Módulo I
Visão Geral sobre o Planejamento da
Licitação
1. O Princípio do Planejamento na Lei Federal
14.133/2021
O presente curso pretende dispor sobre a fase preparatória ou interna do processo
licitatório que contempla os requisitos necessários ao processamento da licitação, dentre
os quais se destacam alguns instrumentos técnicos descritos no bojo do artigo 18 da
Nova Lei de Licitações e Contratos - NLLC, lei federal nº 14.133/2021, que serão
apresentados oportunamente.
A “fase interna” é a fase preparatória do procedimento licitatório, na qual se
desenvolvem os atos e atividades iniciais, como a definição do objeto, os atos
preparatórios da convocação, as regras do desenvolvimento do certame e da futura
contratação. Esta fase é procedida internamente pela Administração Pública.
A “fase externa” tem início com a divulgação do edital de licitação, ou seja, no
momento em que o mercado e a sociedade passam a ter ciência do interesse da
Administração Pública em licitar determinado objeto.
O art. 74 da lei estadual nº 9.433/2005 definia que o processo licitatório teria início com
a “autorização respectiva do agente público competente, sucinta indicação de seu objeto
e dos recursos para a despesa”, ou seja, com a mera especificação do que seria adquirido
pela administração pública. Já a nova lei nº 14.133/2021 determina que seja
demonstrado o planejamento da compra em cada etapa do processo.
Observa-se que a lei nº 14.133/2021, no seu artigo 5º, ampliou significativamente o rol
de princípios que regem as licitações públicas, dentre os quais se destaca o princípio do
planejamento por ser um tema central na atuação da Administração Pública e com o
qual houve maior preocupação por parte do legislador. O professor José dos Santos
Carvalho Filho assim dispõe sobre este princípio:
“Sem dúvida, um dos mais importantes princípios da Administração Pública, e dos
quais esta é mais carente, é o princípio do planejamento. O planejamento comporta a
necessidade de definir projetos a serem executados, incluindo etapas, cronogramas,
modos de fazer etc. Em verdade, planejar é o oposto de improvisar, porque o improviso
quase sempre redunda em fracasso quanto à conquista de metas, ao passo que o
planejamento atua de forma prospectiva, com visão sobre o futuro e dentro da maior
exatidão possível.”
Apesar de o PCA não ser obrigatório, é essencial planejar e justificar as contratações
por uma razão simples: o planejamento é princípio da nova Lei de Licitações, sendo, a
ausência de justificativa, falha gravíssima do Poder Público.
No que tange ao planejamento estratégico infere-se que a nova lei de licitações, através
do parágrafo único do artigo 11, visa promover verdadeira mudança de paradigma nas
licitações públicas e contratos administrativos e assim dispõe:
Art. 11. O processo licitatório tem por objetivos:
(...)
Parágrafo único. A alta administração do órgão ou entidade é responsável pela
governança das contratações e deve implementar processos e estruturas, inclusive de
gestão de riscos e controles internos, para avaliar, direcionar e monitorar os processos
licitatórios e os respectivos contratos, com o intuito de alcançar os objetivos
estabelecidos no caput deste artigo, promover um ambiente íntegro e confiável,
assegurar o alinhamento das contratações ao planejamento estratégico e às leis
orçamentárias e promover eficiência, efetividade e eficácia em suas contratações.
O planejamento nas licitações ocorre sob o ponto de vista micro e macro. Na dimensão
do macroprocesso, faz-se necessário identificar as demandas estratégicas e táticas de
contratações para o exercício seguinte, resultando em artefatos como Documentos de
Formalização de Demanda (DFD) e o PCA. Na dimensão do microprocesso, o foco do
planejamento é cada contratação, analisada individualmente, através da realização do
Estudo Técnico Preliminar (ETP) e do Termo de Referência (TR), documentos já
conhecidos, mas que, diante da NLLC, sofreram algumas importantes modificações,
que serão detalhados no próximo Módulo.
Resta evidente, portanto, que o princípio do planejamento alicerça a fase preparatória da
licitação, sendo um dos princípios mais importantes da lei nº 14.133/2021.
2. Etapas do Processo Licitatório
Nos moldes do art. 17 da lei nº 14.133/2021 o processo de licitação observará as
seguintes fases sequenciais:
1. Preparatória;
2. Divulgação do edital de licitação;
3. Apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
4. Julgamento;
5. Habilitação;
6. Recursal;
7. Homologação.
O professor Victor Amorim, no seu livro LICITAÇÕES E CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS TEORIA E JURISPRUDÊNCIA, assim descreve as fases do
processo licitatório:
“A Lei nº 8.666/1993 consagrou a concepção segundo a qual o procedimento
administrativo licitatório se compõe de três etapas ou fases sequenciais e inter-
relacionadas: a preparatória (também chamada de fase de planejamento), a seleção
dos fornecedores (também chamada de fase externa) e a contratual. A Lei nº
14.133/2021 incorpora essa “clássica” estrutura segmentada do procedimento
licitatório; inclusive, é possível delimitar topograficamente os dispositivos
correspondentes: a) fase preparatória: Capítulo II do Título II; b) fase externa:
Capítulos IV ao VII do Título II; c) fase contratual: Título III.”
Segue abaixo um organograma com os documentos que devem constar na fase interna
do processo licitatório:
A Douta Procuradoria Geral do Estado elaborou o Parecer Nº PA-NLC-828-2023 com a
finalidade de orientar a Administração na instrução dos processos licitatórios em sua
fase preparatória.
Sugerimos a leitura detalhada do referido documento, o qual encontra-se anexado no
tópico “Biblioteca” do curso.
3. Aspectos Técnicos para a Instrução do Processo Licitatório
Resumidamente pode-se entender que a dinâmica do planejamento baseia-se nos
seguintes procedimentos:
1. Solicitação da área requisitante, com as devidas justificativas.
2. Formação da equipe para condução do planejamento.
3. Elaboração dos estudos técnicos preliminares visando auferir qual é a melhor
solução para atender à solicitação da área com base nas justificativas e estudos
de soluções disponíveis no mercado.
4. Realização de gerenciamento de riscos que possam impactar na efetividade da
contratação como um todo.
5. Elaboração do termo de referência ou projeto básico.
No âmbito estadual, os processos licitatórios devem ser estruturados por meio do
Sistema Eletrônico de Informações (SEI) e ao iniciar o processo deve ser escolhido o
“tipo do processo” correspondente ao objeto e modalidade para a formalização por
licitação.
4. Competências e Responsabilidades
Como vimos no art. 11 da Lei nº 14.133/2021, a governança é de responsabilidade da
alta administração e essa governança é primordial para que seja assegurado o
alinhamento das contratações com o planejamento estratégico do órgão.
No âmbito da gestão pública, a governança pode ser vista como um conjunto de ações
que definem as responsabilidades e ajudam a desenhar os processos para tomadas de
decisão. Em resumo, a governança é exercer autoridade e governar e pode ser
compreendida através de três conceitos básicos: liderança, estratégia e controle, que
deverão ser postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão,
com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da
sociedade.
A respeito do tema, a Professora Tatiana Camarão assim dispõe:
“A governança é a alma da nova Lei de Licitações e Contratos, entretanto, o avanço
do processo de planejamento vai depender justamente dessa conscientização quanto ao
grau de maturidade de cada órgão”.
Entende-se por alta administração aquele nível ou setor do órgão/unidade ocupado pelo
corpo de dirigentes máximos da organização, conforme definição normativa. São os
indivíduos encarregados de estabelecer objetivos para o órgão e direcionar a
organização para alcançá-los, ou seja, aqueles responsáveis pelo planejamento
estratégico.
Importante destacar que a responsabilidade de condução do planejamento das
contratações não é só da alta administração, sendo os demais níveis responsáveis pela
implantação. Assim, faz-se necessário que a alta administração tome decisões
estratégicas ao definir a equipe envolvida no planejamento da contratação.
Em razão dos aspectos funcionais da contratação, entende-se que compete às áreas
demandantes, com apoio das áreas técnicas, quando for o caso, a elaboração do
Documento de Formalização da Demanda - DFD, do Estudo Técnico Preliminar - ETP,
da pesquisa de preços, do Termo de Referência - TR, entre outros, que instruirão a fase
preparatória da contratação. Esses artefatos serão detalhados nos próximos Módulos.