1.1.
Economia e finanças públicas: uma abordagem político-económica
Muita da controvérsia que tem animado a agenda política, nacional e internacional,
nos últimos anos e, possivelmente, num próximo futuro, tem diretamente a ver com
finanças públicas: Quem deve suportar o esforço da redução do défice orçamental: os
funcionários públicos, os cidadãos em geral, as empresas? Que contributo deverá dar a
administração central, a administração regional e a segurança social para este
objetivo? Deve privilegiar-se aumentos dos impostos indiretos (IVA, impostos especiais
sobre o consumo) ou dos impostos diretos (IRS, IRC)? Quais as áreas em que se deve
cortar a despesa pública? Como combater a evasão fiscal? Que reformas fazer para
aumentar a justiça fiscal? Deve o Estado garantir a educação pré-escolar? Qual a
participação desejável dos cidadãos nas despesas com a saúde?
Neste campo, Portugal tem um problema crónico com as suas finanças públicas desde
o advento da democracia em 1974; assim, é dos poucos países da União Europeia que
nunca registou um excedente orçamental nas últimas décadas. Essa incapacidade de
gerar excedentes tem levado a aumentos crónicos da dívida publica, que só têm sido
revertidos com medidas extraordinárias de obtenção de receitas, em particular
privatizações. Por outro lado, esta má gestão das finanças públicas levou pela terceira
vez em democracia à necessidade de recorrer a instâncias internacionais que em troca
de concederem financiamento a taxas de juro mais aceitáveis do que aquelas que o
país consegue obter nos mercados, impõem um conjunto de condições e medidas que
limitam a soberania orçamental nacional. Disso é exemplo a assinatura em 2011 de um
Memorando entre o XVIII Governo Constitucional e o Fundo Monetário Internacional,
a Comissão Europeia e o Banco Central Europeu.
Olhando para cada uma das questões identificadas acima, pode-se observar que as
respostas concretas envolvem, sobretudo, considerações de natureza económica e
política. Política, desde logo, porque todas as decisões orçamentais são opções
políticas, e económicas porque, quer no que toca aos cortes orçamentais, quer aos
aumentos dos impostos, os efeitos económicos e sociais são diferentes e é
conveniente antecipar esses efeitos antes das decisões políticas serem tomadas.
A disciplina de Finanças públicas, ou Economia pública, tem uma natureza
interdisciplinar pois situa-se na confluência das abordagens da ciência económica, da
ciência política e do direito. O seu objeto é comum ao da economia na medida em que
considera, no âmbito do setor público, as questões económicas fundamentais: O que
produzir? Como produzir? E para quem produzir? Isto é, o problema de saber que
recursos devem ser utilizados na produção de bens privados e quais deverão ser
utilizados na produção de bens públicos, qual a melhor forma de produzir e financiar
estes bens e, finalmente, quem deverá beneficiar da sua produção. Contudo, todas
estas decisões no setor público são tomadas através do funcionamento de um
processo político relativamente complexo. E é neste âmbito que a ciência política é
importante pois ajuda a compreender as escolhas coletivas em regimes democráticos.
A resposta que uma sociedade democrática dá aos problemas referidos está, por
vezes, imbuída duma racionalidade predominante económica, outras vezes. Uma
racionalidade puramente política e frequentemente existe uma mistura de razões de
natureza económica e política.
A abordagem político-económica da economia do setor público traduz-se em
fundamentar economicamente as políticas financeiras do setor público, tendo em
conta as regras e instituições que propiciam, ou não, essas políticas. Pelo que, o
caráter desejável de uma política tem a ver tanto com a política económica em si,
como com as instituições e regras que foram desenhadas para a implementar.
Economia e finanças públicas é, pois, a análise normativa e positiva das atividades
financeiras, ou não financeiras, das entidades do setor público. O seu estudo deverá
atender, em consequência, aos seguintes aspetos:
1. Quais os efeitos da manipulação de certas variáveis instrumentais (política
orçamental) na prossecução de objetivos?
2. Quais os efeitos de alterações em variáveis estruturais (regras e instituições) na
implementação das políticas públicas?
3. Qual deve ser a intervenção do estado na economia, nomeadamente na sua
vertente financeira (receitas e despesas públicas)?
4. Quais devem ser as regras e instituições a operar no setor público de modo a
implementar as políticas públicas desejáveis?