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eISSN 1807-5762

Artigos

Análise política da atuação do Conselho

Nacional de Saúde na construção da política
de saúde no Brasil no período de 2014-2017
Political analysis of the National Health Councils's performance in the
construction of health policy in Brazil in the period 2014-2017 (abstract: p. 15)
Análisis político de actuación del Consejo Nacional de Salud en la construcción
de la política de salud en Brasil en el período de 2014/2017 (resumen: p. 15)

Berenice Temoteo-da-Silva(a) (a)

Departamento de Saúde
Coletiva I, Instituto de Saúde
<[Link]@[Link]> Coletiva, Universidade Federal
da Bahia. Rua Basílio da Gama,
Isabel Maria Sampaio Oliveira Lima(b) s/n, Canela. Salvador, BA,
Brasil. 40110-040.
<isabelmsol@[Link]> (b)
Programa de Pós-Graduação
em Família na Sociedade
Contemporânea, Universidade
Católica do Salvador. Salvador,
BA, Brasil.

Objetivou-se analisar a atuação do Conselho Nacional de Saúde no núcleo do processo decisório da

política de saúde entre 2014-2017. A análise foi baseada nos projetos políticos em disputa na arena
política da saúde e nos projetos dos governos de Dilma e de Temer. Com a mudança no projeto de
governo, o Conselho passou a atuar pela via judicial, além de pelas vias social e parlamentar,
passando do alinhamento (crítico) à franca oposição, até sua neutralização com o boicote da
participação do Conselho nas discussões de pautas da política de saúde nos anos 2016-2017.
Embora não tenha tido poder suficiente para mudar a correlação de forças em torno do desmonte
do Sistema Único de Saúde (SUS), o Conselho figurou-se em um bloco político de resistência e de
enfrentamento em defesa do SUS constitucional.

Palavras-chave: Conselho Nacional de Saúde. Política de saúde. Participação social.

Análise política em saúde.

Temoteo-da-Silva B, Lima IMSO. Análise política da atuação do Conselho Nacional de Saúde na construção da
política de saúde no Brasil no período de 2014-2017. Interface (Botucatu). 2022; 26: e210582
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 Análise política da atuação do Conselho Nacional de Saúde na ... Temoteo-da-Silva B, Lima IMSO

Introdução

O Conselho Nacional de Saúde (CNS) configura-se em um espaço privilegiado para

a articulação de atores, ideias e propostas para a área da Saúde. Desde o final da década
de 19901 e atualmente2-4 esse colegiado tem demonstrado um ativismo significativo,
mobilizando entidades, movimentos sociais e representações de abrangência nacional.
Os estudos sobre o CNS, no entanto, são poucos5 e se concentram no tema específico da
vigilância sanitária6, da sua composição e sua dinâmica interna7, da sua atuação diante das
recomendações das organizações financeiras internacionais8 e da luta por reconhecimento
das diferenças étnico-raciais nessa arena política9. Dessa forma, identificou-se a ausência
de pesquisas sobre a atuação do Conselho Nacional de Saúde no espaço de disputa do
processo decisório da política de saúde.
Diante dessa lacuna, este estudo buscou responder às seguintes perguntas: Como
se deu a atuação política do CNS no núcleo do processo decisório da política de saúde
no período entre 2014 e 2017? Que projetos de saúde foram assumidos pelos atores
que disputam a política de saúde? Que estratégias foram adotadas pelo conselho para
disputar o direcionamento do projeto de saúde adotado no país? Portanto, o objetivo
deste artigo consiste em analisar a atuação política do Conselho Nacional no núcleo do
processo decisório da política de saúde.

Referencial teórico

Frações dos projetos em disputa no setor saúde são assumidos e traduzidos pelo núcleo
do poder decisório estatal, ou seja, os poderes executivo, legislativo e judiciário, mediante
uma permanente tensão dos componentes governamentais (propósito e projeto de
governo), socioestatais (por exemplo, o CNS) e de mercado, com diferentes capacidades de
direcionar o vetor de forças para os projetos em disputa com base em sua práxis concreta.
Dessa forma, a análise política10 da atuação do CNS supõe considerar a coerência do
conselho como uma organização testiana, com os projetos disputados no âmbito do setor
saúde, bem como os tensionamentos provocados nos propósitos e no projeto de governo
por onde passa necessariamente a construção da política de saúde. Essa análise se funda nos
elementos do pensamento estratégico de Mário Testa, no qual o poder é a categoria central.
Os projetos de governo explicitados no Brasil entre os anos de 2014 e 2017 estão
plasmados no programa de governo da presidente Dilma Rousseff, apreciado nas eleições
de 2014, e no projeto de governo do presidente Michel Temer, apresentado aos dirigentes
de partidos políticos alinhados com o então Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (PMDB), ainda em 2015, quando ele era vice-presidente da República.
Os alicerces do programa de governo “Mais Mudanças, Mais Futuro” de 2014 pautavam
o equilíbrio entre o crescimento econômico e social, e afirmavam o compromisso
com o fortalecimento e o aprimoramento do SUS. Enquanto o programa de governo de
2015, denominado “Uma Ponte para o Futuro”, vigente até o final de 2018, apontava
como diretriz prioritária a recuperação da economia mediante o ajuste fiscal das despesas
públicas primárias, propondo a criação de um novo regime fiscal pautado na desvinculação
constitucional dos gastos com a saúde e a educação.

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Nessa análise política, o setor saúde é admitido não como um conjunto de instituições,
mas como um espaço social de disputa de poder em permanente reconfiguração, gerado
pela relação entre atores sociais integrantes tanto da sociedade política quanto da sociedade
civil, no momento em que desenvolvem uma ação setorial10.
No âmbito desse setor, Paim11 identifica três projetos em disputa: o mercantilista,
que admite a saúde como mercadoria e o mercado como a melhor opção para suprir
as demandas e necessidades de saúde dos indivíduos; o projeto da reforma sanitária,
cujo objetivo precípuo é a melhoria das condições de vida da população brasileira,
alcançada mediante uma reforma social pautada na democratização da saúde, do
Estado e da sociedade e que defende o SUS constitucional, um de seus principais
resultados concretos; e o projeto revisionista ou racionalizador defendido por aqueles
que preferem flexibilizar os princípios e diretrizes do SUS, ajustando-os aos interesses
econômicos, estatais e das classes hegemônicas.
Nessa perspectiva, o CNS assume a característica de uma organização testiana,12 na
qual um agrupamento de indivíduos plurais se reúne para alcançar algum objetivo em
torno do qual geram ações baseadas na decisão da maioria, com pelo menos um propósito
comum de interferir na política de saúde. Esta entendida como uma ação ou omissão do
Estado, uma resposta social diante dos problemas de saúde e seus determinantes13.
A atuação política do CNS se projeta no espaço do processo decisório do Estado
brasileiro, constituído pelos poderes da República, tensionando os componentes
governamentais a assumir o projeto de saúde adotado pelo CNS. O sentido para o qual
aponta o feixe de forças políticas, se para um projeto mercantilista, revisionista ou o da
Reforma Sanitária Brasileira, é resultante da síntese de múltiplas lutas travadas pelos
diferentes atores em cada momento historicamente determinado.

Metodologia

Trata-se de uma pesquisa qualitativa do tipo estudo de caso14 desenvolvida no CNS. A

atuação política do CNS foi analisada em um recorte temporal de quatro anos. A escolha do
período de 2014 a 2017 foi estratégica, uma vez que corresponde a um ano que antecedeu
a crise política deflagrada pelo processo de impeachment da presidente da República Dilma
Rousseff e a um ano de governo do presidente Michel Temer que lhe sucedeu.
Foram entrevistados 27 conselheiros, sendo 22 pertencentes à gestão 2015/2018
e cinco que foram conselheiros no período 2012/2015. Os conselheiros foram
identificados pelas seguintes categorias: representantes estatais (governamentais) e
representantes societais (mercado e social). São considerados como atores estatais os
representantes governamentais da gestão em saúde. Enquanto os atores societais de
mercado são aqueles da categoria de prestadores de bens e serviços de saúde. Já os atores
societais sociais foram denominados pelas seguintes categorias: entidades de trabalhadores
e profissionais de saúde; trabalhadores de outras áreas; entidades de portadores de
patologia e Pessoa com Deficiência (PcD); entidades de gênero e étnicas; associações
comunitárias, movimentos sociais e Organizações Não Governamentais (ONG); e a
categoria de representações religiosas15.

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Foram selecionados conselheiros de todas as categorias e que exerceram um papel

destacado no colegiado, de acordo com o registro nas atas das reuniões do CNS. Dessa
forma, os conselheiros entrevistados da gestão 2015/2018 foram os seguintes: um
representante do mercado, dois governamentais, sete atores sociais da categoria de
profissionais e trabalhadores da saúde, sendo um deles o presidente do conselho,
três do segmento de trabalhadores de outras áreas, quatro dos portadores de patologia,
quatro da categoria de associações comunitárias e um representante da categoria étnica
e de gênero. Quanto aos entrevistados da gestão 2012/2015 foram selecionados: a
presidente do conselho, dois representantes do Ministério da Saúde (MS), sendo
um deles o próprio ministro, um integrante do Fórum das Entidades Nacionais de
Trabalhadores da Área da Saúde (Fentas) e um do Fórum de Usuários.
As entrevistas semiestruturadas foram guiadas por dois roteiros, sendo um elaborado
para os representantes governamentais e outro, para os demais conselheiros. As perguntas
dirigidas aos atores estatais eram relacionadas ao projeto do MS pensado e realizado
para o setor e ainda à análise desses atores sobre a atuação do conselho e sua relação
com ele na conjuntura brasileira de 2014 a 2017. As questões colocadas para
os representantes societais diziam respeito à compreensão desses atores sobre a
atuação do CNS, considerando o período analisado.
A produção de dados também ocorreu com base nas notícias produzidas pelo
conselho e publicadas no seu site, entre 2014 e 2017, e ainda nas 49 atas das reuniões
ordinárias e extraordinárias do mesmo período. Os dados foram organizados em duas
matrizes, sendo uma de notícias e a outra de informações provenientes das atas. A coleta
de dados foi realizada entre setembro de 2017 a janeiro de 2018.
Após a leitura do conteúdo das entrevistas, das atas e das notícias, foram extraídos
trechos que faziam alusão à atuação política do CNS e reunidos em matrizes no
Excel, formando o corpus de análise pelo qual foram extraídas as unidades de registro,
depois de repetidas leituras16. A exploração desse material possibilitou reunir as
frases que expressavam o núcleo de compreensão do texto em torno de categorias
analíticas adotadas no referencial teórico deste trabalho (projetos em disputa no
setor saúde - mercantilista, revisionista e do SUS constitucional; projetos de governo
- programas dos governos Dilma e Temer; e relação com os poderes da República - núcleo
decisório). Dessa forma, procedeu-se à análise política da atuação do Conselho Nacional
na construção da política de saúde no Brasil.
O projeto foi aprovado pelo comitê de ética em pesquisa, sob o parecer de número
2.235.550 e cumpriu os aspectos éticos previstos na Resolução 466/2012 do CNS.

O ano de 2014 (final do governo Dilma I)

O último ano do primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff e início da gestão

de Arthur Chioro no MS foi marcado pelo relativo alinhamento de posições entre o CNS
e o MS. Em diversos momentos, O CNS solicitou esclarecimentos e fez recomendações
ao MS, à Secretaria de Planejamento e Orçamento (SPO) e à presidência da República
sobre a execução orçamentária e financeira apresentada nos Relatórios Quadrimestrais
de Prestação de Contas (RQPC). Apesar de o empenho e a liquidação do investimento

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público em saúde ter se mantido de forma irregular, inclusive para as ações e serviços
públicos de saúde, e ter ocorrido contingenciamento de recursos orçamentários, os
Relatórios Anuais de Gestão (RAG) 2013, 2014 e 2015 referentes à gestão do MS no
período analisado do governo Dilma, mesmo diante de fortes tensões, foram aprovados
pelo plenário do conselho com ressalvas (CNS, ata 258, junho 2014; ata 260 agosto,
2014; ata 263 novembro de 2014; ata 275 novembro de 2015; ata 283 de julho de 2016).
A confiança de parte do colegiado na coalizão política à frente do governo contribuiu
para que o conselho assumisse um posicionamento político tolerante diante da omissão
do governo quanto ao contínuo subfinanciamento do SUS.

[...] Era outro momento político do Conselho Nacional, que se achava que
a gente estava dentro do governo, que era nosso e a gente estava no controle
social morno. A gente ainda estava deixando[...] Muitos retrocessos que agora
se acirraram começaram tempos atrás em outros governos, tempos atrás se
aprovava o RAG com ressalvas porque se achava que isso era o mais adequado,
não vamos contrapor o governo porque é o nosso governo, olha o que deu?
(Entrevistado 6 - Social)

A atuação do CNS em torno da pauta do financiamento público da saúde extrapolou

a relação com o MS, na medida em que entidades do colegiado protagonizaram, junto
com outros movimentos sociais, o projeto “saúde + 10”, que previa 10% das Receitas
Correntes Brutas (RCB) da União para a saúde. Dessa forma, acionava-se o mecanismo
de mobilização popular e tensionava-se o legislativo com o Projeto de Lei de iniciativa
Popular (PLP) 321/13. Essa proposta foi potente para unificar os interesses dos
representantes governamentais com as entidades sociais do conselho. As falas a seguir
ilustram essa dinâmica:

[...] Nesse período, a posição do CNS é muito voltada para o Projeto de Lei
de Iniciativa Popular, que foi o ponto alto da atuação do Conselho, a coleta
de assinaturas, a entrega das assinaturas para o presidente da Câmara e o
acompanhamento desse processo [...] Então, a questão do financiamento
pautou muito a atuação do CNS nesse momento. (Entrevistado 10 - Social)

No âmbito da Câmara e do Senado Federal, o projeto de saúde para a sociedade

brasileira com maior força política se tornou cada vez mais proeminente nas posições
tomadas pelo legislativo federal. Em abril daquele ano, a Câmara dos Deputados,
sob a presidência do pmdbista Henrique Eduardo Alves, retomou o debate sobre o
financiamento público da saúde. No Congresso Nacional, o CNS e demais entidades
nacionais e movimentos sociais envolvidos no movimento “Saúde +10” reivindicaram
que o PLP n. 321/13 fosse desapensado, ou seja, separado de outros projetos e,
independente, ganhasse caráter de urgência na tramitação.
Paradoxalmente, a partir de 2013, a coalizão política que compunha as casas legislativas
encontrou viabilidade política para dar uma notável agilidade ao projeto do orçamento
impositivo, proposto no ano 2000 e transformado na Proposta de Emenda à Constituição
(PEC) 358/2013. Esse projeto previa o repasse de 1,2% das Receitas Correntes Líquidas

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(RCL) da União para as emendas parlamentares, e 50% delas deviam ser aplicadas na área
da Saúde e deduzidas do orçamento federal para o MS. Esse projeto ganhou um adendo,
até mesmo de maior impacto para o setor, pois estabelecia ainda que 15% das RCL da
União fossem destinadas para a saúde de forma escalonada em quatro anos. Na prática, a
aprovação da emenda do orçamento impositivo representava a redução do financiamento
para o SUS já que colocava as obrigações da União em patamares inferiores ao estabelecido
na Lei 141/2012, vigente no país.
As estratégias políticas adotadas pelo CNS em 2014, com vistas a interferir na política
de saúde, foi a negociação com o poder executivo em torno do financiamento público da
saúde, a participação em audiência do poder judiciário, defendendo o acesso universal e
gratuito no SUS e o monitoramento dos projetos relacionados à saúde em tramitação no
plenário e nas comissões do Congresso Nacional. Com base na análise concreta do cenário
das casas legislativas, o CNS identificou que algumas decisões foram tomadas em espaços
diferentes daqueles formalmente instituídos, como as comissões temáticas e os plenários
da Câmara Federal. Os acordos entre parlamentares da bancada da saúde e os pactos entre
líderes de partidos políticos passou a exigir dos conselheiros táticas mais aprimoradas,
que vão desde aquelas de participar das audiências públicas, estabelecer o diálogo com
as comissões, solicitar esclarecimentos, até participar das reuniões das comissões, fazer
negociação, realizar manifestações para fortalecer a pressão popular e analisar os vetores de
poder em cada momento determinado (CNS, ata 254 de fevereiro de 2014).
O projeto mercantilista da saúde certamente foi fortalecido com a captura dos
poderes executivo e legislativo pelo poder econômico, mediante o financiamento
empresarial da campanha eleitoral de 2014. Afinal foram quase 55 milhões de reais
doados pelas empresas de planos de saúde para candidatos de diversos partidos e de
todos os cargos pleiteados, inclusive à presidência da República. A presidente reeleita
recebeu R$ 11 milhões da Amil e da Qualicorp; os candidatos ao mesmo cargo,
Aécio Neves do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e Marina Silva do
Partido Socialista Brasileiro (PSB), também receberam doações das empresas de planos
de saúde. Outros políticos influentes, tais como Eduardo Cunha, que se tornaria
presidente da Câmara dos Deputados, receberam R$ 250 mil do Bradesco Saúde; e
partidos políticos que se destacaram na quantidade de projetos relacionados à saúde
também foram beneficiados pelo mercado da saúde17.

O ano de 2015

Ainda durante o período eleitoral, o poder executivo apresentou à Câmara dos

Deputados uma medida provisória n. 656/2014 que tratava de incentivos fiscais para as
áreas de informática, construção civil e investimentos em energia eólica. Nessa medida
foram acrescentados outros artigos pelo Congresso Nacional, inclusive um que autorizava
a entrada do capital estrangeiro na saúde. Logo no início do ano seguinte, essa medida
foi transformada na Lei de n. 13.097/2015, admitindo a participação de empresas e do
capital estrangeiro nas ações e cuidados à saúde no Brasil, sem as restrições previstas na Lei
Orgânica da Saúde (LOS) e extinguindo a obrigatoriedade das entidades internacionais
estarem submetidas à autorização e ao controle do MS para exercerem suas atividades18.

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No plenário do Conselho, essa pauta acirrou as disputas entre os segmentos.

Enquanto os representantes do MS defenderam a medida argumentando que
se tratava de regulamentar uma prática já existente no país e de regular e dar
condição de concorrência às empresas brasileiras, os representantes do mercado, em
consonância com a proposta, defenderam que isso poderia melhorar a assistência à
saúde no Brasil, já que aumentaria o recurso para essa área. Os demais segmentos se
posicionaram contra a proposta pois além de a medida ser inconstitucional, o capital
estrangeiro fortaleceria o mercado da saúde e não a saúde como direito, sendo esse o
posicionamento que prevaleceu no colegiado, explicitado na recomendação deliberada
pelo plenário com críticas e alertas à proposta (CNS, ata 265 de janeiro de 2015;
ata 267 de março de2015, disponíveis em: [Link]
noticias/2014/12dez18_Nota_medida_prpvisoria_656_2014_4cnstt.html). A fala a
seguir aponta a disputa no plenário em torno dessa proposta:

[...] A minha postura de prestigiar, de valorizar, de respeitar o CNS não fez

com que o conselho fosse mais bonzinho, pegasse mais leve comigo não, pelo
contrário, o posicionamento foi muito duro, muitos questionamentos para mim
ou para as decisões que a Dilma tomou, por exemplo, de não vetar aquele artigo
do capital internacional. Eu tive que ir para o conselho e discutir, uma discussão
dura, mas me posicionando em nome do governo. (Entrevistado 4 - Governo)

Nessa perspectiva, apesar de o programa de governo “Mais Mudanças, Mais Futuro”

indicar a direcionalidade da política de saúde para o fortalecimento do SUS, o executivo
passou a ser constrangido pelas pressões oriundas do mercado, expressas também nas
medidas adotadas pelo Congresso Nacional que beneficiaram o setor privado.
Em 2015, além da mobilização em torno da realização da 15ª Conferência Nacional
de Saúde4, uma das principais bandeiras do CNS continuou sendo a luta por mais
financiamento para o SUS. No intuito de reunir forças políticas em torno dessa pauta, foi
lançada, no CNS, a Frente em Defesa do SUS (abraSUS) que aglutinou entidades sociais,
governamentais e parlamentares. O manifesto da abraSUS apontava um conjunto de
alternativas para ampliar as receitas para a política de saúde. Contudo, suas propostas se
distanciaram daquelas que efetivamente prosperaram nos poderes da República.
A PEC 87/2015, de autoria do governo federal, previa estender para o ano de 2023,
a DRU, que estaria em vigor até o final de 2015. Entretanto, a essa proposta foram
apensadas outras do Senado (PEC 143/2015) e da Câmara (PEC 4/2015), sendo
ampliado de 20% para 30% o percentual dos tributos federais que seriam desvinculados
do orçamento da seguridade social para uso arbitrário do governo, criando ainda esse
dispositivo para os estados, os municípios e o Distrito Federal. Diante da estimativa
da Cofin/CNS de retirada de 44,6 bilhões de reais do SUS, caso a referida PEC da
Desvinculação das Receitas tivesse vigorado em 2016, o plenário do CNS aprovou
uma moção de repúdio a essa proposta e entregou ao Senado. Em consonância com o
programa de governo “Uma ponte para o Futuro” do presidente interino Michel Temer,
que previa a desvinculação constitucional dos gastos para a saúde e educação, a medida
foi aprovada (CNS, ata 281 de maio de 2016, disponível em: [Link]
[Link]/ultimas_noticias/2016/04abr27_Conselho_alerta_Senado_PEC143.html).

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Pós-impeachment da presidente Dilma Rousseff

Na percepção dos conselheiros, a troca de governo repercutiu no setor saúde, no

sentido de dar celeridade a um processo que já estava em curso no país. De acordo
com os entrevistados, além da menor permeabilidade da nova coalizão governativa à
participação da sociedade, o histórico subfinanciamento do SUS foi agravado, revelando,
com mais clareza, a face do projeto de saúde assumido pelo governo. No cenário de
instabilidade democrática, o CNS realizou um ato público no MS, alertando para a
imprescindibilidade da democracia para o SUS.

[...] para mim é como se fosse um contínuo, o mesmo retrocesso de sucateamento

do SUS. Eu acho que o golpe acelerou. [...] Mas eu acho que de qualquer forma a
gente tinha espaço de diálogo [...] o golpe não, não tem conversa, o que define lá,
está definido [...] não há possibilidade de diálogo. (Entrevistado 5 - Social)

Durante o governo interino, o executivo federal submeteu ao Congresso a PEC

241/2016 que estabelece um teto para o gasto público federal especificamente para as
despesas primárias, o que inclui a seguridade social, durante um período de vinte anos.
Propositadamente, a PEC 241/2016 não determina um limite de gasto com a dívida
pública. Na prática, essa medida congela o financiamento público da União, inclusive
para a saúde, até o ano de 2036, com base no piso aplicado em 2016, garantindo que
haja mais recursos para amortizar a dívida.
A PEC 241/2016 tornou-se uma Emenda Constitucional (EC 95) ainda naquele ano.
Vale relembrar que a proposta plasmada na EC 95/2016 estava prevista no programa de
governo de Temer denominado de “Uma Ponte para o Futuro”. A base do argumento
explicitado pelo Ministério da Fazenda no debate sobre o tema, na reunião ordinária do
CNS, foi de que seria necessário controlar a despesa pública para conter a crise econômica
(CNS, ata 287 de novembro de 2016). Essa investida do executivo brasileiro em torno
do desfinanciamento do SUS, para além do seu histórico subfinanciamento, aponta uma
mudança no projeto de saúde assumido e executado explicitamente pelo MS que passou a
ser alinhado aos interesses do mercado.
Esse aspecto de priorizar o equilíbrio fiscal em detrimento do investimento na
área social foi trazido na fala dos entrevistados. Os conselheiros indicaram ainda que
se tratava da implementação do programa de governo da coalizão política à frente do
Estado brasileiro, e avaliaram que essa nova legislação traz efeitos deletérios para o
setor público de saúde.

[...] o Temer e o Meireles vêm aprovar a ainda mais radicalizada [...] política
chamada de austeridade que não tem nada de austero, pelo contrário, são políticas
bastante generosas quanto ao capital financeiro, quanto à remuneração dos juros
dos empréstimos da dívida pública, mas que são extremamente danosas para as
políticas sociais de modo geral, inclusive para as políticas de saúde. A emenda 95
do teto dos gastos públicos será a morte do SUS [...] se não mudarem essa política
nós estamos assistindo o fim do SUS, enquanto projeto de sistema universal.
(Entrevistado 10 - Social)

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[...] ele está realizando um programa de governo que não foi aprovado nas urnas
[...] o golpe foi dado para mudar o plano de governo, foi para isso que existiu esse
golpe parlamentar [...] (Entrevistado 8 - Social)

A partir da aprovação da EC 95/2016, além das estratégias de luta adotadas nos

anos anteriores, o CNS recorreu à judicialização da política de saúde. A aprovação
dessa emenda representa uma perda de mais de 430 bilhões de reais para a saúde até
2036, de acordo com as estimativas da Cofin/CNS. Desse modo, além de mobilizar
diversas entidades e de realizar marchas em defesa do SUS, com a presença de milhares
de pessoas, de buscar alianças com os parlamentares que votaram contra a EC 95,
de participar dos debates no Congresso Nacional, mostrando o impacto dessa
medida para a saúde, e de pressionar a casa legislativa com ato público de vigília nos
dias de votação dessa pauta, as entidades do CNS entraram como amici curiae
de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI – 5.658) no STF para barrar a
implementação dessa emenda.
O CNS e a Frente em Defesa do SUS adotaram, ainda, a estratégia de mobilizar a
sociedade para apoiar um manifesto que pretende coletar milhões de assinaturas para
fortalecer o posicionamento da sociedade contra a EC 95/2016, no julgamento da ADI
que tramita no STF. A fala abaixo evidencia esse processo:

[...] tem os amigos e amigas da causa que é um documento que vai ser mandado para
o STF. Então precisamos de 3 milhões de assinaturas para um documento que pode
barrar a EC n. 95 que congela investimentos [...] até 2036, investimentos da saúde,
da educação, da assistência social. (Entrevistado 16 - Social)

Diante do protagonismo dos poderes da República (legislativo e executivo) em torno

do desmonte do SUS, o conselho passou a exercer um maior ativismo político e adotar
um posicionamento de resistência e de enfrentamento. De acordo com os entrevistados,
esse processo está relacionado à mudança de governo, como indica a fala abaixo:

[...] o que aconteceu foi que politizou muito, até pela forma truculenta do nosso
ministro da saúde, ele não é um cara simples de se tratar. (Entrevistado 1 - Mercado)

Em 2016 aconteceu a conferência de comunicação em saúde e foram convocadas

mais duas conferências temáticas, a de saúde da mulher e a de vigilância em saúde.
Além do ativismo político do CNS pela via social, o colegiado confrontou decisões do
parlamento, do executivo federal e do próprio MS na defesa do SUS constitucional.
Entretanto, outros fatores marcaram profundamente a política de saúde como o golpe
de Estado dado pelo parlamento brasileiro; a proposta do próprio MS de criar os planos
de saúde individuais privados com pacote restrito de serviços, supostamente de baixo
custo, o que beneficiaria diretamente as seguradoras de saúde; o retrocesso de políticas
de saúde específicas, como a PNAB, que passou a induzir financeiramente a criação de
equipes de saúde sem o profissional médico e prescindiu dos Agentes Comunitários
de Saúde (ACS) na cobertura total da população não vulnerável19; a decisão tomada

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na CIT de interromper o financiamento federal da modalidade da rede própria do

Programa Farmácia Popular do Brasil; entre outros desafios colocados para o setor
saúde. (disponível em: [Link]
Presidente_CNS_manifesta_Fim_rede_propria_farmacia_popular.html).
Diante desses aspectos, a relação entre os representantes governamentais e os
conselheiros sociais no plenário do conselho tornou-se mais conflitante. Os primeiros
passaram a criticar a estratégia do colegiado, denominando de combativa, arriscada e
pouco resolutiva, e atribuindo a adoção dessa tática principalmente à troca de governo,
já que houve retrocessos no governo anterior e a atitude do CNS permanecia a de
negociação, de acordo com os entrevistados.

[...] algumas posições do próprio CNS eu questiono e falo isso com o presidente:
cuidado com a estratégia que estão utilizando para não jogar a bacia de água fora
com o menino dentro, porque isso pode levar ao fortalecimento da ideia dos
“contra tudo”, isso somado, leva a uma destruição do SUS de maneira gradativa.
Daqui a pouco a gente perde a capacidade de reação. (Entrevistado 2 - Governo)

[...] radicalizou muito a discussão política com a ascensão desse novo pessoal
que está no governo numa posição adversa a que é do Conselho [...] isto tem
desgastado muito a nossa relação. (Entrevistado 2 - Governo)

[...] é assim, eu sou contra tal coisa porque foi o ministro que mandou fazer
[...] eu não vou discutir as questões básicas porque eu me coloco frontalmente
contra tudo. Eu acho que este é um problema sério que não traz uma solução
para os problemas básicos de saúde do país. (Entrevistado 1 - Mercado)

[...] o pessoal acha que fazer uma nota de repúdio ou uma recomendação isso
vai construir [...] E aí quando você vê a PEC do congelamento do orçamento
nacional, isso é uma ameaça grave para a saúde. Então como é que nós vamos
enfrentar isso? Você acha que a gente vai conseguir vencer isso só com a notinha
de repúdio? (Entrevistado 3 - Governo)

A tensão inerente da disputa de projetos divergentes entre o CNS e o MS

no plenário do conselho naquele momento foi agravada pela debandada dos
representantes de gestores estaduais e municipais. Compelidos pela dificuldade de
financiamento, sobrecarregados de responsabilidades com a saúde da população de
seus territórios e atraídos pela possibilidade de assumir uma postura mais complacente
na implementação do SUS constitucional por meio da reformulação da PNAB 2017,
esses atores recuaram circunstancialmente na defesa desse projeto.

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Os representantes do ministério no conselho adotaram um discurso mais voltado

para a flexibilização dos princípios do SUS diante da ofensiva do MS de minorar o
sistema público de saúde e fortalecer o mercado. Desse modo, o projeto mercantilista
do ministério adquire uma forma mais branda no conselho diante da intransigência dos
atores sociais às pautas do governo para a saúde. As falas do representante governamental
apontam a tentativa de ajuste das deliberações do CNS aos interesses estatais.

[...] Tem resoluções que o CNS aprovou aqui e que chegou lá e o ministro disse
eu não vou aprovar. E eu disse: ministro no que nós podemos concordar? E
eu trouxe de volta para eles, olha, a gente tem condições de ter a homologação
do MS, se a gente modificar esse ponto, vocês acham que é possível? Essa
é a negociação. Conseguimos fazer várias mudanças, têm outras que não
conseguimos fazer mudança nem no conselho, nem lá no ministério, e está até
hoje. (Entrevistado 3 - Governo)

O CNS figurou-se em um espaço de articulação de entidades aliadas em torno da

resistência ao desmonte do SUS no período analisado. Se por um lado a adoção de uma
postura de enfrentamento serviu de empecilho para a concretização mais ampliada do
projeto mercantilista na saúde, por outro tornou a atuação do CNS inócua no jogo
político. A fala do entrevistado aponta o limite estreito para que a atuação política do
conselho incida na política de saúde.

[...] o CNS tem um papel importante principalmente neste enfrentamento [...]

se não é o CNS tudo estava mais fácil para quem pensa como anti-SUS. O CNS
consegue colocar um pouco de limites nessas tentativas de modificar ao extremo
o SUS e isso é mérito do conselho [...] se agisse com pouco mais de juízo político
talvez tivesse mais força, mas chega a fazer de um jeito que chega a perder
sozinho a batalha, chega a perder aliados. (Entrevistado 2 - Governo)

[...] sem sombra de dúvidas o controle social foi e ainda é uma peça importante
na construção do SUS [...] e principalmente agora neste momento extremamente
adverso no processo de defesa do sistema. Eu diria hoje que é o maior ponto
de resistência que nós temos na Esplanada, no país, diante de tudo que está
acontecendo no Brasil. (Entrevistado 18 - Social)

No cálculo político, a manutenção de certo grau de opacidade em torno da possibilidade

de ganhar e de perder consiste em uma reserva necessária para a permanência de ambos
os atores no jogo, pois, não sendo viável ganhar, se manter fora ou indiferente nas disputas
é estratégico10. Nesse sentido, diante da ação deliberada dos atores sociais de assumir a
direção do colegiado, ocupando espaços estratégicos nas atividades do conselho para
que as deliberações do CNS coincidam com o posicionamento desses atores3; do CNS
ter assumido um postura política intolerante na defesa do SUS constitucional; e do
executivo federal da saúde ter assumido um modelo de gestão pouco afeito à participação
da sociedade, a atuação do CNS na construção da política de saúde passou a ser prescindida

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pelo MS. A pesquisa de Cortes1 realizada no CNS, na conjuntura de 2005, evidenciou que
a tomada do poder no conselho pelos atores sociais pode ter contribuído para a redução do
poder do colegiado no processo decisório.
O boicote da participação do CNS, pelo MS, nas discussões de pautas impactantes na
política de saúde nos anos de 2016 e 2017 não impediu que esse colegiado continuasse
atuando na política de saúde pelas vias social, judicial e parlamentar. Obviamente
que sem o apoio dos colegiados gestores que são os executores da política de saúde,
capilarizados em todo o Brasil por meio dos secretários de saúde, e com o MS adotando
e executando, com destacada eficiência, a mudança de projeto no setor saúde voltado
para os interesses do mercado, tornou-se ainda mais distante a possibilidade de o CNS
conseguir que, pelo menos, fragmentos do seu projeto de saúde fossem assumidos e
traduzidos pelo Estado brasileiro.

Considerações finais

A análise da atuação política do CNS no âmbito dos poderes executivo (MS), legislativo
(Congresso Nacional) e judiciário permite anunciar algumas afirmações. O Conselho
Nacional acumulou forças políticas e desempenhou um papel contra-hegemônico no
interior do núcleo do processo decisório, assumindo o projeto de saúde que defende o SUS
constitucional. Dessa forma, pelo seu ativismo por diversas frentes de ação, o conselho se
constituiu em um bloco político de resistência e enfrentamento constante dentro e fora do
Estado, sendo uma barreira relevante e imprescindível, no cenário nacional, ao processo
de desmonte do SUS. Embora não tenha tido poder suficiente para mudar a correlação de
forças, cujo vetor apontava para o projeto mercantilista da saúde.
A principal estratégia de atuação política do conselho para influir na construção da
política de saúde consistiu em mobilizar diversos recursos de poder, buscando ampliar
o seu poder no núcleo do processo decisório da política de saúde. Pela via social, o
conselho mobilizou a sociedade com abaixo-assinados e convocou os conselhos de saúde,
entidades, movimentos sociais e representações nacionais para realizar atos públicos.
Pela via parlamentar, o CNS identificou aliados e oponentes do SUS e construiu alianças
dentro do Congresso Nacional no sentido de acumular força política.
A atuação do colegiado diante dos poderes judiciário e executivo se modificou nos
períodos de governo analisados. Durante o governo Dilma (2014 e 2015), o CNS não
judicializou a política de saúde. A negociação possível era feita diretamente com o
executivo federal, apesar de o projeto de saúde materializado pelo MS divergir daquele
defendido pelo conselho. Posteriormente, quando o governo federal e o MS assumiram
explicitamente o projeto mercantilista da saúde para o setor, o conselho mudou
seu posicionamento político. Assim, além de atuar nas frentes da mobilização e da
construção de alianças, o conselho acionou o poder judiciário, passando do alinhamento
(crítico) à franca oposição, até sua neutralização, diante do boicote da participação do
CNS pelo MS, nas discussões de pautas da política de saúde nos anos 2016-2017.

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Diante da posição estratégica ocupada pelo CNS na arena política da saúde no

Brasil, torna-se imprescindível continuar desenvolvendo estudos de análise política
capazes de evidenciar a sua atuação e a de atores sociais coletivos que disputam a
direção da política de saúde no âmbito dos poderes da República, sobretudo na
movimentada conjuntura recente, marcada pela rápida sucessão de fatos e embates
políticos, que pode resultar em mudanças importantes no setor saúde.

Contribuição das autoras

Ambas as autoras participaram ativamente de todas as etapas de elaboração do manuscrito.

Conflito de interesse
As autoras não têm conflito de interesse a declarar.

Direitos autorais
Este artigo está licenciado sob a Licença Internacional Creative Commons 4.0, tipo BY
([Link]

Editor
Antonio Pithon Cyrino
Editora associada
Lina Rodrigues de Faria

Submetido em
26/08/21
Aprovado em
01/10/21

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This study aimed to analyze the role of the National Health Council in the core of the decision-
making process of health policy in the period 2014-2017. The analysis was based on the political
disputed projects in the health policy sphere and on the government projects of former Presidents
Dilma Rousseff and Michel Temer. Due to the government’s project change, in addition to the
social and parliamentary channels, the Council started to act through the judicial channel as
well, moving from critical alignment to outright opposition until its neutralization, with the Council’s
participation boycott in the health policy agenda discussions in the period 2016-2017. Although it
did not have enough power to change the balance of forces surrounding the deconstruction of the
Brazilian National Health System (SUS), the Council was part of a political bloc of resistance and
confrontation in defense of the constitutional SUS.
Keywords: National Health Council. Health policy. Social participation. Political analysis in health.

El objetivo fue el análisis de la actuación del Consejo Nacional de Salud en el núcleo del proceso de
decisión de la política de salud entre 2014-2017. El análisis tuvo como base los proyectos políticos
en disputa en la arena política de la salud y en los proyectos de los gobiernos Dilma y Temer.
Con el cambio en el proyecto de gobierno, el Consejo pasó a actuar, además de en las vías social y
parlamentaria, en la vía judicial, pasando del alineamiento (crítico) a la franca oposición, hasta su
neutralización, con el boicot de la participación del Consejo en las discusiones de pautas de la política
de salud en los años 2016-2017. Aunque no haya tenido poder suficiente para cambiar la correlación
de fuerzas alrededor del desmontaje del Sistema Brasileño de Salud (SUS), el Consejo se configuró
como un bloque político de resistencia y de enfrentamiento, en defensa del SUS constitucional.
Palabras clave: Consejo Nacional de Salud. Política de salud. Participación social.
Análisis político en salud.

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