal se intensifica no contexto da criptoeconomia, em comparação com a
economia tradicional.
Sobre o ponto “c”, já em 1979 Barry Bozeman e E. Allen Slusher dissertavam sobre as consequências para a Administração
Pública da atuação sob os estresses provocados por severas constrições orçamentárias (aquilo que os autores denominaram de era da
escassez recalcitrante, em tradução livre, ou “age of unrelenting scarcity”)4. Segundo os autores, num cenário de carência de recursos, as
organizações públicas podem responder a turbulências no seu ambiente reduzindo, paradoxalmente, o seu domínio de atuação, muito
embora a demanda do ambiente seja na direção de ampliá-lo (Bozeman; Slusher, 1979, p. 340-341).
Isso sugere o risco de que as Administrações Tributárias reajam de maneira “defensiva” ao avanço da criptoeconomia,
contraindo de maneira seletiva seu domínio de atuação, ao invés de expandi-lo, por causa da escassez de recursos orçamentários. Outro
risco é o de a Administração Tributária procurar abrigo em tecnologias já conhecidas e bem desenvolvidas, ao invés de se pôr a
desenvolver uma resposta tecnológica consentânea com os novos desafios, a estes ajustada (Bozeman; Slusher, 1979, p. 343). Vale ressaltar
que não se afirma que isso ocorrerá, apenas se pretende sublinhar o risco de que ocorra, em linha com o artigo referenciado.
Sobre o ponto “d”, vale ressaltar o aprofundamento das dissensões sociais em torno de temas, valores, preferências e discursos
políticos, as quais tem sido agravadas pelo advento das redes sociais. No Brasil, nota-se na última década, sobretudo a partir das chamadas
Jornadas de Junho de 2013, um dissenso mais pronunciado, tendente a uma polarização política mais exacerbada. Esse movimento pode
trazer malefícios à Administração Pública, tendo em vista que se faz acompanhar do alastramento de uma retórica anti-institucional.
Segundo Machado e Miskolci (2019, p. 958):
As fontes históricas e sociológicas provam que as redes sociais, em especial o Facebook, foram decisivas
para que as Jornadas de Junho de 2013 tenham constituído um ponto de inflexão na vida brasileira, um
ponto que modificou as relações políticas tornando-as não apenas mais polarizadas e conflitivas, mas também
moldadas por uma gramática moral e anti-institucional. (grifo nosso)
Os mesmos autores salientam que a polarização política agravada pelo uso das redes sociais possui o “potencial de
desestabilizar contextos democráticos” (Machado e Miskolci, 2019, p. 950).
Transpondo essa análise para o terreno da criptoeconomia, pode-se considerar que a polarização política é uma dificuldade a
ser enfrentada pela Administração Tributária no afã de lidar com o combate à evasão fiscal por meio de criptoativos, tendo em vista que
uma abordagem que enfatize o controle sobre transações de baixa visibilidade pode surtir efeitos adversos e não intencionais, vindo a
alimentar o discurso anti-institucional e resultando em prejuízos para a imagem da Administração Pública assim como, potencialmente,
até para o regime democrático.
A contribuição da presente dissertação para a teoria da racionalidade incremental da Administração Pública consiste em
acrescentar, ao rol de instâncias de aplicação dessa teoria na literatura acadêmica, a questão da relação da Administração Tributária com
os criptoativos, aproximando a teoria desenvolvida por Lindblom da realidade da criptoeconomia e de sua relação com a tributação.
3.2 SISTEMAS ADAPTATIVOS COMPLEXOS
Consideração as indagações sobre o comportamento da Administração Tributária diante da ascensão da criptoeconomia,
entendeu-se conveniente introduzir no referencial teórico da dissertação também a noção de sistemas adaptativos complexos.
A conduta da Administração Pública em relação à criptoeconomia é reativa, pois, sempre que o assunto são criptoativos, a
Administração está, por assim dizer, “tateando no escuro” (devido ao conhecimento técnico geralmente defasado de que dispõe e à
dificuldade de perseguir o avanço de tecnologias desenvolvidas com enorme dispersão geográfica por atores privados pouco conhecidos)
e “aguardando a jogada do adversário” (isto é, definindo estratégias de acordo com o surgimento e a repercussão econômica das inovações
tecnológicas).
Essencialmente, teorias de sistemas adaptativos complexos “buscam descrever a interação dinâmica, ou feedback, de dentro e
fora da organização” (Denhardt; Catlaw, 2017, p. 142).
Interessa particularmente ao presente trabalho a aplicação empreendida por Dooley (1997) de teorias de sistemas adaptativos
complexos à mudança organizacional. Segundo esse autor, a organização não deve ser entendida numa perspectiva reducionista,
determinista e mecanicista, que brota da noção equivocada de que seria possível prever o seu comportamento a partir de uma
compreensão integral sobre o funcionamento das partes da organização, bem como das interrelações entre estas, segundo leis bem
definidas.
Ao contrário, particularmente no caso de organizações imersas em ambientes sujeitos a acentuadas incertezas, é preciso
compreender que a mudança é um processo holístico e complexo que reflete e incorpora as incertezas que caracterizam o ambiente da
organização.
Para Dooley (1997, p. 76), teorias de sistemas adaptativos complexos distribuem-se em três vertentes:
a) orgânica (adaptação em função das mudanças do ambiente);
b) cognitiva (uso de racionalizações abstratas com o intuito de interpretar o contexto da organização e desencadear reações);
c) organizacional (competição e cooperação com outros agentes por recursos e informação).
Essas três vertentes estão presentes no caso das Administrações Tributárias em relação à criptoeconomia, pois: a) é necessário
adaptar-se em função de mudanças e perturbações no ambiente da organização, que não foram por esta provocadas; b) é imperativo
seguir modelos racionais (normativos) preestabelecidos, já que a Administração Tributária não funciona num vácuo normativo, nem dita
suas próprias regras; c) existe uma competiçãocooperação por recursos e informações, tanto com outras organizações pertencentes ao
Estado nacional (como, por exemplo, autoridades regulatórias, entes subnacionais, etc.) quanto com Administrações Tributárias
estrangeiras.
É possível retratar a situação das Administrações Tributárias diante da criptoeconomia como se penetrassem numa zona
limítrofe ou “longe do equilíbrio” (“far from equilibrium”). Numa situação como essa, a mudança pode ocorrer quando se verifica o efeito
acumulativo de um pequeno distúrbio (Dooley, 1997, p. 79). Pode-se conjeturar que esse será o caso se o avanço das trocas com
criptoativos agravar o problema da evasão fiscal (sobretudo, no plano da tributação internacional da renda) a tal ponto que comece a
refletir negativamente sobre a arrecadação tributária, diminuindo-a, seja em termos absolutos ou relativos (isto é, como proporção do
PIB), ou agravando a regressividade do sistema tributário, o que pode ocorrer até mesmo diante de um crescimento dos montantes
globais arrecadados.
Fala-se em “conjeturar” porque, segundo as teorias de sistemas adaptativos complexos, os estados futuros da organização,
num cenário caótico, são relativamente imprevisíveis, sobretudo em escala global e no longo prazo; porém, sabe-se que, uma vez que um
estado caótico é atingido (o que ocorre, em particular, quando o ambiente no qual está inserida a organização é dominado por um vasto
número de forças contrapostas), as organizações são atraídas para configurações previamente assumidas (Dooley, 1997, p. 82).
Na situação analisada nesta dissertação, os desafios trazidos pela disseminação das tecnologias de blockchain provêm de um
grande número de forças contrapostas, situando-se, de um lado, o poder dos Estados, interessados em cobrar tributos e havê-los para si,
e de outro a busca por vantagens econômicas individuais, num cenário caracterizado pelo descompasso tecnológico, dispersão geográfica,
indiferença às fronteiras nacionais, determinação individual de escapar a controles burocráticos, alta mobilidade de capitais e pessoas, etc.
É razoável supor que, a menos que as Administrações Tributárias procurem se prevenir quanto a um afastamento muito
considerável em relação ao seu ponto de equilíbrio, o avanço da criptoeconomia venha a funcionar como variável caótica para essas
organizações, caso seja ultrapassado o limiar (“threshold”) aquém do qual as flutuações do ambiente continuam sendo abafadas pela
organização e além do qual se verifica a emergência de uma nova ordem organizacional (Dooley, 1997, p. 87).
Também é razoável supor que, se isso ocorrer, as Administrações Tributárias buscarão se refugiar em procedimentos
conhecidos de restauração da homeostase, desenvolvendo porém, ao mesmo tempo, estruturas novas e mais complexas que permitirão
uma reação com evolução, sobretudo tecnológica e normativa.
Nesse cenário, é difícil asseverar, no momento presente, se as mudanças serão de primeira ordem (aperfeiçoamento dos
procedimentos da organização) ou de segunda ordem (alterações na missão da organização), embora seja seguro dizer que não deverão
ser de terceira ordem; isto é, não deverão envolver o dilema da organização entre mudar ou perecer (Dooley, 1997, p. 89), tendo em vista
a permanência de longo prazo que é característica de instituições públicas fundamentais como a Administração Tributária.
A contribuição da presente dissertação às teorias de sistemas adaptativos complexos é representada pela sinalização de que
tais teorias são aplicáveis às mudanças organizacionais pelas quais estão passando e deverão passar as Administrações Tributárias ao redor
do mundo, como decorrência das mudanças ambientais, na economia e na fiscalidade, ocasionadas pela ascensão dos criptoativos,
reivindicando a inclusão desse problema na agenda científica dessas teorias.
3.3 TEORIA CRÍTICA
Não se ignora que as finalidades da Administração não são inquestionáveis e que não devem ser implementadas políticas não
respaldadas por processos de legitimação democrática. Não se afirma haver automatismo no tocante aos valores sociais tutelados pela
Administração Pública sob a alegação de que esta seria uma mera executora de tarefas, cujos objetivos permaneceriam implícitos para o
conjunto da população ou seriam supridos pelo simples fato de serem perseguidos pelo Estado.
Como exemplo, o aumento da arrecadação não deve ser considerado um fim em si mesmo pela Administração Tributária.
Sequer deve ser considerado um objetivo, a menos que uma justificativa democrática, fruto do embate entre interesses contrapostos sob
a égide das regras do jogo político, seja fornecida para o aumento da carga tributária ou para sua não diminuição (a qual poderia advir de
uma eventual manutenção dos números absolutos de arrecadação com concomitante aumento do PIB).
Não se deve considerar que, porque existe uma Administração Tributária, sua função ou utilidade para a sociedade seja,
necessariamente, aumentar a arrecadação tributária (embora possa sê-lo, o que dependerá da política econômica do governo
democraticamente eleito, logo validada pelas urnas)5.
Nesse sentido, na linha da teoria crítica, afirmam Denhardt e Catlaw (2017, p. 258259):
[...] uma abordagem crítica às organizações públicas examinaria a base técnica da dominação burocrática e
as justificações ideológicas para essa condição, além de perguntar como os membros e usuários das
burocracias públicas poderiam compreender melhor as consequentes limitações interpostas às suas ações e,
por sua vez, desenvolver novos modos de práxis administrativa. Essa abordagem da organização pública
construiria, em primeiro lugar, seu entendimento da formulação e implementação da política pública a partir
de uma base axiologicamente crítica, colocando essas questões no contexto normativo e histórico mais
amplo que lhes cabe.
Jun (2006, p. 32-33) pontua, nos seguintes termos, a crítica sobre a necessidade de participação democrática na tomada de
decisões da Administração Pública7:
One of our tasks is to reexamine (and reinterpret) the concept of public administration by considering at
least two important dimensions of public administration: (1) public administration is carried out in the
context of the public, particularly in the context of democracy and civil society; and (2) administrative
activities need to be conducted, and design choices need to be made through the participation and
interaction of multiple actors who will be affected by policies or projects.
Como, nesta dissertação, não se pretende discutir desenho e implementação de políticas públicas específicas, destinadas a
combater a evasão fiscal e de divisas ou a lavagem de dinheiro, potencialmente envolvidas na criptoeconomia, mas investigar iniciativas
existentes para o enfrentamento do problema, as considerações acima são trazidas apenas para melhor demarcação do referencial teórico
do trabalho, salientando as preocupações com a tributário”, o órgão pode ser demandado a aumentar a arrecadação pelas instâncias que
lhe são superiores, a depender da política do governo, a qual se renova periodicamente, devido à alternância no poder.
7 “Uma de nossas tarefas é reexaminar (e reinterpretar) o conceito de administração pública levando em conta pelo menos duas dimensões

importantes: (1) a administração pública opera num contexto público, especificamente o da democracia e da sociedade civil; (2) as
 atividades administrativas devem ser conduzidas e as escolhas de desenho de políticas públicas realizadas através da participação e
interação dos múltiplos atores que serão afetados pelas políticas e projetos” (tradução nossa).
legitimação democrática das ações da Administração Tributária, mas sem avançar além do necessário para tornar íntegro o embasamento
conceitual da dissertação.
As preocupações ora externadas com valores sociais repercutirão, e serão abordadas, quando do tratamento da relação entre
evasão fiscal e desigualdade e do possível agravamento desta última pelo avanço da criptoeconomia (seção 3.5). A contribuição da presente
dissertação para a teoria crítica se consubstancia na promoção de uma associação dessa teoria com a relação entre Administração
Tributária e criptoativos.
3.4 NEOINSTITUCIONALISMO E INTERDEPENDÊNCIA
Como a dissertação perpassa o assunto da cooperação internacional e das organizações internacionais, foi percebida a
necessidade de se buscar um esteio conceitual também na teoria da Relações Internacionais. Pouco sentido faria falar na reação da
Adinistração Tributária frente aos criptoativos tomando-se o Brasil ou qualquer outro país de maneira isolada. Ou os países agem
conjuntamente, a despeito das vicissitudes da cooperação internacional, ou falharão. Nesse sentido, optou-se pelo marco teórico do
neoinstitucionalismo6, corrente teórica que se opõe ao neorrealismo, sobretudo com base nos trabalhos do teórico estadunidense Robert
O. Keohane. De acordo com Spindler (2013, p. 148), se, para a teoria neorrealista, a ordem internacional é criada a partir do poder e da
hegemonia, para a teoria neoinstitucionalista a anarquia do sistema interestatal pode ser mitigada, “sob condições de interdependência e através
da institucionalização da cooperação internacional” (tradução nossa; grifos do original). Em outras palavras, enquanto o neorrealismo se preocupa
com o equilíbrio de poder entre os Estados, tendo em mira o conflito, a barganha e a guerra, o neoinstitucionalismo “busca explicar
resultados da política internacional como a cooperação internacional e mudanças nas regras e instituições que regulam relações entre
governos na política mundial”. A teoria “vê a si própria como contribuindo para uma melhor compreensão sobre como alcançar a
cooperação e erigir instituições internacionais” (Spindler, 2013, p. 149, tradução nossa).
Segundo a mesma autora (Spindler, 2013, p. 150-153), o neoinstitucionalismo sublinha as relações de interdependência entre
os Estados, as quais importam constrangimentos à soberania, induzindo à cooperação com o objetivo de minimizar o recurso ao
unilateralismo e a tendência à utilização do poder militar para perseguir objetivos de política internacional.
A teoria reconhece a importância da coordenação entre os Estados no âmbito do multilateralismo e, ainda que aceite a
liderança de uma potência hegemônica como os Estados Unidos da América (pelo menos, de acordo com a concepção de Keohane),
rechaça a chamada “política do poder” (power politics), tão característica da política externa desse país.
No enfoque do próprio Keohane (1984, p. 51-53), a cooperação internacional ocorre quando atores que não se encontram em
estado de harmonia são levados a adotar um comportamento congruente, mediante um processo de negociação no qual são levadas em
consideração as preferências das partes cooperantes. O sucesso da cooperação faz com que políticas de diferentes Estados se tornam
significativamente mais compatíveis, ao passo que o seu insucesso conduz a uma situação de discórdia. Em suas palavras7:
[...] intergovernmental cooperation takes place when the policies actually followed by one government are
regarded by its partners as facilitating realization of their own objectives, as the result of a process of policy
coordination.
Para Keohane (1984, p. 63), a cooperação surge do conflito (real ou potencial) e leva a ajustes mútuos de comportamentos e
políticas entre Estados. De forma didática, assim explica o autor a importância das instituições internacionais para a cooperação
internacional (Keohane, 1998, p. 86)8:
Institutions create the capability for states to cooperate in mutually beneficial ways by reducing the costs of
making and enforcing agreements — what economists refer to as “transaction costs.” They rarely engage
in centralized enforcement of agreements, but they do reinforce practices of reciprocity which provide
incentives for governments to keep their own commitments to ensure that others do so as well. Even
powerful states have an interest, most of the time, in following the rules of well-established international
institutions, since general conformity to rules makes the behavior of other states more predictable.
No tocante ao tema tratado nesta dissertação, a necessidade de cooperação internacional é reforçada pelo caráter libertário
dos agentes econômicos que buscam alocar recursos e efetuar trocas econômicas no âmbito da criptoeconomia. Não se trata de tarefa
fácil, para qualquer Estado, conhecer e acompanhar, submetendo às suas normas (especialmente, no plano tributário), as transações
efetuadas com criptoativos, tendo em vista, para dizer o menos, a existência de blockchains privadas cujo conteúdo não é de acesso
público.
Enquanto muitas blockchains são visualizáveis e auditáveis por qualquer pessoa (a exemplo da blockchain do Bitcoin e de
outras grandes criptomoedas), a adoção dessa tecnologia não necessariamente importa que os dados integrantes dos blocos criptografados
estejam publicamente disponíveis. Com efeito, grandes empresas já implantaram blockchains estritamente privadas, de visualização
restrita, para controle de processos empresariais internos. Nada impede que o mesmo seja (ou já tenha sido feito) por organizações
criminosas, por exemplo, inclusive para controle e liquidação de operações e transações no âmbito transnacional. Pode-se até mesmo
cogitar da existência de criptomoedas “do mal”.
Por essa razão, lançar mão da cooperação internacional (especialmente, no âmbito multilateral, tendo em vista a redução de
custos de transação e o estímulo à reciprocidade, conforme salientado por Keohane) é o caminho mais racional para que Estados
consigam combater a evasão fiscal, além de outros ilícitos e práticas deletérias relacionados à criptoeconomia, evitando que a circulação
de riquezas ocorra à revelia do conhecimento das autoridades, fugindo à aplicação da lei.
 têm interesse, na maior parte do tempo, em seguir as regras de instituições internacionais bem estabelecidas, uma vez que uma
conformidade geral às regras faz com que o comportamento de outros Estados se torne mais previsível” (tradução nossa).
Para o Brasil, certamente faz sentido optar por esse caminho; como, aliás, tem feito tradicionalmente o País em suas relações
exteriores. Com efeito, fomos um dos poucos países da chamada periferia do capitalismo a participar ativamente da criação das “mais
importantes instituições intergovernamentais de cooperação e de coordenação econômicas estabelecidas [nos últimos duzentos anos]”
(Almeida, 2012, p. 214).
Contudo, convém notar que a predisposição à cooperação internacional não implica que o País deva abdicar de alavancar sua
importância como potência regional e ator político global a fim de melhor proteger seus interesses no plano político-econômico
internacional. Afinal, os princípios da soberania e da independência nacional, e não apenas da cooperação internacional, encontram-se
prestigiados na Constituição Federal (Brasil, 1988, tít. I, art. 1º, inc. I, e art. 4º, inc. I e IX).
Reconhece-se que o Brasil deve participar de foros internacionais de cooperação econômica, como por exemplo o G20 e a
OCDE, ainda que na qualidade de observador neste último caso, com vistas a contribuir para o esforço internacional para o
aprimoramento da tributação da economia digital (que inclui a criptoeconomia). Mas, não deve abdicar de medidas que venham a se
mostrar úteis ao combate à evasão fiscal e a fraudes financeiras ou lavagem de dinheiro praticadas com criptoativos, ainda que não estejam
previstas em acordos multilaterais, desde que não violem compromissos assumidos pelo País.
Outrossim, não se enxerga incompatibilidade na participação do Brasil, ao mesmo tempo, em alianças tais como os Brics
(concertação de economias emergentes do Sul Global, liderada pelo Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, com o fito de influenciar
a governança global sob a perspectiva dos países emergentes) e o G20 ou a OCDE, mesmo considerando que esta última, em particular,
é historicamente voltada para a promoção dos interesses de países ricos. Apesar desse fato, nas palavras de Baumann (2022, p. 17):
A OCDE é uma instituição peculiar, que proporciona a interação entre burocracias governamentais de
países-membros e não membros, com a vantagem comparativa de ter capacidade para trabalhar em
praticamente todas as áreas de política pública. Ela busca harmonizar as políticas nacionais e “impor”
convenções que refletem sua característica de fórum intergovernamental para decidir sobre recomendações
de políticas e sua implementação, buscando respostas conjuntas a desafios comuns.
O autor lembra que a OCDE é uma organização multidisciplinar de promoção do investimento e desenvolvimento, voltada a
elaborar recomendações de políticas com comprovada qualidade técnica, e que países como o Brasil podem se beneficiar de seu acervo
de conhecimentos e procedimentos, além de influenciar a percepção da Organização, contribuindo com perspectivas que não fazem parte
da visão típica dos técnicos de seus países membros (Baumann, 2022, p. 17).
Ao passo que não considera as participações no Brics, na OCDE e no Mercosul como mutuamente excludentes, mas
conciliáveis, Baumann (2022, p. 24) levanta potenciais pontos de atrito a exigir compatibilização das táticas de inserção internacional do
Brasil, salientando que:
[...] a membresia na OCDE pressupõe a convergência regulatória e alinhamento tributário em diversos
aspectos da política econômica, o que poderá nem sempre ser compatível com os objetivos acordados no âmbito do BRICS
ou do Mercosul. (grifo nosso)
Especificamente na questão da tributação da criptoeconomia, não se visualiza como poderia ser levantada alguma objeção,
pelos parceiros dos Brics ou do Mercosul, à participação do Brasil nos processos de convergência de políticas entabulados no âmbito da
OCDE. De fato, interessa não apenas ao Estado brasileiro, mas a qualquer Estado (salvo, talvez, a alguns, que entram no jogo de poder
global na qualidade de dissidentes, dispostos a abrigar atividades ilícitas desde que antevejam vantagens econômicas) aprimorar seu
conhecimento sobre transações econômicas potencialmente não declaradas às autoridades nacionais e, consequentemente, não oferecidas
à tributação, tratando-se de um desafio comum e compartilhado, de expressão e repercussão globais.
A contribuição desta dissertação à teoria da interdependência estatal e da cooperação internacional situa-se na extensão dessas
teorias para abarcar a cooperação econômica em matéria de criptoativos.
3.5 EVASÃO FISCAL E DESIGUALDADE
Uma vez que a dissertação lida com o comportamento dos administrados (contribuintes), alguns dos quais podem utilizar
criptoativos como alavanca para práticas de evasão fiscal de maneira a escapar da detecção por parte da Administração Tributária, notouse
a carência de embasamento conceitual na área de estudos econômicos, particularmente aqueles que relacionam evasão fiscal e
desigualdade. A motivação que embasa a troca internacional de informações fiscais passa pelo combate às desigualdades, tanto entre
Estados quanto entre contribuintes.
Por outro lado, importa ter em mente que a Constituição Federal brasileira impõe, como valores para toda a Administração
Pública nacional, na qualidade de objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: a) a construção de uma sociedade livre, justa
e solidária; b) a garantia do desenvolvimento nacional; c) a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução das desigualdades
sociais e regionais; d) a promoção do bem de todos, proibidas quaisquer formas de discriminação (Brasil, 1988, tít. I, art. 3º, inc. I a IV),
o que justifica a preocupação de relacionar a desigualdade com o tema da criptoeconomia9.
Neste particular, o referencial teórico da dissertação baseia-se, essencialmente, no trabalho de Bloomquist (2003), o qual
trabalha o paralelo entre desigualdade e evasão fiscal com base nas ideias de Piketty e Saez. Bloomquist contrasta o modelo da utilidade
esperada de Allingham e Sandmo (1972) com o modelo behaviorista (sendo ambos utilizados para explicar o comportamento dos
contribuintes que praticam evasão fiscal). Segundo o autor, os teóricos da utilidade esperada ligam a relação entre desigualdade e evasão
com a falta de visibilidade da transação sonegada, ao passo que os behavioristas consideram que a desigualdade é um determinante causal
para a evasão. Já Bloomquist (2003, p. 92) defende que, qualquer que seja o modelo teórico empregado, uma maior desigualdade levará a uma
maior evasão fiscal.
 Para Bloomquist (2003, p. 92), o alargamento das desigualdades leva à redução da visibilidade, para as autoridades tributárias,
das transações econômicas realizadas por contribuintes de maior renda, como consequência da menor participação dos salários na renda
individual; mas, também aumenta o custo de oportunidade da conformidade tributária, já que um grande número desses contribuintes
experimenta piora na percepção da razão entre os serviços públicos obtidos e o valor referente ao pagamento de tributos — isto é, do
custobenefício dos bens e serviços oferecidos pelo setor público (fenômeno apelidado de iniquidade de troca, ou “exchange inequity”).
Naturalmente, a criptoeconomia, por sua própria natureza críptica (tendente à ocultação), fornece meios para a redução da
visibilidade das transações. Daí a relevância de se utilizar um alicerce teórico adequado a fim de relacionar evasão fiscal, visibilidade de
transações e desigualdade (trinômio que deve ser abordado do ponto de vista normativovalorativo pela Administração Tributária,
vinculada que está às disposições da Constituição Federal brasileira).
Com base nos dados apresentados por Bloomquist (2003), pode-se inferir que a correlação entre a impossibilidade de
cruzamento da renda declarada com informações de terceiros (sobretudo, fontes pagadoras) e a subdeclaração dos rendimentos auferidos
é bem estabelecida na literatura. No caso dos criptoativos, como as transações podem, em alguns casos, ser realizadas totalmente à revelia
das autoridades tributárias, é de se projetar um alto índice de subdeclaração, mesmo que este permaneça em grande medida não
quantificado (vale lembrar que, em relação às pessoas físicas, não houve até o momento uma estimação do tax gap10 no Brasil).
Isso ressalta a importância da troca de informações fiscais entre Administrações Tributárias sobre criptoativos, sob pena de
um alargamento das desigualdades.
Segundo Bloomquist (2003, p. 100): “[...] a continuation of the global trend of widening economic disparity [...] will make the
job of tax enforcement a more challenging one in the years to come”11 e “[...] widening pre-tax income inequality contributes to the
propensity to evade by lowering the probability of detection and increasing compliance opportunity costs”12.
O autor explica que o primeiro efeito acima referido (diminuição da probabilidade de detecção) é causado pelo aumento da proporção
da renda não cruzável na renda individual do contribuinte. Esse aumento tende (pelo menos, por hipótese) a ser favorecido pelo
crescimento da criptoeconomia, em virtude da ampliação do leque de oportunidades de realização de transações de baixa ou nenhuma
visibilidade para a Administração Tributária, sobretudo em âmbito transnacional. Fica ainda mais evidente a importância da obtenção
de informações sobre transações cripto pela Administração Tributária, ainda que mediante intercâmbio com outras Administrações
Tributárias, o que constitui o tópico central de pesquisa da presente dissertação.
As inovações tecnológicas (aí incluídas as tecnologias de blockchain), por um lado, favorecem a cobrança de tributos, ao
melhorar a capacidade das Administrações Tributárias de obter, transmitir e analisar informações, receber declarações online, recolher
informações de terceiros acerca de presunções tributárias e retenções na fonte, rastrear transações e assim por diante.
Nesse sentido, a tecnologia é um fator que contribui para a diminuição da evasão fiscal, tendo em vista que as transações dos
contribuintes cuja renda compõe-se, na maior parte, de salários, juros, dividendos e ganhos de capital realizados (o “grosso” dos
contribuintes em todos os países do mundo) deixam rastros e sujeitam-se a retenções e/ou são legalmente reportadas às autoridades
fiscais por terceiros (Alm, 2021, n.p.).
Kim (2021) e Mazur (2022) propõem, inclusive, várias possibilidades de aplicação das tecnologias de blockchain pela
Administração Tributária, a fim de aprimorar os mecanismos de exigência do cumprimento de obrigações tributárias. Tecnologias de
blockchain podem ser utilizadas como ferramenta para aprimoramento das práticas de gestão e modelos de operação na Administração
Pública, e desse modo inserem-se amplamente dentro da perspectiva dos processos de transformação digital (Rot et al., 2020).
Num estudo, a razão mais frequentemente apontada por administradores públicos para motivar a transformação digital da
Administração Pública foram as mudanças tecnológicas (Mergel; Edelmann; Haug, 2019, p. 7), como é o caso do blockchain.
Por outro lado, os avanços tecnológicos também podem auxiliar contribuintes a ocultar rendas e ativos das autoridades,
utilizando-se de mecanismos como a transferência de lucros e dívidas societárias, localização de ativos em jurisdições favorecidas,
escrituração de rendimentos em paraísos fiscais, inversões societárias, treaty shopping, diferimento indefinido, etc. Vale enfatizar que a
facilitação dessas práticas pelo avanço da tecnologia deverá favorecer multinacionais, indivíduos de alta renda e profissionais autônomos,
em detrimento de trabalhadores assalariados e outros contribuintes de pequeno porte econômico (Alm, 2021, n.p.).
Alm conclui que o avanço tecnológico tornará a sonegação fiscal “virtualmente impossível” para indivíduos cuja renda advém
de salários e outras fontes rastreáveis, ao passo que, para multinacionais e indivíduos de altíssima renda, descortinam-se novos métodos
de evasão fiscal, com a agravante de que o poder desses agentes ainda lhes garante acesso desproporcionalmente melhor às novas
tecnologias. Por essa razão, na opinião do autor (Alm, 2021, n.p.), as inovações tecnológicas deverão agir sobre os padrões distributivos
da evasão fiscal, no sentido de agravar a desigualdade. O blockchain se insere entre essas inovações.
Faz-se necessário referenciar o trabalho seminal de Allingham e Sandmo (1972), o qual estabeleceu um paradigma fundamental
para o tratamento do problema da evasão fiscal sob a ótica da incerteza, assim como da relação risco-recompensa para o contribuinte.
Destaca-se que os autores assumem como premissa de análise que a decisão de subdeclarar a renda pode se mostrar lucrativa
para o contribuinte apenas caso as autoridades governamentais não se encontrem previamente cientes da renda percebida (Allingham;
Sandmo, 1972, p. 324). Esse fator, mais uma vez, evoca o potencial dos criptoativos como instrumento para a ocultação, ao conhecimento
da Administração Tributária, de transações rentáveis realizadas por contribuintes, a fim de auferir vantagens tributárias indevidas
decorrentes de omissões de rendimentos.
Por configurarem meios de troca de baixa visibilidade inerente (seja porque o contribuinte opera sob anonimato ou
pseudonimato, seja porque opera em blockchains privadas), deve-se reconhecer que vários criptoativos satisfazem a característica básica
das transações que apresentam lucratividade e estão aptas a estimular a evasão fiscal. Como a oportunidade de usá-los dessa forma se
apresenta de modo mais qualificado a contribuintes de alta renda e multinacionais, é possível que o advento da criptoeconomia venha a
se mostrar propício ao agravamento das desigualdades de renda e riqueza.
A contribuição da presente dissertação para a teoria da desigualdade consiste em relacionar a evasão fiscal e os criptoativos no
contexto da troca automática de informações fiscais entre Administrações Tributárias.
O QUADRO 1, a seguir, constitui um quadro sinótico do referencial teórico da dissertação, para melhor visualização e
compreensão:
Quadro 1 - Quadro sinótico do referencial teórico
Teoria e/ou Obras de
Disciplina abordagem referência Principais aspectos

Teoria preocupada em suplantar divergências

valorativas na sociedade e déficits de informação da Administração
Pública.
De acordo com a teoria, diante da dificuldade de adotar políticas de
Lindblom “salto”, o administrador público adota medidas incrementais (“de
Racionalidade varejo”), no lugar de medidas muito ousadas ou drásticas (“de atacado”).
(1959 e
incremental Essa tática busca evitar a paralisia da Administração Pública e a
1979)
inefetividade de políticas que prezem por uma racionalidade abrangente
mas pequem pela baixa exequibilidade (embora decisões incrementais
sejam, por natureza, imperfeitas e, muitas vezes, deixem a desejar quanto
aos seus resultados).
Administração
Pública Teorias que visam a explicar o comportamento e as reações das
organizações diante de mudanças significativas em seu ambiente. A
Sistemas adaptativos organização é caracterizada como formando um sistema complexo com
Dooley (1997) seu ambiente e reagindo às mudanças deste de maneira a buscar
complexos
configurações previamente assumidas ou uma nova ordem
organizacional.
Teoria que se preocupa com a legitimação democrática das decisões da
Denhardt e Administração Pública, exigindo a participação de múltiplos atores e a
Teoria crítica Catlaw consideração dos valores sociais a
(2017) serem afetados pelas decisões da Administração.
Teoria que ressalta a interdependência entre os Estados como
Neoinstitucionalismo Keohane fundamento para a cooperação internacional, buscando relativizar o
Relações
(ou institucionalismo (1984 e unilateralismo e o emprego do poder militar para a solução de
Internacionais
“neoliberal”) 1998) controvérsias de política internacional.

Economia Teoria que afirma que a desigualdade

Evasão fiscal e Bloomquist (particularmente, de renda) alimenta a evasão fiscal (e vice-versa).
desigualdade (2003)

4 CRIPTOATIVOS E SUA REGULAÇÃO

Neste capítulo, serão estudadas a natureza e a função econômica dos criptoativos (seção 4.1), tratando-se especificamente do
uso da tecnologias de blockchain para tokenização de ativos (seção 4.2) e traçando-se um esboço da regulação dos criptoativos (seção
4.3).
Foi obsrvada uma falta de uniformidade terminológica nas fontes bibliográficas, pois alguns trabalhos pesquisados referem-se
a criptoativos, de maneira mais ampla, enquanto outros preocupam-se apenas com criptomoedas, ao passo que nem sempre estas são
referidas por este nome, sendo também chamadas de moedas virtuais. A preferência desta dissertação pelo termo criptoativos deve-se à
sua maior amplitude, visto que abrange criptomoedas, tokens e outros.
A relevância do presente capítulo reside na explanação da estrutura conceitual básica, ainda pouco familiar, dos ativos que
constituem o objeto da troca de informações fiscais sobre criptoativos.
4.1 CRIPTOATIVOS
Os criptoativos surgiram com o desenvolvimento de tecnologias de processamento de dados baseadas em arquitetura peer-to-
peer (P2P) e sua aplicação às trocas entre agentes econômicos no mercado. As tecnologias P2P dispensam a existência de servidores de
rede que centralizem o processamento dos dados, operando, por definição, de maneira descentralizada.
A descentralização é vista como uma vantagem em relação às arquiteturas centralizadas porque permite uma dispersão do
controle sobre os dados, que deixam de estar sujeitos à autoridade de um único ator, de importância primordial para a rede (qual seja, o
administrador de banco de dados), permitindo sua democratização.
As figuras a seguir (FIG. 1 e FIG. 2) ilustram, respectivamente, a diferença entre redes centralizadas, baseadas na arquitetura
cliente-servidor, e redes descentralizadas, baseadas na arquitetura P2P:
 Fonte: FS13.
Percebe-se que, na arquitetura tradicional de bancos de dados (FIG. 1), há uma concentração das informações no
servidor/administrador de banco de dados, o qual desfruta de um papel central e privilegiado. Já na arquitetura P2P (FIG. 2), nenhum
nodo da rede pode ser considerado privilegiado, no sentido de constituir um elemento central daquela, visto que as informações estão
distribuídas por todos os nodos, os quais gozam, portanto, de equivalência em sua importância para a gestão e controle dos dados. Essa
característica é essencial ao funcionamento das blockchains e dos criptoativos.
Como registros representativos de valor econômico, os criptoativos não estão, necessariamente, sujeitos à supervisão de
autoridades estatais, no tocante à sua emissão, circulação e registro de direitos de propriedade, sendo emitidos, trocados e registrados
pelos próprios agentes econômicos que deles se utilizam, ou por agentes especializados que operam em rede (como, por exemplo, os
mineradores e exchanges), geralmente de maneira autônoma. Os registros relativos à emissão, circulação e propriedade de criptoativos
são mantidos em cópias distribuídas em redes descentralizadas de computadores14.
A validação dos registros requer o consenso, entre os nodos participantes da rede, sobre a solução, de acordo com algoritmos
predeterminados, de certos problemas matemáticos, de forma transparente e verificável. Essa lógica é capaz de proporcionar
imutabilidade, resistência à adulteração, consensualidade, proteção contra o duplo gasto (double spending), consistência, resiliência e
auditabilidade dos registros (Singhal; Dhameja; Panda, 2018, p. 124-127). No entanto, a transparência e auditabilidade somente estão
presentes de maneira ampla em blockchains públicas, não em blockchains privadas ou permissionadas, além do que isso não significa que
a identidade civil das partes transacionantes possa ser prontamente conhecida.
A arquitetura P2P de registro e armazenamento de dados que dá suporte, especificamente, à existência dos criptoativos é
conhecida como blockchain. Uma blockchain é, em essência, uma cadeia de dados formada por blocos padronizados, ordenados
sequencialmente, que contêm informações sobre operações de qualquer natureza, estruturando-se na forma de livro razão descentralizado
(decentralized ledger).
A identidade das partes em cada transação não é relevante, nem levada em consideração, já que o acesso às carteiras digitais
(digital wallets) dos beneficiários das transações é feito por meio de chaves criptográficas. Isto significa que as blockchains operam no
anonimato ou, como frequentemente se diz, pseudonimato (uso de pseudônimos criptográficos).
A FIGURA 3 compara a arquitetura tradicional de banco de dados de registros centralizados com a tecnologia de registros
distribuídos e a FIGURA 4 ilustra o funcionamento de uma blockchain:
Note-se (FIG. 3) que a estrutura de registros centralizados segue a arquitetura tradicional de bancos de dados (“Centralized
Ledger”), apresentada na FIGURA 1, enquanto a estrutura de registros descentralizados (“Distributed Ledger”) segue a arquitetura P2P,
apresentada na FIGURA 2. Em razão disso, a consolidação das operações realizadas por registro centralizado depende de uma validação
pela autoridade central da rede, enquanto na estrutura DLT a validação é realizada de maneira independente por nodos que gozam, cada
um, de importância equivalente.
Quanto ao funcionamento das blockchains (FIG. 4), pode-se perceber que a proposta de uma nova transação é inserida
numa minuta de bloco contendo diversas transações, o qual é submetido para validação a todos os nodos participantes da rede, em
linha com a tecnologia DLT. Os nodos precisam atingir um consenso quanto à validação do bloco, o qual só então é adicionado à
blockchain.
Devido à sua confiabilidade, as blockchains têm se mostrado úteis para aplicações em diversos processos tecnológicos e de
negócios, como por exemplo (Tredinnick, 2019, p.
42-43):
a) gestão de direitos digitais, inclusive de propriedade intelectual;
b) gestão de registros e documentos;
c) registro de direitos de propriedade sobre ativos;
d) gestão de redes logísticas e de suprimentos;
e) contratos inteligentes (smart contracts).
No ramo dos direitos autorais (copyright), a contribuição das tecnologias de blockchain pode trazer avanços inéditos,
apresentando em particular as seguintes vantagens: maior transparência, menor risco de pirataria e melhor gestão de licenças abertas
(Savelyev, 2018). Novamente, salientamos que a transparência somente se aplica a blockchains públicas e não proporciona o
conhecimento imediato de identidades civis.
Tecnologias de blockchain têm servido para dar apoio e empoderar a inovação aberta de várias maneiras, tais como:
promovendo incentivo ao empreendedorismo e à inovação, favorecendo o equilíbrio entre as diversas modalidades de inovação na
sociedade, fomentando a economia colaborativa, garantindo a propriedade intelectual e industrial, etc. (PeláezRepiso; Sánchez-Núñez;
Calvente, 2021, p. 16-17).
A confiabilidade das tecnologias de blockchain deriva das suas características operacionais e não da existência de uma
autoridade central com índole de terceiro fiduciário (De Fillippi; Mannan; Reijers, 2020, p. 11)15:
Blockchain technology produces confidence (and not trust) in blockchainbased systems based on an
understanding of their procedural and rule-based functioning, which is derived from mathematical
knowledge and cryptographic rules, as well as a long-standing account of its past performance. By creating
strong expectations about the proper operations of blockchain-based systems, the technology ultimately
 increases confidence in these systems, thereby eliminating the need for any centralized “trusted” authority,
as well as the requirement to trust any of the actors who interact over a blockchain network.
Devido à sua autonomia operacional, criptoativos são capazes de circular à margem da regulação de Estados nacionais ou
mesmo do controle de uma entidade centralizadora privada. Por isso, diz-se que desafiam os limites da ordem jurídica e expõem suas
falhas, já que esta nem sempre é capaz de enxergá-los, descrevê-los ou compreendê-los. Agentes que operam com criptoativos encontram-
se numa zona extralegal ou alegal, ou, em outras palavras, circulam em torno de um paradigma legal próprio — embora isso não queira
dizer que os criptoativos sejam irreguláveis pelo Estado (De Fillippi; Mannan; Reijers, 2022, p. 359, 364 e 369).
Investidores em criptoativos aproveitam-se dos gaps (descompassos) regulatórios com o objetivo de operar num ambiente de
desintermediação e desregulação financeiras, frequentemente sob anonimato ou pseudonimato. Um único marketplace ilegal em Bitcoin
cujas atividades foram encerradas pelas autoridades estadunidenses movimentou cerca de US$ 1 bilhão ao ano entre 2011 e 2013: o Silk
Road, que se concentrava principalmente na venda online de drogas ilícitas (casos semelhantes continuam surgindo até hoje). A adoção
de regulações mais abrangentes é desfavorecida pela ausência de um reclamo popular pela regulação das criptomoedas, aliada à oposição
dos seus entusiastas e à crença (equivocada) de que o setor não possui grande vulto econômico (Massad, 2019).
Criptomoedas, que são um caso particular de criptoativos, são consideradas um substituto imediato para o dinheiro em espécie
e podem ser utilizadas como unidade de conta e/ou meio de pagamento em atividades lícitas ou ilícitas. Sua “emissão” ocorre por meio
de um processo informatizado, em redes descentralizadas, conhecido como mineração (nesse sentido, não se diz que as criptomoedas
são emitidas, mas mineradas16).
A tendência à substituição de moedas fiduciárias por criptomoedas é mais pronunciada em agentes que utilizam a internet
obscura (dark web) para consumar práticas ilícitas do que no público em geral (Marmora, 2021). Transações na dark web utilizando
criptomoedas apresentam potencial de ilicitude, muito embora na maior parte dos casos o seu uso seja rastreável (Dearden; Tucker, 2023).
Países com maior estoque de criptomoedas apresentam maior participação da chamada economia subterrânea (shadow economy) no PIB
(Goel; Mazhar, 2023).
O uso nocivo das criptomoedas pode ser encontrado em várias atividades ilícitas, tais como tráfico de armas e drogas,
pornografia infantil, extorsão (inclusive no ambiente digital, mediante o uso de ransomware), etc., e na lavagem de dinheiro, acarretando
facilitação da prática de delitos por parte dos criminosos e maior dificuldade de rastreamento por parte das autoridades (Seele, 2018).
Criptomoedas se tornaram o meio de pagamento de escolha para traficantes de drogas e extorsionistas. São observadas práticas
ilícitas com criptomoedas, tais como evasão fiscal, lavagem de dinheiro, esquemas Ponzi (pirâmides financeiras), extorsão mediante
sequestro e furto de criptomoedas. A atuação das autoridades é dificultada pelo caráter transnacional das criptomoedas, o uso da
tecnologia (criptografia) para mascarar a identidade real dos agentes e a regulação insuficiente (Kethineni; Cao, 2019).
Para se ter uma ideia, sequer seria eficaz, hoje, para os Estados eliminar a circulação de papel moeda, uma medida cogitada
pela literatura com o intuito de combater ilícitos tais como o comércio de mercadorias ilegais, a lavagem de dinheiro e a evasão fiscal,
pois as criptomoedas podem facilmente substituí-lo para as mesmas finalidades (Hendrickson; Luther, 2022).
Constata-se, portanto, que os criptoativos e, em particular, as criptomoedas, trazem grandes possibilidades de inovação, de
maneira benéfica, as quais porém sofrem o contraponto do uso desses ativos para atividades ilícitas com maior dificuldade de detecção e
rastreamento. Além disso, operações com criptoativos não podem ser desfeitas pelas autoridades tributárias, uma vez que as blockchains
são concebidas de modo a tornar as transações nelas registradas virtualmente irreversíveis (Alm, 2021, n.p.). Por isso, pode-se dizer que
as tecnologias de blockchain, ao passo que acarretam potenciais benefícios para a sociedade e a Administração Tributária, também
colocam-na numa situação de alerta (assim como a outras autoridades estatais), devido aos desafios surgidos para o combate à evasão
fiscal e à lavagem de dinheiro, entre outras ações ilícitas praticadas com criptomoedas ou, mais geralmente, criptoativos.
4.2 TOKENIZAÇÃO
Um dos aspectos mais debatidos da criptoeconomia, devido ao seu potencial para modificar o modo como as trocas
econômicas são realizadas, é a tokenização de ativos.
Tokens são objetos virtuais que representam direitos sobre várias espécies de ativos, reais ou virtuais. Ao transferir um token,
o que é feito mediante transações registradas por blockchain em redes descentralizadas de computadores, as partes envolvidas
“manifestam a intenção de trocar direitos de propriedade sobre o ativo representado pelo token sem a concorrência de intermediários
tradicionais, como advogados, oficiais de registro ou tabeliães especializados em propriedade imobiliária” (Garcia-Teruel; Simón-Moreno,
2021, p. 1, tradução nossa).
Tokens representativos de direitos de propriedade imobiliária podem substituir a arquitetura centralizada (cliente-servidor)
utilizada pela Administração Pública pela tecnologia de registros distribuídos (DLT), sem que os registros imobiliários tradicionais sejam
necessariamente abandonados. Um autor propõe que detentores de direitos possam escolher entre usar o registro público de propriedade
imobiliária e os registros descentralizados distribuídos em blockchain, o que, na sua visão, incentivaria o desenvolvimento de novas
tecnologias para a prestação de melhores serviços públicos, como consequência da quebra do monopólio estatal do registro imobiliário
(Konashevych, 2020).
Os tokens são capazes de proporcionar o acesso direto de pequenos investidores a mercados de ativos para investimento, sem
a necessidade da intermediação de terceiros, como fundos de investimento. Podem ser classificados da seguinte maneira (Kharitonova,
2021, p. 28-32):
a) de pagamento (ou de troca): utilizados como meio de pagamento para aquisição de bens e serviços, no lugar do dinheiro
tradicional, compreendendo as criptomoedas e stablecoins (tokens de pagamento cujo valor está atrelado a moedas
fiduciárias, criptomoedas ou procedimentos algorítmicos que asseguram a estabilidade do seu valor);

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Algumas criptomoedas são geradas por processos ligeiramente diferentes da mineração, como, por exemplo, o staking.
 b) de utilidade: destinados ao consumo de produtos e serviços, à atribuição de privilégios de consumo (membresia, direito
de voto, assinatura, etc.) ou utilizados para levantar fundos para projetos (crowdfunding), podendo ou não ser mantidos
como ativos para investimento;
c) de securitização: representativos de uma ampla gama de ativos, tangíveis e intangíveis, que vão desde propriedade
imobiliária, commodities e itens colecionáveis (reais ou digitais) até títulos e valores mobiliários, direitos de crédito e
direitos de propriedade intelectual, entre outros.
Entre as possíveis aplicações da tokenização, vislumbram-se: a) a representação de frações ideais de imóveis, que tem o
potencial de atrair investidores de varejo para o mercado de investimentos imobiliários e aumentar a liquidez de ativos imobiliários (Gupta
et al., 2020); b) o financiamento do investimento em infraestrutura, com a superação dos inconvenientes dos instrumentos tradicionais,
acesso a fontes alternativas de capital, aumento da liquidez e transparência e mitigação de riscos, mediante regulação adequada (Tian et
al., 2020a; Tian et al., 2020b); c) a democratização das oportunidades de empreendedorismo, podendo-se até mesmo criar uma onda de
inovação a partir das novas oportunidades de atração de investidores e outros interessados e das novas possibilidades de desenvolvimento,
emprego e difusão de soluções descentralizadas (Chen, 2018).
Contudo, tokens digitais também podem ser utilizados para a prática de ilícitos financeiros, incluindo a evasão fiscal e a lavagem
de dinheiro. Visto que o preço de alguns tokens não fungíveis, ou non-fungible tokens (NFTs), já atinge a casa das dezenas de milhões de
dólares, pode-se dizer que os ilícitos encontrados no mercado global de arte tendem a se espraiar para o universo dos tokens digitais,
com a agravante de que os NFTs são pouco compreendidos e sua regulação, lacunosa ou inexistente — situação que se mostra desafiadora
para legisladores e órgãos administrativos (Aizenman, 2023).
NFTs colecionáveis constituem ferramentas adequadas para a lavagem de dinheiro porque combinam os fatores de risco
associados aos criptoativos (por serem globais, pseudônimos e imateriais) com aqueles associados às obras de arte (em especial, o alto
preço subjetivo), criando-se o risco de que o mercado de NFTs se torne um porto seguro para a criminalidade (Mosna; Soana, 2023). Sua
natureza complexa e status jurídico incerto contribuem para que os NFTs tenham se transformado numa nova zona de preocupação para
os órgãos de segurança pública (Kafteranis; Turksen, 2022).
Diante da situação evidenciada pelo levantamento bibliográfico, não há razão para supor que, dentre os tokens digitais, apenas
os NFTs apresentem potencial para incentivar ilícitos fiscais transnacionais e a lavagem de dinheiro. Como há um número indefinido de
tokens que podem ser criados, nos mais variados mercados, com pseudonimato (ou, a depender do caso, anonimato) e mediante o uso
de blockchains de arquitetura descentralizada (inclusive, privadas e permissionadas, não sujeitas a acesso público e com transparência e
auditabilidade limitadas aos respectivos participantes), há fortes razões para supor que outros tokens podem estar sendo ou vir a ser
utilizados com os mesmos propósitos.
Conclui-se, portanto, que as Administrações Tributárias encontram-se diante do desafio de obter informações sobre a
existência e circulação de valores virtuais consubstanciados em tokens e outros criptoativos, a fim de garantir a efetiva aplicação das
normas tributárias incidentes (particularmente) sobre a renda obtida a partir das trocas realizadas por agentes de mercado utilizando-se
desses ativos. Tais informações podem ser obtidas, entre outras formas, por meio da troca de informações entre Administrações
Tributárias.
4.3 REGULAÇÃO DOS CRIPTOATIVOS
Devido à sua novidade, a regulação dos criptoativos de modo geral se encontra em estágio inicial de desenvolvimento, em
âmbito mundial.
Especificamente no tocante à política tributária, a OCDE afirma que “em muitos países o desenvolvimento de políticas
tributárias referentes às moedas virtuais constitui um trabalho em andamento” (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico, 2020)17.
Já um relatório do Banco de Compensações Internacionais (BIS) resumiu o status legal dos provedores de serviços de
criptoativos da seguinte forma: “A supervisão dos provedores de serviços de criptoativos permanece incipiente em âmbito global”
(Coelho; Fishman; Ocampo, 2021, p. 1, tradução nossa). Segundo o documento, na maior parte dos países, trata-se de um trabalho em
progresso, ou que está “fluindo” (“in flux”).
O FMI concluiu que a regulação de moedas virtuais compreende desafios a serem endereçados nas seguintes áreas (Fundo
Monetário Internacional, 2016):
a) integridade financeira (combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo);
b) proteção ao consumidor;
c) tributação;
d) controle de câmbio e gestão do fluxo de capitais;
e) estabilidade financeira;
f) política monetária.
O comportamento de adiar a adoção de medidas regulatórias por parte de governos e bancos centrais, observado por alguns
autores, foi por estes denominado de “cripto-hesitação” (“crypto-hesitancy”). De acordo com essa análise, tanto países desenvolvidos,
quanto em desenvolvimento, relutariam em dar maiores passos no sentido da regulação dos criptoativos por conta dos elos dos
criptoativos com atividades ilícitas e da sua tendência e favorecer a especulação financeira e contornar medidas de controle de capital
(Ojih et al., 2023). Na visão dos autores, governos temem que uma maior atenção dispensada ao tema pudesse ser compreendida como
estímulo ao desenvolvimento de mercados ilegais.
 Contudo, a ausência de uma postura governamental mais proativa no sentido de regular os criptoativos pode contribuir para
a criação de condições mais favoráveis à prática de ilícitos. Com efeito, um estudo (Cherniei et al., 2021, p. 314) concluiu que18:
Despite the widespread use of cryptocurrencies, they remain outside the legal framework in most
countries. The legal uncertainty of the status of cryptocurrencies contributes to the increase in the
number of criminal offenses related to their circulation.
Assim, não se pode considerar, sequer, que exista um consenso sobre a necessidade de regular os criptoativos. Alguns afirmam
que a regulação levará agentes privados a buscar mercados menos regulados; outros, que a regulação será capaz de atrair novos
participantes para o mundo dos criptoativos. Ao mesmo tempo, alguns acreditam que os criptoativos devem ser regulados com o intuito
de estimular seu uso, enquanto outros defendem que, por servirem como ferramentas para os mais variados tipos de ilícitos, eles deveriam
ser restringidos ou banidos. Um estudo quantitativo mostrou que não há correlação entre regulação e fuga de capitais ou a sensação de
intimidação dos investidores (chilling effect) (Feinstein; Werbach, 2021). Outro evidenciou a existência dessas correlações (Chokor; Alfieri,
2021).
Não é possível dizer que a regulação dos criptoativos não esteja avançando, tanto no plano doméstico quanto internacional,
mas deve-se reconhecer que ainda está em seus primeiros passos, em especial no Reino Unido — onde é frágil, vaga e inefetiva, segundo
Huang (2021)19. Os EUA e a UE adotaram regulamentos sobre criptoativos, enquanto organizações internacionais como a ISO e a Iosco
publicaram diretrizes sobre cibersegurança, as quais geram implicações para os criptoativos. Há um descompasso entre os EUA e a UE
no tocante ao desenho desses regulamentos: os EUA lideram, mas, até mesmo nesse país, os regulamentos não são capazes de avançar
tão rapidamente quanto a tecnologia em si (Radanliev, 2023). E os regulamentos adotados pela UE podem não atingir o objetivo de
acelerar a adoção de criptoativos no setor financeiro europeu (Linden; Shirazi, 2023).
O descompasso entre a velocidade do progresso tecnológico e das regulações, o qual contribui para as lacunas regulatórias, é
uma tendência geral a atingir novas tecnologias e não se limita ao caso do blockchain (Peláez-Repiso; Sánchez-Núñez; Calvente, 2021).
Dois estudos concluíram que a cooperação internacional no tocante à regulação dos criptoativos tem se revelado insuficiente (Radanliev,
2023; Peláez-Repiso; Sánchez-Núñez; Calvente, 2021).
A dificuldade em lidar com questões de alta complexidade tecnológica por meio de legislação, a qual obedece a uma lógica de
comando e controle do tipo top-down, tem levado a tentativas (ainda experimentais) de combinar a legislação com a autorregulação e a
corregulação, a fim de buscar neutralidade e segurança jurídica e preservar a inovação, o que tem ocorrido, por exemplo, na Itália (Cappai,
2023).
A China é um dos maiores e mais atraentes mercados para os criptoativos. O governo chinês tem demonstrado interesse em
dominar as tecnologias de blockchain por considerá-las promissoras para o futuro das trocas internacionais. Porém, preocupado com
fraudes e com a possibilidade da prática de ilícitos lesivos à economia do país, o governo mantém um estrito controle sobre o uso de
tecnologias de blockchain na China continental. Um de seus intuitos é lançar uma moeda digital oficial (CBDC), emitida pelo Banco
Popular da China. O país não reconhece criptomoedas como o Bitcoin como meio de pagamento por bens e serviços em território chinês
e proíbe atividades de mineração, ofertas iniciais de criptomoedas e até mesmo a sua circulação privada, a fim de coibir fraudes contra o
mercado consumidor e de investimentos (Riley, 2021). Tão importante é o mercado chinês para os criptoativos que as rigorosas proibições
adotadas pela China em 2021 resultaram numa deterioração do mercado mundial de criptomoedas (Griffith; Clancey-Shang, 2023).
Em alguns países, observa-se uma espécie de paralisia da Administração Tributária, quando o assunto são criptoativos. Nos
EUA, o Internal Revenue Service (IRS) mobilizou-se precocemente, publicando seu primeiro regulamento sobre o Bitcoin em 2014; mas,
desde então, possivelmente em virtude da complexidade e do crescimento desordenado dos criptoativos, poucas diretrizes adicionais
foram publicadas. Um dos principais problemas a serem tratados é o da taxonomia dos criptoativos para fins tributários, sendo que várias
classificações são possíveis (tais como ativos de capital, dinheiro, moeda estrangeira, commodities, bens móveis, etc.), dependendo do
ativo em questão, considerado individualmente de acordo com as suas características. Diante dessa indefinição e inadequação, um autor
sugere que o IRS seja dotado pelo Congresso dos EUA de uma ampla liberdade para definir a classificação dos criptoativos para fins
tributários, de maneira generalista e com foco nas questões mais relevantes e de interesse mais amplo. Para tanto, o órgão carece de
pessoal adicional, além de quadros tecnicamente especializados, a fim de evitar falhas técnicas de abordagem (Chason, 2023).
O IRS tem demonstrado dificuldade em conceituar as criptomoedas e expedir regulamentos capazes de submetê-las a uma
tributação efetiva. Parte dessa dificuldade decorre do fato de que, como as transações com criptomoedas são anônimas, elas acabam se
tornando invisíveis, na prática, para o IRS, salvo quando informadas ao órgão por terceiros. Embora a sonegação de transações possa
resultar em responsabilização tributária e penal, o IRS ainda depende sobremaneira da declaração voluntária dos contribuintes acerca de
suas operações com criptomoedas, circunstância que é agravada pela dificuldade em identificar os participantes das transações e pela falta
de documentação e registros hábeis para fins de auditoria, o que favorece a omissão e/ou incompletude das informações prestadas ao
órgão (Crawford; Crawford; Vallach, 2022).
Outro autor propõe que, como as criptomoedas constituem um meio de trocas singular, devendo ser consideradas como
“dinheiro de dados” (“data money”), sua tributação dependeria da criação de um imposto específico, denominado “imposto sobre dinheiro
de dados” (Data Money Tax), enquanto sua regulação estaria atrelada a uma capacidade de legislar de maneira escalonada, correspondendo
às várias camadas de utilização das criptomoedas (Caliskan, 2022).
A diferença entre as taxonomias usadas por vários países, sobretudo no tocante às criptomoedas, não se esgota na questão
classificatória, mas reflete no tratamento jurídico e tributário dispensado aos criptoativos. Por exemplo, países que consideram
criptomoedas como itens de propriedade pessoal ou ativos de capital tendem a cobrar o imposto sobre ganhos de capital no momento
da alienação de criptomoedas por seus titulares. O contrário ocorre em países que entendem se tratar de moeda e apenas lançam o
imposto de ganho de capital quando dispensado tratamento de moeda estrangeira. Proibições totais ou parciais do uso de criptomoedas
contribuem para a falta de harmonia legislativa e uniformidade de tratamento. Existe, pelo menos na UE, um consenso no sentido de
que as criptomoedas não estão sujeitas, quando vendidas, à incidência do imposto sobre valor agregado (IVA) (Budak; Yilmaz, 2022).
Levantamento da OCDE junto a algumas dezenas de países (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico,
2020, p. 22-40) indicou que:
a) muito poucos países consideram moedas virtuais como moedas para fins tributários;
b) um maior número de países classifica moedas virtuais, para fins tributários, como ativos intangíveis ou instrumentos
financeiros;
c) em alguns países, há incerteza sobre o status jurídico das moedas virtuais;
d) para fins de imposto de renda, uma maioria de países considera que a mineração (operação por meio da qual criptomoedas
são criadas ou “emitidas”) configura um evento tributável;
e) em alguns países, o fato de o minerador atuar nessa condição de maneira habitual e/ou profissional ou ocasional é tido
como relevante para fins tributários;
f) um maior número de países considera que a troca de moedas virtuais por moedas fiduciárias (fiat), outras criptomoedas
ou bens e serviços sujeita-se à tributação;
g) alguns países consideram que apenas a troca de moedas virtuais por moedas fiduciárias e/ou por bens e serviços sujeita-
se à tributação;
h) somente um reduzido número de países deixa de considerar como eventos tributáveis a troca de moedas virtuais por
outras moedas virtuais, moedas fiduciárias e/ou bens e serviços;
i) em alguns países, o fato de as trocas serem realizadas por indivíduos ou por empresas é relevante para fins tributários,
assim como o fato de serem tratadas como ativos empresariais, de investimento ou receberem outro enquadramento;
j) todos os países que fizeram parte do levantamento tratam vendas de bens eserviços com pagamento em moedas virtuais,
do ponto de vista do fornecedor, da mesma forma como se ocorressem em moeda fiduciária (fiat);
k) na UE, taxas cobradas por provedores de serviços relacionados a criptoativos, na qualidade de custodiantes de carteiras
digitais (digital wallets), podem sujeitar-se ao IVA (ou VAT), o mesmo se aplicando aos serviços de exchanges que operam
como intermediários de transações com moedas virtuais;
l) se considerados vouchers, tokens podem sujeitar-se ao IVA europeu;
m) condições similares às aplicadas pela UE (no tocante ao IVA) são aplicadas em outras jurisdições participantes do
levantamento.
Como se pode observar, o consenso entre as várias jurisdições (descontando-se a uniformidade decorrente das normas
adotadas pela UE, nos seus limites, para o IVA) fica adstrito à alínea “j”, acima.
De um modo geral, percebe-se que há grande disparidade de tratamento dos criptoativos para fins regulatórios e tributários
nos diferentes países analisados pelas fontes bibliográficas pesquisadas. Essa disparidade contribui, potencialmente, para o surgimento
de oportunidades de arbitragem regulatória pelos agentes privados, que podem buscar as jurisdições menos reguladas ou se aproveitar de
uma combinação de brechas existentes em diferentes jurisdições, os chamados hybrid mismatch arrangements (arranjos ou assimetrias
híbridos) para maximizar seus lucros, de maneira lícita ou ilícita, podendo também ocultar, em tese, a prática de delitos, assim como lavar
capitais.
5 CRIPTOATIVOS NA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
5.1 LEGISLAÇÃO CIVIL E COMERCIAL
O Brasil não adota, em sua legislação, um rol fechado de bens sujeitos à propriedade legal. Com efeito, o Código Civil brasileiro
(Brasil, [2023a], pt. geral, liv. II, tít. ún., cap. I, seç. II, art. 83, inc. III) dispõe que configuram bens móveis quaisquer “direitos pessoais
de caráter patrimonial”.
Sobre o referido trecho do Código Civil, esclarecem Tepedino e Oliva (p. 203) que: “o legislador brasileiro preferiu a
conceituação abrangente, incluindo-se aqui, dentre muitos outros, os novos bens jurídicos decorrentes do avanço tecnológico”.
Assim, o direito brasileiro adota uma posição flexível, que permite que novos tipos de bens, antes desconhecidos, mas dotados
de valor econômico, sejam legalmente incorporados à economia nacional, à medida que forem sendo concebidos ou desenvolvidos por
agentes econômicos e, consequentemente, introduzidos no mercado.
Recentemente, o País adotou o Marco Legal dos Criptoativos20, o qual traz a definição de “ativos virtuais” legalmente adotada
no território nacional (Brasil, 2022a):
Art. 3º Para os efeitos desta Lei, considera-se ativo virtual a representação digital de valor que pode ser
negociada ou transferida por meios eletrônicos e utilizada para realização de pagamentos ou com propósito
de investimento, não incluídos:
I - moeda nacional e moedas estrangeiras;
II - moeda eletrônica, nos termos da Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013;
III - instrumentos que provejam ao seu titular acesso a produtos ou serviços especificados ou a
benefício proveniente desses produtos ou serviços, a exemplo de pontos e recompensas de programas
de fidelidade; e
 IV - representações de ativos cuja emissão, escrituração, negociação ou liquidação esteja prevista em lei
ou regulamento, a exemplo de valores mobiliários e de ativos financeiros.
Parágrafo único. Competirá a órgão ou entidade da Administração Pública federal definido em ato do Poder
Executivo estabelecer quais serão os ativos financeiros regulados, para fins desta Lei.
Portanto, de acordo com o Marco Legal dos Criptoativos, considera-se ativo virtual a representação digital de valor, negociada
ou transferida por meio eletrônico e utilizada para pagamentos ou investimentos, com exceção dos ativos tradicionais e de moedas
eletrônicas, operadas por instituições de pagamento integrantes do Sistema de Pagamentos Brasileiro (as quais, ainda que utilizem
tecnologias de blockchain, mantêm seu caráter oficial e fiduciário).
Apesar de parecer um pouco ambígua a redação, crê-se que o intuito é evitar a confusão dos criptoativos com outros ativos já
existentes na economia e conhecidos dos reguladores, e não de selecionar quais criptoativos serão tratados como tais pela legislação
brasileira. Pois, embora nem todo ativo financeiro esteja sujeito à regulação no Brasil, não haveria razão para a legislação deixar de
considerar como ativos virtuais quaisquer valores que circulam em meio digital.
Com efeito, o próprio Banco Central esclarece que a moeda eletrônica referida na Lei nº 12.865, de 9 de outubro de 2013 “é um
modo de expressão de créditos denominados em reais”, ao passo que “as chamadas moedas virtuais não são referenciadas em reais ou em
outras moedas estabelecidas por governos soberanos” (Brasil, 2017, grifo nosso). Portanto, apesar da semelhança, não deve haver
confusão entre esses conceitos. As criptomoedas são moedas virtuais baseadas em blockchain, mas não “moedas eletrônicas”, no sentido
da legislação brasileira.
Pela leitura do parágrafo único do artigo supracitado, pode-se verificar que os ativos virtuais sujeitos a regulação serão apenas
aqueles especificados nos atos normativos dos próprios reguladores. Isto condiz com o fato de que nem todos os criptoativos configuram
criptomoedas ou correspondem a um investimento capaz de satisfazer o Teste Howey21, adotado tanto pela SEC estadunidense (Estados
Unidos da América, [20--]) quanto pela CVM (Brasil, 2022b).
O Decreto nº 11.563, de 13 de junho de 2023, atribuiu ao Bacen a competência para regular a prestação de serviços de ativos
virtuais, assim como regular, autorizar e supervisionar as prestadoras de serviços de ativos virtuais, de acordo com as diretrizes
estabelecidas pelo Marco Legal dos Criptoativos (Brasil, 2023b, art. 1º, inc. I e II).
Contudo, de acordo com o mesmo Decreto, a atribuição de competência ao Bacen não afeta a competência da CVM para
exercer o poder regulatório sobre ativos que sejam considerados representativos de valores mobiliários (Brasil, 2023b, art. 2º, inc. I e II,
al. “a”). A própria CVM já havia concluído que, “nas hipóteses em que determinado criptoativo é valor mobiliário, os emissores e demais
agentes envolvidos estão obrigados a cumprir as regras estabelecidas para o mercado de valores mobiliários e poderão estar sujeitos à
regulação da CVM” (Brasil, 2022b, p. 6).
Isto é, a autoridade reguladora incumbida de supervisionar o mercado de cada criptoativo dependerá de se tratar este de uma
moeda virtual (Bacen) ou de um valor mobiliário (CVM), muito embora essas duas classificações não necessariamente esgotem todos os
criptoativos existentes, o que se pode deduzir da exposição feita no capítulo 4, particularmente seções 4.1 e 4.2, além do que pode haver
sobreposições e dúvidas.
Como se pode verificar, a lei brasileira abraçou a denominação de ativo virtual, a qual deixa de ressaltar o aspecto da verificação
criptográfica de validade característica dos criptoativos, fazendo simples menção ao fato se tratar de ativos criados e mantidos em meio
virtual (o que, graças à amplitude da definição, pode ser interpretado como compreendendo outros ativos que não constituam,
tecnicamente, criptoativos).
A denominação de ativo virtual é preferida pelo Grupo de Ação Financeira Internacional (Gafi ou FATF), ao passo que a de
criptoativos é utilizada pelo BIS (Coelho; Fishman; Ocampo, 2021, p. 3).
5.2 TRATAMENTO TRIBUTÁRIO DOS CRIPTOATIVOS
Antes mesmo do surgimento do Marco Legal dos Criptoativos, a Receita Federal do
Brasil (RFB) estabeleceu, por meio da Instrução Normativa nº 1.888, de 3 de maio de 2019
(Brasil, 2019) a obrigatoriedade de prestação, ao fisco federal, de informações sobre operações com criptoativos realizadas por
contribuintes residentes ou domiciliados no País. Essa obrigatoriedade visa a atingir, sobretudo, as chamadas exchanges, entidades cujo
objeto social é a intermediação e facilitação de negócios com criptoativos, particularmente criptomoedas.
Vale dizer que a citada IN, além de definir as exchanges, traz uma definição própria de criptoativos, que difere da do Marco
Legal. Segundo a IN 1.888 (Brasil, 2019, cap. II, art. 5º, inc. I), criptoativo é:
[...] a representação digital de valor denominada em sua própria unidade de conta, cujo preço pode ser
expresso em moeda soberana local ou estrangeira, transacionado eletronicamente com a utilização de
criptografia e de tecnologias de registros distribuídos, que pode ser utilizado como forma de investimento,
instrumento de transferência de valores ou acesso a serviços, e que não constitui moeda de curso legal.
Analisando-se a definição acima, percebe-se que, para as autoridades fiscais federais brasileiras, o criptoativo é um ativo dotado
de unidade de conta própria, mas apto a ser indexado a uma moeda soberana, seja nacional ou estrangeira. Além do mais, utiliza tecnologia
de registros distribuídos (DLT) e é capaz de satisfazer três possíveis funções econômicas, a saber: a) investimento; b) transferência de
valores; c) acesso a serviços, sem que se caracterize como moeda de curso legal (legal tender).
Essa definição se encontra deveras em linha com a exposição do capítulo 4 deste trabalho, sobre a natureza dos criptoativos
de acordo com a literatura internacional.
Ademais, a IN 1.888 define exchange de criptoativos como uma entidade pessoa jurídica, financeira ou não financeira, que
preste serviços “referentes a operações realizadas com criptoativos, inclusive intermediação, negociação ou custódia, e que pode aceitar
quaisquer meios de pagamento, inclusive outros criptoativos” (Brasil, 2019, cap. II, art. 5º, inc. I).
 Entende-se portanto que, na visão da RFB, o funcionamento de uma exchange de criptoativos guarda semelhanças com o de
uma corretora de valores. É cabível a comparação porque as funções desempenhadas pelas sociedades corretoras no Brasil incluem as de
comprar ou intermediar a compra e venda de títulos e valores mobiliários, assim como custodiar e administrar carteiras de títulos e valores
mobiliários em nome de seus clientes, de acordo com a Resolução CMN nº 5.008, de 24 de março de 2022 (Brasil, 2022c, cap. II, art.
2º, inc. III, IV e V).
Contudo, não apenas as pessoas jurídicas que operam como exchanges sob as leis brasileiras ficam obrigadas a prestar
informações sobre operações envolvendo criptoativos à RFB. Pessoas físicas ou jurídicas que realizarem essas operações em nome
próprio podem ser obrigadas a reportá-las diretamente às autoridades fiscais, em duas hipóteses: a) quando as operações forem realizadas
em exchange domiciliada no exterior; b) quando as operações não forem realizadas em exchange (Brasil, 2019, cap. III, art. 6º, inc. II, al.
“a” e “b”).
Devido à ausência de intermediários abrangidos pela jurisdição brasileira e sujeitos à regulação do Bacen ou da CVM, conforme
o caso, os quais poderiam funcionar como fontes pagadoras obrigadas a reportar às autoridades fiscais operações tributáveis praticadas
por terceiros, pode-se argumentar que é justamente nesses casos que se apresenta o maior risco de evasão fiscal e, consequentemente,
mais se acentua a necessidade de troca de informações entre Administrações Tributárias.
De um lado, tem-se operações realizadas por intermédio de entidades (exchanges domiciliadas no exterior) que se encontram
fora do alcance direto das autoridades brasileiras e das leis do País. De outro, há o caso que pode ser considerado o mais delicado, que é
o de transações realizadas diretamente entre as partes, sem intermediários, envolvendo apenas os usuários finais (em linha com a
sistemática originalmente concebida para a arquitetura P2P), sem qualquer interveniência de entidades que precisem manter-se em dia
com suas obrigações tributárias e regulatórias a fim de resguardar sua credibilidade e reputação no mercado, a fim de continuarem em
operação.
Como transações diretas entre usuários finais podem ser realizadas de modo completamente opaco, facilita-se a ocultação de
fatos geradores tributários das autoridades nacionais, o que favorece a prática da evasão fiscal. Como se percebe, por enquanto, a legislação
brasileira deixa o reporte, à autoridade fiscal brasileira, de tais operações a cargo unicamente dos próprios contribuintes, na falta de uma
melhor forma de obter essas informações.
Porém, se as operações deixarem de ser reportadas e o acesso às informações que lhes digam respeito estiver fora da capacidade
operacional, e/ou do alcance jurídico, da Administração Tributária brasileira, fatos geradores tributários provavelmente deixarão de ser
identificados pelas autoridades, frustrando-se, nessa hipótese, a cobrança dos tributos que deveriam incidir sobre tais operações.
Mais recentemente, o Brasil adotou lei que equipara os ativos virtuais, inclusive criptomoedas, a aplicações financeiras mantidas
no exterior (Brasil, 2023c, cap. I, seç. II, art. 3º, § 1º, inc. I e II, e § 3º). Tal lei obrigou as empresas prestadoras de serviços envolvendo
ativos virtuais a prestarem informações não apenas à RFB, como também ao Coaf, órgão que atua como unidade de inteligência financeira
(UIF) do Brasil para fins de prevenção e combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (Brasil, 2023c, cap. III, art.
44).
Ao regulamentar a Lei 14.754/2023, a RFB dispôs que serão considerados equiparados a aplicações financeiras no exterior,
para fins de tributação, os ativos virtuais e arranjos financeiros com ativos virtuais que “sejam a representação digital de outra aplicação
financeira no exterior, ou cuja natureza ou características os enquadre nessa definição” ou “forem custodiados ou negociados por
instituições localizadas no exterior” (Brasil, 2024, cap.
III, art. 9º, §§ 1º a 3º).
O CRYPTO-ASSET REPORTING FRAMEWORK E SUA ADOÇÃO PELO
BRASIL
Neste capítulo, será apresentado o objeto principal da dissertação, isto é, o CryptoAsset Reporting Framework (Carf), iniciativa
desenvolvida pela OCDE com a finalidade de promover a troca automática de informações sobre operações com criptoativos entre
Administrações Tributárias, no plano internacional.
Serão endereçados seus antecedentes históricos, quais sejam, Gafi, Beps e CRS (seção 6.1) e, em seguida, o próprio Carf (seção
6.2), tecendo-se um breve comentário sobre a sua adoção pelo Brasil (seção 6.3).
6.1 ANTECEDENTES: GAFI, BEPS, CRS
Os antecedentes históricos do Carf correspondem às iniciativas precedentes de cooperação internacional destinadas a
combater ilícitos financeiros transnacionais, como a lavagem de dinheiro e a evasão fiscal, além de táticas abusivas de elisão tributária que
provoquem erosão de bases tributáveis e transferência de lucros, geralmente para jurisdições de baixa tributação. As principais iniciativas
desse rol são: o Gafi, o Beps e o CRS.
6.1.1 Gafi
As raízes da criação do Grupo de Ação Financeira Internacional (Gafi) datam do início dos anos 1980, quando as primeiras
medidas de combate à lavagem de dinheiro, tendo por alvo as instituições financeiras, foram adotadas pelo Conselho da Europa, visando
a garantir o conhecimento da real identidade de detentores de fundos mantidos junto a essas instituições.
Na década seguinte, vários países criminalizaram a lavagem de dinheiro, com o primeiro deles tendo sido os EUA. Como as
negociações sobre o combate à lavagem de dinheiro no âmbito da ONU mostravam-se engessadas para lidar com o complexo e altamente
maleável sistema financeiro mundial, concebeu-se a ideia de um grupo transnacional, voltado ao desenvolvimento de políticas públicas
de combate à lavagem de dinheiro e sujeito a menores formalidades, o que resultou na criação do Gafi, em 1989 — em razão, sobretudo,
do crescimento do tráfico ilícito internacional de entorpecentes (Nance, 2017).
O Gafi apresenta um histórico bem sucedido em fazer com que países adiram às suas
recomendações, destinadas a combater crimes financeiros. Mesmo utilizando uma abordagem baseada em
soft law, isto é, desprovida de mecanismos de coerção, o Grupo tem sido capaz de levar países a cumprir
requisitos estritos de combate à lavagem de dinheiro, principalmente em função de processos como a
 avaliação mútua e a listagem de países com risco diferenciado para a lavagem de dinheiro e o financiamento
do terrorismo. Os obstáculos enfrentados pelo Gafi incluem a dificuldade de coordenação em ambiente
doméstico, limitações das capacidades nacionais e inadequações operacionais de países menos desenvolvidos,
frente à complexidade da implementação de suas diretrizes (Nanyun; Nasiri, 2020).
Do ponto de vista dos países em desenvolvimento, as recomendações do Gafi têm levado a melhorias nos processos de
combate à lavagem de dinheiro e financiamento do terrorismo. Contudo, o nível geral de colaboração é reduzido, já que as recomendações
são de implementação complexa e países em desenvolvimento possuem outras prioridades nacionais, além de uma capacidade técnica e
operacional geralmente mais restrita do que os países integrantes do Gafi (Jensen; Png, 2011).
Críticas ao Gafi salientam o fato de que o Grupo não é legitimado como órgão da ONU, que a maioria dos países que o
integram é da União Europeia, que é leniente com paraísos fiscais e que suas exigências em relação a países em desenvolvimento são
excessivas e arbitrárias, dificultando que participem do comércio internacional, sejam destinatários de remessas internacionais e fluxos de
investimento estrangeiro e contratem operações de crédito com o FMI (o qual opera como observador junto ao Gafi), entre outras
vicissitudes — sendo que esses países não possuem a opção de simplesmente se retirar da entidade, o que importaria prejuízo ainda maior
à sua imagem internacional (Chohan, 2019).
6.1.2 Beps
O projeto Base Erosion and Profit Shifting (Beps) se origina em resposta à crise financeira de
2008 e aos escândalos de evasão fiscal que a acompanharam, considerando que práticas de evasão e elisão
fiscais (tais como a dupla não-tributação, falta de alinhamento entre a geração do valor e o pagamento de
tributos e planejamentos tributários abusivos) podem minar a confiança no sistema tributário e privar países
de receitas tributárias legítimas. Embora represente a primeira reforma dos padrões tributários globais em
quase um século, o Beps não descartou o princípio segundo o qual rendas ativas são tributadas onde
produzidas e rendas passivas, onde residir o beneficiário (princípio dos benefícios), o que possibilita a
jurisdições onde a renda é produzida continuarem a praticar competição tributária agressiva. Nem tornou
obsoleta a independência de entidades pertencentes a grupos multinacionais, ao não adotar o princípio da
entidade única, o que teria permitido a autoridades fiscais ignorarem transações dentro de grupos
multinacionais, as quais podem ser utilizadas para elisão fiscal. Essas escolhas o tornaram ineficaz no combate
à transferência internacional de lucros (AviYonah; Xu, 2017)22.
O Beps utiliza uma combinação de instrumentos de hard law (como tratados internacionais) e soft law (como recomendações e
códigos de boas práticas), articulados entre países-membros e não membros da OCDE, convidados para integrar os trabalhos dentro do
chamado Quadro Inclusivo (Inclusive Framework) da Organização, todos os quais se obrigam a implantar padrões mínimos definidos pela
Organização a fim de combater a elisão fiscal. O Beps foi concebido como um projeto progressivo em direção ao atingimento de um
regime global de tributação guiado por seus países-membros. Porém, o projeto despertou ceticismo, com uma autora manifestando a
expectativa de que indivíduos e empresas, em seu planejamento tributário, e países, em seu processo legislativo, continuariam se
beneficiando da falta de coerência normativa e da existência de lacunas no plano da tributação internacional, enquanto outros sofreriam
impactos decorrentes de uma maior dificuldade de arrecadar tributos incidentes em operações internacionais (Christians, 2017).
A legitimidade do Beps sofre questionamentos pois, assim como outras iniciativas da OCDE no plano tributário, o projeto
reflete uma política internacional em que Estados mais poderosos ditam as ações e menos poderosos são marginalizados. A maior parte
dos consensos no âmbito do Beps foram pactuados entre países que figuram como sedes de grandes grupos multinacionais. Nesse
sentido, o projeto perpetua os vieses do sistema internacional, que causam prejuízo aos países em desenvolvimento, podendo inclusive
agravar o processo de “race to the bottom” (corrida para diminuição da carga tributária a fim de tornar os países mais atrativos para
investimentos), já que várias jurisdições rapidamente começaram a se mobilizar para compensar as medidas introduzidas pelo Beps,
temendo perder aportes de multinacionais (Fung, 2017).
Pode-se dizer que, devido a seus defeitos inerentes, entre eles a ausência de critérios para a definição do local onde a renda é
produzida, o Beps não levou ao esperado aumento da coordenação internacional no combate à elisão fiscal. Nesse sentido, uma autora
critica o Beps por, na sua opinião, provocar a ilusão de que existiria um consenso entre países, quando nada haveria além de retórica, e
por nada ter feito o projeto para solucionar os problemas sistêmicos que se esperava que solucionasse (conquanto tenha sido efetivo para
limitar a elisão fiscal das multinacionais). O fato de as regras antiabuso do Beps possuírem redação muito aberta permitiu que cada país
as interpretasse de acordo com os seus interesses. O projeto não foi capaz de ajustar, às mudanças econômicas globais, as regras antes
existentes, a fim de distribuir a arrecadação tributária entre os países de uma maneira mais justa. De acordo com a autora, países mais
poderosos continuam auferindo benefícios ilegítimos em detrimento dos mais fracos e pobres (Herzfeld, 2023).
6.1.3 CRS
No ano de 2013, a OCDE recebeu uma solicitação do G20 para criar um protótipo universal para a troca automática de
informações para fins fiscais (AEOI). No ano seguinte, a Organização adotou e publicou o Common Reporting Standard (CRS)23.
A AEOI difere da troca de informações a pedido (EOIR) pelo fato de não condicionar o intercâmbio das informações à
provocação da jurisdição interessada em obtêlas. Devido ao seu caráter multilateral, amplo espectro e grande número de jurisdições
participantes, o CRS difere substancialmente de qualquer iniciativa prévia para a troca internacional de informações em matéria fiscal. A
literatura é unânime em reconhecer que a EOIR não reduz a evasão fiscal em geral, apenas induz a realocação de riquezas de jurisdições
colaborativas para não colaborativas. Diferentemente, a AEOI trouxe uma retração em recursos depositados em jurisdições caracterizadas
como paraísos fiscais, muitas dos quais aceitaram participar do CRS. Após a adoção do CRS, verificou-se uma diminuição em 14% nos
depósitos mantidos em jurisdições offshore; porém, em compensação, houve um aumento de 9% em depósitos de não residentes
mantidos nos EUA, o qual não subscreveu o CRS. Apesar de não serem considerados uma jurisdição offshore, os EUA oferecem um
alto nível de sigilo bancário e alguns benefícios fiscais para não residentes. Dessa forma, o CRS trouxe desvantagens para paraísos fiscais,
enquanto tornou os EUA mais atraentes para sonegadores de tributos (Casi; Spengel; Stage, 2018).
Outro estudo quantificou em 25% a redução global de depósitos em jurisdições offshore em decorrência da implantação do
CRS, porém não aferiu a contrapartida em novos depósitos (efeito realocativo) em qualquer país que não tenha se submetido a ele (Beer;
Coelho; Leduc, 2019). Já um terceiro trabalho mostrou redução em 67% nos ativos mantidos em paraísos fiscais, afirmando não ter
detectado realocação para jurisdições não cooperativas, ou mesmo para os EUA; seus autores concluíram que o CRS, em linha com o
Fatca, constitui o primeiro exemplo de cooperação internacional efetiva contra a evasão fiscal (Ahrens; Bothner, 2019).
Verifica-se, a partir do diagrama apresentado (FIG. 5), que a EOIR (modelo que predominava antes do CRS) compreende a
troca de informações mediante um pedido da autoridade competente da Administração Tributária do País A à autoridade competente da
Administração Tributária do País B. Esta, por sua vez, consultará diversas fontes de informação no País B, a fim de obter as informações
solicitadas. Uma vez obtidas, as informações serão repassadas pela autoridade competente do País B à autoridade competente do País A
e, desta, para os fiscais tributários do País A, a fim de que possam ser utilizadas para promover o cumprimento das leis domésticas e
acordos internacionais de A.
Figura 6 - Troca automática de informações para fins fiscais: AEOI

Fonte: OCDE24.
Já no caso da AEOI (FIG. 6), as autoridades competentes das Administrações Tributárias dos Países A e B coletam,
periodicamente, informações relevantes fornecidas pelas instituições financeiras dos respectivos países, as quais são intercambiadas,
independentemente de solicitação, para uso das autoridades fiscais do País que recebe as informações (A ou B, conforme o caso). As
informações se referem a contribuintes não residentes para fins fiscais no país que coleta as informações, mas residentes para fins fiscais
no país que recebe as informações, compreendendo dados cadastrais e de movimentação financeira.
6.2 O CARF
Diante do avanço das novas modalidades de trocas econômicas, baseadas em tecnologias de blockchain, a OCDE lançou, em
agosto de 2022, o documento “Crypto-Asset Reporting Framework and Amendments to the Common Reporting Standard” (Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022).
O Carf consiste numa extensão da AEOI para o terreno dos criptoativos, visto que o CRS é voltado para a troca de
informações entre Administrações Tributárias sobre ativos mantidos junto ao sistema financeiro tradicional.
Explica Piscitelli (2022, n.p.):
Existe [...] relativo consenso sobre a dificuldade de fiscalização das transações e, assim, de se assegurar o
correto recolhimento de tributos sobre a atividade no ambiente digital. Tal dificuldade decorre do fato de
que os institutos e instrumentos internacionais de compartilhamento de informações foram forjados a partir
de uma realidade em que as instituições financeiras centralizavam tais dados e eram capazes de serem a
ponte entre jurisdições e administrações tributárias.
Conforme exposto no capítulo 4, os criptoativos escapam à lógica de intermediação das transações por terceiros fiduciários,
como as instituições financeiras, porque sua operação se dá em redes descentralizadas de computadores.
Enfatizando o aspecto do combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo, Coelho, Fishman e Ocampo
(2021, p. 21-22) defendem que a “natureza intrinsecamente transfronteiriça dos criptoativos confere particular importância à qualidade
da cooperação internacional e à implementação consistente de padrões internacionais” (tradução nossa). Segundo os autores, a
cooperação internacional precisa ser aprimorada pois, como as atividades com criptoativos são globais, o compartilhamento ativo de
informações tem o potencial de dissuadir a prática de ilícitos que dependam da sua utilização. As Unidades de Inteligência Financeira já
possuem condições legais e operacionais de colocar em prática esse intercâmbio.
O objetivo do Carf é prover as Administrações Tributárias das jurisdições de residência fiscal dos contribuintes com
informações sobre transações por estes realizadas envolvendo criptoativos. Paralelamente às informações sobre transações com
criptoativos de emissão privada, o documento também se preocupa em promover alterações no CRS a fim de contemplar as moedas
digitais fiduciárias, ou CBDCs (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022, p. 3).
As informações sujeitas ao escopo do Carf serão coletadas de provedores de serviços de criptoativos que detenham nexo
relevante com a jurisdição prestadora das informações. A implementação dos procedimentos de AEOI envolvendo criptoativos, tendo
como base o Carf, passará pela formulação e adoção de acordos de autoridade competente, soluções tecnológicas de apoio e detalhamento
das exigências estabelecidas pela OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022, p. 6-7).
A OCDE afirma que os criptoativos colocam em risco os recentes ganhos em transparência fiscal internacional decorrentes
da implementação do CRS. Sublinha a preocupação de que, além dos ativos mantidos junto a custodiantes submetidos a uma regulação
ainda precária, a possibilidade de manter ativos em autocustódia, sem a concorrência de intermediários, acentua o risco da prática de
atividades ilícitas, entre elas a evasão fiscal (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022, p. 10).
O escopo do Carf é abrangente, mas exclui criptoativos que não possam ser utilizados para fins de pagamento ou investimento,
uma vez que não apresentam interesse fiscal. Já as moedas fiduciárias digitais (CBDCs) deverão ser integradas ao CRS, como mencionado,
devido à similaridade com moedas tradicionais. O mesmo vale para criptoativos que sejam denominados e resgatáveis em moedas
nacionais (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022, p. 11).

24
Disponível em: [Link] Acesso em: 11 abr. 2024.
 Os provedores de serviços e custódia abrangidos pelas obrigações contidas no Carf deverão prestar informações à jurisdição
na qual sejam legalmente constituídos, administrados ou situados, sendo que a OCDE preverá formas de prevenir a duplicidade de
informação.
Deverão ser reportadas operações dos seguintes tipos:
a) trocas de criptoativos relevantes por moeda fiduciária;
b) trocas entre criptoativos relevantes;
c) transferências de criptoativos relevantes de um usuário para outro (inclusive, com o intuito de realizar pagamentos no
varejo).
Com o fito de lidar com criptoativos mantidos em autocustódia, o Carf prevê que serão declaráveis as transações pelas quais
provedores de serviços e de custódia promovam a transferência de criptoativos para carteiras digitais não custodiadas por nenhuma
entidade ou instituição (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022, p. 12).
Criptoativo relevante, para fins do Carf, é definido como “todo criptoativo que não seja uma moeda digital de Banco Central,
um produto específico de dinheiro eletrônico ou qualquer criptoativo que tenha sido considerado impróprio para pagamento ou
investimento pelo provedor de serviços de criptoativos declarante”. Produto específico de dinheiro eletrônico será aquele que constitua
“representação digital de uma única moeda fiduciária” ou similar (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022,
p. 19, tradução nossa).
O Carf contém regras para a valoração de criptoativos que não sejam denominados em nenhuma moeda nacional, baseando-
se, em geral, no seu valor justo de mercado, no valor contábil ou em avaliação indireta, a partir do valor de outros criptoativos
(Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2022, p. 33-35).
6.3 ADOÇÃO PELO BRASIL
Embora não haja, ainda, um prazo fixo para a entrada em operação do Carf, a OCDE divulgou declaração conjunta de um
grupo de países comprometidos com a sua ágil implementação, entre os quais o Brasil.
Reproduz-se, a seguir, o trecho principal da declaração (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico,
2023)25:
As jurisdictions that play host to active crypto markets, we therefore intend to work towards swiftly
transposing the CARF into domestic law and activating exchange agreements in time for exchanges to
commence by 2027, subject to national legislative procedures as applicable. In order to ensure consistency
and a smooth implementation for both business and governments, those of us that are signatory
jurisdictions to the Common Reporting Standard will also implement, in line with the above timeline and
subject to national legislative procedures as applicable, amendments to this standard as agreed by the OECD
earlier this year.
We invite other jurisdictions to join us with a view to enhancing the global system of automatic information
exchange which leaves no hiding places for tax evasion.
Percebe-se, portanto, que há um compromisso, do qual o Brasil faz parte, de implementação do Carf até 2027. Tal extenso
prazo se justifica pela complexidade técnica do processo de implementação, além da necessidade de serem firmados acordos envolvendo
um amplo leque de jurisdições participantes, a fim de que a iniciativa se revista de efetividade e produza os efeitos que dela se esperam.
O compromisso do Brasil em participar de mais uma iniciativa voltada à troca de informações fiscais e ao combate aos ilícitos
financeiros transnacionais encontra-se em linha com o fato de já participar o país de todas as iniciativas tratadas no presente capítulo,
quais sejam, o Gafi, o Beps e o CRS.
O QUADRO 2, a seguir, apresenta um apanhado de informações relacionadas às iniciativas tratadas no presente capítulo:

emendas a este padrão conforme acordado pela OCDE no início deste ano. Nós convidamos outras jurisdições a juntarem-se a nós
com vistas a aperfeiçoar o sistema global de intercâmbio automático de informação, acabando assim com os esconderijos para a evasão
fiscal” (Brasil, 2023d).
Quadro 2 - Iniciativas de combate a ilícitos financeiros e táticas elisivas transnacionais: Gafi, Beps, CRS, Carf
Gafi Beps CRS Carf

Organismo
G7 G20/OCDE
iniciador
Ano de início
da operação 1989 201826 201427 202728
 Combater a elisão Estender a AEOI a operações com
fiscal (tax avoidance), Proporcionar criptoativos, considerando que o CRS
condições aos países
Proteger a integridade sobretudo por se limita a informações detidas por
para que combatam a
do sistema financeiro empresas instituições financeiras, evitando perda
evasão fiscal praticada
global diante de práticas multinacionais, dos benefícios trazidos pela colocação
Foco por seus contribuintes
de lavagem de dinheiro consubstanciada na em prática do CRS.
transferência de lucros por meio da
e financiamento do
para países com baixo movimentação de
terrorismo.
nível de tributação da ativos financeiros não
renda corporativa. declarados no exterior.

Estabelecimento de um O padrão de declaração do Carf será

Desenvolvimento de Formulação e adoção padrão de coleta de construído com base nos padrões do
Principais padrões internacionais e de acordos informações para Gafi e na experiência prévia da OCDE
ações e/ou avaliação e internacionais para intercâmbio anual com o CRS.
instrumentos monitoramento de implementar medidas automático, além de
de ação jurisdições de combate à erosão da procedimentos de
participantes. base tributável. devida diligência (due
diligence).
Número de
38 (incluindo o 14029 (incluindo o 12530 (incluindo o 5731 (incluindo o
jurisdições
Brasil) Brasil) Brasil) Brasil)
participantes
7 DISCUSSÃO E RECOMENDAÇÕES
A digitalização da economia inspira preocupações quanto a vários aspectos da atividade econômica, que por ela podem ser
impactados, tais como o mercado de trabalho, o crescimento econômico, a desigualdade de renda, a livre concorrência, a estabilidade
macroeconômica, a política monetária e regulatória, a inovação, etc. (Dedola et al., 2023). Uma das mais recentes facetas da digitalização
da economia consiste no surgimento das tecnologias de blockchain e, consequentemente, dos criptoativos, incluindo as criptomoedas,
mas não se limitando a estas.
Não resta dúvida de que a inovação trazida pelas blockchains e pelos criptoativos, os quais provêm da sociedade e do mercado
e se colocam diante da Administração Pública como uma nova fronteira, pouco conhecida e muito desafiadora, para sua atuação, possui
potencial disruptivo.
O potencial disruptivo das tecnologias de blockchain, especialmente em virtude dos contratos inteligentes, das organizações
descentralizadas e das tecnologias não baseadas em fidúcia (“trustless”) se reflete na possibilidade de afetar amplamente as relações sociais,
impactando o dinheiro, o sistema financeiro, os serviços financeiros, os sistemas de informação, as cadeias produtivas, a governança
corporativa, a cultura corporativa, as práticas de negócios, a mídia, etc., e mudando as maneiras como se fazem negócios e se ganha
dinheiro. Por isso, há uma corrida de líderes acadêmicos e empresariais para tentar entender as tecnologias de blockchain e estimar seus
impactos para sociedades, empresas e governos (Frizzo-Barker et al., 2020).
A necessidade de apresentar respostas a esse quadro novo traz dilemas e desafios para a Administração Pública e, em particular,
para as Administrações Tributárias.
Na ótica de Lindblom (1959), diante dos desafios impostos por uma nova demanda social, os administradores públicos têm
dois caminhos a escolher, lançando mão: a) do método da raiz, também chamado de racional-exaustivo; b) do método da ramescência,
também conhecido como das comparações limitadas sucessivas. O QUADRO 3 contextualiza a tentativa de abordar o problema do
surgimento dos criptoativos (incluindo as criptomoedas) e das tecnologias de blockchain, seguindo-se cada um dos métodos
suprarreferidos:
Quadro 3 - Abordagem da criptoeconomia segundo o método da raiz e o método da ramescência de Lindblom

Método da raiz Método da ramescência

Parâmetro de Lindblom Aplicação ao problema dos Parâmetro de Lindblom Aplicação ao problema dos criptoativos
criptoativos

1a) Esclarecimento de Há um conflito de valores 1b) A seleção de Os valores a priorizar são condicionados pelo
valores ou objetivos entre assegurar o livre objetivos valorativos e a avançar da tecnologia e pelas possibilidades e
distintos que são desenvolvimento de novas análise empírica da ação capacidades inerentes à Administração.
prérequisitos para a tecnologias e a liberdade das necessária não são
análise empírica de trocas e garantir que não haja distintas, mas
políticas alternativas. prejuízos ao erário. intimamente interligadas.
2a) A formulação de Os fins das políticas tributárias 2b) Como os meios e os Mais que se preocupar com relações causais e
políticas se mede por são bem definidos, mas os fins não são distintos, a determinísticas, torna-se imprescindível agir
análise meios-fins: meios para atingi-los, no caso análise meios-fins é dentro das possibilidades concretas que
primeiro os fins são dos criptoativos, ainda são em muitas vezes inadequada estiverem ao alcance da Administração
isolados, então grande medida desconhecidos. ou limitada. Tributária.
procuram-se os meios de
alcançá-los.

3a) O teste de uma Dadas a complexidade e 3b) O teste de uma Já que as consequências das políticas tributárias
“boa” política é se poder novidade da criptoeconomia, a “boa” política é, para a criptoeconomia não são conhecidas de
demonstrar que ela é o mensuração comparativa da normalmente, que vários antemão, o consenso entre expertos pode ser
meio mais adequado efetividade de políticas analistas concordem com utilizado como parâmetro para determinar se
para os fins almejados. tributárias adotadas em ela (sem que concordem uma política é boa e adequada.
resposta às inovações por ela que é o meio mais
introduzidas não passa, por apropriado para o
ora, de impossibilidade. objetivo almejado).

4a) A análise é A literatura apresenta um 4b) A análise é O fato de que nem todas as relações causais
abrangente; cada fator quadro de indefinição e drasticamente limitada: são conhecidas não pode impedir a
importante e relevante é incerteza no tocante às importantes possíveis Administração de agir. Possíveis resultados,
levado em consideração. transformações que as resultados, importantes ainda que indesejáveis, terão de ser
tecnologias de blockchain são políticas alternativas e negligenciados. Nem todas as políticas são
capazes de provocar. As importantes valores factíveis, devido à necessidade de cooperação
incógnitas são inúmeras e não afetados são internacional, e é forçoso realizar escolhas.
é possível conhecer todos os negligenciados.
fatores relevantes, logo
também não é possível
hierarquizá-los.
5a) Geralmente, Não existe, na atualidade, uma 5b) A sucessão de Apenas comparando os caminhos possíveis é
depende-se fortemente abordagem teórica consistente comparações reduz viável desenhar respostas aos desafios da
da teoria. a respeito da criptoeconomia. muito a necessidade de criptoeconomia para a tributação.
teorias.
Fonte: Elaboração do autor — parte do conteúdo adaptado de Lindblom, 1959.
A partir da aplicação do paradigma teórico de Lindblom ao problema dos criptoativos, em sua relação com a Administração
Tributária, conclui-se que as respostas de “choque”, de “salto” ou de “tudo ou nada” mostram-se decididamente inadequadas, devendo
ser buscadas e preferidas soluções incrementais, pontuais e/ou de compromisso, seguindo-se o método da ramescência, em oposição ao
da raiz, devido à sua efetividade e praticabilidade.
A título de ilustração, alguns artigos da literatura pesquisada cogitam possíveis medidas por parte da Administração Tributária,
como resposta ou reação ao surgimento e crescimento da criptoeconomia.
Marian (2013, p. 47) levanta possíveis linhas de ação “radicais”:
a) atuação “contra os usuários” de Bitcoin: proibir pagamentos em Bitcoin, a fim de enxugar a liquidez da criptomoeda e
pressionar o seu valor de troca, tornando-a inefetiva como instrumento de evasão fiscal (com a desvantagem de acarretar
o perecimento dos benefícios sociais associados ao Bitcoin);
b) aquisição, pelos governos interessados em reprimir a criptoeconomia, de todos os Bitcoins em circulação, seja diretamente
ou investindo massivamente em mineração de Bitcoins (muito embora outras criptomoedas poderiam simplesmente tomar
o seu lugar).
Naturalmente, uma série de outras medidas, não menos radicais e de força, poderiam ser imaginadas. Vários países
responderam de forma dura ao crescimento do Bitcoin, com medidas restritivas ou proibitivas, sendo o exemplo mais conhecido o da
China. Contudo, essas linhas de ação se mostram precipitadas e inadequadas, ao menos para o Brasil, sob o ponto de vista da análise de
Lindblom, já que as criptomoedas, os criptoativos e as tecnologias de blockchain, apesar dos seus riscos e desvantagens, podem não
apenas trazer benefícios, tanto à sociedade quanto à Administração Pública, como serem por esta aproveitadas para acelerar sua
transformação digital e aumentar a efetividade da cobrança de tributos.
Nesse cenário, não seria prudente perseguir soluções imponderadas, tendo em vista que sequer são conhecidos, com precisão,
os benefícios e os malefícios das tecnologias de blockchain, não havendo razão para supor, no presente momento, que os malefícios
suplantem os benefícios, sobretudo em termos de ganhos potenciais de eficiência, competitividade e produtividade para a economia
nacional. É preciso salientar que o proibicionismo de outros países em relação à criptoeconomia reflete suas condições políticas,
geopolíticas, institucionais e socioeconômicas, e que o Brasil não dispõe de condições favoráveis a medidas dessa natureza.
No capítulo 3, foi apontada a aplicabilidade das teorias de sistemas adaptativos complexos, conforme sintetizadas por Dooley,
ao objeto de pesquisa da presente dissertação. Após a análise da situação empírica sob consideração (criptoativos: regulação e tributação),
empreendida nos capítulos 4, 5 e 6, deve-se ressaltar que a abordagem da adaptação tridimensional (orgânica, cognitiva, e organizacional)
revela ainda maiores potencialidades para a compreensão da relação entre Administrações Tributárias e criptoativos.
 Não se pode apenas pensar na resposta das Administrações Tributárias como se fossem entes orgânicos que reagem a estímulos
do ambiente de acordo com um comportamento inato. É claro que a dimensão inata existe, afinal a Administração Pública é composta
por agentes públicos e estes são seres humanos. É possível que Administração Pública reaja de modo instintivo ou inercial (de acordo
com condicionamentos de longa data) ou, ainda, como se desse uma resposta imune, a uma série de desafios. Tal forma de responder
também reflete a complexidade da Administração Pública, bem como o seu gigantismo. Mas a resposta inata não pode ser a única no
caso de desafios complexos.
É importante destacar a dimensão cognitiva, baseada na interpretação do contexto da organização. No caso da Administração
Tributária, trata-se de considerar o seu leque limitado de possibilidades de atuação e reação, seja em virtude de restrições tecnológicas,
políticas, jurídicas, orçamentárias ou de pessoal. Essa constatação não deve levar à conclusão de que a Administração Tributária deveria
propor ou implementar soluções radicais mas, ao contrário, pontuais, de acompanhamento e observação. Soluções radicais exigiriam
maior autonomia decisória e controle sobre as condições em que se desenvolve a atividade econômica, o que é próprio de economias
planificadas e centralizadas, mas não do Brasil.
Naturalmente, a reação de cunho organizacional também é importante, visto que ela se concretiza por meio da cooperação e
da competição com organizações congêneres, isto é, Administrações Tributárias de outros países. A Administração Tributária brasileira
tem cooperado, e deve continuar cooperando, com Administrações Tributárias estrangeiras, a fim de compartilhar conhecimentos,
recursos e informações. E, naturalmente, também há (assim como deve haver) o aspecto competitivo dessa relação, o que significa que
as Administrações Tributárias competem pelo maior avanço tecnológico e normativo, de qualificação do seu pessoal e do atingimento de
metas concretas de desempenho, o que tende a estimular um aprimoramento salutar e contínuo.
No tocante à questão da criptoeconomia, a cooperação com organizações congêneres é um caminho sem volta, mas a
competição também é importante, porque ela é capaz de fomentar e apressar o avanço tecnológico. Quem se encontrar melhor
sincronizado com as inovações da criptoeconomia terá menores desvantagens e, potencialmente, ficará menos vulnerável à perda de
receitas tributárias como resultado dos mecanismos e estratégias de evasão fiscal proporcionados pelos criptoativos aos contribuintes,
sobretudo de alta renda.
Em relação ao neoinstitucionalismo e à teoria da interdependência, destacou-se o pensamento do teórico Keohane para
construir a visão das relações internacionais que melhor se amolda ao tratamento do problema. Ora, é claro que, numa situação tão
peculiar como a ascensão de novas tecnologias de caráter disruptivo, capazes de afetar substancialmente a maneira como as trocas são
realizadas na economia (relativizando, potencialmente, até mesmo a soberania, no aspecto monetário), a interdependência entre Estados
se acentua, pois o desafio lançado pelos criptoativos é ao modelo do Estado soberano como o conhecemos, e não a este ou aquele Estado, ou grupo
de Estados, em particular.
A possibilidade de interconexão independente entre computadores organizados descentralizadamente em rede, atravessando
fronteiras nacionais, por meio de uma teia sujeita a um número muito limitado de regras, privilegiando aqueles que detêm maior
conhecimento tecnológico e maiores recursos e deixando poucas opções de resposta para a Administração Pública fora dos radicalismos
e soluções do tipo “pull the plug” (“tirar o plugue da tomada”) produz ao mesmo tempo uma contestação à autoridade pública e uma
oportunidade para renovação dos métodos do poder público para lidar com a criatividade tanto dos que desejam produzir benefícios
sociais, quanto dos que estão dispostos a transgredir normas e causar prejuízos ao conjunto da sociedade.
Diante das considerações apresentadas, formulam-se duas recomendações à Administração Tributária federal brasileira
(Receita Federal do Brasil), como resultado da presente pesquisa, na incumbência de lidar com a ascensão da criptoeconomia:
a) seguir adotando o gradualismo técnico e renunciando a radicalismos, desenhando respostas de política tributária de acordo
com a racionalidade incremental da Administração Pública, de maneira ponderada e sóbria, como é a sua tônica histórica
de atuação e característica de sua cultura corporativa; investir no aprimoramento tecnológico e no desenvolvimento de
seus recursos humanos, de modo a equipar e capacitar melhor seus servidores com os conhecimentos necessários para
compreender e gerir o fenômeno da criptoeconomia;
b) aprofundar a cooperação internacional, multilateral e bilateral, no âmbito daOCDE e dos Brics (sem prejuízo de outros
foros, mormente foros regionais de cooperação econômica, a ONU, etc.), no tocante à troca automática de informações
sobre operações com criptoativos e à construção mútua de capacidades técnicas e operacionais para lidar com os dilemas
da transformação digital e o surgimento das tecnologias de blockchain; interessando salientar que a cooperação com outros
países em desenvolvimento não é menos importante do que a cooperação com países desenvolvidos, já que partilham de
condições materiais mais semelhantes às brasileiras e de uma posição análoga à do Brasil no contexto internacional — do
ponto de vista tanto econômico, quanto político.
A primeira recomendação acima se opõe à ideia de que a RFB postule a adoção de políticas com viés mais coercitivo e/ou
proibicionista em relação à criptoeconomia, sobretudo em sua atuação como órgão formulador de políticas públicas na área tributária. Já
a segunda recomendação se opõe a propostas de limitação da cooperação internacional do Brasil na área fiscal ao âmbito da OCDE,
assim como à ideia de que o país não deveria fazer parte dos trabalhos desenvolvidos por essa Organização e/ou não deveria internalizar
os produtos desses trabalhos.
Utilizando uma matriz TOWS32, a presente dissertação também apresenta possíveis linhas de ação estratégicas para abordagem
do problema da criptoeconomia por parte da Administração Tributária.
A matriz TOWS (Threats, Opportunities, Weaknesses, and Strengths) é uma ferramenta de planejamento estratégico com base numa
análise situacional. Tal método não se limita a identificar ameaças, oportunidades, fraquezas e forças, mas busca combinar esses elementos
de modo a desenhar planos de ação para que os desafios postos sejam enfrentados, mediante táticas que possam ser inseridas no
planejamento estratégico da organização (Weihrich, 1982).
 Em linhas gerais, a análise TOWS se ocupa de quatro espécies de estratégias (Weihrich, 1982, p. 61):
a) WT (mini-mini), que visa a minimizar fraquezas e ameaças33;
b) WO (mini-maxi), que visa a minimizar fraquezas e maximizar oportunidades34;
c) ST (maxi-mini), que visa a maximizar forças e minimizar ameaças35;
d) SO (maxi-maxi), que visa a maximizar forças e oportunidades36.
Como forças da Administração Tributária federal brasileira, podem ser apontadas a resiliência institucional, o alto grau de
capacitação de seus servidores, a confiança da sociedade na organização e o seu alto grau de informatização. Como fraquezas, o baixo
grau de autonomia, as restrições orçamentárias e a pouca flexibilidade (inerentes aos órgãos públicos de uma maneira geral).
As oportunidades apresentadas pela criptoeconomia referem-se à possibilidade de aumento da eficiência e aceleração da
transformação digital para a Admnistração Tributária, além da sua possibilidade de alcançar um grau maior de diferenciação em relação
a outras instituições de Estado e de colher benefícios a partir de uma cooperação internacional mais intensa. Já as ameaças gravitam em
torno do aumento da elisão e da evasão fiscais, da regressividade tributária, da desigualdade socioeconômica e das assimetrias
internacionais, como possível consequência da criptoeconomia.
As linhas de ação propostas vão no sentido de desenvolver recursos humanos e novos processos de trabalho, inclusive de
cooperação internacional, mais econômicos, e de promover ações de esclarecimento e pleitear novas competências institucionais,
estreitando laços com outras Administrações Tributárias.
O oferecimento de recomendações e linhas de ação se justifica pela necessidade de aplicabilidade prática da dissertação, e não
quer dizer que a RFB já não tenha adotado, esteja adotando ou pretenda adotar ações e medidas institucionais na mesma direção. Tanto
as recomendações, quanto as linhas de ação, exigem desdobramentos cujo eventual tratamento não se encaixaria no escopo da dissertação.
Futuramente, dever-se-ia tratar também da necessidade de abertura da RFB para participação social no tema da criptoeconomia.
Considerando-se as forças e fraquezas (ambiente interno), bem como as oportunidades e ameaças geradas pela
criptoeconomia (ambiente externo), à luz da declaração de Missão, Visão e Valores da RFB (anexo A) chega-se à seguinte matriz
TOWS (FIG. 7):
Figura 7 - Matriz TOWS: linhas de ação para a Administração Tributária

Oportunidades:
1) Tecnologias de blockchain podem
contribuir para aumentar
a eficiência
2) Criptoeconomia pode acelerar
transformação digital
3) Necessidade de vencer o
descompasso
tecnológico pode facilitar
diferenciação da Administração
Tributária
4) Intensificação da cooperação
internacional pode produzir
efeitos benéficos para a
Administração Tributária

Fraquezas:
Forças: 1) Baixo grau de
1) Resiliência institucional autonomia
2) Alto grau de capacitação 2) Restrições
3) Confiança da sociedade orçamentárias
4) Alto grau de informatização 3) Pouca flexibilidade
 FoO (maxi-maxi):
Ameaças: 1) Desenvolver recursos humanos com
1) Surgimento de novas técnicas expertise em inovação tecnológica para
de elisão e evasão fiscais lidar com tecnologias de blockchain FrO (mini-maxi):
2) Aumento da regressividade (O1 O2 Fo2 Fo4) 1) Priorizar ações de comunicação e
tributária 2) Valer-se da resiliência institucional e esclarecimento que possam
e consequente agravamento alto grau de informatização para contribuir com a transformação
da desigualdade econômica desenvolver novas aplicações, baseadas digital a um custo relativamente
e social em blockchain, que reforcem a baixo
3) Assimetrias internacionais efetividade das ações da Administração (O1 O2 Fr1 Fr2)
agravam desvantagem dos 8 Tributária e ampliem a confiança da 2) Identificar usos do blockchain que
países em desenvolvimento sociedade (O1 Fo1 Fo3 Fo4) possam ocasionar economia de
frente aos desenvolvidos no 3) Mobilizar recursos humanos avançados recursos em processos de trabalho
tocante à criptoeconomia para intensificar ações de cooperação (O1 Fr2)
internacional, potencializando
benefícios e reforçando diferenciação
em relação a outros órgãos (O3 O4 Fo2)

FoA (maxi-mini): FrA (mini-mini):

1) Mapear riscos gerais e específicos 1) Pleitear competências
das operações com criptoativos no mais amplas e flexíveis,
tocante à elisão e evasão fiscais, especificamente para
segmentando por porte do lidar com os riscos
contribuinte (A1 A2 Fo2 Fo4) apresentados pelos
2) Valer-se da confiança da sociedade criptoativos (A1
e quadro de pessoal qualificado para A2 Fr1 Fr3)
adotar ações de divulgação e 2) Fortalecer integração
esclarecimento quanto a aspectos com Administrações
potencialmente nocivos das Tributárias de países em
tecnologias de blockchain para a desenvolvimento, de
tributação modo econômico
(A1 A2 Fo2 Fo3) (A3 Fr2)