O SISTEMA CEASA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO E

SUAS ESTRATÉGIAS ESPACIAIS1

Jeniffer Silvana Silva Dias2

[Link] 0000-0003-4124-1452

Erika Vanessa Moreira Santos3

[Link]

Recebido em: 29/08/2021

Publicado em: 30/11/2021

RESUMO
As centrais de abastecimento são mercados atacadistas localizados em espaços específicos e
com o objetivo de possibilitar a comercialização de gêneros agrícolas. O sistema Ceasa/RJ
abarca seis unidades distribuídas nas diferentes regiões de governo. O objetivo deste artigo
versa compreender as estratégias espaciais, políticas e organizacional interna das unidades da
Ceasa no território fluminense à luz das propostas de Cunha (2011) e Corrêa (2000). Para a
consecução da pesquisa foram realizados o levantamento bibliográfico, as entrevistas junto aos
gestores de todas as unidades e a pesquisa de campo com observação sistemática realizada no
ano de 2019. Como constatações gerais, destaca- se que a rede de comercialização da CEASA-
RJ é centralizada, complexa e assimétrica. Centralizada porque é fortemente vinculada a uma
normativa federal e estadual, possuindo um centro de comando específico, a unidade Grande
Rio; complexa pela inserção no circuito de produção e comercialização por diferentes agentes
(grandes operadores logísticos, pequenos e médios produtores) e assimétrica cuja unidade de
comando é a unidade Grande Rio.
Palavras-chave: Ceasa-RJ; estratégias; abastecimento alimentar.

THE CEASA SYSTEM IN THE STATE OF RIO DE JANEIRO AND ITS SPATIAL
STRATEGIES

ABSTRACT
Supply centers are wholesale markets located in specific spaces and with the objective of
enabling the commercialization of agricultural products. The Ceasa/RJ system comprises six
units distributed in different government regions. The aim of this article is to understand the
spatial, political and internal organizational strategies of Ceasa units in the state of Rio de
Janeiro in light of the proposals by Cunha (2011) and Corrêa (2000). To carry out the research,
a bibliographic survey, interviews with managers of all units and field research with systematic

DIAS, J. et all. Este é um artigo de acesso aberto distribuído sob os termos da Licença Creative Commons BY-
NC-SA 4.0, que permite uso, distribuição e reprodução para fins não comercias, com a citação dos autores e da
fonte original e sob a mesma licença.
2
Graduada em Direito e Graduada em Geografia, Mestra em Geografia pelo PPG-UFF Campos dos Goytacazes;
3
Professora do Departamento de Geografia de Campos da Universidade Federal Fluminense e do Programa de
Pós-Graduação em Geografia da UFF Campos
158
observation carried out in 2019 were carried out. As general findings, it is highlighted that
CEASA-RJ's commercial network is centralized, complex and asymmetric. Centralized
because it is strongly linked to federal and state regulations, having a specific command center,
the Grande Rio unit; complex due to the insertion in the production and commercialization
circuit by different agents (large logistic operators, small and medium producers) and
asymmetric, whose command unit is the Grande Rio unit.
Keywords: Ceasa-RJ; Strategies; Food Policy.

EL SISTEMA CEASA EN EL ESTADO DE RIO DE JANEIRO Y SUS

ESTRATEGIAS ESPACIALES

RESUMEN
Los centros de abastecimiento son mercados mayoristas ubicados en espacios específicos y
con el objetivo de posibilitar la comercialización de productos agrícolas. El sistema Ceasa /
RJ comprende seis unidades distribuidas en diferentes regiones gubernamentales. El objetivo
de este artículo es comprender las estrategias organizativas internas, políticas y espaciales de
las unidades Ceasa en el estado de Río de Janeiro a la luz de las propuestas de Cunha (2011)
y Corrêa (2000). Para la realización de la investigación se realizó un relevamiento
bibliográfico, entrevistas a responsables de todas las unidades e investigación de campo con
observación sistemática realizada en 2019. Como hallazgos generales, se destaca que la red
de marketing CEASA-RJ es centralizada, compleja y asimétrico. Centralizado porque está
fuertemente vinculado a las regulaciones federales y estatales, teniendo un centro de comando
específico, la unidad Grande Rio; compleja por la inserción en el circuito de producción y
comercialización por parte de diferentes agentes (grandes operadores logísticos, pequeños y
medianos productores) y asimétrica, cuya unidad de mando es la unidad Grande Rio.
Palabras clave: Ceasa-RJ; estrategias; abastecimiento alimentar.

1. INTRODUÇÃO

As centrais de abastecimento são mercados atacadistas localizados em espaços

específicos e com o objetivo de possibilitar a comercialização de gêneros alimentícios, reunindo
para isso produtores, intermediários e consumidores. A principal atividade da Ceasa é o
abastecimento do mercado de hortigranjeiro, sendo atividade secundária os serviços
complementares de bens e serviços. A CEASA-RJ foi criada nos anos de 1970 de forma
regionalizada e distribuída em quatro regiões de governo, sendo as unidades Grande Rio e São
Gonçalo inseridas na Região Metropolitana, a unidade de Nova Friburgo localizada na Região
Serrana do estado, a unidade de Ponto Pergunta (Itaocara), na Região Noroeste do estado, a
unidade de São José de Ubá, na Região Norte Fluminense (Região Noroeste Fluminense
segundo a regionalização do estado atualizada) e a unidade de Paty do Alferes, na Região Médio
Paraíba
159
 Nesse sentido, visando entender os dilemas e as estratégias do sistema CEASA- RJ,
fundamentou-se o objetivo nas proposições de Cunha (2006, 2011) sobre as dimensões
estratégicas da Ceasa e Corrêa (2000) sobre a organização espacial. Portanto, as estratégias
apontadas no trabalho de Cunha (2006 e 2011) são os pontos de partida para pensar as unidades
da CEASA-RJ.

A amostra do estudo, no que tange à atividade de campo, focalizou na estrutura

administrativa e gerencial da CEASA-RJ, para identificar as nuances do modo de operação e
do padrão de comercialização. A aplicação dos roteiros semiestruturados junto aos gestores das
unidades possibilitou traçar um perfil das seis unidades em operação integrantes do sistema
CEASA-RJ. Tanto a observação sistemática, quanto a aplicação dos roteiros semiestruturados,
possibilitaram identificar a realidade fática do sistema CEASA-RJ, bem como os desafios
enfrentados pelo sistema no contexto atual.

Para a compreensão do sistema Ceasa no território fluminense foram analisados os

principais aspectos da comercialização e distribuição de gêneros agrícolas na CEASA-RJ a
partir de três dimensões estratégicas: espacial, política e organizacional interna.

2. AS DIMENSÕES ESTRATÉGICAS DO SISTEMA CEASA-RJ

2.1 Estratégia espacial

Para Cunha (2006, p. 7), “a estrutura atacadista implantada no Brasil foi concebida como
uma rede formal, estruturada em protocolos técnicos e de informação para o abastecimento
urbano e para a comercialização da produção hortigranjeira nacional”. A rede CEASA-RJ foi,
então, organizada privilegiando o abastecimento agrícola da região metropolitana do Rio de
Janeiro. A crise de abastecimento experimentada pela cidade, sobretudo no último quartel do
século XIX ensejou a intervenção do Estado e, posteriormente, a adoção de uma política
agrícola de nível estadual nos anos de 1989, formalizada com a Constituição Estadual do Rio
de Janeiro. Assim, o sistema CEASA-RJ foi estruturado de modo regionalizado a partir da
divisão regional do estado do Rio de Janeiro à época da implementação, como mostra o mapa
01.

160
 Mapa 01 - Localização das Unidades CEASA-RJ

Fonte: Pesquisa de Campo (2019)

As unidades CEASA-RJ seguem a organização regional da década de 1980, com a

implementação nas regiões norte, sul, serrana, noroeste e metropolitana. A presença das
rodovias é um elemento importante nessa distribuição espacial, visto que a circulação de
mercadorias é essencial para o pleno funcionamento das unidades.
Utilizou-se como referencial para a compreensão da estratégia espacial os trabalhos de
Corrêa (2000 e s/d) acerca da organização espacial e das práticas espaciais. Entende-se que a
produção do espaço se dá a partir das categorias de forma, função, processo e estrutura
(CORRÊA, 2000), ou seja, o espaço não é apenas material, consubstanciado no plano
cartesiano, mas relacional e processual.
Dito isso, a compreensão do sistema CEASA-RJ deve ser pautada no conceito de
espaço, pois as formas estão representadas, materializadas nas unidades (na forma de
galpões/pavilhões e mercados), cuja função versa a distribuição, a circulação e as políticas de
abastecimento de gêneros agrícolas. A estrutura, segundo Corrêa (2000, p.33), com base no
estudo de Santos (1991), significa como:

Os objetos estão organizados, refere-se não a um padrão espacial, mas à

maneira como estão inter-relacionados entre si. Diferentemente da forma, a
estrutura não constitui algo que tenha uma exterioridade imediata. Ela é
invisível, estando subjacente à forma, uma espécie de matriz onde a forma é
161
 gerada. Estrutura é a natureza social e econômica de uma sociedade em um
dado momento do tempo (CORRÊA, 2000, p. 33).

Desse modo, a estrutura das unidades está diretamente relacionada à distribuição

espacial regionalizada e à forma hierárquica e assimétrica destas em relação à unidade Ceasa -
Grande Rio. Essa relação hierárquica visa a constituição de centros de distribuição e circulação
de mercadorias. A última categoria presente na produção do espaço é o processo. Para Corrêa
(2000, p. 34):

Processo é definido como uma ação que se realiza continuamente, visando

um resultado qualquer, implicando tempo e mudança. Os processos
acontecem dentro de uma dada estrutura social e econômica e resultam das
contradições internas da mesma. Com isto, estamos dizendo que processo é
uma estrutura em seu movimento de transformação. Se considerarmos,
portanto, apenas as categorias de estrutura e processo, estaremos fazendo
uma análise a-espacial, não geográfica, absolutamente incapaz de captar a
organização espacial de uma dada sociedade em um dado momento do
tempo ou suas mudanças no mesmo.

O processo dentro deste estudo sobre a CEASA-RJ se refere à produção e à reprodução

de uma lógica de controle e de normativas no plano da política de abastecimento, no qual a
presença do Estado não é isolada, mas ora em conflito, ora em parceria com os permissionários,
os autorizatários, os produtores rurais e os proprietários de empresas de transporte de
mercadoria.

Santos (1991, p. 100 e 101) menciona que mercado e Estado se configuram como um
par dialético, sendo o “mercado um fator de controle, um dado de unificação”, e a intervenção
do Estado (normas, políticas públicas) uma relação dialética e contraditória. Essa relação
contraditória pode ser constatada na própria constituição do sistema Ceasa como política de
regulação e de abastecimento alimentar, nos anos de 1970, e atualmente, como espaços políticos
e espaços de ação de política de segurança alimentar. Há, portanto, uma relação dialética entre
o Estado e o mercado no âmbito interno das centrais de abastecimento.

A leitura sob a ótica de organização espacial de Corrêa (2000) é o referencial para

compreender a estratégia espacial do sistema CEASA-RJ, pois, segundo o referido autor:

Organização espacial, ou seja, o conjunto de objetos criados pelo homem e

dispostos sobre a superfície da Terra, é assim um meio de vida no presente
(produção), mas também uma condição para o futuro (reprodução). [...] a
organização espacial é, como já vimos, expressão da produção material do
homem, resultado de seu trabalho social. Como tal, refletirá as características
162
 do grupo que a criou. Em uma sociedade de classes, a organização espacial
refletirá tanto a natureza classista da produção e do consumo de bens
materiais, como o controle exercido sobre as relações entre as classes sociais
que emergiram das relações sociais ligadas à produção (CORRÊA, 2000, p.
24).

O sistema CEASA-RJ representa uma forma materializada e localizada

estrategicamente nas regiões de governo com a finalidade de facilitar a a distribuição, a
circulação e o consumo, além de ser determinada por normas de controle e de decisão, com
decretos aprovados ao longo do tempo. A espacialização das unidades é uma rede própria
hierárquica, com atuação de grupos especializados em importação de frutas na unidade Grande
Rio, grupos locais nas unidades do interior e a presença do Estado na gestão compartilhada na
unidade norte.

Os entrepostos funcionam como verdadeiras feiras, realçando o componente cultural da

população local. Assim, o espaço reservado para comercialização ganha novos contornos,
funcionando também como espaço de lazer e convivência, no caso da Unidade Grande Rio.
Portanto, as Ceasas são espaços constituídos de diferentes agentes sociais que organizam
espacialmente a rede pelo estado do Rio de Janeiro. E as próprias Ceasas, além de abranger
diferentes agentes sociais, também são agentes na organização dos seus sistemas.

A grande concentração de pessoas e transportes no interior e no entorno das unidades

impactam a mobilidade social nas cidades, ensejando uma remodelação no trânsito por parte do
poder municipal. Embora as centrais possuam um sistema de segurança privado, há necessidade
de uma ação coordenada com as instâncias governamentais para a proteção dos frequentadores.
Para Cunha (2006, p. 13), “pressões no trânsito e segurança tem forte implicação na própria
organização do espaço urbano de seu entorno”.

Observa-se, com base na análise do roteiro estruturado, uma diversificação quanto aos
produtos comercializados nas unidades integrantes do sistema CEASA-RJ. A diversificação da
produção leva em consideração o perfil de cada unidade, a questão regional e os arranjos
institucionais do sistema. Com base na análise de perfil, as seis unidades podem ser divididas
em 2 grupos: centrais de comercialização e distribuição e mercado do produtor (mapa 02). O
quadro 01 apresenta a classificação das unidades integrantes do sistema CEASA-RJ.

163
 Quadro 01 – Classificação das unidades integrantes do sistema CEASA-RJ.
Centrais de Comercialização e Distribuição Mercado do Produtor
♦Unidade Grande Rio •Unidade Serrana
♦Unidade São Gonçalo •Unidade Noroeste Fluminense
•Unidade Norte Fluminense
•Unidade Médio Paraíba
Org: Autoras, 2019.

Mapa 02 – Tipologia das unidades CEASA-RJ.

Fonte: Pesquisa de Campo realizado pelas autoras (2019)

Os centros de distribuição são unidades denominadas “recebedoras” e são o destino dos

produtos agrícolas das unidades interioranas. Já os mercados do produtor, são as unidades
localizadas na faixa de produção. Dois mercados de comercialização e distribuição integram o
sistema CEASA-RJ, também chamadas de unidades atacadistas (unidades Grande Rio e São
Gonçalo) e quatro mercados do produtor, que operam num grau de maior proximidade com os
agricultores locais do estado. Para Seabra; Marafon (2004), os mercados produtores atuam
“centralizando a comercialização dos produtos da área sob sua influência, informando-lhes
cotações de preços praticados na unidade Grande Rio, principal fixo do sistema CEASA-RJ”
(SEABRA; MARAFON, 2004, p. 5).

164
 A organização e o funcionamento das Centrais de Abastecimento e Mercados seguem
os ditames da Lei Estadual nº 6.482 de 2 de julho de 2013. A lei visa orientar e disciplinar a
distribuição e a comercialização de hortigranjeiros e outros produtos alimentícios administrados
pela CEASA-RJ.

A diversificação da comercialização possui estreita ligação com a classificação da

unidade integrante do sistema. As centrais de comercialização e distribuição possuem uma
ampla cartela de produtos, enquanto as unidades classificadas como mercados do produtor
possuem um leque de variedades mais restrito. A unidade que possui a maior diversificação de
produtos, pertencente ao quadro dos mercados do produtor, é a unidade serrana, enquanto a que
possui menor diversificação é a unidade do norte fluminense.

De modo geral, em relação à origem dos produtos, a produção fluminense se destaca no

campo das hortaliças, principalmente os municípios da Região Serrana. Nova Friburgo,
Teresópolis e Sumidouro são responsáveis por cerca de 80% da produção de alface, 12% da
produção de chuchu e 33% da produção de repolho do estado. Para Seabra; Marafon (2004, p.
13-14), “o abastecimento de hortaliças caracteriza a zona serrana como aquilo que mais se
aproxima com o cinturão verde da metrópole carioca”.

Em se tratando de frutas, a maioria tem sua origem no estado de São Paulo, que fornece
97% dos produtos. O abacaxi fluminense é uma exceção, já que nos anos 2000 representava
cerca de 50% da produção do estado. Os municípios que mais se destacam na produção são:
São Francisco do Itabapoana e São João da Barra, ambos situados na região Norte Fluminense
(SEABRA; MARAFON, 2004, p.12).

Ainda, em relação à origem dos produtos, a CEASA-RJ estabelece limitação para os

mercados do produtor, não permitindo a entrada de produtos de outros estados. Já os centros de
comercialização e distribuições não possuem essa limitação, sendo permitida entrada de
produtos de outros países. Contudo, na pesquisa de campo efetuada na unidade de São Gonçalo
não foram identificados produtos originários de outros países. Na unidade Grande Rio há a
presença de produtos importados, principalmente alho e cebola, provenientes da Argentina e da
Espanha.

Quanto ao destino das vendas, as unidades integrantes do sistema CEASA-RJ possuem

alcance variado. A unidade serrana é a única que não opera nos três níveis elencados na
pesquisa. O mapa 03 apresenta o alcance das redes de comercialização.

165
 Mapa 03 – Destino da produção das unidades CEASA-RJ.

Fonte: Pesquisa de Campo (2019)

As Ceasas Grande Rio, São Gonçalo, Noroeste Fluminense e Norte Fluminense

destacam-se na comercialização dentro dos limites municipais. A Ceasa Serrana não abastece
o município de forma considerável, pois o mercado local utiliza outras redes de distribuição,
como o mercado municipal e a rede supermercadista. A Ceasa serrana também não participa do
comércio em outros estados. Todas as unidades CEASA-RJ abastecem outros municípios.

Com o intuito de traçar um perfil do modelo de gestão e comercialização das unidades,

a pesquisa levantou questões no roteiro semiestruturado que foram respondidas pelos
encarregados da administração das unidades.

As unidades São Gonçalo, Noroeste Fluminense, Norte Fluminense e Médio Paraíba

consideraram o modelo de comercialização satisfatório, já as unidades Grande Rio e Serrana,
consideraram o modelo mediano.

Em relação ao transporte de mercadorias, nas unidades caracterizadas como centros de

distribuição (Grande Rio e São Gonçalo), os produtores e comerciantes utilizam as modalidades
frete e veículo próprio para transportar as mercadorias. Na unidade Serrana e no Médio Paraíba
destaca-se a utilização de veículos próprios. Nas unidades Noroeste e Norte Fluminense, há a
predominância da utilização do frete. Nesses últimos, o valor do frete costuma ser dividido entre
166
os pequenos produtores rurais.

Quanto à redistribuição dos produtos para outras unidades, as unidades Grande Rio e
São Gonçalo, por serem centrais de abastecimento, apenas recebem os produtos hortigranjeiros
dos mercados do produtor (Serrana, Itaocara, São José de Ubá e Médio Paraíba). Já os mercados
do produtor redistribuem produtos para todas as unidades.

No tocante ao espaço físico, as unidades Grande Rio, São Gonçalo e Norte Fluminense
não estão satisfeitas com a área que ocupam, já as unidades Serrana, Noroeste e Médio Paraíba
mostraram-se satisfeitas com o tamanho físico. Em relação à localização, todas as unidades
mostraram-se satisfeitas. Na pesquisa, foi questionado aos gestores se o número de unidades
integrantes do sistema Ceasa era suficiente para atender ao mercado. A unidade Grande Rio
manifestou-se negativamente, enquanto as unidades São Gonçalo, Serrana e Médio Paraíba
manifestaram-se positivamente. As unidades Noroeste e Norte Fluminense não quiseram se
manifestar. As respostas contraditórias apontam para a falta de consenso dos gestores no que
diz respeito à expansão do sistema.

Em relação à possibilidade de existir acordos firmados entre as centrais e o seguimento

varejista, as unidades Grande Rio e São Gonçalo manifestaram-se negativo. Para as unidades,
a Ceasa deve manter uma postura indiferente. As demais unidades (os mercados do produtor)
não quiseram se manifestar. Sobre a relação que a Ceasa possui com os grandes varejistas, a
unidade Grande Rio mostrou-se indiferente, as unidades São Gonçalo e Médio Paraíba
mostram-se satisfeitas, a unidade Serrana se manifestou no sentido de que há pouco
entrosamento com a rede varejista e as unidades Noroeste e Norte Fluminense não quiseram se
manifestar.

Sobre a relação que a Ceasa possui com os pequenos produtores, a unidade Grande Rio
mostrou-se indiferente, as unidades São Gonçalo, Noroeste Fluminense e Médio Paraíba
mostraram-se satisfeitas, a unidade Serrana se considerou mediana e a unidade Norte
Fluminense não quis se manifestar.

1.1 - Dimensão política

A dimensão política é a que mais chama atenção na configuração do sistema CEASA-

RJ quer pela sua estruturação, relacionada a uma política pública de abastecimento e segurança
alimentar, quer pela administração, já que grande parte dos seus quadros de pessoal foi indicado

167
pelo poder constituído em âmbito municipal ou estadual.

Sendo um sistema altamente padronizado, a CEASA-RJ pode ser entendida como “um
espaço de regulação normativa” (CUNHA, 2006, p. 40). Com a incumbência de organizar a
comercialização e distribuição no estado do Rio de Janeiro, o sistema estabelece desde o preço
mínimo dos produtos agrícolas até normas sanitárias. Contudo, o componente político não está
presente apenas no poder de regulação do Estado, mas também em outras instâncias sociais.
Para Romano (2009, p.36), a política resulta da interação de diferentes grupos sociais. “O
processo de formulação de políticas dentro do Estado constitui uma tentativa de mediação entre
interesses opostos” (2009, p. 36).

Uma das problemáticas da CEASA-RJ na atualidade é a herança de formas estabelecidas

na época de sua criação, quando havia a prevalência dos grandes atravessadores no campo do
abastecimento no estado. A ideia de “espaço herdado”, fazendo, aqui, referência à noção de
“rugosidades85” de Santos (2006, p.25), condiciona as relações sociais e atividades posteriores,
exercendo o que o autor chama de uma inércia dinâmica. A CEASA-RJ, por exemplo, mantém
a forma de comercialização na “pedra”, forma estabelecida desde a época de sua criação e que
persiste até hoje. Essa modalidade de comercialização impõe muitas dificuldades para os
pequenos produtores, sobretudo para os diaristas que, não conseguindo comercializar sua
produção integralmente, deverão arcar com o custo do transporte das mercadorias, ante a
impossibilidade de deixá-las armazenadas no entreposto.

As normas que dificultam a comercialização dos pequenos produtores frente aos

grandes intermediários podem ser consideradas injustas, manifestando o uso arbitrário das
normas imposta pelo Estado.

Contudo, a participação ativa da associação de produtores familiares, por exemplo, tem

pressionado o sistema para a obtenção de melhorias, tanto no campo da acessibilidade, quanto
na infraestrutura organizacional. Há, portanto, o enfrentamento por parte desses agentes na
busca de estratégias organizacionais para a reprodução social e econômica.

Assim, os pequenos produtores, ao se inserirem num sistema marcadamente

assimétrico, encontram grandes dificuldades em romper com as práticas comerciais
anteriormente estabelecidas, fazendo com que a luta para a permanência no sistema se
transforme numa verdadeira batalha de “Davi contra Golias”. Contudo, a prática do
associativismo é uma estratégia de enfrentamento no campo da comercialização nas CEASAS-
RJ.
168
 Em relação à consistência participativa, a associação de agricultores do estado do RJ e
dos produtores familiares, por meio de mobilização da categoria, conseguiu, no ano de 2014,
na unidade Grande Rio, fomentar a inauguração de um pavilhão destinado à comercialização
de produtos de safra, contando, ainda, com espaço para feirantes e freteiros. O pavilhão foi
batizado como Pavilhão da Couve Flor.

Para Santos (2006, p. 174), “as uniões horizontais podem ser ampliadas, mediante as
próprias formas novas de produção e de consumo. Um exemplo é a maneira como produtores
rurais se reúnem para defender os seus interesses”. Para o autor, pensar no advento de novas
horizontalidades possibilita ressignificar o espaço hierarquicamente normatizado, o que
contribui para a construção de políticas públicas menos verticalizadas e de maior alcance social.
Assim, valorizar o espaço é entender a sua relevância no contexto da sociedade concreta, não
apenas no campo jurídico/político (de acordo com a política pública que estabeleceu as
diretrizes do sistema Ceasa em âmbito nacional com rebatimento na escala estadual), mas,
sobretudo, levando em consideração os anseios dos trabalhadores que, de forma direta ou
indireta, estão envolvidos com e no sistema CEASA-RJ, sejam administradores,
permissionários, ambulantes, carroceiros, catantes, entre outros. Entender o sistema através da
realidade social e da luta política é fundamental para entender a importância da Ceasa no estado
do Rio de Janeiro e evitar discursos que levam à privatização.

As centrais de abastecimento desenvolvem programas no campo social, o mais

representativo é o Banco de Alimentos, comentado de maneira proeminente no capítulo 1,
presente em todas as unidades CEASA-RJ, cujo objetivo principal envolve a questão alimentar
e nutricional.

169
 Mapa 04 – Localização do Banco de Alimentos nas unidades CEASAS-RJ.

Fonte: Pesquisa de Campo realizada pelas autoras (2019)

Todas as unidades entrevistadas possuem o Programa Banco de Alimentos, como

visualizado no mapa 04, sendo um importante instrumento dentro da política de segurança
alimentar, amplamente estudado por Maluf (2015).
Com base nas respostas do questionário apresentado aos responsáveis pela
administração das unidades CEASA-RJ, percebe-se que cada unidade possui um perfil
particular que repercute no plano organizacional da unidade. Assim, embora as unidades
integrem o sistema CEASA-RJ, submetendo-se às suas normativas, no plano concreto os
gestores têm autonomia para administrar segundo suas experiências e visões de mercado.
Também é importante destacar que algumas questões não foram respondidas pelos gestores.
A principal delas foi sobre a existência ou não de acordos com o setor varejista (quatro
unidades não quiseram responder). Esse dado apresenta grande relevância e demonstra que
não há uma diretriz clara sobre a possibilidade ou não de estreitamento de laços com o setor
varejista.
Em relação aos programas e ações voltados para a segurança alimentar e nutricional do
estado do RJ, as unidades entrevistadas possuem perfis diferenciados. Nesse sentido, as
questões apresentadas aos responsáveis pela administração das unidades foram as seguintes.
Questionadas sobre se há perdas dos produtos comercializados, as unidades Grande Rio e São

170
Gonçalo responderam de forma afirmativa sobre a existência de desperdícios. As unidades
Serrana, Noroeste e Norte responderam negativamente. A unidade do Médio Paraíba respondeu
que há um nível de perda mediano.

Em relação ao estímulo pelo uso das embalagens adequadas, todas as unidades se

manifestaram positivamente, reconhecendo a necessidade de substituição das caixas de madeira
por embalagens adequadas, importante por estender a vida útil dos produtos e proteger a saúde
do consumidor.

Sobre a influência da UNACOOP (União das Associações e Cooperativas de Pequenos

Produtores Rurais do Estado do Rio de Janeiro) na organização dos agricultores rurais da região,
as unidades Grande Rio, Noroeste e Norte ressaltaram a pouca ingerência da organização
UNACOOP, enquanto as unidades São Gonçalo, Serrana e Médio Paraíba não quiseram se
manifestar. Em relação à existência de articulação da UNACOOP com a Ceasa do município,
a unidade Grande Rio considerou a articulação mediana, enquanto todas as outras unidades não
quiseram se manifestar.

Sobre a existência de ações para promover a capacitação e a assessoria dos agricultores

familiares, a unidade Grande Rio disse que há ações em curso, contudo, possuem eficácia
mediana, enquanto todas as outras unidades não quiseram se manifestar. As ações
desenvolvidas não foram informadas.

Em relação à aderência dos produtores ao programa Banco de Alimentos, a unidade

Grande Rio considerou de pouca aderência, a unidade São Gonçalo considerou a aderência
mediana e as unidades Serrana, Noroeste, Norte e Médio Paraíba consideraram muito boa. O
Programa Banco de Alimentos, dentro das políticas de segurança alimentar, é desenvolvido
justamente nas centrais de abastecimento alimentar.

Sobre a existência de câmara frigorífica no centro de captação do Banco de Alimentos,

as unidades Grande Rio, Noroeste e Norte responderam que possuem o equipamento, enquanto
as unidades São Gonçalo, Serrana e Médio Paraíba responderam que não possuem. A câmara
frigorífica tem importante função conservativa, sendo de extrema importância para o Programa
Banco de Alimentos, uma vez seu objetivo – captar alimentos com pequenas avarias – necessita
de um equipamento que aumente a vida útil dos alimentos. Em relação à mão de obra para
realizar a triagem dos alimentos do programa BA, todas as unidades responderam que possuem
o efetivo necessário para o desenvolvimento de tal mister.

Com base nas respostas dos responsáveis pela administração das unidades, percebe- se
171
que as centrais de distribuição e comercialização (unidades Grande Rio e São Gonçalo)
possuem os maiores volumes de perdas. As unidades também apresentam grande quantidade
de catantes, revelando a grande problemática social da Região Metropolitana – a fome urbana.
É interessante destacar o cenário paradoxal nas unidades Grande Rio e São Gonçalo, com
presença marcante de estruturas empresariais e não se sentem estimuladas para aderir aos
programas sociais, sobretudo o Banco de Alimentos. O resultado disso é o grande descarte de
produtos hortigranjeiro no interior das unidades, os quais poderiam ser destinados às famílias
em situação de vulnerabilidade social e às instituições filantrópicas. Nos mercados do produtor
esta lógica se inverte, já que os pequenos produtores, incentivados pelos recursos do PAA,
fornecem alimentos para o Banco de Alimentos.

Com a realização da pesquisa constatou-se, por meio das entrevistas, que há estímulo
da CEASA-RJ na adoção de embalagens adequadas. Embora exista estímulo por parte do
sistema, há intensa rejeição por parte dos produtores em adotar as embalagens de material não
poroso, como as plásticas. Contudo, a falta de uma ação eficiente por parte da CEASA-RJ, no
que tange à padronização das embalagens, impede o sistema de expandir sua rede de
comercialização. O CEAGESP (Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo)
tem dificultado o ingresso de mercadorias em razão da não utilização de embalagens
higienicamente adequadas. Tal situação obstaculiza a expansão do volume de comercialização
da CEASA-RJ para outras centrais de abastecimento fora do estado do Rio de Janeiro.

1.2 Dimensão organizacional interna

A CEASA-RJ foi criada num período em que predominavam as diretrizes do Bem Estar
Social. A logística do modelo foi então elaborada de forma a possibilitar alimentos com um
custo mais baixo para a população metropolitana fluminense.
Para Seabra; Marafon (2004, p.8), a comercialização de produtos hortigranjeiros no
estado do RJ é caracterizada pela relação de “convergência/ divergência e coleta/ expedição”.
Essa relação acontece porque os produtores encontram-se pulverizados no território fluminense,
sendo necessário reunir a produção para posteriormente distribuí-la aos consumidores,
apresentando uma dinâmica de “dispersão – concentração – dispersão” (CORRÊA, 1985, apud
SEABRA; MARAFON, 2004, p.8), conforme se observa no mapa 05.

172
 Mapa 05 – Hierarquia das unidades CEASAS-RJ.

Fonte: Pesquisa de Campo (2019)

Todos os mercados do produtor abastecem o centro de distribuição da unidade Grande

Rio. Em relação ao centro de distribuição da unidade São Gonçalo, o mercado do produtor de
Friburgo é o principal fornecedor de hortigranjeiros, em especial, de hortaliças folhosas.
Constatou-se, portanto, que no sistema CEASA-RJ há uma relação hierárquica entre as
unidades, pois o espaço do comando e da regulamentação é a unidade Grande Rio. No setor da
logística, Ferreira (2011, p. 81) destaca alguns dos aspectos que influenciam o campo
operacional dos mercados atacadistas: o trânsito e o estacionamento e a carga e a descarga. Em
relação ao trânsito, os produtores e empresas de logística (incluindo os freteiros) enfrentam
grandes dificuldades para acessar os centros de distribuição localizados nas áreas
metropolitanas. Ferreira (2011, p. 82) aponta que, nos anos de 1970, os caminhões de médio
porte representavam 70% da frota total que transitava nas unidades. Tais caminhões possuíam
comprimento que não alcançavam 10 metros. Atualmente, os caminhões que comercializam
alimentos alcançam mais de 20 metros, e esse aumento considerável dos veículos automotores
dificulta a estada e a movimentação nas unidades. A tentativa para lidar com esse impedimento
estrutural ensejou a edição de normativa que impedia a permanência de caminhões completos
(com carroceria) no interior das unidades. A normativa não surtiu efeito já que, na ausência de

173
 espaço específico para o estacionamento dos cavalos mecânicos87, os motoristas
continuaram a ter que manobrar os veículos lentamente, ocasionando congestionamentos dentro
e fora das unidades. Além do problema do trânsito, o estacionamento em local inadequado é
uma prática frequente no interior das unidades, o que coloca em risco a segurança dos pedestres
e contribui para a degradação da infraestrutura.

A premissa de melhorar o trânsito com a criação das centrais de abastecimento não se

concretizou, carecendo de maiores esforços tanto do poder público quanto da iniciativa privada.
A carga e descarga segue o projeto estruturado nos anos de 1970, realizado por meio de
plataformas nas áreas permanentes e sem plataformas nas áreas não permanentes. Ferreira
(2011) salienta que, para possibilitar a integração das áreas permanentes e não permanentes, o
sistema previu a utilização de carrinhos de madeira a tração humana. Os carroceiros, também
denominados de “burro sem rabo”, desempenham função primordial na distribuição da
comercialização dos produtos pois, além de interligarem as supracitadas áreas, eles conseguem
chegar onde, por uma impossibilidade infraestrutural, os veículos automotores não conseguem.
É interessante destacar que essa mão de obra é adotada desde o início do século XIX, não restrita
apenas às CEASAS, mas também utilizada na área central da cidade do Rio de Janeiro.

Ferreira (2011, p. 88) elaborou um esquema que explicita o fluxo de mercadorias na

unidade Ceasa, integrando a figura do carroceiro na distribuição. A figura 01 apresenta o trajeto
nos pavilhões permanentes.

Figura 01– Percurso nos pavilhões permanentes.

Fonte: FERREIRA, 2011, p. 88.

A figura 02 ilustra o percurso nos pavilhões não permanentes.

174
 Figura 02 – Percurso nos pavilhões não permanentes.

Fonte: FERREIRA, 2011, p.88.

Para Ferreira (2011, p.88), a integração de carrinhos de tração humana no fluxo de

mercadorias é um fator limitante para a reestruturação do sistema CEASA. A alternativa,
visando conferir maior celeridade à comercialização, seria a paletização. A utilização de paletes
permite a otimização do transporte de cargas pelo uso da empilhadeira ou paleteira. Como
vantagens, o autor aponta a redução do custo homem/hora, a rapidez na estocagem do espaço
de armazenagem, a racionalização do espaço de armazenagem, com melhor aproveitamento
vertical da área, a redução de acidentes pessoais, a diminuição de danos aos produtos, entre
outros.

Contudo, o supracitado autor não levou em conta o componente social na estruturação

da central. Quando o sistema foi construído levou-se em consideração a geração de postos de
trabalho nos locais onde as centrais foram construídas. Caso houvesse a substituição do
transporte de tração humana para a utilização da empilhadeira, o impacto social na CEASA- RJ
seria extremamente importante, ocasionado a redução dessa forma de trabalho.

Além da grave questão social, a adoção da paletização importaria num alto custo para o
Estado, pois, sendo o maior acionista do sistema, precisaria investir grandes somas na alteração
da infraestrutura e da logística, como a aquisição de paletes e de equipamentos para a
movimentação das unidades de carga, melhorias nas plataformas, treinamento de pessoal
capacitado para operar empilhadeiras etc.

A pesquisa contemplou algumas questões relacionadas ao sistema de escolha da

diretoria e a participação do estado no âmbito da administração das unidades. Questionados
sobre como é escolhida a diretoria/gerência, todos os responsáveis pela administração das
unidades demonstraram conhecimento acerca do modelo da indicação. É interessante ressaltar
que este modo contratação está presente em diversas Ceasas do país. A alta rotatividade dos
cargos também merece destaque, já que os gestores mencionaram

175
 que, em média, o administrador permanece no cargo por um prazo de dois anos. Sobre
a ingerência do Estado na CEASA, a unidade Grande Rio respondeu ser mediana, enquanto a
unidade São Gonçalo respondeu ser grande. As demais unidades não quiseram se manifestar.

Sobre a existência de alguma política pública que beneficie a CEASA-RJ (além do BA),
a unidade Grande Rio manifestou-se negativamente, enquanto as outras unidades não quiseram
se manifestar.

No tocante ao convênio de gestão compartilhada celebrado entre prefeituras e unidades

CEASA-RJ, as únicas unidades que se enquadram nesta situação são as unidades Médio Paraíba
(Paty do Alferes) e Norte Fluminense (São José de Ubá), realizados, respectivamente, em 2011
e 2012. As duas unidades consideraram o modelo de gestão compartilhada satisfatório. A
unidade noroeste fluminense manifestou interesse num possível contrato de gestão com a
prefeitura de Itaocara.

A pesquisa também abordou a situação de uma possível transferência da sede da unidade

Grande Rio, localizada no bairro de Irajá, para o município de Duque de Caxias,
consubstanciada no projeto de Lei nº 3.326/07. A diretoria dessa unidade manifestou
entendimento de que nunca fora cogitada a saída da central do bairro de Irajá. Em verdade, o
município de Duque de Caxias, apropriando-se do nome da empresa, tentou implementar
central de abastecimento na sua circunscrição. O projeto de lei encontra-se arquivado na
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Todos os gestores das unidades
entrevistadas consideram satisfatória a facilidade de aproximação com a sede do sistema.

Em relação às sugestões de melhorias na infraestrutura e administração, as unidades

apresentam demandas diferenciadas. As maiores demandas das unidades são de caráter
infraestrutural. A necessidade de obras foi levantada por todos os gestores. A troca de
maquinário/computadores também foi apontada na pesquisa. A unidade do Norte Fluminense
(São José de Ubá) demanda troca de quadro elétrico. A unidade do Noroeste Fluminense
demanda conserto de telhado. A unidade Serrana planeja a implementação de um sistema de
energia solar fotovoltaica na unidade. A unidade Grande Rio (Irajá) demanda troca de
mobiliário. As unidades Grande Rio e São Gonçalo possuem demandas ligadas à segurança e a
necessidade de ampliação do pavilhão do produtor, pois há lista de espera para os produtores
que desejam comercializar no estabelecimento comercial.

176
 Figura 03 – Melhorias na infraestrutura e na administração das unidades pertencentes ao
sistema CEASA-RJ.

Fonte: Pesquisa de Campo, 2019. Org: Autora, 2019.

Do ponto de vista empresarial, as CEASAS são prestadoras de serviços sob o crivo do

Estado. Assim, o sistema fornece apoio à comercialização, estrutura física adequada com
energia, água e esgoto, serviços de fiscalização, limpeza, vigilância e sistema de informação.
Esses serviços são ofertados pela “empresa gestora de forma direta, ou através da gestão de
contratos e remunerados por tarifas de aluguel (concessão de usos) e condomínio (tarifa de
serviços)” (CUNHA, 2006, p.7).

Em relação à rede de comercialização do sistema CEASA-RJ, as unidades integrantes

do sistema estabelecem circuitos espaciais de produção e comercialização distintos. A pesquisa
identificou a presença de grandes operadores logísticos atuando na unidade Serrana. O grupo
JFC – José Ferreira Campanha é o maior operador logístico da região, responsável pela
distribuição de produtos agrícolas para diversas redes varejistas na Região Metropolitana. O
grupo Campanha possui a marca natural salads, líder no setor de produtos hortigranjeiros
embalados e higienizados, prontos para o consumo no estado do Rio de Janeiro.

Na unidade Noroeste Fluminense, a empresa Comercial Friburguense Ltda. destaca-se

no setor agropecuário e petshop. A empresa possui três boxes nas instalações da unidade,
177
totalizando uma área de 133,57 m². A empresa, fundada em 1950, possui oito lojas distribuídas
pelo estado do RJ, cinco na Região Serrana, duas na Região Noroeste Fluminense e uma na
Região Centro Sul. No Norte Fluminense e no Médio Paraíba não há empresas que se
destaquem. Mas há presença de atravessadores encarregados de escoar a produção para outros
municípios e estados. As unidades Grande Rio e Serrana possuem um amplo alcance. A
pesquisa identificou a presença de operadores logísticos dos outros estados, como do estado do
Espírito Santo.

2. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O sistema CEASA-RJ surgiu com o objetivo de fomentar e organizar a produção de

gêneros hortigranjeiros, integrando produtores, comerciantes e consumidores de diferentes
partes do estado do Rio de Janeiro. Neste sentido, a CEASA-RJ é estruturada por meio de uma
rede interligando diversas estruturas, formando assim, uma organização espacial com a
participação de agentes estatais e privados. Com base em Corrêa (2000, p. 28), os agentes
desenham suas redes, nesse caso, o sistema CEASA-RJ tem sua própria rede e suas estratégias
espaciais. Para o referido autor, as organizações têm “uma dimensão econômica extremamente
complexa, uma jurídico-política e uma ideológica. Estas três dimensões entre si cruzam-se e
completam-se. Isto porque a organização espacial é um reflexo e uma condição da sociedade”
(CORRÊA, 2000, p. 29). Portanto, a questão normativa (decretos e leis) está presente na
organização do sistema Ceasa como uma estratégia na imposição de preços e distribuição, sendo
importante reiterar que as leis, os decretos, ou seja, as normas jurídicas são reflexos de relações
de poder e de imposição de controle do Estado.

Em relação à rede de comercialização, a CEASA-RJ apresenta uma rede logística

centralizada, complexa e assimétrica. Centralizada porque é fortemente vinculada a uma
normativa federal e estadual, possuindo um centro de comando específico, a unidade Grande
Rio; complexa porque insere no circuito de produção e comercialização diferentes agentes
(grandes operadores logísticos, pequenos e médios produtores e produtores oriundos da
agricultura familiar); e assimétrica porque a inserção não acontece de forma isonômica,
garantindo a todos as mesmas oportunidades. Acrescenta-se o caráter hierárquico entre as
unidades, cujo espaço de comando é a Unidade Grande Rio.

Os desafios enfrentados pelo sistema estão relacionados, sobretudo, ao aspecto espacial,

cujo desafio é adequar o sistema às exigências de mercado atuais, tornando a estrutura
178
competitiva, principalmente em relação à rede supermercadista, contudo, sem deixar de lado o
componente social, que são os trabalhadores vinculados ao sistema de forma direta ou indireta.
No campo político, que as normatizações levem em consideração as demandas dos produtores
e consumidores. A normatização de embalagens, por exemplo, limita a possibilidade de
comercialização, causando tensão na cadeia de produção e distribuição.

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