PLANOS MUNICIPAIS DE CONTINGÊNCIA

1. Contextualização

Neste primeiro tópico, será apresentado o histórico e uma breve contextualização dos
conceitos associados ao Plancon, os quais serão abordados ao longo deste curso. O Plancon
deve ser compreendido como resultado de um processo de preparação para situações de
desastres, e é destinado a planejar a atuação desde o monitoramento até a resposta da
ocorrência de um desastre.

Vale destacar que existem muitos modelos de Plancons e o propósito deste curso não é impor
um padrão, mas sim orientar e propor um método de trabalho para construção de um
documento, independentemente de seu modelo, mais adequado à realidade do seu município
ou localidade, conforme os cenários de risco.

Fonte: Ceped/UFSC (2021).

Pode-se considerar que a principal razão para elaboração de um Plancon é possibilitar o
atendimento à ocorrência de um desastre de maneira mais estruturada, a partir do
conhecimento da realidade local. Além disso, o processo de articulação e aproximação das
instituições envolvidas, por si só, já é um dos passos mais importantes na gestão de um
desastre, pois faz com que cada uma reconheça suas responsabilidades relacionadas às ações
de preparação, resposta e recuperação.

Histórico, conceito e aspectos legais

Falando, agora, sobre o histórico do Plancon no Brasil, a principal motivação para elaboração
de planos de contingência surgiu a partir dos desastres ambientais ocorridos no âmbito da
indústria petrolífera. Em especial, do acidente na Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro/RJ, em
18 de janeiro de 2000, originado do rompimento de um duto da Petrobras que provocou o
vazamento de 1,3 milhão de litros de óleo combustível, ocasionando uma mancha de 40 km².

Em razão desse acidente e de toda a reflexão gerada acerca do assunto, foi instituída a Lei n°
9.966, de 28 de abril de 2000, que dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da
poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou perigosas em águas
sob jurisdição nacional.

Por meio do Decreto nº 8.127, de 22 de outubro de 2013, o texto da Lei n° 9.966/2000 foi
incorporado à redação da promulgação do Plano Nacional de Contingência para Incidentes de
Poluição por Óleo em Águas sob Jurisdição Nacional (PNC), que dispõe sobre as definições de
Plano de emergência e Plancon.

PLANO DE EMERGÊNCIA: Conjunto de medidas que estabelecem as responsabilidades setoriais

e as ações a serem desencadeadas imediatamente após o incidente, além de recursos
adequados à prevenção, controle e combate à poluição.

PLANCON: Conjunto de procedimentos e ações que buscam a integração dos vários planos de
emergência setoriais.

Sendo assim, os planos de emergência para desastres ambientais tornaram-se precursores dos
modelos que estariam por vir, aplicados aos diversos cenários e à realidade da Gestão de Risco
no país.
Fonte: Ceped/UFSC (2021).

Com a evolução na elaboração dos planos, as legislações e os conceitos acerca do tema

também foram atualizados. Quanto aos conceitos de Plancon, diferentes visões podem ser
encontradas na literatura e materiais sobre o tema.

Neste curso, adotaremos a definição de Plancon construída, para fins didáticos, por uma
equipe técnica da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sedec):

“Documento que registra o planejamento elaborado a partir da percepção e

análise de um ou mais cenários de risco de desastres e estabelece os
procedimentos para ações de monitoramento (acompanhamento das ameaças),
alerta, alarme, fuga, socorro, assistência às vítimas e restabelecimento de serviços
essenciais.” (BRASIL, 2017, p. 22)

Atualmente, a Instrução Normativa n° 36, de 4 de dezembro de 2020 e o Decreto n° 10.593, de

24 de dezembro de 2020 trazem as seguintes definições para um plano de contingência:

IN Nº 36: Documento que registra o planejamento elaborado a partir da percepção do risco de

determinado tipo de desastres e estabelece os procedimentos e responsabilidades (BRASIL,
2020b).

DECRETO Nº 10.593: Conjunto de medidas preestabelecidas destinadas a responder a situação

de emergência ou a estado de calamidade pública de forma planejada e intersetorialmente
articulada, elaborado com base em hipóteses de desastre, com o objetivo de minimizar os seus
efeitos (BRASIL, 2020a).
É importante saber, ainda, que a legislação vigente define, por meio da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), instituída pela Lei Federal n° 12.608, de 10 de abril de 2012,
que os municípios são os responsáveis pela elaboração e execução dos Plancons, cabendo
aos estados e à União a função de apoiar nessa elaboração.

O Governo Federal, por exemplo, dentre várias ações, realiza esse apoio por meio do Sistema
Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID), ao disponibilizar um módulo específico para
montagem e registro do Plancon.

Por sua vez, a Lei nº 12.340, de 1° de dezembro de 2010, alterada pela Lei n° 12.983, de 2 de
junho de 2014, estabelece a realização de uma avaliação e da prestação anual de contas por
meio de audiência pública com ampla divulgação, além da realização regular de exercícios
simulados. Segundo o texto da mesma lei (art. 3°- A, § 7), são elementos a serem considerados
no Plancon:

I - indicação das responsabilidades de cada órgão na gestão de desastres, especialmente

quanto às ações de preparação, resposta e recuperação;

II - definição dos sistemas de alerta a desastres, em articulação com o sistema de

monitoramento, com especial atenção dos radioamadores;

III - organização dos exercícios simulados, a serem realizados com a participação da população;

IV - organização do sistema de atendimento emergencial à população, incluindo-se a

localização das rotas de deslocamento e dos pontos seguros no momento do desastre, bem
como dos pontos de abrigo após a ocorrência de desastre;

V - definição das ações de atendimento médico-hospitalar e psicológico aos atingidos por

desastre;

VI - cadastramento das equipes técnicas e de voluntários para atuarem em circunstâncias de

desastres;

VII - localização dos centros de recebimento e organização da estratégia de distribuição de

doações e suprimentos.

(BRASIL, 2010).

Para tornar-se mais efetiva, a elaboração do Plancon deve contar com ampla participação de
diversos setores, incluindo a população residente nas áreas de risco e diferentes atores
envolvidos com a resposta a desastres. Por isso, sugere-se, como será detalhado mais à frente,
a composição de um grupo de trabalho (GT), com representantes de todas as partes
envolvidas, e que será responsável pelo planejamento e elaboração do plano.

Nesse contexto, a participação social da população na elaboração do Plancon torna as suas

ações mais efetivas. De acordo com o Livro Base: elaboração de Plano de Contingência (BRASIL,
2017) da Sedec, esse envolvimento da sociedade civil contribui e facilita a atuação do gestor de
proteção e defesa civil (P&DC), principalmente, porque:

 amplia a compreensão da população acerca dos riscos e das ações de gestão, gerando
uma postura de corresponsabilidade;
  reforça a credibilidade do gestor e de sua equipe, pois a população sente-se parte
integrante do processo de tomada de decisão;
 favorece o cumprimento de exigências legais em relação à participação e controle
social;
 há maior probabilidade de o plano corresponder às necessidades reais e ser eficiente;
 as decisões e os programas são enriquecidos pelo conhecimento e pela experiência de
muitas pessoas;
 as pessoas que cooperam na elaboração ou nas decisões tornam-se mais interessadas
e envolvidas na sua execução e não precisam ser convencidas;
 fortalece e legitima a participação da sociedade e governança local;
 desenvolve a corresponsabilidade pelos problemas e pelas soluções e a capacidade de
se colocar no lugar do outro.

(BRASIL, 2017, p. 24-25)

É importante, ainda, ter clara a distinção entre os momentos de elaboração e de

operacionalização dos Plancons.

ELABORAÇÃO: Planejamento das ações de resposta e, por isso, deve ser elaborado durante o
período de normalidade, quando são definidos os procedimentos, tarefas e decisões que
devem ser tomadas na ocorrência do desastre.

OPERACIONALIZAÇÃO: Quando todo o planejamento anterior é operacionalizado na situação

real do desastre.

Outro conceito importante para a elaboração de um Plancon, que será detalhado no módulo 2
deste curso, é o de cenários de risco. O cenário de risco trata das possibilidades de ocorrências
de desastres e do modo como essas ocorrências podem impactar o município. É a partir dele
que são planejadas as ações de execução de um plano de contingência.

Assim, os cenários de risco referem-se ao conjunto de informações e características

relacionadas ao tipo de desastre e às áreas de risco afetadas (histórico de ocorrências,
ameaças, vulnerabilidades e capacidades). Essas informações devem ser coletadas no início do
processo de elaboração do Plancon, pois guiarão a determinação de suas ações e
procedimentos.

Para contextualizar cenários, a Sedec adota a seguinte definição:

“Cenários são situações para as quais é preciso organizar uma resposta. Em outras palavras,
são as diferentes maneiras de ocorrência de um desastre. A palavra cenário deriva de cena,
que seria, na verdade, contar uma história. Três elementos são necessários para definir um
cenário: ameaças, vulnerabilidades e capacidades/recursos.” (BRASIL, 2017, p. 31)

2. Processo de elaboração

ELEMENTOS BÁSICOS QUE CARACTERIZAM UM PLANCON

Vários modelos de Plancons estão disponíveis e são utilizados em todo o mundo, dando ao
processo uma abrangência ampla e complexa.

Nesse sentido, cada município deve escolher o modelo que mais se adequa à sua realidade,
considerando tanto os aspectos e características dos desastres que os afetam, quanto
aspectos administrativos e de gestão local.

Assim, independentemente do modelo a ser adotado, existem elementos básicos que devem
compor um Plancon, a fim de que o plano possa suportar todo o processo que se inicia na fase
de preparação, com as ações de monitoramento, e vai até a conclusão, na fase de resposta,
com as ações de socorro, assistência e restabelecimento de serviços essenciais.

ELEMENTOS BÁSICOS

CENÁRIOS DE RISCO: Caracterização da ocorrência de um determinado desastre.

MONITORAMENTO

Identificação e acompanhamento dos sistemas de monitoramento de ameaças.

Atribuições (o quê?)

Responsáveis (quem?)

Cadastros de recursos (quais?)

ALERTA

Definição de critérios e sistemas de comunicação em articulação com sistemas de

monitoramento.
Atribuições (o quê?)

Responsáveis (quem?)

Cadastros de recursos (quais?)

ALARME

Definição de critérios para acionamento.

Atribuições (o quê?)

Responsáveis (quem?)

Cadastros de recursos (quais?)

FUGA

Definição de critérios e formas de rotas de deslocamento e pontos seguros.

ABRIGAMENTO

Definição de critérios, locais e formas de acolhimento.

SOCORRO

Definição das ações de busca e salvamento, primeiros-socorros e atendimento pré-hospitalar.

ASSISTÊNCIA

Definição das ações de garantia da integridade física e restauração das condições de vida até o
retorno da normalidade.

RESTABELECIMENTO

Definição das ações de garantia de funcionamento dos serviços que permitam os direitos
sociais básicos.

A escolha do modelo de Plancon utilizado deve ser feita no início do processo, favorecendo a
organização das informações no formato em que serão inseridas no documento. Isso evita
retrabalho e direciona a sequência de atividades.

Como citado no tópico anterior, o Governo Federal disponibiliza, no S2ID , um modelo de

preenchimento on-line e integrado ao Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (Sinpdec).
Os gestores municipais e agentes de P&DC devidamente cadastrados podem conhecer mais
detalhes ao acessar o site com seus respectivos perfis de usuário e senha.
Fonte: S2ID, 2021.

IMPLICAÇÕES E DESAFIOS NO CONTEXTO MUNICIPAL

Se você atua na área de P&DC, deve saber que existem muitas variáveis que interferem nas
ações de resposta a situações de desastres, sendo um grande desafio trabalhar com a
previsibilidade. Apesar disso, ter um planejamento pode auxiliar no momento da contingência,
uma vez que permite mais tranquilidade nos processos de tomada de decisão, visto que estão
baseados em acordos realizados antecipadamente.

Antecipar-se, portanto, é a palavra-chave de um Plancon.

Ademais, são apontados, aqui, alguns aspectos que precisam de atenção e que podem auxiliar
a vencer os desafios na gestão de um desastre. Dessa forma, é necessário compreender que:

 a complexidade do processo permite mobilizar equipes e recursos com mais

consciência: para tanto, é importante garantir que o gestor municipal esteja
comprometido e ciente de que a construção de um Plancon é trabalhosa e demanda
investimento de tempo e recursos para sua conclusão e manutenção. Esse
compromisso deve, então, ser ampliado para os setores envolvidos, que irão compor o
GT e trabalharão na elaboração do Plancon.
 o papel do gestor de P&DC é de articulação, o que amplia sua capacidade de atuação:
a mobilização para elaboração do Plancon abrange diferentes setores sociais e da
administração pública, demandando envolvimento e compromisso dos participantes.
Além de serem muitos os setores envolvidos na elaboração de um Plancon, não há
como assumir responsabilidades por outros. Por isso, faça um esforço extra no
momento da mobilização, apresentando concretamente o planejamento de trabalho
para conquistar a colaboração de todos os envolvidos.
  a importância da adequação à realidade local permite mais liberdade de atuação e
atendimentos específicos às necessidades do município: basear-se em modelos pode
ajudar muito na elaboração de um Plancon, mas dedicar-se à elaboração de fato, e não
fazer apenas uma “cópia” de outros planos, permite efetivamente atender às
especificidades da localidade.
 a importância da participação social fortalece a instituição de P&DC: quando a
população está envolvida no planejamento e nas tomadas de decisões, ela sente-se
parte do processo e tende a colaborar de forma mais efetiva, além de compreender
melhor as razões para cada decisão tomada.
 a importância da atualização permite ter um Plancon realmente aplicável em uma
situação de desastre: as dinâmicas de uma gestão municipal são frequentes e diversas.
Se o Plancon não passar por revisões periódicas, pode ficar desatualizado e, inclusive,
atrasar as ações de resposta a um desastre.

RESUMO DOS 9 PASSOS

Fonte: Equipe Ceped/UFSC (2021).

Etapa 01 - Elaboração:
1º passo: decidir pela elaboração e definir cenário(s) de risco;
2º passo: constituir um GT e definir o cronograma;
3º passo: analisar o(s) cenário(s) de risco;
4º passo: definir ações e procedimentos.

Etapa 02 - Validação e divulgação:

5º passo: realizar consulta pública;
6º passo: realizar audiência pública de avaliação e prestação de
contas;
7º passo: validar e divulgar.

Etapa 03 - Operacionalização e revisão:

8º passo: operacionalizar;
9º passo: revisar.

os gestores têm liberdade para planejar e colocar em prática diferentes medidas de redução
de riscos de desastres e, por isso, não há um modelo único e padronizado de Plancon.
Assim, as equipes responsáveis pelo planejamento, preparação, operacionalização e aprovação
dos planos nos seus respectivos municípios podem fazê-los de acordo com suas realidades,
riscos e recursos disponíveis.
REFERÊNCIAS

BRASIL. Decreto nº 8.127, de 22 de outubro de 2013. Institui o Plano Nacional de Contingência

para Incidentes de Poluição por Óleo em Águas sob Jurisdição Nacional, altera o Decreto nº
4.871, de 6 de novembro de 2003, e o Decreto nº 4.136, de 20 de fevereiro de 2002, e dá
outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2013. Disponível
em: [Link] Acesso
em: 27 maio 2021.
BRASIL. Decreto nº 10.593, de 24 de dezembro de 2020. Dispõe sobre a organização e o
funcionamento do Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil e do Conselho Nacional de
Proteção e Defesa Civil e sobre o Plano Nacional de Proteção e Defesa Civil e o Sistema
Nacional de Informações sobre Desastres. Brasília, DF: Presidência da República, 2020a.
Disponível em: [Link]
[Link]. Acesso em: 27 maio 2021.
BRASIL. Instrução Normativa n° 36, de 4 de dezembro de 2020. Estabelece procedimentos e
critérios para o reconhecimento federal e para declaração de situação de emergência ou
estado de calamidade pública pelos municípios, estados e pelo Distrito Federal. Diário Oficial
da União, Brasília, ed. 233, p. 16, 07 dez. 2020. Seção 1. 2020b. Disponível
em: [Link]
2020-292423788. Acesso em: 27 maio 2021.
BRASIL. Lei nº 9.966 de 28 de abril de 2000. Dispõe sobre a prevenção, o controle e a
fiscalização da poluição causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou
perigosas em águas sob jurisdição nacional e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência
da República, 2000. Disponível em: [Link]
Acesso em: 27 maio 2021.
BRASIL. Lei nº 12.340, de 1 de dezembro de 2010. Dispõe sobre as transferências de recursos
da União aos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de
ações de prevenção em áreas de risco de desastres e de resposta e de recuperação em áreas
atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e
Defesa Civil; e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2010. Disponível
em: [Link] Acesso em:
27 maio 2021.
BRASIL. Lei nº 12.608, de 10 de abril de 2012. Ministério da Justiça. Institui a Política Nacional
de Proteção e Defesa Civil - PNPDEC; dispõe sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa
Civil – SINPDEC e o Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil - CONPDEC; autoriza a criação
de sistema de informações e monitoramento de desastres; e dá outras providências. Brasília,
DF: Presidência da República, 2012. Disponível
em: [Link] Acesso em:
27 maio 2021.
BRASIL. Lei nº 12.983, de 2 de junho de 2014. Altera a Lei nº 12.340, de 1º de dezembro de
2010, para dispor sobre as transferências de recursos da União aos órgãos e entidades dos
Estados, Distrito Federal e Municípios para a execução de ações de prevenção em áreas de
risco e de resposta e recuperação em áreas atingidas por desastres e sobre o Fundo Nacional
para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil, e as Leis nºs 10.257, de 10 de julho de
2001, e 12.409, de 25 de maio de 2011, e revoga dispositivos da Lei nº 12.340, de 1º de
dezembro de 2010. Brasília, DF: Presidência da República, 2014. Disponível
em: [Link] Acesso em:
27 maio 2021.
BRASIL. Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil.
Departamento de Minimização de Desastres. Módulo de formação: elaboração de plano de
contingência: livro base. Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2017. Disponível
em: [Link]
[Link]. Acesso em: 27 maio 2021.

Modulo 1 – comentários:

Existem muitos modelos de Plancon e não cabe a imposição de um padrão, mas sim orientar e
propor um método de trabalho para construção de um documento, seja qual for o modelo
mais adequado à realidade do município ou localidade e conforme o(s) cenário(s) de risco(s) a
ser(em) considerado(s).

Os Plancons atuam na facilitação das ações que vão desde o monitoramento até o
restabelecimento em situações de desastres, servindo também como instrumento de
preparação e treinamento, em função do cadastro de recursos e definição de atribuições e
responsáveis previamente. Sua aplicação pode auxiliar na redução de perdas e danos
ocasionados por desastres, mas não reduz as ocorrências dos desastres em si. A redução das
ocorrências se dá com aplicação de medidas estruturais e não estruturais de prevenção e
mitigação.

Os elementos básicos são uma forma geral de visualizar o conteúdo de um Plancon em relação
às ações e procedimentos, e valem para qualquer modelo de Plancon a ser adotado. São eles:
Cenário de risco: caracterização da ocorrência de um determinado desastre; Monitoramento:
Identificação e acompanhamento dos sistemas de monitoramento de ameaças; Alerta:
definição de critérios e sistemas de comunicação em articulação com o sistema de
monitoramento; Alarme: definição de critérios para acionamento; Fuga: definição de critérios e
formas de rotas de deslocamento e pontos seguros; Abrigamento: definição de critérios, locais
e formas de acolhimento; Socorro: definição das ações de busca e salvamento, primeiros-
socorros e atendimento pré-hospitalar; Assistência: definição das ações de garantia da
integridade física e restauração das condições de vida até o retorno da normalidade; e
Restabelecimento: definição das ações de garantia de funcionamento dos serviços que
permitam os direitos sociais básicos.