RECEPÇÃO E USOS DO PROGRAMME INTERNATIONAL STUDENT
ASSESSMENT-PISA NA AMÉRICA LATINA: aproximações para uma nova
agenda de pesquisa
Versão Cega
RESUMO
Este trabalho tem por objetivo investigar a recepção e os usos do Programme International
Student Assessment-PISA na América Latina, a partir do campo da educação comparada com
os aportes de Luís Aguilar, Pedro Goergen, Ferrer e Antonio Nóvoa. O PISA é a maior
avaliação comparada internacional cuja implementação é dirigida pela Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico-OCDE. Compreende-se como problema que a
agenda de pesquisa brasileira ainda é lacunar quanto ao debate acadêmico internacional
sobre o PISA como instrumento de regulação baseado no conhecimento, conforme definido
por Delvaux, Commaille, Luís Miguel Carvalho e Barroso. Os estudos e pesquisas no Brasil
tem se dedicado à análise dos resultados dessa avaliação, seus pressupostos, a repercussão
na mídia ou nas instituições do Poder Executivo. Em face disso, uma nova agenda de
pesquisa se volta para as relações entre conhecimento e política, a exemplo dos debates
parlamentares. Dentre os objetivos a serem alcançados com essa nova abordagem está saber
em que medida o PISA é recepcionado, utilizado e acionado pelos políticos, com vistas a
identificar semelhanças, diferenças e sentidos para a tomada de decisão política e possíveis
consequências para as políticas educativas. Enquanto resultados preliminares se aponta para
a necessidade de investigar instâncias como os Parlamentos e suas Comissões, as quais
estão ausentes da agenda de pesquisa contemporânea na América Latina.
Palavras-chave: PISA. OCDE. Educação comparada. América Latina. Avaliação.
1 INTRODUÇÃO
A partir dos anos 1990, a educação está inserida em um momento histórico
onde prevalece nova forma de regulação. Emergem as avaliações em larga escala
envolvendo os aprendizados, os profissionais da educação e os estabelecimentos
escolares. E se destaca o papel acentuado das organizações internacionais e a
adoção da lógica da eficácia e eficiência nas políticas educacionais (BARROSO, 2005;
LESSARD&CARPENTIER, 2016; MELO, 2015).
Este novo referencial se constitui de valores, normas e princípios, ideias e
relações causais, injunções, as quais reforçam o vínculo quase incontestável entre
“uma economia nacional competitiva e a qualidade do sistema educativo da nação”
(LESSARD&CARPENTIER, 2016, p. 37).
O vínculo entre economia e educação foi tema de minha pesquisa do
Mestrado em Educação sobre as relações entre planejamento, desenvolvimento e
educação, onde analisei teóricos como John Friedman, Carlos Matus e Trigueiro
Mendes, reconstituindo o percurso histórico dessas relações. Observei que apesar
das diferenças de ênfases dos governos e das variações nos discursos, não se ignora
a importância do investimento em educação para o desenvolvimento do país.
Em linhas gerais, tal regulação da política educativa implica mudanças, por
exemplo, ao passarmos da lógica de oferta para a lógica de demanda, do controle
burocrático para a prestação de contas, da prioridade dada à acessibilidade para a
obrigação de resultados, do sistema controlado a partir do seu centro para um projeto
descentralizado com mecanismos de prestação de contas e concorrência. Por fim, a
gestão focada nos recursos é substituída pela gestão focada nas estratégias
(LESSARD&CARPENTIER, 2016).
Isso conforma um discurso educacional global. Segundo Beech (2012) este
discurso se refere à educação em todo o mundo como objeto e explicita teoria sobre
o que constitui uma boa educação. Tal modelo é apresentado como portador da
solução da maioria dos problemas educativos, independentemente dos contextos
locais.
É nesse bojo que emergem as demandas para a uniformização das medidas
de enfrentamento dos problemas, internacionalização das experiências bem-
sucedidas e quebra de fronteiras no campo da produção do conhecimento (CASTRO,
2013; CORREA, 2011).
A ideia é que para avançarmos rumo a economia e a sociedade do
conhecimento, a educação tem papel fundamental e estratégico a cumprir no
desenvolvimento do capital humano. Ressalto que esse discurso não é consensual,
intelectuais como Santos (2006) criticam o paradigma empresarial que daí resulta,
ameaçando o próprio sentido público da educação.
É no processo de recepção, circulação e tradução desse discurso nos
contextos locais que emergem resistências, reinterpretações e uma série de
problemas práticos não esperados (BEECH, 2012; LESSARD&CARPENTIER, 2016).
2 A OCDE E O PISA
Dentre as agências internacionais produtoras e disseminadoras desse
discurso educacional global hegemônico, destaco a Organização para a Cooperação
e Desenvolvimento Econômico-OCDE, organização intergovernamental criada em
1961 que abrange atualmente 37 países-membros das Américas à Ásia-Pacífico.
Quanto à América Latina, México (1994), Chile (2010), Colômbia (2020) e
Costa Rica (2020) são países-membros da OCDE, o Brasil é parceiro-chave (2007),
ao lado de China, África do Sul, Índia e Indonésia (OECD, 2021). Argentina, Panamá,
Guatemala, Paraguai, Peru, República Dominicana, El Salvador, Equador e Uruguai
fazem parte do Centro de Desenvolvimento da OCDE, uma das instâncias de
engajamento da organização.
A OCDE embora não tenha poderes legislativos, não faça leis ou regras, não
possua poderes financeiros, nem pague por serviços educacionais, afirma que “helps
countries develop better policies for better lives, boosting prospects for stronger, more
inclusive, fairer and greener economies and societies while saving billions for
taxpayers and delivering for people” (OECD, 2021, p. 5)1.
Andreas Scheicher, Diretor de Educação e Assessor Especial em Política
Educacional da Secretaria Geral da OCDE nos explica o sentido de “better policies”
ao afirmar que a abordagem da organização “é dizer aos países o que todos os outros
no mundo têm feito e com que grau de sucesso. Tentamos ajudar os formuladores de
políticas a encontrar respostas em vez de dar-lhes respostas” (MORICONI&BAUER,
2017, p. 634-635).
A ajuda que Scheicher menciona se materializa no expressivo investimento
da OCDE em recursos para coletar dados comparativos de desempenho em
educação, cujo impacto e alcance “foram ampliados nos últimos anos, com seu
trabalho com as economias não-membros e o reconhecimento global da competência
técnica em avaliação comparada de desempenho que a organização adquiriu”
(RIZVI&LINGARD, 2012, p. 538).
Nesse sentido, se destaca o Programa Internacional de Avaliação de
Estudantes, PISA na sigla em inglês. O PISA é aplicado ao final da escolaridade
obrigatória, por volta dos 15 anos de idade. Esta avaliação internacional em larga
escala passou a expressar a principal medida de desempenho comparado em
educação no mundo, buscando compreender a capacidade dos estudantes de
1
“ajuda os países a desenvolver políticas melhores para vidas melhores, aumentando as perspectivas
para economias e sociedades fortes, mais inclusivas, justas e verdes, ao mesmo tempo que economiza
bilhões para os contribuintes e traz benefícios para as pessoas” (tradução do autor).
mobilizar seus conhecimentos e habilidades na solução de problemas da vida real
(RIZVI&LINGARD, 2012; MELO, 2015).
Enquanto a OCDE abrange 37 países-membros, o PISA tem alcançado
escopo muito mais amplo do que a organização em si. O PISA foi implementado em
43 países na sua primeira edição (2000), 41 países na edição de 2003, 57 países em
2006, 75 países em 2009, 65 países em 2012, 72 países em 2015 e 79 países na
última edição ocorrida no ano de 2018 (OECD, 2019).
Isso coloca em evidência, como afirma Rizvi & Lingard (2012, p. 544) que
“seus resultados são considerados com seriedade pelas nações participantes como
uma medida da eficácia de seus sistemas educacionais e da qualidade de seu capital
humano atual e potencial”. O que nos leva ao fato de não podermos ignorar os
resultados produzidos pelo PISA e todo o conjunto de conhecimentos que mobiliza.
Entendo, portanto, que o PISA desafia a comunidade acadêmica a
compreender o conhecimento por ele gerado, em especial no campo da educação
comparada, considerando sua potencialidade como instrumento avaliativo aplicado
em dezenas de países do mundo e, ao mesmo tempo, objeto de pesquisa relevante
na agenda acadêmica internacional.
Ao utilizarmos o item “PISA OECD” na busca da base de dados Google
Scholar identificamos 205 mil artigos acadêmicos registrados até o presente
momento, o mesmo procedimento na base de dados do Educaction Resources
Information Center-ERIC identifica 4.234 publicações científicas desde 2002.
Incorporar o discurso educacional global propagado pelo PISA “numa
perspectiva a-crítica e a-histórica é uma preocupação constante dos pesquisadores e
um sério alerta aos gestores educacionais” (PEREZ&PASSONE, 2007, p. 57). Essa
preocupação é caudatária dos avanços do campo da educação comparada ao
incorporar as dimensões da historicidade e do contexto.
3 EDUCAÇÃO COMPARADA
A educação comparada como método interdisciplinar de pesquisa e campo
teórico de investigações pode contribuir, portanto, na identificação das diferenças e
semelhanças, atenta aos contextos socioculturais e históricos de distintos países. É
justamente na esteira dos estudos avaliativos do PISA que a comparação entre os
países se tornou uma realidade constantemente reforçada, criando emergente
interesse pela educação comparada (CASTRO, 2013).
Tal método inspira nosso interesse em pesquisar a educação comparada na
América Latina, buscando identificar convergências e divergências nas formas como
esses países enfrentam seus problemas e desafios em relação aos próprios sistemas
educativos e respectivas políticas.
A educação comparada se configura e reconfigura como um campo de
investigação, avançando da literatura dos viajantes do século XIX até o interesse
emergente, fruto da globalização e da economia do conhecimento, com iniciativas
internacionais de natureza comparativa, a exemplo do próprio PISA.
Aguilar (2013) a partir do diálogo com Pedro Goergen, F. J. Ferrer, e Antonio
Nóvoa situa os sentidos contemporâneos de pesquisar educação comparada, quais
sejam: a) conhecer outros sistemas educacionais (história, estrutura e problemas),
otimizando o poder de autoconhecimento e fornecendo subsídios para as políticas
educacionais; b) trazer aporte para a discussão sobre globalização e o futuro2 dos
sistemas educacionais; e c) propugnar análises globais sobre as interdependências
transnacionais.
É a busca pela compreensão do outro em relação a nós que fundamenta a
educação comparada. Tendo por objeto o estudo e a compreensão da educação em
dois ou mais países, a educação comparada atenta para as características e
especificidades contextuais, observando de forma sistemática, examinando temporal
e espacialmente semelhanças e diferenças, suas causas e possíveis regularidades e
generalizações (AGUILAR, 2013; CORREA, 2011; GOMES, 2015).
Incorporando o aporte da educação comparada, a partir de autores como
Mark Bray, Robert Cowen, Andreas Kazamias e António Gomes Ferreira, compreendo
ser pertinente comparar o Brasil com outros países. Tendo como critérios, a extensão
territorial, o contingente populacional, o tamanho da economia e o regime federativo,
Argentina e México são os países que mais se aproximam do Brasil para tal
comparação.
2
O próprio futuro das avaliações em larga escala e a manutenção de série histórica se veem em
questionamento quando atentamos para o contexto pandêmico da COVID-19 com o consequente
fechamento de escolas, cujos reflexos em termos de aprendizagem dos estudantes se somarão às
perdas de vidas que afeta a todo o mundo de maneira tão trágica.
Ao refletir sobre as avalições em larga escala, Bauer, Alavarse & Oliveira
(2015, p. 1369) consideram que “a contribuição internacional ao debate a respeito de
avaliações em larga escala é praticamente ausente no debate brasileiro acerca do
tema, com predominância da difusão de posições críticas a estas”. Esses autores,
reconhecem a utilidade dessas avaliações, ainda que questionem e sejam críticos
quanto a alguns de seus usos, como a criação de rankings de escolas, bonificação de
professores ou critério para alocação de recursos nas escolas que obtiverem os
melhores resultados.
Na mesma linha de reflexão, Gomes (2018) considera que as avaliações de
larga escala, as quais ele denomina avaliação educacional externa e internacional
experimentam escassa massa crítica de estudos e pesquisas, guardando posições
antagônicas, de um lado os que as entendem como “motor incomparável da melhoria”,
de outro os que as veem como “conspiração contra os países em desenvolvimento”.
4 NOVA AGENDA DE PESQUISA E ESTADO DA ARTE
Nesse sentido, me distancio dessas posições antagônicas. Não interessa
meramente reproduzir as críticas postas na literatura sobre o PISA, tampouco,
chancelar seus resultados como verdade unívoca sobre a qualidade dos sistemas
educacionais, em um e outro caso, penso que não traria conhecimento novo sobre o
tema.
Assim, me aproximo da abordagem delineada por Delvaux (2009) que
continuando o trabalho de Jacques Commaille, evita as correntes de investigação
dominantes para compreender melhor o lugar do conhecimento na ação pública 3.
O conhecimento deixa de ser objeto que se desloca em sentido único e passa
a ser processo contínuo de circulação, transformação, junção, divisão e recomposição
dos saberes, onde participam simultaneamente produtores, tradutores e utilizadores
(DELVAUX, 20009).
É sintomático dessas correntes dominantes os achados de pesquisa de Dickel
(2010) ao analisar o impacto do PISA na produção acadêmica brasileira referente ao
currículo escolar. O PISA é tratado, respectivamente, como ponto de partida da
3
A ação pública é entendida como espaço de interação sociais que são estruturadas pelos modos de
regulação e configurações de recursos e interdependências, bem como, processos cognitivos que são
estruturados pelas representações e circuitos do conhecimento (DELVAUX, 2009).
argumentação e fato da realidade objetiva, instrumento limitado aos critérios
econômicos e que representa os países capitalistas ou argumento que vem em apoio
às constatações já formuladas pelos autores.
Em levantamento feito na Biblioteca Digital de Teses e Dissertações da
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior-CAPES e Instituto
Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia-IBICT, localizei produções
acadêmicas preocupadas em compreender o PISA no Brasil, de forma comparada,
como Carvalho (2015), Pereira (2016), Muri (2017) e Alves (2019).
Carvalho (2015) fez estudo comparativo sobre educação matemática entre
Brasil e Japão, a partir do desempenho desses países no PISA, analisou os currículos
nacionais e em que medida estes têm influência no desempenho. Apesar dos
currículos dos países serem similares, o principal fator que afeta o desempenho foram
as condições socioeconômicas dos estudantes.
Pereira (2016) analisou o PISA como parâmetro de qualidade para as políticas
educacionais de Brasil e Espanha. A autora tomou como referência de análise o Plano
Nacional de Educação-PNE 2014-2024 e a Ley Organica para la Mejora de la Calidad
Educativa-LOMCE. Os conceitos de resiliência e autoeficácia foram identificados
como pressupostos epistemológicos do sujeito a ser formado sob a ótica do modelo
de educação da OCDE, trata-se da adaptação dos indivíduos à sociedade
contemporânea.
Muri (2017) pesquisou se existem diferenças de competência cognitiva em
Ciências entre os estudantes brasileiros e os estudantes japoneses no PISA. Ao
comparar os resultados de Brasil e Japão, o autor aponta os elementos para o sucesso
japonês, quais sejam: currículo nacional comum, formação continuada de professores
em serviço, reformas do sistema educacional suscitadas pelos resultados do PISA.
Por último, Muri (2017) identifica as razões do baixo desempenho dos
estudantes brasileiros, quais sejam: despreparo dos estudantes (falta de familiaridade
com o teste), deficiente formação dos professores e limitado uso das evidências
produzidas pelas avaliações em larga escala.
Alves (2019) analisa os determinantes para o sucesso escolar a partir dos
dados do PISA, avaliando o efeito das escolas latino-americanas sobre o desempenho
dos estudantes em um modelo estatístico multinível. Os resultados obtidos pela autora
apontam como fatores o histórico familiar, características do aluno, perfil da
comunidade escolar (efeito de pares), clima disciplinar em sala de aula e existência e
adequação de recursos pedagógicos.
Em face do exposto, compreendo que as pesquisas comparadas sobre o PISA
no Brasil têm se preocupado em analisar o desempenho do país em relação aos
outros países ou buscado identificar os pressupostos e fatores explicativos das
diferenças encontradas neste desempenho.
Em consulta preliminar aos sites oficiais das Sociedades de Educação
Comparada do México e da Argentina, tendo por foco seus congressos e publicações,
constato que a situação em termos de agenda de pesquisa do PISA não é diferente
da encontrada no Brasil.
As pesquisas supramencionadas se apresentam como projeto em andamento
(ORNELAS, 2016), se dedicam aos usos da avaliação pelas instituições do Poder
Executivo (RODRIGO, 2016), enfatizam a racionalidade da participação no exame
(ACOSTA, 2020) ou os limites do PISA como avaliação (MARQUEZ JIMENEZ, 2017).
Não percebi nas pesquisas encontradas reflexões quanto a recepção, os usos
e a circulação do conhecimento produzido pelo PISA, determinante para o papel que
assumirá no conjunto da política educacional. Assim, as pesquisas que identifiquei se
concentram mais na análise dos dados do PISA em si e pouco quanto ao como esses
dados são recebidos, traduzidos e consumidos, além disso, não captam as
consequências práticas desses conhecimentos quanto à tomada de decisão no âmbito
das políticas educacionais.
Quando questiono como esse conhecimento é utilizado faço referência à sua
relação com a política, demarcando as transformações do papel do Estado, o qual
passa a compartilhar seus poderes e espaços com novos atores quanto à regulação
da política educacional. Tais conhecimentos moldam a definição dos problemas e a
forma de resolvê-los por intermédio de suas recomendações (KRAWCZYK, 2013).
Em vez de investigar o desempenho dos estudantes ou o comportamento do
sistema educacional em relação a esse desempenho, parece-me mais fecundo
investigar as relações entre conhecimento e política, as quais se materializam na
produção, circulação e uso dos resultados e análises geradas no contexto do PISA.
Nesse sentido, o PISA é entendido como instrumento de regulação baseado
no conhecimento, isto é, “dispositivo técnico, de elevada sofisticação, que se baseia
num tipo particular de conhecimento com vista à orientação, coordenação e controle
da ação social, no setor da educação” (CARVALHO, 2017, p. 7), algo que é
explicitamente declarado pelos próprios implementadores dessa avaliação
internacional, como vimos em OECD (2021) e Moriconi & Bauer (2017).
Nessa linha de proposição de pesquisa, encontramos somente o trabalho de
Araújo & Tenório (2017) sobre os usos e desusos dos resultados brasileiros no PISA,
contudo, sem a perspectiva da educação comparada. Os autores se dedicaram a
compreender a utilização desses resultados pelos gestores dos sistemas de ensino
da educação básica e o modo como o PISA é apresentado para a sociedade na mídia.
Os resultados do PISA no Brasil foram utilizados, segundo Araújo & Tenório
(2017), de forma direta, como critério para priorização de área no Programa de
Desenvolvimento Profissional de Professores-PDPP da Capes e sugestões aos
gestores educacionais por meio dos Relatórios brasileiros do PISA; e de forma
indireta, como parâmetro para definição da meta final do Ideb em 2021 e na
qualificação do nosso processo de avaliação em larga escala com apropriação da
metodologia e a compatibilização das escalas de proficiência.
O fato de somente um trabalho se preocupar sobre os usos do PISA me leva
a afirmar que a agenda de pesquisa explicitada por Carvalho (2017) e Pons (2012),
não está presente no debate acadêmico brasileiro, como afirmado por Bauer, Alavarse
& Oliveira (2015).
Isso instiga a continuidade deste trabalho de pesquisa, pois ao explorarmos
nesse veio traremos nova contribuição e abordagem ao debate acadêmico, fazendo
com que avancemos na compreensão para saber se o conhecimento produzido pelo
PISA de fato é utilizado no âmbito da ação pública.
Os pilares teóricos fundamentais dessa agenda passam pelo entendimento
do PISA como instrumento de regulação baseada no conhecimento (Knowledge-
based Regulation Tools-KRT) e pela observação dos processos de construção do
conhecimento para a política como práticas cognitivas e sociais interdependentes e
inscritas em dinâmicas transnacionais, nacionais e locais.
Tal agenda é detalhada por Costa & Afonso (2009) e Pons (2012) ao
sumarizarem o projeto Knowlegde and Policy (KnowandPol) que analisou o uso do
PISA nos processos de decisão política da Bélgica francófona, Escócia, França,
Hungria, Portugal e Romênia. A pesquisa considerou o PISA nas edições 2000, 2003
e 2006 por intermédio de abordagem qualitativa e interpretativa com entrevistas e
análise de corpus documental.
Entendo que ao estudarem três edições, os pesquisadores puderam
identificar melhor as continuidades e descontinuidades do PISA como KRT no
contexto dos países analisados. A decisão política que passa pelo debate público foi
investigada pelo KnowandPol no âmbito da mídia, jornais especializados em
educação, sindicatos de professores, instituições do Poder Executivo responsáveis
pelo PISA e debates parlamentares.
Ao estudarem os debates parlamentares, os pesquisadores descobriram que
o PISA sustentou argumentações de amplo espectro político, fundamentando tanto
oposição, quanto governo, políticos de esquerda e políticos de direita. Além disso,
observou-se que o conteúdo do PISA não era substancialmente apropriado, ocorrendo
uso seletivo de partes dos relatórios ou o destaque de problemas nacionais em
comparação com outros países (GREK, LAWN & OZGA, 2009).
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Considerando as pesquisas sobre o PISA no Brasil, anteriormente
explicitadas, os debates parlamentares não foram objeto de análise, deixando de fora
um espaço decisivo, isto é, os Parlamentos. Os Parlamentos ocupam uma das cenas
centrais da circulação dos conhecimentos, enquanto lugar de formulação de políticas,
produção de legislação e definição da pauta de prioridades no debate público.
Brasil, Argentina e México possuem Parlamentos Bicamerais, ou seja, o Poder
Legislativo é dividido em Senado e Câmara dos Deputados. Essa característica em
comum ao lado da organização política federativa implica que a discussão, elaboração
e aprovação das leis tramita por duas casas, o que valoriza e qualifica o debate
público.
Além disso, todos esses Parlamentos possuem Comissões Permanentes que
tratam da Educação, seja isoladamente, seja associada a outras áreas como Cultura.
Essas Comissões são lugares privilegiados para compreendermos o tratamento do
PISA no âmbito das discussões, legislações e decisões sobre educação.
Por exemplo, ao realizarem audiências, as referidas Comissões convocam ou
convidam múltiplos atores, públicos e privados, para discutirem temas de interesse do
momento ou ainda ouvirem diferentes opiniões sobre determinada legislação,
programa ou política pública.
Em face disso, investigar os debates parlamentares do Brasil, México e
Argentina parece-me potencialmente rico para sabermos: em que medida o PISA é
acionado nos discursos políticos? como os políticos sustentam suas argumentações
quanto aos resultados da avaliação do PISA? quais atores são mobilizados nesses
debates? é possível identificar semelhanças e diferenças entre a recepção e uso do
PISA nos debates parlamentares desses países? os debates parlamentares acerca
do PISA geram consequências práticas para a tomada de decisão política no âmbito
da educação?
Após essas primeiras aproximações para uma nova agenda de pesquisa,
compreendo que a busca de respostas a essas perguntas de pesquisa nos levará a
identificação de semelhanças e diferenças em relação à influência do PISA no debate
público do Brasil, Argentina e México. Tal influência poderá ser analisada no âmbito
dos Parlamentos desses países, nos inserindo na agenda acadêmica internacional, o
que representaria contribuição nova para o estudo do tema.
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