Importância do planejamento

para a contratação pública

🎯 Objetivo de aprendizagem

Ao final desta unidade, você será capaz de Reconhecer a importância do

planejamento para a contratação pública e as implicações da Nova Lei de
Licitações e Contratos no planejamento.
1.1 O planejamento na nova lei
Muito embora previsto desde o DL 200/67, o planejamento foi, agora de
maneira explícita, alçado à condição de princípio (art. 5º) na NLLC,
evidenciando a relevância dada pelo legislador a essa importante
ferramenta administrativa nas contratações públicas.

A Nova Lei de Licitação buscou enfatizar a necessidade de atendimento

aos Princípios do Planejamento, Transparência, Segregação de Funções
e disposições da LINDB (Art. 5º), o que já era previsto na Jurisprudência
dos Tribunais de Contas.
Compatibilizar as necessidades da Administração com o seu planejamento
estratégico e orçamentário e buscar o melhor modo de atendê-las, levando
em consideração todo o ciclo de vida do objeto da contratação, inclusive
quanto a aspectos ambientais e de sustentabilidade, valendo-se, sempre que
possível, de mecanismos de centralização de contratações e de padronização
de procedimentos, documentos, bens, serviços e obras.

A nova Lei de Licitações apresentou um foco claro na governança e fase

preparatória, de modo a evitar os problemas decorrentes de contratações
mal planejadas ou geridas de forma equivocada. A partir de documentos
de formalização de demandas, os órgãos responsáveis pelo
planejamento de cada ente federativo poderão, na forma de
regulamento, elaborar plano de contratações anual , com o objetivo de
racionalizar as contratações dos órgãos e entidades sob sua
competência, garantir o alinhamento com o seu planejamento
estratégico e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.

O plano deverá ser divulgado e mantido à disposição do público em sítio

eletrônico oficial e será observado pelo ente federativo na realização de
licitações e na execução dos contratos (art. 12).

Os principais instrumentos de planejamento são o PAC – Plano Anual de

Aquisições, o Estudo (técnico) Preliminar e o Termo de Referência.
A fase preparatória do processo licitatório é aquela caracterizada pelo
planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações (art.
18).

Portanto, o estudo técnico preliminar deverá evidenciar o problema a ser

resolvido e a sua melhor solução, de modo a permitir a avaliação da
viabilidade técnica e econômica da contratação, e conterá a
demonstração da previsão da contratação no plano de contratação anual,
sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o
planejamento da Administração.

O art. 11, por sua vez, tem foco na gestão ao estabelecer que a alta
administração do órgão ou entidade passa a ser responsável pela
governança das contratações e deve implementar processos e estruturas,
inclusive de gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar
e monitorar os processos licitatórios e os respectivos contratos, com o
intuito de promover um ambiente íntegro e confiável, assegurar o
alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis
orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas
contratações.

Tal disposição deverá atrair a responsabilização dos gestores públicos

por contratações que resultem em má utilização de recursos públicos,
seja por vícios na licitação ou por eventuais falhas que não decorram
diretamente da sua conduta.

Além disso, foi criada a fase do anteprojeto , cujos elementos aparecem

detalhados no art. 6º, XXIV.

Visão geral do planejamento das

contratações
🎯 Objetivo de aprendizagem

Ao final desta unidade, você poderá descrever o processo licitatório e as fases

de planejamento.
2.1 Visão geral do processo licitatório
No processo licitatório, as etapas são organizadas conforme a
concretização do planejado. Nesse sentido, há a formalização da
demanda, a elaboração dos Estudos Preliminares – ETP, formação do
Projeto Básico ou Termo de Referência, elaboração das minutas de edital
e do termo contratual, gerenciamento de riscos, autorização conforme a
instância de governança, emissão de pareceres e publicação do edital.
O ETP é tido pela nova lei como documento estrutural do planejamento da
contratação. É por seu intermédio que se definirá como melhor atender à
necessidade apontada pela Administração, analisando e comparando as
soluções passíveis de serem implementadas, podendo, inclusive, concluir ao
final dos estudos que a contratação é inviável.

A elaboração do ETP é, em regra, obrigatória, admitindo-se, mediante

justificativa, a elaboração de estudo simplificado com, apenas, os
elementos referidos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º do artigo 18,
sendo sua elaboração facultativa nas contratações diretas. Tal
conclusão é extraída da leitura conjugada dos artigos 6º, XX, 18, § 2º, e
72, inciso I, da NLLC.

A Administração poderá convocar, com antecedência mínima de 8 (oito)

dias úteis, audiência pública, presencial ou a distância, na forma
eletrônica, sobre licitação que pretenda realizar, com disponibilização
prévia de informações pertinentes, inclusive de estudo técnico
preliminar e elementos do edital de licitação , e com possibilidade de
manifestação de todos os interessados.

A Administração também poderá submeter a licitação a prévia consulta

pública, mediante a disponibilização de seus elementos a todos os
interessados, que poderão formular sugestões no prazo fixado (art. 21).

Unidade 3
Responsáveis pelo
planejamento da contratação
🎯 Objetivo de aprendizagem

Ao final desta unidade, você será capaz de identificar os responsáveis pelo

planejamento da contratação e reconhecer a visão do TCU sobre a
responsabilização dos planejadores.
3.1. Responsáveis pelo planejamento da
contratação
A NLLC trouxe renovada preocupação com os agentes públicos que atuam
no processo de contratação pública.

A nova Lei de Licitações trouxe uma diferenciação entre agente público e

autoridade, conceituando o primeiro como "indivíduo que, em virtude de
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de
investidura ou vínculo, exerce mandato, cargo, emprego ou função em
pessoa jurídica integrante da Administração Pública"; e o segundo como
o "agente público dotado de poder de decisão" (art. 6º).
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O art. 7º da NLLC estabelece requisitos básicos para atuação de agentes

públicos em processos de contratação pública.

A lei exige que a designação venha a recair preferencialmente sobre

servidores efetivos ou empregados públicos do quadro permanente
(inciso I), que recebam prévia capacitação adequada (inciso II) e não
tenham vínculos de parentesco ou de natureza técnica, comercial,
econômica, ou financeira com licitantes ou contratados habituais da
Administração (inciso III).

A NLLC exige a designação de servidor efetivo ou empregado público dos

quadros permanentes da Administração (art. 6º, LX, e 8º, NLLC).
Ao exigir a “ausência de precariedade na posição” como requisito, a nova lei
presume que agentes públicos que não gozem de estabilidade ou estejam sujeitos
à demissibilidade ad nutum podem sofrer pressões mais intensas no sentido de
condutas irregulares.
Marçal Justen Filho

Em regra, cabe ao agente de contratação conduzir o procedimento

administrativo, tomando decisões de relevo e praticando, com o auxílio
da sua equipe de apoio, os atos principais do processo de contratação
pública.

Mas a NLLC também prevê a atuação de comissões de contratação,

bancas, leiloeiros oficiais e pregoeiros, com funções distintas conforme
a modalidade de licitação.

Contexto geral da Governança

Pública no País
🎯 Objetivo de aprendizagem

Ao final desta unidade, você será capaz de conceituar governança pública e

governança de contratações, além de reconhecer a governança (estruturas,
tarefas e inovações) na nova Lei de Licitações e Contratos.
4.1 Governança de contratações
Na NLL, apesar de haver apenas duas menções a “governança”, há
previsão de diversos mecanismos de liderança, estratégia e controle para
avaliação, direcionamento e monitoramento dos processos licitatórios.
A primeira menção consta do parágrafo único do art. 11 e a segunda está
no inciso I do art. 169, que estabelece que a primeira linha de defesa das
contratações públicas será integrada por servidores e empregados
públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de
governança do órgão ou entidade.

Segundo o art. 169 da NLLC, no que concerne ao controle das

contratações:

Primeira linha de defesa: é integrada por servidores e empregados

públicos, agentes de licitação e autoridades que atuam na estrutura de
governança do órgão ou entidade.

Segunda linha de defesa: é composta pelas unidades de assessoramento

jurídico e de controle interno do próprio órgão ou entidade. Já a terceira
linha de defesa é formada pelo órgão central de controle interno da
Administração e pelo tribunal de contas.

O art. 7º da nova lei impõe à autoridade máxima de cada órgão o dever de

observar a gestão de competências e observar a aptidão dos servidores
antes de designá-los para atuação nos processos de contratação. Ou seja,
os bons resultados esperados passam pela responsabilidade do gestor
superior.

A aplicação da NLLC exigirá a criação e o fortalecimento das estruturas

de governança em todas as áreas da administração pública. A grande
participação foi a do planejamento na aplicação da lei e a obrigatoriedade
do PAC para racionalização e o alinhamento institucional com o
planejamento estratégico e com as leis orçamentárias.

A fase preparatória deverá conter, ainda, a Matriz de Riscos, que poderá

constar também no edital, de modo a estabelecer a alocação de riscos
entre o contratante e o contratado , hipótese em que o cálculo do valor
estimado da contratação poderá considerar taxa de risco compatível com
o objeto da licitação e com os riscos atribuídos ao contratado, de acordo
com metodologia predefinida pelo ente federativo (art. 22).

Quando a contratação se referir a obras e serviços de grande vulto ou

forem adotados os regimes de contratação integrada e semi-integrada,
o edital obrigatoriamente contemplará matriz de alocação de riscos entre
o contratante e o contratado (§ 3º).

Nas contratações integradas ou semi-integradas, os riscos decorrentes

de fatos supervenientes à contratação associados à escolha da solução de
projeto básico pelo contratado deverão ser alocados como de sua
responsabilidade na matriz de riscos (§ 4º ).
As condições do contrato e da matriz de alocação de riscos serão
consideradas para fins de equilíbrio econômico-financeiro, renunciando
as partes aos pedidos de restabelecimento do equilíbrio relacionados aos
riscos assumidos.

Exceções:

1. alterações unilaterais determinadas pela Administração, nas

hipóteses do inciso I do caput do art. 124 da Lei n. 14.333/2021.
2. aumento ou redução, por legislação superveniente, dos tributos
diretamente pagos pelo contratado em decorrência do contrato
(art. 103, § 5º).