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poder, então nossa sociedade poderá enfim evoluir
a um novo nível."

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Sumário

Capa
Folha de rosto
Sumário
Prólogo

1. Pinheiros, o lugar mais desenvolvido

2. Ipixuna, o lugar menos desenvolvido
3. Morumbi, o bairro em que se vive mais
4. Mocambinho, o bairro em que se vive menos
5. Distrito Federal, a unidade mais rica da Federação
6. Maranhão, o estado mais pobre
7. Nova Petrópolis, a cidade com mais aposentados
8. Severiano Melo, a cidade com mais auxílio emergencial

Epílogo

Agradecimentos
Notas
Sobre o autor
Créditos
É um bom momento para os inquietos.
Papa Francisco1
Prólogo

A cordelista escrevia mais durante a pandemia: “Esse período foi de

sensibilidade maior”. Magaly acabara de inaugurar a cordelteca da cidade
quando o vírus surgiu. Foi um pouco depois, ainda ali em 2020, que
conversamos. Contou que as “alampianas” — como são conhecidas as
integrantes da Associação Literária e Artística de Mulheres Potiguares
(Alamp) — estavam produzindo aceleradamente.
Ela é professora e assistente social em Severiano Melo, no sertão do Rio
Grande do Norte. Proporcionalmente à sua população, esse pequeno
município foi onde mais pessoas receberam o auxílio emergencial de
seiscentos reais pago durante a crise provocada pela pandemia do
coronavírus — mais que em qualquer outra cidade do Brasil. Magaly
define Severiano como “um canto simples, mas de pessoas acolhedoras”.
“Para a pessoa que não tem, qualquer ajuda é importante”, diz ela.
Magaly elencou os efeitos positivos do auxílio emergencial na cidade,
principalmente para as crianças: “Nós temos muitas situações em que a
criança vai para a escola não só buscar a escolaridade. Ela vai porque o pai
tem certeza de que cedo elas estão alimentadas”. Com escolas fechadas,
não havia comida.
A professora disse que os seiscentos reais ajudaram também os alunos a
fazer as atividades passadas pela escola durante o isolamento. “Muitas
famílias [precisam] até para o próprio material de apoio escolar. Elas usam
os recursos para isso.” Magaly tinha medo de que as famílias não
conseguiriam fazer as atividades em casa, por exemplo, se precisassem de
algo tão simples quanto uma cartolina.
Severiano Melo não é só o município com o maior percentual de
habitantes que sacaram o auxílio emergencial: ele já liderava o ranking
anterior do Bolsa Família, valor muito menor, substituído
temporariamente pelos seiscentos reais. Conhecido como Terra do Caju,
esse município do Semiárido brasileiro tinha sido afetado pela longa seca
da década anterior. “Teve peste de mosca e tudo”, lembra Magaly.
Se as dificuldades do município pré-pandemia podem ser explicadas pela
peste da mosca-branca, a cordelista demonstra incômodo com os números
sobre a cidade. No caso do auxílio emergencial, a quantidade de
beneficiários era maior que a população de Severiano segundo o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (ibge), numa razão entre auxílios e
habitantes de 120%.
A causa é Itaú, explica Magaly.
Itaú e Apodi, mais especificamente, os municípios ao lado. É que
comunidades nas divisas entre eles e Severiano têm sua população
oficialmente contabilizada como sendo dos vizinhos, mas os habitantes se
sentem pertencentes a Severiano. É lá que dizem que moram quando
pedem um benefício social ou se registram para votar. Daí que a cidade
com frequência é notícia por ter mais eleitores ou beneficiários de
programas sociais do que habitantes, algo visto como indício de fraude
pelos jornais. Assim “não é nada bacana virar manchete”. Magaly não
parece achar que esses rankings, em que a cidade aparece como campeã,
refletem a realidade do local. Nos seus cordéis, a região é até associada a
fartura. Ressalta a riqueza da vida comunitária, as trocas de favores e o que
chama de olhar para o outro.
O que a “entristece” mais, no entanto, é que Severiano seja visto como
um local de corrupção. Conta que o problema dos números já virou tema
para cordel: “Tem um em que eu digo que os números da minha cidade
nem todos vão entender”. As manchetes contariam uma história errada de
cidade onde “ainda existe muito aquela questão da honradez, da palavra”.
Conheci Magaly pelo Instagram. O encontro virtual, diante da
impossibilidade de viajar no auge do isolamento social, supriu em parte
meu desejo de saber mais de pessoas e lugares que tecnocratas como eu,
servidor federal, somente imaginam a partir de dados do ibge ou outras
fontes. É uma inquietação que vem de anos e se mistura com uma
síndrome do impostor. Quantos títulos me qualificam para opinar sobre
brasileiros com os quais não convivo? Ou qual o efeito real do trabalho que
fazemos sob o ar-condicionado na capital?
A curiosidade com a pequena cidade no Sertão foi despertada por um
colega de Brasília, depois de trabalharmos em uma solução para uma
grande ampliação do auxílio emergencial no Senado. Ele passou a
repetidamente me enviar relatos do alcance do benefício e sua importância
na vida das pessoas durante a pandemia. Sugeria que nosso trabalho
importava.
Na minha planilha, era Severiano Melo o município brasileiro onde mais
pessoas tinham sido beneficiadas pela ampliação do auxílio. Eu queria ir
até lá.

Usei a busca por local e cheguei a registros fotográficos feitos durante a

pandemia por pessoas que se marcaram na cidade no aplicativo. Magaly
postara assim uma foto que se destacava e que me intrigara. Segurava um
cartaz com os dizeres:

somos muitas
Magaly Holanda
cordelista
Severiano Melo — rn
#cordelsemmachismo

Ela me explicou que a foto era uma campanha de um grupo recém-

formado de mulheres nordestinas que se dedicam ao cordel: o Cordel das
Rosas. Tentam superar o predomínio histórico do homem na atividade.
Como as alampianas, o grupo interagia virtualmente — não livre de
problemas de conexão. De um sítio onde postava fotos acompanhando
seus cordéis na quarentena, Magaly comentava bem-humorada que as
tecnologias não conspiravam a favor dos trabalhos dos grupos on-line de
cordel.
Considerava que hoje em dia há, na verdade, muitas oportunidades na
região — quando comparado à época em que era jovem. Os irmãos mais
velhos tiveram que trabalhar nas plantações para que a família tivesse
comida — só os mais novos puderam estudar. Ela comemora programas
de transporte escolar, incentivo à leitura, uma escola de ensino médio. Um
sinal de progresso para ela: já há médicos nascidos na cidade.
De fato, pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb),
Severiano Melo tem batido suas metas. Supera os resultados da capital do
estado, Natal, e, a depender do ano escolar, até mesmo do município de
São Paulo. Não são resultados espetaculares — é apenas intermediária, por
exemplo, no ranking das cidades de sua microrregião, Pau dos Ferros.
Contudo, por destoarem da situação econômica da cidade, são resultados
que dão esperança de um futuro melhor. Mas Magaly não está satisfeita
com as melhoras desde a sua juventude. Pede mão de obra especializada
para os alunos, como profissionais para apoio psicossocial e terapia
ocupacional, em falta na região: “Ainda tem que fazer muito”.
Ao fim da pandemia, pude finalmente ir a Severiano Melo e andar pelo
município. Esse e outros percursos comporão este livro, cobrindo oito
destinos, pelas cinco regiões do país. Será, assim, um itinerário de viagens
a extremos de um Brasil desigual.
O projeto é inspirado em Extreme Economies, de Richard Davies, e, como
o meu título sugere, iremos aos limites da realidade brasileira. No
primeiro capítulo, para o lugar com qualidade de vida mais alta. Na
sequência, para o lugar com qualidade de vida mais baixa. Depois, vamos
mudar os temas e a amplitude de nossas áreas. O bairro em que se vive
mais. O bairro em que se vive menos. A unidade da Federação mais rica. A
mais pobre. A cidade com mais aposentados. A cidade com mais auxílio
emergencial.
Cada ponto de nosso itinerário permitirá compreender pautas
relevantes e discutir um conjunto de propostas para mudar o Brasil. Que
esse turismo de estatísticas traga novos ângulos sobre a nossa desigualdade
e torne menos áridos os números de nossa distribuição de renda e das
reformas econômicas, como a tributária, a administrativa ou a
previdenciária.
Veremos que não somos só um país desigual, mas um país
profundamente injusto: há ainda muito o que os governos e as legislaturas
podem fazer para tornar o Brasil melhor. Nos destinos que visitaremos,
vamos entender também as ideias — muitas vezes polêmicas — para
mudarmos essa realidade.
Sigamos então, até o encontro com Magaly, na última parada.
1. Pinheiros, o lugar mais desenvolvido

Eu esperava ver mais patinetes. Eles marcaram, nos últimos anos, a Faria
Lima, ladeada por combos de arranha-céus onde estão empresas líderes da
economia nacional. Nessa avenida, poucos minutos separam os endereços
de vários grandes bancos, as sedes de big techs no Brasil e escritórios de
faturamento alto — de advocacia a assets. Há edifícios com lobbies
espaçosos e pés-direitos altos, muitos de construção recente.
Estamos em uma área de São Paulo, cidade que tem o maior Produto
Interno Bruto (pib) do Brasil, onde se concentram bairros líderes em
desenvolvimento humano. Uma área ao redor da avenida Brigadeiro Faria
Lima, mas que certamente não se resume a ela. Nesse lugar habitam
moradores que vivem bem, têm elevado nível educacional e contam com
rendas altas. Um extremo do Brasil.
Esse lugar é Pinheiros — como podemos chamar, de acordo com a
divisão administrativa da cidade, um conjunto de bairros prósperos e
valorizados, que inclui o homônimo Pinheiros, o Itaim Bibi, a Vila
Olímpia, o Brooklin Novo ou os Jardins.1 Essa subprefeitura é uma
mancha de alto desenvolvimento humano na Zona Oeste da metrópole:
uma característica que, segundo as estatísticas oficiais, se vê também em
lugares de outras cidades ricas do Brasil. Nesse sentido, podemos pensar
na Zona Sul do Rio de Janeiro ou no Plano Piloto de Brasília, ambos
clusters de bairros desenvolvidos, segundo o ranking do Atlas do
desenvolvimento humano.2
Será Pinheiros agora a nossa ilustração de qualidade de vida altíssima,
padrão marcado por ótimo acesso a informação, infraestrutura, bens e
serviços — inclusive culturais. No jargão técnico, o que também poderia
ser chamado de alto desenvolvimento humano. De fato, na última versão
do Atlas eram espaços ao longo de Pinheiros que lideravam o Índice de
Desenvolvimento Humano (idh) no Brasil — com resultados comparáveis
aos de Noruega, Suíça ou Hong Kong. Uma das ilhas de bem-estar em um
país onde muitas famílias lidam com privações de todo tipo.
O elevado poder aquisitivo é visível nos estabelecimentos sofisticados da
área, que abriga inclusive um dos endereços comerciais mais caros do
mundo.3 A oferta de alguns produtos às vezes lembra mesmo o arquétipo
“farialimer”. Devem ser poucos os lugares do país em que é possível
almoçar em uma “tartuferia”. Ou tomar um sorvete sabor mascarpone
com figo. Há coisas expressamente exclusivas, únicas. Uma hamburgueria
anuncia que tem “o primeiro ultrasmashed do Brasil” e uma concorrente se
vende como “a primeira hamburgueria 100% wagyu certificado br” —
preço dos sanduíches: a partir de cinquenta reais. Uma padaria é
especializada em pães com “farinhas certificadas francesas”. E é como se
no Brasil até o luxo fosse burocrático.
Inspirados por essa área de São Paulo, podemos começar a analisar a
desigualdade do nosso país. Muito se fala sobre o Brasil ser um país muito
desigual, quer dizer, um país onde muito do dinheiro fica com poucos.
Mais que isso, é comum ouvirmos também que o Brasil é um dos países
mais desiguais do mundo. Isso é verdade? Para tomarmos pé nessa
discussão, é importante trazermos alguns números sobre nossa
distribuição de renda. Ademais, tenho perguntas que quero responder:
como essa desigualdade evoluiu nos últimos anos, ou décadas? Ela tem
caído ou tem piorado?
Pode ser fácil se perder entre tantos indicadores e números, mas o
spoiler é este: o Brasil é muito desigual, está sim no grupo dos países mais
desiguais do mundo e a desigualdade de renda não caiu de forma relevante
nos últimos tempos. Além disso, passamos por uma crise econômica
brutal com a pandemia, que foi mais dura para os mais vulneráveis.
Comecemos pelo começo, com os números.

Um microcosmo do mundo

Temos toda a riqueza e toda a pobreza do mundo no Brasil. Esse é o

tamanho de nossa desigualdade. Nossos ricos ombreiam com ricos
americanos, chineses ou franceses. E nossos miseráveis pareiam com
pobres congoleses, indianos ou uzbeques. Como explica Branko
Milanović, um dos principais especialistas mundiais em desigualdade, o
Brasil sintetiza a própria desigualdade que existe no mundo:

O Brasil, com sua distribuição de renda desigual, cobre praticamente a totalidade do espectro
global, indo do porcento mais pobre ao mais rico. Pode, portanto, ser visto como um
microcosmo do mundo […]. O Brasil tem […] algumas das pessoas mais pobres e algumas das
pessoas mais ricas do mundo.4

Nesta introdução, já vemos um tipo de cálculo comum a outros

especialistas, que para analisar a desigualdade dividem a população em
percentuais. Funciona assim: os habitantes de algum lugar — como um
país — são classificados de acordo com sua renda, em um ranking que vai
do mais pobre ao mais rico (ou vice-versa). Essa fila pode ser repartida em
vários grupos, como em cem grupos, e nesse caso, cada grupo tem 1% da
população. Podemos falar assim, por exemplo, do 1% mais rico da
população.
Esse tipo de divisão permite a extração de uma informação simples,
como o quanto do dinheiro do país fica com esse 1% mais rico e quanto
fica com os 99% restantes.5 Para o Brasil, a análise da apropriação da renda
pelo 1% mais rico revela uma desigualdade alta, quando comparada com
outros países, e persistente, quando cotejada com a nossa história. Em um
trabalho recente e bastante premiado, o pesquisador Pedro Ferreira de
Souza — do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) — fez um
esforço inédito de identificar a parcela do 1% no Brasil ao longo de
décadas.
Em A desigualdade vista do topo,6 ele mostra que essa fração teria
aumentado bastante em nossas ditaduras, a militar e a de Vargas. Ela cede,
mas não completamente, nos momentos democráticos.7 Por quase todo o
período analisado, entre 1926 e 2013, a fração recebida pelo 1% mais rico
foi superior a 20% de toda a renda nacional. Quer dizer, de cada cinco reais
gerados pela sociedade, ao menos um real vai só para este 1%.
O que é ainda mais desesperador é a ausência de tendência de melhora
— ou seja, a fatia recebida pelos 99% restantes não tem aumentado.
Mesmo após a luta pela redemocratização e a Constituição de 1988, a
fração do 1% mais rico tem ficado relativamente estável — sem apresentar
queda continuada e, nos picos, chegando a quase 30% do total.8 Mais
importante do que se ater ao número exato é perceber que a concentração
de renda nessa elite não caiu nas primeiras décadas deste século, e é
bastante alta na comparação internacional. Não pode, assim, ser
normalizada. Como é possível que quem tem peso de um na população
tenha peso maior que vinte na renda?
 Nas projeções do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(pnud), o Brasil teria sido o quinto país mais desigual na década passada —
por essa métrica.9 A apropriação do 1% mais rico só seria mais gorda no
Maláui, na República Centro-Africana, em Moçambique e no Catar — em
uma amostra de quase 120 países.10
Para 2022, as estimativas do Laboratório da Desigualdade no Mundo
eram de uma captura de 27% da renda pelo 1% no Brasil.11 Esse é um nível
equivalente ao de outros países latino-americanos desiguais, como Chile e
México, mas bem acima do da Argentina, por exemplo (18%). E é o dobro
dos números de Austrália, Alemanha ou Japão, ou o triplo do da Itália.
Nosso 1% fica com muito mais da renda nacional do que acontece em
países cuja desigualdade é mundialmente famosa, como a Índia das castas
(22%) ou a Coreia do Sul de Parasita e Round 6 (15%).
E se olharmos ainda mais para o topo? Por exemplo, para o grupo dos
0,1% brasileiros mais ricos? Esses são aqueles que farão parte do grupo
mais rico se dividirmos a população em mil grupos de acordo com sua
renda. São cerca de 200 mil pessoas. Segundo Marc Morgan, pesquisador
da Universidade de Genebra, o quinhão desses brasileiros esteve acima de
12% durante esse começo de século, até 2015. A porção recebida por este
0,1% foi equivalente à dos 50% mais pobres, ou seja, a metade mais pobre.
Contemple isso: a regra no nosso país tem sido as 200 mil pessoas mais
ricas ficarem com a mesma renda que os 100 milhões mais pobres.
Essas diferentes medidas apontam para uma elevada concentração de
renda na elite brasileira, em particular em um grupo de poucos brasileiros
que poderíamos chamar de super-ricos.

Onde você está?

Outra forma de entender nossa profunda desigualdade é vendo que nível
de renda está associado a cada parte da distribuição de renda. Onde fica
quem ganha 5 mil reais por mês? E 40 mil reais? Quanto é preciso ganhar
para estar no 1% mais rico? Ou no 0,1%? E aqueles que ganham um salário
mínimo, onde estão? Qual é a renda necessária para se sair da metade mais
pobre dos brasileiros?
Uma renda de 5 mil reais mensais coloca um brasileiro entre os 20%
mais ricos do país, nas estimativas da World Inequality Database.12 Com 8
mil reais, mais ou menos o teto máximo das aposentadorias do inss (o
Instituto Nacional do Seguro Social), um indivíduo estaria entre os 10%
mais ricos. E com 15 mil reais, dentro dos 5%.
Com cerca de 40 mil reais ao mês, um indivíduo estaria no 1% mais rico.
O sarrafo para entrar no clube do 0,1% é mais alto: 150 mil reais mensais.
Essa talvez possa ser chamada de “linha de extrema riqueza”. (Certamente
há chance maior de esbarrar com alguém deste clube ao redor de
Pinheiros.)
Já quem recebe o salário mínimo ainda seria menos pobre que 33% da
população. Com menos de 2 mil reais, já estaria na metade mais rica dos
brasileiros — este é o valor aproximado que dividiria em duas a fila dos
brasileiros classificados por sua renda. E, para sair do quinto mais pobre
dos brasileiros, isto é, dos 20% mais pobres, basta uma renda mensal de
novecentos reais.13 Pelo menos 40 milhões de brasileiros estariam vivendo
com menos que isso.
Por imputar valores para construir a distribuição de renda, a fonte que
usamos para a comparação dos últimos parágrafos pode ter um viés para
cima. Sendo esse o caso, na prática seriam menores os valores de entrada
para algum percentual da distribuição (5% mais rico, 1% mais rico etc.).
Podemos usar então, como contraponto, outra fonte: a famosa calculadora
do Nexo Jornal.14 Ela tem um viés em outra direção, para baixo, já que
considera apenas a renda que as pessoas informam em pesquisas feitas pelo
ibge,15 e não dados efetivos do imposto de renda, por exemplo.
Nesse cálculo, uma renda de 5 mil reais mensais colocaria alguém mais
acima da distribuição de renda — já perto dos 10% mais ricos.16 Com 8 mil
reais mensais, já dentro dos 5% mais ricos. Com 15 mil, dentro dos 2%
mais ricos. Para entrar no 1% mais rico, não seriam precisos mais que 20
mil reais por mês.
Alguém ganhando o salário mínimo estaria melhor do que 46% da
população, que ganha menos do que isso. Para estar na metade mais rica
dos brasileiros, 1800 reais seriam suficientes.17 Uma renda de oitocentos
reais por mês colocaria o cidadão em situação mais favorável que a de mais
de 40 milhões, ou seja, do que os 20% mais pobres.
Apesar das discrepâncias desses dois exercícios que fizemos para a
distribuição de renda no Brasil, podemos afirmar com tranquilidade que
eles mostram realidades em comum. Por exemplo: servidores que
receberem salários perto do teto remuneratório do serviço público
estariam no 1% mais rico, assim como aposentados próximos ao teto do
inss pertenceriam ao grupo dos 10% mais ricos. Ainda, uma renda menor
de 1,5 salário mínimo poderia até colocar alguém na metade mais rica da
população.18
As duas comparações, embora diferentes, ratificariam todas essas
afirmações. Seja como for, não é preciso se prender fielmente a esses
números, sobretudo depois da crise econômica provocada pela pandemia
— que, como veremos, chacoalhou padrões anteriores. Os números
servem como uma bússola para nos ajudar a navegar pela desigualdade e
suas tantas camadas no Brasil.
Copo meio cheio: medidas que mostram progresso

Não há uma única forma de medir desigualdade:19 há várias — e algumas

mostram que houve progressos nas últimas décadas. O interesse pode não
ser apenas a concentração no topo, nosso foco até agora, mas uma medida
mais “ampla” de desigualdade — como o famoso índice de Gini.20 Esse é
um indicador mais comumente divulgado pela imprensa, em geral como
um número entre 0 e 1 (quanto mais próximo de 1, mais desigual é a
distribuição de renda). O índice de Gini, ao contrário de outros indicadores
que vimos, de fato melhorou nas últimas décadas no Brasil.
Nas estimativas de Pedro Ferreira de Souza, o Gini caiu de 0,75 nos anos
1980 para pouco acima de 0,60 na década passada. Já segundo Marc
Morgan, houve queda nos primeiros governos do pt, de 0,64 para 0,62.
Essa ligeira melhora no Gini, se analisada em conjunto com a manutenção
da concentração no topo apresentada nas páginas anteriores, sugere
alguma redistribuição de renda no Brasil. Só que, embora positiva para os
mais pobres, ela não decorreu de perdas para os mais ricos: foram na
verdade os grupos intermediários que perderam.
A desigualdade de renda, porém, não é a única que importa. Houve
uma substantiva queda na desigualdade de consumo nas últimas décadas
no Brasil. Isto é, os mais pobres passaram a ter acesso a serviços e
produtos que antes só estavam disponíveis para os mais ricos. Segundo
publicação do Fundo Monetário Internacional (fmi), assinada pelo
pesquisador brasileiro Carlos Góes, houve convergência bastante
considerável no acesso a energia elétrica, celulares, geladeiras, televisões,
máquinas de lavar e computadores entre 2004 e 2014.21
Outra lente para examinar o Brasil das últimas décadas sem levar em
consideração apenas a renda é por meio de indicadores de saúde e
educação — áreas essenciais para o desenvolvimento do capital humano e
para o bem-estar dos indivíduos. Recentemente, uma tentativa de
reestimativa do índice de Gini levando em conta esses serviços públicos foi
feita pelos professores Ricardo Paes de Barros e Laura Müller Machado, do
Insper:22 eles detectaram uma queda contínua da desigualdade até 2015.
Fernando Gaiger, do Ipea, é outro pesquisador que também tem
investigado essas chamadas “rendas não monetárias” que os mais pobres
podem receber, e que teriam crescido neste século.23
Não podemos fugir, contudo, da conclusão de que não houve queda
substancial da desigualdade de renda monetária nas últimas décadas no
país. E que há, sim, muito para ser feito para que ela desça a patamares
mais civilizados. A vida no Brasil ainda pode ser muito melhor para muita
gente. As privações desses brasileiros, sabemos, ficaram ainda mais
evidenciadas a partir do início de 2020.

A montanha-russa da pandemia

Em 2020, 12 milhões de brasileiros perderam seus empregos em um

intervalo de poucos meses.24 Boa parte destes se ocupavam informalmente
no mercado de trabalho, e, assim, a chegada do coronavírus representou
para eles não apenas um risco para a saúde, mas o de cair para a pobreza
ou a extrema pobreza. Da diarista ao ambulante, as necessárias medidas de
distanciamento afetaram subitamente o ganha-pão de muitos cidadãos. O
golpe final veio com a aceleração da inflação em âmbito mundial em um
segundo momento da pandemia, reduzindo ainda mais o poder de compra
dos mais pobres: eles agora não só tinham menos dinheiro como seu
dinheiro valia menos.
 Assim, “nos acostumamos” em 2021 com manchetes sobre famílias
buscando matar a fome com pés de frango ou entrando em filas para
conseguir restos de ossos de boi.25 Ficou fácil esquecer a rápida e
acentuada melhora na pobreza, extrema pobreza e desigualdade de renda
— que caíram para níveis historicamente baixos em 2020 quando foi
concedido o auxílio emergencial completo, com valores entre seiscentos e
1200 reais (o teto para mãe solo), destinados a todos os brasileiros com
menos que meio salário mínimo de renda e sem emprego formal
(observado o limite por família). Mais de 60 milhões de cidadãos
receberam os pagamentos.
Subitamente, a desigualdade de renda medida pelo índice de Gini teria
caído mais de 10%, estimaram Rogério Barbosa e Ian Prates, pesquisadores
da Universidade de São Paulo (usp).26 Logo em seguida, porém, nos
primeiros meses de 2021, quando houve uma piora nos números de
contágios e mortes, o auxílio não foi pago. Como a vida cotidiana não
voltou plenamente ao normal, a ocupação dos mais pobres continuou
prejudicada. Junto com a alta dos preços, isso fez com que observássemos
em 2021 um aumento da miséria tão intenso que voltamos a falar de fome
no Brasil.
A inflação é uma média ponderada do aumento de preços. Sendo uma
média, isso significa que a variação do custo de vida para cada pessoa pode
ser maior ou menor do que a inflação registrada — a depender de sua
cesta de consumo. Para os brasileiros com renda muito baixa, a inflação na
pandemia foi pior.27 Prejudicados pelo desemprego e sem possibilidade de
ter teletrabalho na sua ocupação, a renda real dos mais vulneráveis ficou
ainda menor com a acentuada alta de preços a partir de 2021.
Também o pib é uma espécie de média ponderada, pela renda de cada
um.28 Por essa razão, ele sente pouco o sofrimento dos mais pobres. O pib,
matematicamente, tende mais a subir quando os ricos vão bem e os pobres
não do que quando os pobres vão bem e os ricos não.29 É como se os
pobres fossem pobres demais até para contar no pib. E em 2021 ele cresceu
5%, valor expressivo em termos históricos. Se esse crescimento ocorreu
enquanto havia fila por ossos, foi porque ele refletia a melhora de vida de
grupos já abastados. Na Faria Lima, um novo monumento foi erguido no
fim daquele ano: uma enorme escultura representando uma baleia. A
opção pelo maior animal do planeta simbolizaria “a busca por realizar
sonhos e objetivos”, bem como a própria cidade, “magnífica gigante”.30
De fato, em termos de consumo, observamos nesse período inclusive
uma demanda grande por itens de luxo — talvez por uma certa poupança
provocada pela mudança de hábitos no isolamento forçado. Ela foi
suficiente para provocar esperas demoradas na entrega dos produtos —
inclusive helicópteros e jatinhos, chegando a oito meses para um carro que
não custa menos de 300 mil reais e pode passar de 1 milhão de reais.31
Cinco quarteirões: a fila de ossos em Cuiabá. Mil e quinhentas pessoas: a
fila do Porsche Taycan.32
Como suportar tal desigualdade? Uma forma otimista de encarar um
cenário tão desolador é percebendo que grandes mudanças históricas só
costumam ser possíveis em momentos de grave crise, como guerras. A
visibilidade de nossas mazelas nos anos trágicos da pandemia poderia
então ser um empurrão para transformações de que precisamos.
“A única coisa, historicamente, que reprimiu a desigualdade [foram]
catástrofes”, argumenta o historiador Walter Scheidel, da Universidade
Stanford.33 Fazendo um paralelo com a história, Branko Milanović, da City
University of New York, levanta a perspectiva de uma elevação da
tributação dos mais ricos em decorrência da crise da covid-19: “Após a
Segunda Guerra as elites políticas reagiram de modo a reforçar o papel do
Estado e aumentar os impostos dos mais ricos para compensar as perdas
de classes mais baixas […]. Foi uma reação política. Ela se repetirá
agora?”.34
Muitos no Brasil de fato concordam que é a hora de uma grande
reforma tributária.

Em Pinheiros não se paga muito imposto

Esse lugar dinâmico que na burocracia de São Paulo ganha o nome de

Pinheiros é uma parada pertinente para falar de renda, e, portanto, do
sistema tributário. Afinal é o poder de compra alto que permite aumentar
a gama de escolhas de um indivíduo, base para o bom padrão de consumo
de bens e serviços. É possível dividir com outras partes do país a bonança
visível nas modernosas towers da Vila Olímpia e do Brooklin, nas amplas
casas dos Jardins, no cool das galerias de arte da Vila Madalena? E é justo
buscar esse objetivo?
A resposta é sim, para ambas as perguntas. Porque a verdade é que não
se paga muito imposto por aqui. Vários países são desiguais. Mas alguns
usam de forma efetiva instrumentos para atenuar a desigualdade — como
o imposto de renda, que reduz a renda líquida dos mais abastados e
permite que esses recursos sejam usados por um conjunto mais amplo da
sociedade.
Quando nos comparamos a países desenvolvidos, vemos que tributamos
de forma diferente. De modo geral, usamos pouco o imposto de renda
para a arrecadação do Estado, o que beneficia os mais ricos, mas
tributamos muito o emprego formal e o consumo de bens. Por tudo isso, é
comum dizer que no Brasil a tributação é regressiva, o que quer dizer que
ela pesa mais sobre quem ganha menos — em vez de ser progressiva,
pesando mais sobre quem ganha mais. Dessa forma, não é tanto que nossa
carga tributária seja alta em si, mas ela é mal distribuída: é muito alta para
alguns (como os mais pobres) e muito baixa para outros (como os mais
ricos).
Apesar de tanta polarização na cena política nos últimos anos, há uma
elevada convergência nas críticas a esse sistema (ainda que menos quanto
às soluções). “A desigualdade é enorme no Brasil porque a gente tributa
errado.” Pode surpreender que essa frase seja de Paulo Guedes, ministro
da Economia no governo Bolsonaro, que não é nenhum comunista.35
Parte da razão para a desigualdade ser enorme no Brasil de fato decorre de
tributarmos errado.
As regras para o pagamento de tributos são chamadas de “sistema
tributário”, e — motivados por Pinheiros — buscaremos entender seu
papel na desigualdade neste capítulo.

O 0% do 1%

A concentração do dinheiro no topo não é inevitável. Brasileiros no topo

da distribuição de renda — ou seja, parte da população de Pinheiros e
outros lugares prósperos do país — pagam menos imposto do que
brasileiros que ganham menos. O imposto de renda foi concebido para ser
progressivo, isto é, cobrar proporcionalmente mais de quem ganha mais.
Mas, na prática, o nosso ir é progressivo somente até certo ponto. Depois,
ele é regressivo: cobra menos de quem ganha mais.
Por exemplo, em 2019, um brasileiro declarou à Receita Federal ter
recebido, sozinho, quase 1,4 bilhão de reais. Isso dá mais de 100 milhões de
reais por mês. E ele pagou de imposto de renda muito pouco — ao que
consta, menos de 3%.36 Não é um caso isolado: enquanto a alíquota para
um trabalhador assalariado pode chegar a 27,5%, pois salários não são
isentos de ir, boa parte da renda dos mais ricos não é obrigada a se
submeter ao imposto. Está isenta de pagar ir, ou, em outras palavras, sofre
alíquota de 0% (neste exemplo, mais de 1 bilhão de reais de renda estava
isenta).
Por que uma professora ou um metalúrgico deve pagar bem mais — em
proporção ao que ganha — do que um bilionário? Além disso, quando há
isenção, não apenas os beneficiados ficam com mais da sua renda para si,
como o Estado perde recursos que poderiam custear benefícios sociais,
computadores em escolas ou a construção de hospitais.
Na prática, o efeito é o mesmo que existiria se as famílias mais ricas
recebessem um pagamento do governo brasileiro. É como se houvesse um
“Bolsa Lucro” para quem ganha mais. Ou, para fazer uma analogia com o
auxílio emergencial pago aos mais pobres na pandemia, é como se
houvesse um “auxílio permanente” para a elite. Não à toa, também o fmi,
uma instituição tantas vezes rotulada de “neoliberal”, recentemente
defendeu que os mais ricos deveriam pagar muito mais impostos na
América Latina.37
Quanto cada faixa de renda paga de imposto de renda no Brasil? É
possível calcular uma média do que chamamos de alíquota efetiva: o
quanto se pagou de ir em relação à renda recebida.38 A alíquota efetiva é
diferente da alíquota nominal (aquela que pode chegar a 27,5%). Em 2021,
a maior alíquota efetiva estava na faixa dos que recebiam entre quinze e
vinte salários mínimos por mês: 11% da renda ia para o Estado pelo
imposto de renda.39 A partir daí, essa média caía quanto mais alta fosse a
faixa de renda.
 Por exemplo: 8% era a alíquota para quem ganhava entre sessenta e
oitenta salários mínimos. Para quem ganhava mais de 320 salários
mínimos, somente 5%. “É uma desfaçatez completa”, conclui Arminio
Fraga, ex-presidente do Banco Central. “A gente tem que acabar com isso.
É difícil entrar em um debate mais profundo sobre política pública,
política social, enquanto se convive com essas aberrações”.40
A principal distorção que permite esses números é provavelmente a
alíquota de 0% para lucros e dividendos distribuídos de empresas para
pessoas físicas. Essa isenção beneficia não só empresários como
profissionais liberais, que se registram como empresas para pagar menos
tributo.41 Uma carreira que usa muito esse sistema é a dos advogados, que
contam adicionalmente com baixa tributação na empresa de advocacia.42
Mas a isenção também ajuda médicos, engenheiros, artistas,
programadores, jogadores de futebol, produtores rurais.43
Chama a atenção que, mesmo no grupo que recebia entre quinze e
vinte salários mínimos, a alíquota média estava distante da alíquota
máxima de 27,5%. Isso ocorre porque parte da renda está sujeita a
alíquotas mais baixas, e ainda é possível se beneficiar de deduções (por
exemplo, com consultas médicas) e isenções (por exemplo, auxílios de
assalariados que não precisam pagar o ir). Assim, a proporção do que é
efetivamente pago sobre a renda — a alíquota efetiva — fica abaixo da
alíquota nominal.
No cume, o desequilíbrio é tal que um grupo de 3 mil brasileiros
milionários com renda mensal média de 4 milhões de reais tem quase dois
terços dela isenta de pagar o ir. Isso quer dizer que a alíquota do imposto
só incidirá sobre uma pequena parte do que ganham.44
Na síntese do atual presidente da Câmara, Arthur Lira, no sistema
tributário hoje vigente “cada brasileiro milionário, cada pessoa física [é]
um tax-free, uma Suíça individual ambulante”.45 São quase 400 bilhões de
reais o total de lucros e dividendos distribuídos de pessoa jurídica para
pessoa física no Brasil a cada ano.46 Um estudo do Ipea projeta que uma
reforma do imposto de renda ampliaria sua progressividade e também a
arrecadação do Estado, com ganhos entre 70 bilhões e 120 bilhões de reais
ao ano.47

O Brasil poderia ser a Finlândia?

Se a redução da desigualdade de renda por meio do sistema tributário

parece uma ideia radical, vale ter em mente que em muitos países é
exatamente isso que os tributos fazem. Em verdade, alguns países que
parecem referências de igualdade de oportunidades seriam quase tão
desiguais quanto o Brasil — não fosse justamente o papel do Estado.
Nessas democracias, a desigualdade de renda cai bastante depois da
atuação do Estado, que tributa de forma a onerar mais os ricos e gasta
efetivamente com os mais pobres.
Medindo a desigualdade pelo índice de Gini, ela ficaria perto ou até
acima de 0,50 em países como Finlândia, França e Irlanda — quando se
considera a renda derivada dos mercados de trabalho, de capitais etc. Quer
dizer, esses poderiam ser países bastante desiguais. O resultado mais
igualitário só é observado quando se considera a distribuição da renda
após a tributação do Estado e após os seus gastos. Isso é algo que o Brasil
não faz bem.
Não é que por aqui o Estado não atenue a desigualdade: ela até cai após
ele entrar na jogada, e cai mais do que em outros vizinhos desiguais (Chile,
México). Mas é uma queda modesta, especialmente diante do tamanho da
carga tributária e do gasto público.48 Seguir o caminho desses países pode
nos ajudar a derrubar a desigualdade, sem necessariamente aumentar
muito a carga tributária, ou quiçá até sem aumentá-la.49 Outra forma de
dizer isso é a seguinte: talvez o Brasil não destoe tanto na comparação
internacional por ser desigual, mas sim pela atuação pouco efetiva dos
governos para reduzi-la.
O fato de países com nosso nível de carga tributária reduzirem muito
mais seus níveis de desigualdade pode ser frustrante, mas é melhor encará-
lo como um alento: nossa desigualdade não é inevitável. Ele é também um
primeiro sinal de que uma tributação contundente sobre as elites não
necessariamente provocará fuga de capitais do país ou prejudicará o
crescimento econômico. Inclusive não é difícil perceber que há muitos
países que lideram rankings de inovação e têm carga tributária maior e
que onera mais os ricos. Sem pretensão de estabelecer uma relação de
causalidade, exemplos incluem a Alemanha, a Dinamarca, o Reino Unido e
a própria Finlândia.50
Há muito espaço no Brasil tanto para ampliar a arrecadação sobre as
elites quanto para redirecionar o gasto público para os mais vulneráveis.51
Há propostas ousadas nesse sentido no Congresso Nacional, combinando
as duas coisas, isto é, sugerindo caminhos para se combater a pobreza sem
aumentar o endividamento público (porque a arrecadação também
aumenta).
“A responsabilidade fiscal não é um obstáculo para a responsabilidade
social: ao contrário, a complementa” — assim justificou a deputada Tabata
Amaral (então pdt-sp) um projeto que estendia o auxílio emergencial em
2021 e suspendia isenções, deduções e tratamento favorecido no imposto
de renda para aqueles que ganham mais que 40 mil reais mensais.52 Essa
proposta de simplesmente suspender as isenções no ir para quem tem
altas rendas também foi apresentada pelo senador Alessandro Vieira (então
Cidadania-se) como um dos gatilhos a serem acionados em caso de
desajuste fiscal.53
De fato, muitas propostas para ampliar o gasto social sem elevar a dívida
passam pelo retorno da tributação de lucros e dividendos. Uma delas é o
projeto da política permanente de redução da desigualdade, do senador
Jorge Kajuru (então Podemos-go), em que uma agressiva transferência de
renda aos mais pobres seria financiada pela revogação de isenções e
deduções no ir para rendas altas e pela redução de benefícios tributários a
empresários.54 Seu objetivo expresso é a erradicação da pobreza extrema
em dois anos e da pobreza infantil em cinco anos, bem como a redução da
desigualdade de renda a um patamar similar ao de Portugal dentro do
intervalo de uma geração.55
Outras propostas nessa direção, redistribuindo as rendas do topo para
baixo, incluem a Emenda das Oportunidades, iniciada pela senadora
Eliziane Gama (então Cidadania-ma); o projeto da renda básica
permanente, do senador Eduardo Braga (mdb-am); e o projeto do senador
José Serra (psdb-sp) que revisita a “renda básica de cidadania” de Eduardo
Suplicy (pt-sp).56 Já a redução de benefícios tributários a empresários —
cujo alvo é a renda da pessoa jurídica e não da pessoa física — é foco do
projeto da Lei de Responsabilidade Social, que cria um conjunto de
benefícios sociais, e da Proposta de Emenda à Constituição (pec) do
Benefício Universal Infantil, ambas do senador Tasso Jereissati (psdb-ce).57
Finalmente, ainda no âmbito do “tributar e transferir”, a pec do teto de
pobreza infantil, que tem o senador Alessandro Vieira (Cidadania-se) como
primeiro autor, custearia transferências de renda voltadas à infância
tributando mais a renda dos bancos mais lucrativos (até que as taxas de
incidência de pobreza entre crianças caíssem a determinados níveis).58
 O caminho dessas ideias é justamente o que foi seguido por várias
social-democracias desenvolvidas. Mesmo que não houvesse tantos
mecanismos como isenções no ir, possivelmente a elite brasileira ainda
pagaria pouco imposto na comparação internacional, porque além de tudo
nossa alíquota máxima é baixa. Nenhum tipo de renda tem que recolher
mais que 27,5%, mesmo para um contribuinte que ganhe muito.
Em outros países, a alíquota máxima chega a cerca de 50% para quem
ganha demais — em países avançados da Europa (Alemanha, Áustria,
Finlândia, França, Holanda, Irlanda, Suécia), mas também de outros
continentes (Austrália, Canadá, Japão).59 O Brasil mesmo tinha uma
alíquota máxima de 45% para a faixa de renda mais alta até 1988.60
Durante a tramitação na Câmara, uma emenda da deputada Tabata
Amaral à proposta de reforma tributária enviada pelo governo Bolsonaro
em 2021 autorizava que a alíquota máxima chegasse a 50%, no caso de
rendimentos acima de 1 milhão de reais por ano.61
Esse é um nível que pode parecer absurdo à primeira vista. É oportuno
conhecer, então, a literatura científica que busca calcular qual deveria ser o
nível “ótimo”, ou ideal, para a alíquota máxima. Ou seja, levando em
conta não só a arrecadação de recursos e os efeitos redistributivos, mas
também os desincentivos que um imposto muito alto poderia trazer para
os agentes econômicos (da sonegação ao desestímulo à inovação ou ao
investimento particular em educação).62
O estudo do prêmio Nobel Peter Diamond, junto com Emmanuel Saez
— uma referência na área —, aponta que a alíquota máxima poderia ser
superior a 70%.63 Essas e outras evidências motivam o pleito da deputada
americana Alexandria Ocasio-Cortez por uma alíquota máxima de 70%
sobre a renda dos ultrarricos.64 Observe que a alíquota máxima incidiria
não apenas sobre uma pequena parcela da população, mas também
somente sobre uma parte da sua renda (o valor acima de um determinado
limite suficientemente alto).65
Já conhecemos melhor o topo que se beneficia do sistema tributário
brasileiro, mas há ainda uma grande lacuna em nossa história. Esse topo
não é exatamente representativo da população brasileira em termos de
gênero, raça e idade.66
Brancos, negros, homens, mulheres, mais velhos e mais jovens não
estão colocados de forma igual na distribuição de renda. Quando falamos
do 1% mais rico ou dos 20% mais pobres estamos falando de grupos que
têm uma homogeneidade maior do que o conjunto da população
brasileira. Isso quer dizer não só que os mais pobres pagam muito
imposto, mas também que há um gênero e uma raça específicos sobre os
quais recai desproporcionalmente a carga tributária. Como esses
percentuais da distribuição de renda de que falamos tanto nas últimas
páginas se relacionam com outros recortes?
Essa pergunta foi respondida por um estudo do Centro de Pesquisa em
Macroeconomia das Desigualdades (Made) da usp.67 Homens brancos, por
exemplo, são cerca de um quinto da população, isto é, correspondem a
dois em cada dez brasileiros. Mas, no clube do 1% mais ricos, são seis de
cada dez. No 0,1% mais rico, sete de dez.
Outro prisma que evidencia a relação entre desigualdade de renda e
desigualdade racial (e de gênero) é trazido pelo mesmo estudo, que soma a
renda de todos os indivíduos de um desses quatro grupos demográficos.
Homens brancos respondem por 40% de toda a renda recebida no Brasil,
mulheres brancas por 25%, homens negros por 20% e mulheres negras por
15%. Em verdade, somente os homens brancos do 1% mais rico já têm
renda maior do que todas as mulheres negras juntas em nosso país.
 Se o sistema tributário exige relativamente pouco dos que ganham mais
e relativamente mais de quem ganha menos, fica evidente que a questão é
também de raça e de gênero. Para além do ir e para além da tributação
pesada sobre o consumo, há outra forma pela qual o nosso arranjo
penaliza os mais vulneráveis. Ao priorizar a tributação do trabalho e não a
do capital, o sistema encarece a contratação formal de trabalhadores pelas
empresas, o que dificulta o emprego de grupos com menos experiência —
algo que debateremos mais adiante.
Esse tratamento favorecido para o capital, aliás, não alcança apenas as
pessoas físicas dos empresários, mas também suas pessoas jurídicas — quer
dizer, as próprias empresas. São os benefícios tributários que
mencionamos anteriormente. Quando o Estado decide deixar de arrecadar
o valor de um tributo, total ou parcialmente, em favor de algum grupo,
isso tem sobre as contas do governo o mesmo efeito de gastar mais com
alguma despesa: significa menos dinheiro para todo o resto (ou ainda mais
déficit e mais dívida). Por isso, esses benefícios tributários são chamados de
gastos tributários — afinal, são uma forma indireta de o governo gastar.68
Os gastos tributários também podem ser uma maneira importante de
manutenção e ampliação de desigualdades. Por exemplo, se os recursos
que deixam de ser arrecadados pelo Estado formam fortunas pessoais em
vez de alcançar efetivamente o alegado ganho social que justificou a
medida. Apenas no âmbito federal, essas isenções e afins são da ordem de
400 bilhões de reais ao ano.69 Um estudo de Amaury Rezende, da usp,
mostra inclusive que empresas de capital aberto usariam as renúncias
como a principal forma de se financiar, isto é, como uma alternativa a ter
que pegar empréstimos bancários ou levantar recursos no mercado de
capitais.70
 Não sem razão, é difícil avançar na direção de acabar com privilégios
decorrentes do nosso sistema tributário. Vamos então analisar os
argumentos dos grupos que se opõem ao fim desses favores.

Vencendo as narrativas

A resistência a reformas que redistribuem recursos na sociedade

tipicamente se utiliza de narrativas — afinal, ninguém protestaria
erguendo uma faixa dizendo “Nenhum privilégio a menos”. Ou, como
afirmou o então ministro da Economia Paulo Guedes em um debate sobre
a sua tímida proposta de mudança na tributação da renda, “tem muita
gente gritando que está piorando, mas é quem vai começar a pagar”.71
Para convencer outros grupos da sociedade de que sua vantagem deve
ser mantida, milionários e bilionários alegam que mudar as regras seria de
alguma forma negativo para o conjunto da sociedade. O célebre
economista Albert Hirschman, em A retórica da intransigência, elenca tipos
de narrativas usadas contra reformas, entre as quais a narrativa da
futilidade (a reforma não terá efeitos) e a do prejuízo (a reforma prejudica
outro objetivo relevante).72
Elas se moldam bem ao debate da reforma tributária no Brasil. Por
exemplo, quando se diz que o esforço de aumentar a arrecadação do
Estado será fútil, já que os mais ricos serão obrigados a inventar formas de
fugir da tributação. Ou que o esforço de reduzir a desigualdade prejudicará
outro objetivo — o do crescimento econômico. Em todos os casos, é
importante ter em mente que as reformas podem ser calibradas: nem tudo
é “oito ou oitenta”. Ou, como diz o chavão comum em políticas públicas,
a diferença entre o remédio e o veneno é a dose.
 Uma questão legítima contra o aumento da tributação das maiores
rendas no Brasil diz respeito aos efeitos que a tributação de dividendos
poderia ter sobre o investimento e, em consequência, sobre o crescimento
da economia. Isso porque empresas teriam dificuldades de se financiar caso
os dividendos se tornassem menos atrativos para os seus investidores.73
No entanto, o pesquisador Adrien Matray, de Princeton, encontra o
resultado contrário para a França após uma mudança na tributação na
década passada. Ele explica que a tributação provoca uma retenção de
recursos nas empresas (porque dividendos deixariam de ser distribuídos),
fazendo com que as companhias acabem tendo mais dinheiro para
investir.74 Os economistas Pedro Forquesato, Luis Meloni e Fabiana Rocha,
da usp, resumiram recentemente a literatura a respeito: “Os problemas
apontados com a tributação de dividendos, de que ela prejudicaria o
investimento produtivo e o crescimento econômico, não correspondem à
compreensão atual da teoria econômica nem às evidências empíricas
atualmente disponíveis”.75
Ainda assim, o argumento da elisão/ evasão merece ser considerado:
afinal, o aumento da cobrança de tributos sobre a renda dos mais ricos
tende a provocar algum esforço para não pagar o imposto majorado.
Ainda que esse esforço de fuga não seja capaz de anular todo o potencial
de arrecadação (narrativa da futilidade) que seria obtido, o Estado deve ter
os instrumentos para combatê-lo.
Durante a tramitação da reforma tributária do governo Bolsonaro em
2021, causou algum rebuliço a emenda da deputada Tabata Amaral para
criar uma espécie de agência reguladora da profissão de tributarista, assim
entendido como o advogado, o contador ou outro profissional que
trabalhe para reduzir o pagamento de tributos do seu cliente — no caso,
no imposto de renda.76 Baseada em proposta dos professores Gabriel
Zucman e Emmanuel Saez, de Berkeley, a futura Agência de Proteção do
Público deveria ser notificada pelos tributaristas sobre quaisquer novas
práticas usadas para fugir do imposto de renda, a fim de informar aos
legisladores, que, se assim quisessem, fechariam mais rapidamente as
brechas na lei.77 Justificou a deputada:
No mundo todo, legisladores e servidores dos fiscos competem com uma gama de especialistas
cujo trabalho — bem-remunerado — é encontrar formas de manipular riquezas para que
paguem menos impostos. […] O Estado não pode assistir passivamente às suas iniciativas de dar
um caráter mais progressivo à tributação serem minimizadas por um corpo qualificado de
técnicos que atuam no sentido contrário à legislação.

Não se trata exatamente de combater a sonegação (evasão), mas a

elisão: a fuga da tributação que é considerada legal e se dá de acordo com a
lei, ou ao menos de acordo com a jurisprudência dos tribunais. E para isso
os ricos têm seus próprios mordomos do sistema tributário. Uma
verdadeira “indústria da desigualdade”.
Uma forma de viabilizar reformas diante da dura resistência é
ampliando a informação para o conjunto da sociedade e os formuladores
de políticas públicas: a verdade é que hoje sabemos muito menos sobre o
lado da receita do que sobre o lado do gasto do governo. A Lei de Acesso à
Informação (lai), por exemplo, é amplamente aplicada para as despesas
públicas, disponibilizando dados como os salários de cada servidor público
ou os valores recebidos por beneficiários de programas sociais (ambos
nominalmente).78 Mas ela não tem sido usada para permitir o mesmo grau
de profundidade no acesso a dados tributários.
Por que um gasto direto demanda transparência mas um gasto indireto
não? Do ponto de vista do interesse público, os valores envolvidos podem
inclusive ser marcadamente diferentes e bem maiores no gasto indireto (o
gasto tributário). Se com poucos cliques é possível saber que uma
determinada dona de casa recebia cinquenta reais mensais no Bolsa
Família, é impossível saber quanto um ricaço específico recebe de
privilégios tributários: não é pública a informação de quem ele é. Por sua
vez, o Portal da Transparência permite que qualquer usuário denuncie
imediatamente eventual pagamento indevido do Bolsa Família recebido
por outro cidadão.
Essa ideia pode parecer até excêntrica a princípio, mas algumas
democracias levam bem a sério a transparência quando o assunto é
imposto. Em países nórdicos, cidadãos podem consultar detalhes do
imposto de renda uns dos outros — não só valores recebidos do governo,
mas sim de todos os rendimentos.79 A prática é centenária na Noruega.
Mesmo os Estados Unidos chegaram a ter dados de renda expostos em um
momento: no site do New York Times ainda é possível ler debates
acalorados do século xix sobre a pertinência dessa exposição no jornal, em
que se confrontavam as demandas por privacidade com a necessidade de
punir malfeitos (“a justiça e o bem público exigem sua publicação”,
protestava-se em uma página).80
No Brasil contemporâneo, abrir ao público tão somente os valores
recebidos a título de gastos indiretos do governo por meio do sistema
tributário é mesmo uma ideia extrema? Estamos falando de uma alocação
de centenas de bilhões ao ano, e a ampla maioria da sociedade desconhece
detalhes da destinação. A legítima preocupação com a segurança de
pessoas ricas parece atualmente menos meritória, após quase uma década
da experiência de divulgação irrestrita da remuneração de agentes públicos
no Brasil com o advento da lai sem que episódios de violência tenham se
mostrado relevantes. Um avanço mais tímido seria disponibilizar a
alíquota média paga por cada um, o que já fortaleceria o debate no país.
Em entrevista a Luciano Huck, o economista francês Thomas Piketty
faz uma provocação interessante quanto a esse ponto:
 Supostamente, nós vivemos a era da Big Data, mas, na prática, a nossa Big Data é falsa […].
Estamos, na verdade, na era da grande opacidade no que se refere à administração pública. […]
Existe um grande discurso sobre justiça social, mas não os meios para rastrear e monitorar se [os
governos] estão realmente indo nessa direção.81

Assim, ampliar a transparência e a disponibilidade de dados pode

fomentar a reforma e enfraquecer as resistências existentes.

Em 2022, a Faria Lima ganhou mais um endereço exclusivo. O investment

center para clientes vip do maior banco do país é uma espécie de agência
bancária — mas com degustação de vinhos e chocolates Lindt e baristas da
Nespresso, além de especialistas em imóveis, câmbio e proteção ao
patrimônio.
A pandemia parecia chegar ao fim, mas ao redor do investment center não
se sentiam as ruas movimentadas. Os patinetes agora pareciam ser usados
predominantemente por entregadores de comida. Havia mais pessoas em
situação de rua nas calçadas, e mais roubos em Pinheiros.
É fácil ver a riqueza, mas não é fácil passear por ela. Andando com a
bike laranja compartilhada na região, me bate tanto o medo de ser
assaltado como o de ser atropelado por uma bmw. Esse não é um lugar
desenvolvido, alguém pode dizer.
Reflexões como essas são naturais. Teremos mais perspectiva sobre isso
já no próximo capítulo. Aproveitaremos para conhecer alguns
instrumentos para redução da desigualdade do outro lado, o lado do gasto
público (como transferências de renda). Hora de ir para outro extremo do
Brasil.
2. Ipixuna, o lugar menos desenvolvido

“Tive dengue, malária e covid na gravidez”, reclama Thaynara (nome

fictício). “Não tive muita assistência porque aqui a saúde é péssima.” A
gestação foi da sua primeira filha, carregada de sonhos. Mas sonhar pode
ser difícil no município menos desenvolvido do Brasil.
Saindo de São Paulo, chega-se mais rápido ao Catar ou à Etiópia do que
a Ipixuna — a cidade com pior colocação no índice de desenvolvimento da
Federação de Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan).1 Estamos em
um município do Amazonas já colado no Acre, acessável por um dos
maiores rios do Brasil: o Juruá, que nasce nos Andes peruanos e é afluente
do Amazonas.2
Uma disputa feroz entre dois irmãos delimitou a geografia — dois
jacarés que brigavam pelo rio e, segundo a lenda, provocaram seu formato
repleto de curvas, como se puxado de um lado e de outro. É um dos rios
mais sinuosos do planeta. A distância entre a cidade-polo da região,
Cruzeiro do Sul, no Acre, e Ipixuna é de somente 130 quilômetros, mas o
trajeto até lá pode levar de um a três dias de barco. Depende da época do
ano e dos efeitos do clima no Juruá.
Não há qualquer estrada conectando a população de cerca de 30 mil
pessoas, tampouco voos comerciais. Essa é a realidade de muitas cidades
da Amazônia, e tal isolamento obviamente se reflete na qualidade de vida
local. “Tudo em Ipixuna é ruim”, diz Thaynara, a nova mãe. “É o pior
município do estado.” Quando a escola pegou fogo, coube à população e
aos policiais militares o apagarem: não há corpo de bombeiros.3
Tampouco rede de coleta de esgoto.4 A dificuldade de infraestrutura é
comum a muitos municípios da região. Neste índice de desenvolvimento,
outras cidades do Amazonas e de estados vizinhos rivalizam pelas piores
posições.
O longo caminho até Ipixuna revela a floresta ainda exuberante e
permite vislumbrar alguma fauna. A paisagem fica mais alegre com as
casas pintadas de roxo, o que parece ser uma tendência — são várias as de
pintura recente nas margens do Juruá. Vamos então por horas, perdendo
referências da vida urbana moderna — sobra o boné dos Yankees usado
pelo barqueiro. Ele conversa com o auxiliar sobre um avanço tecnológico
que chegará no próximo ano, melhorando finalmente a comunicação na
região. É um novo celular desenvolvido pelo homem mais rico do mundo,
cujo nome difícil não conseguem lembrar. Vai ser a satélite, dispensando a
necessidade de torres, assim pegando em qualquer lugar. E vai se carregar
com o sol, prescindindo da precária rede de energia elétrica. “Mas vai ser
mais caro que iPhone.” Eu rio do devaneio da prosa, para depois descobrir
que o bobo sou eu: trata-se de um projeto de Elon Musk, o Tesla Pi Phone.
O município de Ipixuna abriga duas terras indígenas — Mawetek e
Kulina do Médio Juruá. Está ainda ao limite sul do Vale do Javari. A
chegada na sede da cidade chama a atenção pela abundância de lixo,
mesmo nas ruas principais ou até na frente da Secretaria de Meio
Ambiente. Na praça, é com ele que crianças indígenas estão brincando.
Elas estão alojadas perto dali, numa palafita. Ou melhor, sob a palafita. São
famílias que pegam emprestado esse espaço para pendurar redes e secar
roupas, aproveitando a vazante do Juruá, que deixa parte do leito do rio
seca. Elas vêm à sede esperar a concretização de algum serviço público.
Essa é, aliás, uma cidade jovem. Há muitos adolescentes, vários já com
filhos no colo.
A ocupação do Juruá tem relação com o ciclo da borracha — entre o
final do século xix e início do século xx —, mas ao seu fim parte da
população ficou, e cresceu. No conjunto da Amazônia Legal, a população
que era de 8 milhões há cinquenta anos agora é de algo como 30 milhões.5
A região Norte tem índices de pobreza e de extrema pobreza equivalentes
aos do Nordeste — marcado pelas imagens de plantas secas e falta de água,
e não pelas árvores frondosas e rios copiosos daqui. Geografias diferentes,
privações semelhantes.
E por que, entre 5 mil municípios brasileiros, os indicadores levantados
pela Firjan colocam Ipixuna como o menos desenvolvido? O município
está sempre entre os 5% piores em qualquer das três divisões do índice de
desenvolvimento: emprego/ renda, educação e saúde. São medidas de
emprego com carteira assinada, geração de renda, creche e pré-escola,
qualidade do ensino, pré-natal, mortes por causas mal definidas,
mortalidade infantil evitável.6 Um lugar de péssima infraestrutura que
nada tem a ver com Pinheiros.7 Thaynara apresenta a situação em palavras
simples: “Tem muita fome e pobreza”.
De que forma extremos como Ipixuna podem se desenvolver? Não
vamos tratar agora de considerações mais polêmicas ligadas à questão
ambiental, por exemplo se rodovias devem ser abertas na floresta: essas
opções são criticadas por facilitarem a atuação de madeireiros, garimpeiros
e grileiros, e também por colocarem os indígenas em perigo. Vamos por
enquanto tratar de uma alternativa menos controversa, relativamente mais
barata e que tem ganhado o entusiasmo dos economistas: o investimento
na infância.
 As crianças vão mal em Ipixuna — e nos dedicaremos agora a entender
por que isso é tão ruim para o progresso. Não há creches para crianças de
até três anos. Noventa por cento é vulnerável à pobreza. Um terço
daquelas na primeira infância (os primeiros seis anos da vida, ou três anos,
dependendo dos critérios) não têm a altura adequada para a idade. Um
terço dos nascimentos envolve mães adolescentes. E somente uma a cada
quatro mulheres fazia o acompanhamento correto de pré-natal antes da
pandemia.8 Ipixuna tem números piores que os da média nacional, mas é
apenas um caso representativo de uma realidade comum a outros lugares.

A equação

O Brasil possui uma rede de proteção para atender às privações mais

básicas das famílias com crianças. É o Bolsa Família, sucessor do Bolsa
Escola. Esses programas de transferência de renda dão tratamento especial
para famílias com crianças, adolescentes ou gestantes. As transferências
são condicionadas, quer dizer, exigem contrapartida das famílias, como
frequência escolar, adesão ao calendário de vacinação e realização de pré-
natal. Os resultados são positivos e expressivos, mas ainda há muito o que
se pode fazer — como os dados ruins de Ipixuna mostram.
Até recentemente os recursos destinados ao Bolsa Família eram
modestos: cerca de 2% das despesas primárias do governo federal, ou 0,5%
do pib antes da pandemia. Foi com montantes assim que ele foi responsável
por cerca de 10% da queda na desigualdade de renda observada pelo índice
de Gini entre 2001 e 2015, bem como por atenuar a miséria de milhões de
pessoas — segundo o pnud e o Ipea.9 Mas privações permaneciam.
 Metade das crianças no Bolsa Família continuava vivendo na pobreza
mesmo recebendo o benefício, calcula Naercio Menezes, coordenador da
cátedra Ruth Cardoso no Insper e membro da Academia Brasileira de
Ciências.10 Um estudo do governo brasileiro com famílias pobres, quase
todas beneficiárias do programa, identificou que mais de 90% não
possuíam qualquer material de leitura em casa para as crianças (como
“revistinha” ou livro). Uma a cada quatro mães tinha sintomas
depressivos.11 Um ambiente pouco favorável para que essas crianças
floresçam como as das famílias mais ricas.
Na verdade, em países desenvolvidos é cada vez mais comum a
existência de uma renda universal para a infância. O valor do benefício
chega a superar mil reais por mês em países como a emblemática
Finlândia, famosa por distribuir para todos os pais de recém-nascidos uma
caixa com os artigos necessários nos primeiros meses de vida.
Por que diversos países investem no pagamento desses benefícios? As
transferências de renda para a infância são bem-vistas pelos meios como
podem levar à superação da pobreza ao longo da vida — como lembram
os economistas da Fundação Getulio Vargas (fgv) Marcelo Gonçalves e
Vinícius Botelho, ex-secretário do Ministério da Cidadania. Ele ressalta
que, pelo mundo, benefícios pagos a famílias com crianças apresentaram
ainda resultados relevantes de queda na mortalidade e no trabalho infantis
— além de ganhos em nutrição, escolaridade e desenvolvimento
emocional.12
Naercio e Vinícius estão entre os principais economistas brasileiros
estudando a infância, tema cada vez mais comum na profissão, à medida
que sua relevância para o crescimento econômico e o combate à
desigualdade fica cada vez mais clara. Influenciados pelo prêmio Nobel
James Heckman, pesquisadores estimam inclusive a “taxa de retorno” do
gasto público na infância — identificando taxas altas, de mais de 10% ao
ano, de fazer inveja a tantas aplicações financeiras.13 Nessa matemática,
para cada real investido, seis voltariam para a sociedade quando o
indivíduo fosse adulto.
Heckman fez da infância, em particular da primeira infância, sua
bandeira. Sua lógica é resumida pelo que chama de “equação de
Heckman”, também o nome de uma iniciativa patrocinada pelo bilionário
Warren Buffett.14 Ele denomina de “loteria ovariana” o fato de nosso
destino depender tanto de onde nascemos — o que Heckman por sua vez
trata por “acidentes de nascimento”. A equação de Heckman é a seguinte:

Investir (recursos para as famílias vulneráveis terem oportunidades para

o desenvolvimento humano precoce)
+ Desenvolver (habilidades cognitivas e sociais em crianças de até cinco
anos)
+ Manter (o desenvolvimento precoce com educação até a fase adulta)
= Ganhar (uma força de trabalho capaz e produtiva que traz retornos
para a sociedade)

Essa síntese simples justifica economistas preocupados com que bebês

tenham brinquedos para serem estimulados ou uma casa com um piso que
permita que engatinhem.15 Crescer em um ambiente adequado e livre de
estresse está associado à formação de habilidades sobre as quais incidem
efeitos cumulativos rumo à prosperidade.16
Naercio vê na primeira infância inclusive uma questão de
responsabilidade fiscal.17 Sem o investimento apropriado nessa faixa etária,
o país seguirá formando adultos com pouca capacidade de gerar renda —
baixa produtividade, no jargão — e incorrendo em uma série de despesas
em consequência — por exemplo, presídios. Heckman, por sua vez,
argumenta que quem se preocupa com a redução de déficits deve apoiar o
investimento na primeira infância — seguindo a linha de que a arrecadação
cresce (com mais pagadores de impostos no futuro) e a despesa se reduz
(com menos usuários de benefícios assistenciais ou seguro-desemprego).18
A pobreza é em parte um fenômeno etário. Mesmo antes da pandemia,
a taxa de pobreza para o conjunto das crianças brasileiras era de cerca de
40%, segundo o Instituto Mobilidade e Desenvolvimento Social (imds) —
um novo think tank baseado no Rio de Janeiro.19 Em termos absolutos, são
cerca de 20 milhões de crianças e adolescentes brasileiros vivendo abaixo
da linha da pobreza. Um problema mais grave para crianças negras
(metade na pobreza) e nas regiões Norte e Nordeste (60% na pobreza).
Paulo Tafner, economista que dirige o imds, resume a mazela: “O Brasil
ainda não acordou para o fato de que a pobreza é muito concentrada entre
aqueles com até dezessete anos. A gente não investe no futuro”.20
Mães com filhos pequenos têm dificuldades maiores para se inserir no
mercado de trabalho, parte da explicação para indicadores tão altos de
vulnerabilidade na primeira infância). Os casos limites são os dos bebês
negros: mesmo antes da crise da covid-19 eram 60% na pobreza, com 20%
vivendo sob a extrema pobreza, nas contas do pesquisador Daniel Duque,
da Escola Norueguesa de Economia (nhh).21
“No Brasil, infância é igual a pobreza”, sintetiza Sergei Suarez Soares,
economista da Organização Internacional do Trabalho (oit) e ex-
presidente do Ipea.22 Ele destaca um cenário de indiferença
impressionante: havia, antes da pandemia, mais de 10 milhões de crianças
brasileiras na metade mais pobre da população e que não estavam cobertas
por qualquer benefício social. Isto é, suas famílias não recebiam nenhum
dos pagamentos estatais direcionados a crianças.
O Brasil perdendo a corrida

O país desperdiça metade do talento das suas crianças, de acordo com a

economista espanhola Paloma Anós Casero.23 Diretora do Banco Mundial
para o Brasil, ela aponta para o baixo potencial produtivo com que nossas
crianças chegarão, quando adultas, ao mercado de trabalho — após anos
de perdas em sua nutrição e/ou educação. A economista indica que
transferências de renda, como o Bolsa Família, não apenas reduzem a
pobreza extrema como também são relevantes para o desenvolvimento do
capital humano desses cidadãos — que comporão nossa força de trabalho.
O desenvolvimento adequado da criança é base para o seu eventual
sucesso futuro no mercado de trabalho. Como lembra Michael França,
pesquisador visitante na Universidade Columbia e professor do Insper,
“estima-se que cerca de 50% da variabilidade dos ganhos ao longo da vida
entre as pessoas poderia ser explicada pelas habilidades desenvolvidas até
os dezoito anos de idade”.24
Uma “tecnologia” da nossa formação de habilidades foi descrita pelo
premiado economista brasileiro Flávio Cunha, professor da Universidade
Rice, junto com Heckman. Baseados nas evidências dos campos da
psicologia, educação e neurociência, eles escreveram um modelo
matemático com as diversas relações que existem no desenvolvimento de
um indivíduo. Haveria um conjunto de complementaridades dinâmicas e
multiplicadores que justificaria a atenção aos primeiros anos de vida.25
Por exemplo, uma criança que vem a ser emocionalmente confiante (o
que se relaciona a uma habilidade não cognitiva) pode passar a explorar
mais e assim aprender melhor (o que se relaciona a uma habilidade
cognitiva). O desenvolvimento propício dessas habilidades cognitivas e não
cognitivas contribui para resultados na educação e, futuramente, no
mercado de trabalho.
A relevância de investir de forma precoce na vida é assim resumida por
Vinícius Botelho e Marcelo Gonçalves:

O retorno diferencial do investimento nos primeiros anos de vida está relacionado ao

desenvolvimento das habilidades cognitivas, como raciocínio lógico e capacidade de resolver
problemas, e não cognitivas (ou socioemocionais), como autonomia, motivação, persistência e
autocontrole. A aquisição precoce dessas habilidades aumenta o potencial de desenvolvimento de
novas habilidades no futuro, gerando um círculo virtuoso de crescimento pessoal com
repercussões no domicílio.26

O presidente norte-americano Joe Biden, no lançamento de uma

iniciativa de educação infantil e auxílio financeiro a famílias com crianças,
vislumbrou essas políticas como parte de uma disputa: “É o investimento
de que precisamos para vencer a competição — a competição com outras
nações pelo futuro. Porque estamos em uma corrida. Nós estamos em uma
corrida”.27
A lógica aqui é que o pib de amanhã depende da força de trabalho que
formamos hoje. Uma economia próspera que seja capaz de dar maior
qualidade de vida à sociedade precisa de investimento em produtividade
desde o início da vida.28 Como argumentam Botelho e Gonçalves, “é mais
importante concentrar esforços em estimular o desenvolvimento de
crianças em desvantagem na primeira infância do que tentar remediar a
desvantagem nos anos seguintes”.29
Esses são anos em que “a arquitetura do cérebro está em construção,
fornecendo o alicerce para a evolução das futuras habilidades da vida
adulta, como resolução de problemas, planejamento, criatividade e
pensamento flexível”, diz Mariana Luz, ceo da Fundação Maria Cecilia
Souto Vidigal — referência na área. Mariana vai além, defendendo que o
desenvolvimento da primeira infância será, por esses motivos, o motor da
quarta revolução industrial: “Investir em ter capital humano […] que se
possa ajustar às dinâmicas de um mercado imprevisível é nossa única
esperança de garantir o futuro do trabalho”.30
Um novo estudo traz essas evidências de forma categórica. Nos Estados
Unidos, um grupo de mil famílias pobres com crianças que nasceram na
mesma época participou de uma espécie de sorteio, que as dividiu em dois
grupos. Como em um teste de uma vacina, um grupo recebeu uma
intervenção e o outro, não. A intervenção envolvia um pagamento mensal.
Entre outros métodos de avaliação, o estudo fez uso de
eletroencefalogramas. Os filhos das famílias que receberam o dinheiro,
detectou-se, tinham atividade cerebral mais veloz — “em um padrão
associado ao aprendizado e desenvolvimento em idades posteriores”.31

Thaynara desconversa quando pergunto sobre seu pedido de ajuda. Em

sua gravidez, escreveu na internet apelando por doações. Contava que sua
morada em Ipixuna era precária e estava se despedaçando. Queria
construir uma nova para que a bebê tivesse um canto melhor quando
nascesse. Só o Bolsa Família e o dinheiro que o marido ganhava com bicos
não permitiam a conclusão da obra. Quem sabe com a ajuda poderia fazer
um enxoval. Arrecadou zero real. Disse não se lembrar de jamais ter feito a
postagem. Não insisti.
Se investir no desenvolvimento infantil é uma aposta considerada segura
para o crescimento da economia, é também uma opção que não traz
tantas mudanças relevantes em curto prazo para a geração atual de
adultos.
No caso da pobreza amazônica, evidente em Ipixuna, um dilema tão
óbvio quanto evitado se coloca: preservar ou desenvolver? Que grau de
desmatamento é aceitável para melhorar a vida de quem mora na
Amazônia? Ou que opções realmente sustentáveis existem para a
economia local capazes de levar a um padrão de consumo moderno, como
o desejado por habitantes dos grandes centros urbanos?

Biodiversidade e economia

Jair Bolsonaro venceu em cinco dos sete estados da região Norte em 2018,
ostentando vantagens de mais de quarenta pontos em parte deles — o que
se repetiu em 2022. É um resultado sugestivo da resistência da população
local em relação à agenda ambiental que ganha apoio em países
desenvolvidos e entre as elites intelectuais do país. Enquanto o mundo
gritava contra a devastação, que aumentou no período Bolsonaro, o
eleitorado de alguns estados amazônicos continuava a apoiar em peso o
ex-mandatário.
Nos municípios menores, o isolamento em relação às redes da
infraestrutura prejudica a geração de oportunidades e eleva o custo de
vida. Ipixuna, por exemplo, está a 2800 quilômetros de Manaus por rio
(equivalente à distância entre Porto Alegre e Salvador por estrada). Um
município no Amazonas com ligação terrestre para alguma cidade grande
é exceção. Ainda há restrições de energia elétrica, telefonia e internet — as
operadoras na prática ofertam apenas o 2G, embora vendam pacotes mais
modernos que não funcionam.32 Problemas que seriam inaceitáveis em
nossos lugares mais desenvolvidos, como Pinheiros.
As dificuldades são de todo tipo no transporte fluvial. As passageiras
com toucas protetoras no Juruá são lembrete da desgraça dos
escalpelamentos, acidentes mais comuns em barcos de ribeirinhos e que
têm meninas e mulheres como as principais vítimas: o cabelo preso ao eixo
do motor faz com que em instantes o couro cabeludo seja arrancado. Há
ainda a violência: quando o barco em que estamos para por dificuldades
técnicas, o auxiliar do barqueiro faz piada com seu nervosismo, lembrando
dos ataques de piratas na região.
Se é verdade que riscos também existiriam fosse o transporte terrestre, é
inegável que o translado pelos rios é lento. Na seca, levam-se dias nos
barcos maiores entre Ipixuna e Cruzeiro do Sul: passageiros podem ter que
descer e caminhar no leito seco para reduzir o peso, evitando por exemplo
um encalhe. Reingressam mais à frente, quando o rio permite. É possível
que barcos grandes fiquem semanas sem poder fazer o trajeto. Já quando
as chuvas voltam, o rio arrasta os “balseiros”, e grandes troncos e galhos
de árvores que causam acidentes, como o que provocou o
desaparecimento de um bebê em 2021. Outro caso de sumiço no rio havia
sido notícia no mesmo ano quando quatro homens desapareceram no
trajeto entre Cruzeiro do Sul e Ipixuna, sem nunca terem sido encontrados
— não se sabe se devido à cheia do rio ou a um ataque.33
A opção da ampliação das redes logísticas, porém, gera grave
preocupação pelo impacto ambiental negativo — particularmente as
rodovias, porta de entrada para atividades ilegais. Nesse sentido, é um
chavão apontar que a Amazônia prescinde desses investimentos para se
desenvolver, bastando alternativas como a exploração da biodiversidade.
Além de ser sustentável, ela estaria apta a gerar riqueza em áreas como a
medicina, pela fabricação de remédios baseados numa dada matéria-prima
local.34 Conhecimento científico, preservação da floresta e
desenvolvimento econômico andando juntos.
Será? A economia da biodiversidade é mesmo capaz de levar
prosperidade a uma população equivalente às de Suécia, Noruega,
Dinamarca e Finlândia somadas, em um mesmo patamar de consumo que
o de cidadãos desses países?
O Brasil até é líder mundial em biodiversidade. Entre todos os países do
planeta, seria aquele com maior quantidade de espécies de animais e
plantas. Mas é preciso frieza para entender esse dado. Além da população,
há outro denominador para se considerar quando falamos do potencial
econômico da biodiversidade: a área. Um ranking simples de
biodiversidade acaba tendo no topo países com grandes territórios —
como Brasil, China e Estados Unidos. Por unidade de área, o Brasil fica
bem atrás na comparação de biodiversidade, perdendo até para países
europeus como Croácia, Geórgia e Portugal — ou mesmo o Japão.35
Uma comparação simples ajuda a entendermos, por exemplo, a rejeição
do eleitorado local à agenda ambiental progressista, ou o apoio recebido
por Jair Bolsonaro na região. Mato Grosso, estado vizinho, se distingue do
Amazonas pela trajetória marcadamente diferente nas últimas décadas,
com agressiva exploração da agropecuária. Se a média de desmatamento
nos municípios amazonenses é hoje de 6% do seu território,36 no caso dos
mato-grossenses a média é seis vezes maior.
Nos anos 1990, Amazonas e Mato Grosso tinham percentual parecido
de suas populações vivendo abaixo do nível da pobreza.37 De lá para cá, os
caminhos foram diversos. O Amazonas de Ipixuna é um dos estados
brasileiros com os maiores níveis de pobreza, e Mato Grosso está entre
aqueles com menor taxa.38 Evidentemente, transformar o Amazonas e
outros estados em um novo Mato Grosso está fora de questão. Entretanto,
alternativas para o crescimento econômico como exploração da
biodiversidade, extrativismo ou turismo não parecem ter, sozinhas, o
potencial de reduzir a pobreza nos demais estados amazônicos como a
agropecuária a reduziu no Mato Grosso. A floresta de pé traz ganhos para
o restante do país e para o planeta, que deveriam apoiar os habitantes
locais em sua preservação.
Chama-se de “serviços ambientais” ou “serviços ecossistêmicos” a
contribuição da natureza para o pib. No caso da Amazônia, a floresta tem
efeitos positivos para o clima do restante do país — chuvas que beneficiam
o Centro-Sul, favorecendo a produção do agro e o abastecimento de
energia elétrica e de água. Tem também efeitos positivos para o mundo: a
captura de carbono que age para mitigar a mudança climática. O estado do
Amazonas tem uma iniciativa de transferência de renda para “pagar” os
moradores que conservam a floresta, como se estivesse pagando por esse
serviço: é o Bolsa Floresta (atualmente Guardiões da Floresta), que envia
cem reais mensais para 15 mil famílias que moram em unidades de
conservação e desenvolvem atividades verdes.39 Mas será que enquanto
país não deveríamos ser mais contundentes?
Talvez programas de transferência de renda possam ter valores maiores
ou acesso facilitado na região, seja para indenizar a população por não
poder explorar certas atividades econômicas no território, seja para torná-
las menos necessárias. Um novo sistema minimizaria as adversidades que
viver em certos lugares da Amazônia implica e facilitaria a aceitação de
medidas restritivas de mitigação à mudança climática. Vale até imaginar
um desenho em que municípios que mais preservam tenham a população
premiada, incentivando que ela cobre as autoridades locais contra o
desmatamento.
É frustrante que a população local viva diante da miséria enquanto a
preservação da floresta tem consequências positivas para outras partes do
país e do planeta. “Não é justo nem realista”, escreve o especialista
dinamarquês Jørgen Henningsen, sobre a preservação sem compensações
de outros países. Ele critica as propostas atuais de ajuda de países
europeus, pelos valores irrisórios, e sugere que o combate ao
desmatamento na Amazônia seja custeado com um tributo modesto sobre
o alto consumo de energia dos países desenvolvidos.40

Limitando a pobreza

Os brasileiros em periferias econômicas como Ipixuna, notadamente as

famílias com crianças pequenas, precisam de novas políticas para que
chegue dinheiro aos seus domicílios — seja por meio do Estado
(transferência de renda), seja por meio de empregos (salários). Muito pode
ser feito.
Para suceder o auxílio emergencial, Naercio Menezes propôs um
benefício destinado especialmente à primeira infância, de oitocentos reais
por criança.41 Ele seria custeado pela tributação sobre camadas mais ricas
da sociedade, com arrecadação sobre heranças e sobre lucros e dividendos.
O valor representaria um incremento: menos de dois reais por dia era o
quanto o Bolsa Família chegava a transferir por criança em situação de
pobreza reconhecida pré-pandemia.42 Seria uma grande diferença na vida
de pessoas como Thaynara, que provavelmente não teria de recorrer a
uma vaquinha se tivesse essa segurança.
No Senado a ideia de Naercio foi transformada em projeto de lei
complementar (plp) e pec — a já mencionada Emenda das Oportunidades,
da senadora Eliziane Gama (Cidadania-ma).43
Também no Senado, tramitam outras propostas de ampliação de
benefícios voltadas para esse grupo. Uma é a pec do Teto de Pobreza
Infantil, do senador Alessandro Vieira (Cidadania-se). Pela proposta, se
indicadores nacionais de pobreza entre crianças ficassem acima de
determinados limites estabelecidos, automaticamente o número de
beneficiários e o valor dos benefícios aumentariam. O financiamento viria
de mordidas nos lucros dos bancos ou redução em despesas menos
prioritárias.44
A proposta é inspirada nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio
da onu, a Organização das Nações Unidas, e em países que neste século
estabeleceram metas para a redução da pobreza — caso de Canadá (2019),
Nova Zelândia (2018) e Reino Unido (2010). A violação no modelo
brasileiro implicaria crime de responsabilidade do presidente, por um
paralelo com a violação de regras orçamentárias (como o teto de gastos).
Outra pec, do senador Tasso Jereissati (psdb-ce), prevê o Benefício
Universal Infantil (bui) — como o da Finlândia, com base em estudos de
pesquisadores do Ipea liderados pelo técnico Sergei Suarez Soares, da
oit.45 Diversas políticas separadas seriam unificadas para que um
pagamento universal fosse feito a todas as crianças. Ele é uma boa ideia —
vamos entender o porquê.

O bui

Imagine se pudéssemos evitar sobreposições na rede de proteção social

brasileira e, ao mesmo tempo, atender às crianças pobres que hoje não
recebem benefício algum. E também acabar com linhas de pobreza que
são exigidas para o acesso a benefícios como o Bolsa Família, desfazendo a
preocupação com desincentivos ao trabalho. Esses são alguns dos motivos
para o pagamento de um benefício universal a todas as famílias com
crianças.
 O bui integraria várias políticas que já existem para famílias com
crianças. Elas não dialogam atualmente entre si: há crianças que nada
recebem, inclusive pobres, e há outras que recebem mais de um
benefício.46 Sergei Suarez Soares se refere ao bui como “uma ideia cujo
tempo chegou”.47 Ele destaca que o Brasil tinha cerca de 17 milhões de
crianças que não recebiam nenhum benefício social e, entre essas, dois
terços estavam na metade mais pobre da população — isso já antes da
pandemia.48 “Se considerada como um todo, na situação em que se
encontra, a proteção social para crianças no Brasil é simplesmente
inaceitável”, manifesta nota em defesa do bui assinada por Sergei e outros
pesquisadores do Centro Internacional de Políticas para o Crescimento
Inclusivo.49
Assim, se uma espécie de renda universal causa a princípio uma
estranheza por incluir crianças ricas, é preciso ficar claro que estas já são
beneficiárias de recursos estatais — com um benefício indireto pago via
imposto de renda (a dedução por dependente). Articular essas políticas
com a universalização segue o caminho de várias outras democracias. Na
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (ocde),
benefícios universais existem em quase vinte países.50 Em outros países,
existem benefícios semiuniversais — quer dizer, ficam de fora os cidadãos
muito ricos.51 Mesmo nos Estados Unidos, que têm tradição de um Estado
menor, a própria direita tem defendido o benefício — que seria de quase 2
mil reais mensais na proposta do ex-presidenciável Mitt Romney.52
Dividindo a população brasileira em três grupos, podemos classificar
cada família como pertencente ao terço mais rico, ao terço do meio ou ao
terço mais pobre. E 99% das crianças que são beneficiadas pela dedução no
imposto de renda integram famílias que na verdade estão no terço mais
rico da população. É um foco marcadamente diferente daquele do Bolsa
Família (0% das crianças que recebem estão no terço mais rico). Um
benefício universal não provocaria uma situação mais injusta que a atual
— em que famílias mais ricas já recebem dinheiro público pelas suas
crianças e muitas famílias pobres nada recebem.53 Sergei é crítico do
sistema atual de “altos impostos” com “alta desigualdade”. Apesar de um
nível de gasto social razoavelmente elevado, teríamos dificuldade de
reduzir a disparidade de renda.54 Na sua visão, isso ocorre “porque
gastamos muito com quem precisa menos e muito pouco com quem
precisa mais”.
A universalização também pode significar o fim das linhas de pobreza
usadas pelo governo para decidir quem pode receber um pagamento. Veja
que não há necessidade delas se o direito é universal. Tanto faz se a renda
per capita em uma família é de cem, quinhentos ou oitocentos reais: ela irá
receber em qualquer caso. Há algumas vantagens nesse arranjo. Supera-se
a controvérsia sobre portas de saída — a necessidade defendida por alguns
de haver na política social estímulos para que os mais pobres saiam de um
programa. Nesse argumento, a linha de pobreza do Bolsa Família
estimularia os beneficiários a não aceitar empregos formais, ou qualquer
ocupação, porque o aumento da renda seria detectado pelo governo e
provocaria sua exclusão dos pagamentos. Em uma política universal, esse
risco não existiria: ganhos de renda não provocam exclusão do benefício —
simplesmente porque a renda não é critério para recebimento.
Outra vantagem é que as linhas de pobreza não captam adequadamente
as necessidades de proteção de parte de nossa população. São os brasileiros
que podem até viver acima dos limites de programas sociais, mas estão em
risco de serem subitamente jogados na pobreza por uma doença, uma
demissão ou uma intempérie climática (além da própria maternidade). “É
preciso ter em mente que a pobreza é para muitos uma condição
intermitente; o entra e sai na miséria não é bem absorvido em critérios
rígidos de concessão”, defendeu o senador Tasso Jereissati (psdb-ce) em
emenda para que o bui fosse universal.55
Políticas para pobres causam estigma. “Fábrica de ruminantes”, “Bolsa
Farelo” e “voto de cabresto” são algumas das expressões que Jair Bolsonaro
usou para (des)qualificar o Bolsa Família no passado, antes de sua
presidência.56 “Não faz nada, não produz nada”, dizia ele sobre o
beneficiário do programa. As falas do ex-presidente podem ser
especialmente abomináveis, mas a resistência a programas assim é
comum. Pode haver preconceito de outros grupos da sociedade e angústia
entre os próprios beneficiários. Já um programa universal ou
semiuniversal, por atingir uma parcela maior da população — como
classes médias e a elite —, não tende a ser visto da mesma forma. Uma
coalizão emergiria capaz de garantir recursos do orçamento para o
programa, com efeitos virtuosos para a sociedade.
Vale ressaltar, por fim, que o pagamento de benefícios é uma alternativa
verde interessante para o combate à miséria em cidades como Ipixuna: o
dinheiro entra, sem que tenha que sair madeira — ou qualquer outro
produto comercializado a partir da destruição da floresta.

Além das transferências de renda

O desenvolvimento humano dos brasileiros passa também por outras

políticas públicas — benefícios em dinheiro não podem resolver todos os
desafios. Por exemplo, crianças precisam de ambientes salubres e de
espaços adequados para os seus primeiros movimentos: estamos falando,
portanto, de uma agenda de habitação, que transferências de renda podem
ajudar apenas parcialmente.
No Brasil, é crítica também uma questão correlata que afeta o
desenvolvimento: o saneamento básico. Em nosso país ainda morrem mais
crianças pequenas por diarreia do que pela síndrome de morte súbita,
afogamentos, acidentes de trânsito ou aspiração de objetos.57 São diversos
vírus, bactérias e vermes que ameaçam pela água a saúde desses
brasileiros. Eles atrapalham a absorção de nutrientes, prejudicando o
desenvolvimento do próprio cérebro. E em lugares como Ipixuna a rede de
esgoto simplesmente não existe.
A oferta de educação infantil (creches e pré-escola) é outra política para
esse público que deve ser vigorosamente expandida. O Brasil ainda está
muito distante da cobertura de vários países desenvolvidos — em que
creches parecem fazer parte da própria concepção do Estado de bem-estar
social. A educação infantil é importante porque contribui para a nutrição
de crianças pobres e pode ser uma fonte adicional de estimulação. A ênfase
de muitos países nesse tipo de política se justifica ainda por outro canal de
efeitos positivos: a possibilidade de aumentar a renda do domicílio, ao
ajudar os responsáveis a trabalhar.
Em verdade, muito da pesquisa de James Heckman e coautores é focado
especificamente nesse tipo de investimento — que teria efeitos
duradouros, aumentando por exemplo a chance de uma criança chegar à
universidade.58 Um estudo publicado em 2021 por economistas das
universidades de Chicago, Califórnia em Berkeley e o Instituto de
Tecnologia de Massachusetts (mit) encontrou novas evidências de
impactos vantajosos da educação infantil sobre taxas de conclusão do
ensino médio e envolvimento com crime no futuro.59 A pesquisa se
baseou em sorteios no preenchimento de vagas na cidade de Boston entre
1997 e 2003, podendo assim comparar a trajetória de vida daqueles que
foram sorteados com a dos que não conseguiram as vagas na educação
infantil.60 Nos termos da filantropa Melinda Gates, esses estabelecimentos
deveriam ser tratados como “uma infraestrutura essencial – tanto quanto
estradas ou cabos de fibra óptica”.61
Recentemente, um estudo feito para o México mostrou de forma
engenhosa como a oferta de creches é importante para a inserção das mães
no mercado de trabalho. Um pesquisador da Universidade Northwestern
documentou que, quando falecem avós de crianças pequenas, o nível de
emprego das mães diminui — um indicativo da necessidade de ter
cuidadores para os filhos para que elas possam trabalhar.62 Sem creches e
sem abuelas, há perda de renda das genitoras.
O Brasil tem 35% das crianças de zero a três anos em creches. Ainda
longe da meta do Plano Nacional de Educação (pne), de 50% até 2024.63
Há também disparidades regionais relevantes — cobertura acima de 40%
no Sul e Sudeste, mas inferior a 20% no Norte —, segundo o ibge.64 Na
nossa Ipixuna mesmo não há creches para crianças de até três anos. Além
da restrição de oferta, nem sempre há regra para preenchimento das vagas
existentes, que não necessariamente priorizam quem mais precisa. Nesse
sentido, o Senado aprovou em 2022 o projeto da Lei dos Direitos da Mãe
Solo, do senador Eduardo Braga (mdb-am), que assegura às mães solo de
menor renda prioridade na alocação de vagas na rede pública — inclusive
nas instituições mais próximas de sua residência.65
Finalmente, outra política que tem se mostrado promissora na
formação de capital humano na primeira infância são os programas de
visitação domiciliar, nos quais famílias com crianças pequenas recebem
visitas do Estado não apenas para aferir as condições de saúde do bebê,
mas também para garantir que os pais tenham os instrumentos para
estimulá-los.66 A ciência tem mostrado que crianças se beneficiam muito
quando mães e pais recebem dicas de como cuidar delas. A Universidade
de Chicago já tem um laboratório inteiro para fazer prescrições a
formuladores de políticas públicas quanto às melhores práticas (o
Laboratório de Insights Comportamentais e Parentalidade — bip). Afinal,
“os pais […] podem ser considerados os primeiros professores de um
indivíduo”, como afirma Michael França, do Insper.67
Tanto as visitações domiciliares quanto a educação infantil têm mais a
ver com atribuições dos municípios do que de outros entes. Uma
possibilidade para estimular a ampliação dessas redes é alterar os critérios
de partilha de tributos (federais ou estaduais) para que municípios que
mais investem na primeira infância sejam recompensados — tendo direito
a receber mais da arrecadação dos impostos. No Rio Grande do Sul, a ideia
foi discutida como “icms Primeira Infância”.68
Mas toda essa agenda esbarra em um obstáculo principal: crianças não
votam. Há uma grande desigualdade na apropriação do gasto público
entre diferentes gerações de cidadãos — e só os acima de dezesseis anos
podem manifestar sua preferência nas urnas. Vários dos principais desafios
do país, porém, recaem sobre os mais novos — como a pobreza infantil ou
a mudança climática. Na literatura de ciência política até se discutem
modelos em que pais pudessem votar pelos filhos pequenos. Mas, salvo
uma discussão no Parlamento alemão na década passada, essa proposta
não foi levada a sério em nenhum país.69

Como empregar mais pessoas?

“Nem se tivesse creche”, me respondeu Thaynara quando perguntei se a
renda da família poderia aumentar se tivesse com quem deixar a filha. “Eu
não poderia trabalhar porque aqui não tem emprego.” Efetivamente,
dados oficiais de 2019 indicavam menos de cinquenta empregos com
carteira assinada em toda Ipixuna, em uma população estimada de 30 mil
pessoas.
A ausência de ocupações formais é comum a moradores de outras áreas
periféricas do país — me refiro à “periferia da economia” como um todo.
Não apenas de municípios distantes como também de bairros pobres de
grandes cidades. Para falar sobre geração de empregos, retornaremos
agora a um tema do qual já começamos a tratar — o sistema tributário
brasileiro — e adiantaremos nossa análise sobre outro — o mercado de
trabalho no país.
Empregos permitem tanto a geração de renda para um cidadão e seus
familiares como a inserção em uma comunidade, a formação de
propósitos, o planejamento de objetivos de longo prazo, a afirmação de
uma identidade. Além disso, benefícios sociais podem erradicar a extrema
pobreza (um limite de insuficiência de renda mais baixo), mas eles não têm
ainda o condão de erradicar a pobreza (entendida como um limite de
insuficiência de renda mais alto, que abarca cerca de um quarto da
população brasileira). Já as políticas de desenvolvimento infantil, claro, não
beneficiam imediatamente a atual coorte de adultos. Por isso, a redução
das desigualdades passa também pela geração de oportunidades no
mercado de trabalho. Isso quer dizer mais empregos, principalmente — e
também maiores salários e empregos de maior qualidade.
O Brasil, porém, conviveu nas últimas décadas com vários períodos de
desemprego alto e quase sempre com informalidade alta. Isso quer dizer
que boa parte das ocupações que existem não se dão com carteira
assinada: são vagas instáveis, que não contam com proteção de benefícios
trabalhistas e previdenciários.70 A falta de benefícios não é o único
problema. Como o emprego informal se dá tipicamente fora das empresas
de maior produtividade, ele não favorece o desenvolvimento de uma
carreira. E, além disso, não oferece estabilidade e segurança para o
planejamento familiar, porque dificulta o acesso a bons empréstimos.
Contudo, o emprego formal, com carteira assinada, conta com uma
série de obstáculos no Brasil, que não atingem de forma homogênea nossa
população. Historicamente, esse emprego é mais raro para jovens,
mulheres, negros, habitantes das regiões Norte e Nordeste. Esses
obstáculos incluem a alta tributação do emprego (que compensa a baixa
tributação do capital no Brasil) e regras mal desenhadas que prejudicam
exatamente os brasileiros mais vulneráveis. Por isso, uma agenda de
abertura do mercado de trabalho passa tanto pela reforma tributária (para
reduzir a tributação) quanto por reformas trabalhistas (para que regras de
contratação facilitem a inclusão dos brasileiros excluídos).

A exclusão no mercado de trabalho

Temas trabalhistas costumam ser considerados polêmicos, mas na verdade

são falsamente polêmicos. Veremos que governos de esquerda e direita
empreenderam ao longo do tempo um conjunto de iniciativas para
melhorar o acesso ao mercado de trabalho dos brasileiros mais pobres que
parecem baseadas em um mesmo diagnóstico. E esse diagnóstico é de que
no Brasil é difícil empregar os mais pobres.
O ponto de partida para compreender essa realidade é até simples: a lei
da demanda (ou a lei da procura). Em um mercado, quanto maior o preço,
menor é a procura. No mercado de trabalho, quanto maior for o custo,
menor seria a demanda por trabalho.71 O custo de contratar — salários e
encargos — é uma variável importante, mas precisamos introduzir outra.
É que a decisão das empresas de contratar, segundo os modelos
matemáticos da microeconomia, também leva em conta o quanto cada
funcionário poderá gerar para ela.
Quando elas vão contratar alguém? Simplificadamente, quando
compensar. Isto é, quando o custo da contratação for menor do que o
aumento no faturamento gerado pelo funcionário. Essa última variável é
chamada de “produtividade”. Esse termo significa então, de forma ampla,
o produto associado a cada trabalhador.
A produtividade depende desde o acesso à tecnologia até o nível de
instrução. Um trabalhador bem formado e com bons equipamentos pode
produzir mais, ajudando a empresa a ganhar mais dinheiro. Ademais, a
produtividade depende da própria economia: não havendo atividade
econômica forte em uma localidade, a produtividade também será menor.
A capacidade de um bom vendedor de aumentar o faturamento
(produtividade) será bem diferente em uma lojinha no interior de uma
região pobre e em uma grande empresa de uma cidade próspera.
E o que os governos devem fazer então para elevar o emprego formal?
Podemos concluir que é não permitir que o custo de contratar seja
sistematicamente maior que a produtividade (o faturamento que cada
funcionário gera). De um lado, o governo não deve exigir tributos demais
do emprego, porque aumenta o custo. De outro, deve atuar para aumentar
a produtividade, por exemplo investindo na educação e na qualificação da
população. Países ricos podem estabelecer salários mínimos relativamente
altos sem que isso afete as contratações, porque a produtividade é alta e
contratar continua compensando.
 Essa equação entre custo e produtividade pode até ser sempre a mesma,
mas o resultado não será o mesmo em qualquer caso — porque a força de
trabalho não é homogênea. A produtividade varia com cada trabalhador.
Por isso é tão importante haver reformas que sejam orientadas para os
grupos vulneráveis, de menor produtividade. Por exemplo, faz sentido
exigir o pagamento dos mesmos tributos de um trabalhador mais velho e
de um trabalhador mais jovem?72 E exigir o cumprimento das mesmas
regras trabalhistas para a contratação de um trabalhador experiente e de
um que nunca foi empregado? Nesse sentido, muitos países desenvolvidos
optam por diferenciar a tributação ou as regras para grupos vulneráveis, a
fim de ampliar a demanda das empresas por essa mão de obra (e fazem
isso com certo sucesso).
A taxa de desemprego normalmente reportada pela imprensa é uma
média — não conta toda a história. Para brasileiros mais pobres, a taxa é
maior, realidade que acaba escondida se analisarmos apenas a taxa total.
Por exemplo, no início de 2023, a taxa de desemprego era de 9%, mas,
enquanto o desemprego na região Sul estava em 5%, no Nordeste a taxa
era mais que o dobro, 12%.73 Para pretos, a taxa era 50% superior à dos
brancos — mesma discrepância que existe entre mulheres e homens. Há
ainda a desigualdade geracional: o desemprego entre adultos jovens era
três vezes maior que entre adultos mais velhos.74
Além do desemprego, há o desafio da informalidade. Antes da crise da
covid-19, considerando apenas quem de fato tinha uma ocupação, a taxa
de informalidade era de 60% no Norte e no Nordeste, enquanto no Sul e
no Sudeste eram cerca de 30% os trabalhadores ocupados que estavam
informais. Quase metade dos negros (pretos e pardos) com emprego
estava na informalidade, frente a um terço dos brancos no conjunto do
país.75
 Juntando as informações de desemprego e informalidade, podemos
afirmar que a carteira de trabalho, se fosse uma pessoa, seria um homem
branco mais velho do Centro-Sul do Brasil. É ele quem predomina nessas
melhores vagas. Para outros grupos, o mercado de trabalho formal está
fechado — são os brasileiros que estão informais ou desempregados ou até
fora da força de trabalho, porque nem mesmo são considerados
desempregados.76 Como em Ipixuna.

O Brasil tributa muito o trabalho

A tributação alta do emprego tem como uma consequência intuitiva o

desestímulo às contratações, que ficam dificultadas. Há um contraste:
enquanto do trabalho pede-se muito, exige-se relativamente pouco
imposto do capital. Como vimos, é comum que o capital receba
tratamento favorecido, se somando a instrumentos, como a isenção sobre
lucros e dividendos, que acabam tendo característica de privilégio.77
A baixa tributação dos ricos e a alta tributação do trabalho não são
temas separados. O Estado precisa arranjar recursos em algum lugar para
se financiar. Não é, assim, possível simplesmente reduzir a tributação do
trabalho — porque isso seria danoso às contas públicas. E não há espaço
para isso em parte porque o sistema tributário já dá benesses demais para
as elites. A tributação do trabalho no Brasil tem que ser alta para
compensar a baixa tributação dos ricos.
O principal encargo que os empregadores devem pagar mensalmente é
a contribuição previdenciária, via de regra de 20% do valor da
remuneração de cada empregado.78 Esse tributo é tão relevante que
compete com o imposto de renda das pessoas físicas como o principal
tributo em arrecadação da União, levantando centenas de bilhões por ano.
Diversos países adotam uma tributação maior que a nossa no imposto
de renda e muito menor sobre a folha de salários. Esse é o modelo da
Dinamarca, da Nova Zelândia, da Austrália. São democracias famosas
pelos altos índices de desenvolvimento humano, nas quais a tributação
amigável ao emprego coexiste com redes de proteção social robustas para
aqueles trabalhadores que não conseguem ser bem-sucedidos no mercado
de trabalho. Um modelo para o qual deveríamos buscar convergir.
Mas, aqui no Brasil, a contribuição previdenciária é só um dos tributos,
entre os mais de dez, que pesam sobre o emprego.79 Estimativas apontam
que para o empregador o custo de um vínculo trabalhista vai de 25% a
200% do valor recebido pelo empregado como remuneração (a depender
do que é considerado como remuneração).80 Em 2023, uma ampla
consulta realizada pelo governo Lula junto ao setor privado revelou que o
principal componente do Custo Brasil ainda era “empregar capital
humano”, com grande relevância para os tributos sobre os salários.81
A redução dos encargos sobre a folha costuma ser tratada no Brasil pelo
nome de “desoneração”.82 No Senado, o projeto do Sistema de Metas de
Emprego, do senador Angelo Coronel (psd-ba), propõe uma desoneração
regionalizada: apenas para regiões com alto desemprego.83 Um gatilho de
taxa de desemprego de 14% em um estado zeraria os tributos sobre a folha
em seu território — alcançando estados mais pobres como o Amazonas.84
Por sua vez, o especialista Bernard Appy, diretor do Centro de Cidadania
Fiscal (ccif) e, no momento em que escrevo, secretário extraordinário da
Reforma Tributária do terceiro governo Lula, propõe uma desoneração de
âmbito nacional, mas apenas do salário mínimo. Isso significaria uma
desoneração de 100% para trabalhadores mais pobres. E uma desoneração
também para os demais, ainda que menor (correspondente aos primeiros
mil e trezentos reais de salário, equivalentes ao salário mínimo).85 “A
melhor medida para estimular a geração de empregos formais no longo
prazo seria reduzir significativamente as contribuições sobre folha
incidentes sobre o primeiro salário mínimo da remuneração de todos os
trabalhadores”, argumenta Appy.

O hino de Ipixuna tem uma passagem curiosa: “Teu desenvolvimento

causa espanto”. Uma afirmação inusitada para o lugar que estamos
chamando de o menos desenvolvido do Brasil, às voltas com mazelas
como doença de Chagas e onde centenas de domicílios ainda não tinham
banheiro no último Censo. O que significa ser desenvolvido, afinal?
Indicadores de desenvolvimento, como o da Firjan ou do Atlas do
desenvolvimento humano, são medidas de prosperidade. Popularizaram-se
pelo objetivo de aferir progresso sem se basear somente em medidas de
renda — ambos tratam também de educação e saúde, correlacionando-se
ainda com outros atributos (como acesso a boa infraestrutura ou cultura,
por exemplo).86
O lugar mais desenvolvido e o lugar menos desenvolvido refletiriam,
assim, desigualdades em qualidade de vida. Mas alguém também poderia
contestar essa visão. E é perfeitamente natural, porque nenhum indicador
pode agregar todas as dimensões de tudo que é importante para todo
mundo.
Tomemos alguns exemplos. Conversando com uma mãe de Ipixuna, eu
queria extrair dela o sentimento de que era ruim morar naquela cidade e a
sua vontade de se mudar dali. Ganhei outra resposta. Ela me contava sobre
como preferia morar em uma cidade pequena e como adorava poder
almoçar com sua filha, além de poder visitar os avós no fim de semana —
o que não conseguiria fazer se buscasse uma vida diferente em outro lugar,
tanto porque seu trabalho poderia ser distante de casa quanto porque sua
rede de afetos estaria fora dali. Um indicador construído com esses
atributos apresentaria qualidade de vida maior em Ipixuna ou em
Pinheiros?
Os rios que banham e batizam esses lugares também são diferentes: o
do lugar mais desenvolvido é podre, o do lugar menos desenvolvido chega
a esbanjar vida selvagem — como as dezenas de queixadas que nadam à
nossa frente no retorno a Cruzeiro do Sul.
Ipixuna, de fato, conserva muito mais do seu território que outros
municípios da Amazônia que são tidos como mais desenvolvidos. Se
nossos indicadores de desenvolvimento considerassem preservação, estaria
em uma situação diversa: Ipixuna tem 98% de seu território preservado —
contra apenas 45% de Pacajá,87 município amazônico que recentemente se
destacou como um dos que mais emitem co₂ em todo o país (com nível de
poluição equivalente ao da cidade de São Paulo). Em nossos dados, porém,
é Pacajá que é considerado mais desenvolvido. Até que ponto isso faz
sentido?
“Seja simples. Dê amor. Ria muito. Seja grato.” São os dizeres das
populares placas de um balneário de Ipixuna, onde nenhum prédio parece
ter mais de dois andares. Nos próximos capítulos, traremos outras
perspectivas para nossa conversa sobre desigualdade no Brasil, para além
da dicotomia Pinheiros-Ipixuna. Visitaremos novos extremos. O vento no
barco afasta minha paranoia com mosquitos e finalmente dá algum alívio
no calor. Me faz lembrar de vovó, que, quando nos visitava, vinda de
Belém, vestia casacos e comentava como era frio — em Brasília. Estamos
deixando então o Juruá (e meus tênis, perdidos depois de atolar no
embarque).
3. Morumbi, o bairro em que se vive mais

Parecem quilômetros e quilômetros de muros verdes, que ficam mais

altos na rua Gália — tão altos que há guaritas avançadas cuja base é lá pela
altura do meio do muro e cujo topo fica ainda abaixo do fim dele,
devidamente encapsuladas pelas heras ou qualquer que seja o nome da
planta trepadeira que ali encontra amplíssimo espaço. Só consigo ver
acima dos muros a cerca elétrica que se projeta sobre a própria calçada.
Queria bisbilhotar a icônica mansão Safra, construção de mais de 10 mil
metros quadrados, no Morumbi — o bairro paulistano no topo do ranking
brasileiro de longevidade.
Consegui ver pouco do que é descrito como uma casa com cinco
andares, nove elevadores e 130 cômodos, a maior da cidade, com seu estilo
parecido com o do Palácio de Versalhes. Foi a residência de Joseph Safra,
que, com patrimônio superior a 100 bilhões de reais, era o homem mais
rico do Brasil e o banqueiro mais rico do mundo quando faleceu, durante a
pandemia, de causas naturais. Tido pela imprensa como discreto, teria se
arrependido da construção da casa.1
Do outro lado da rua, outra mansão famosa. Também enorme, essa se
exibe para a rua, como numa rinha de banqueiros — o vizinho era Edemar
Cid Ferreira, do falido Banco Santos. “Não existe nada igual no Brasil”,
anunciou a apresentadora Patrícia Poeta no Fantástico enquanto imagens
internas do imóvel eram mostradas na tv pela primeira vez.2 A mansão
seria conhecida nacionalmente pela bela coleção de arte contemporânea
que abrigava.
Sem muros, a residência quebra a monotonia da paisagem, não apenas
por suas curvas, mas também pelo estado de abandono do prédio
modernista assinado por Ruy Ohtake. Nas paredes descascadas, pichações.
Dias antes fora colocada à venda por 70 milhões de reais — dez anos após
o despejo do ex-banqueiro.3
As mazelas que reduzem a expectativa de vida dos brasileiros em outros
lugares não parecem mesmo presentes ali: a miséria e a falta de
saneamento responsáveis pela mortalidade infantil, a violência urbana e no
trânsito que mata os adultos jovens, a falta de acesso à saúde que afeta os
mais velhos.4 É simbólico que o Morumbi sedie a principal unidade do
Albert Einstein, considerado o melhor hospital da América Latina e do
Hemisfério Sul.5
O Morumbi é frequentemente ligado à tensão dos moradores com a
vizinha favela de Paraisópolis, uma das maiores do Brasil. É muito
conhecida uma foto aérea de Tuca Vieira ressaltando o contraste entre o
que parecem dois mundos diferentes. Símbolo mundial de desigualdade, a
foto traz de um lado a alta densidade de construções pequenas e de menor
qualidade da favela e, de outro, apartamentos com piscinas na varanda em
prédios rodeados por quadras de tênis.6
“Então nós temos que dar estudo de graça, nós temos que dar uniforme
de graça, nós temos que dar Bolsa Família de graça, e eles não têm que dar
nenhuma contrapartida?” Essa fala de um morador do Morumbi tinha
ficado comigo por um tempo. Ele reclamava sobre a favela, em uma
reunião entre moradores e a Polícia Militar. Tanta coisa estava errada. A
sugestão de que se “dá” demais, quando são os mais ricos que
efetivamente pagam menos tributos. A ideia, enraizada na elite, de que ela
não se beneficia dos serviços públicos — mas quem alfabetiza seus
funcionários? Quem vacina seus consumidores? Imagine como deve ser
difícil mesmo para ricos prosperarem em uma economia na qual as
pessoas não têm o capital humano mais básico. A cena da reunião, no
documentário em curta-metragem Entremundo, de Thiago Mendonça e
Renata Jardim, inclui ainda recomendações para os policiais: limpar aquilo,
comprar granadas, retirar a favela do Morumbi.
Para ser justo, pode ser que os moradores hostis não sejam
representativos, e o Morumbi, apesar de afluente, não é formado só por
mansões. Estão no bairro o maior estádio da cidade — casa do São Paulo
Futebol Clube — e o Palácio dos Bandeirantes, sede do governo estadual.
Na opinião do arquiteto Anthony Ling, editor do Caos Planejado, um site
atento a questões urbanas no Brasil, a própria elite que cobiçava o
Morumbi foi com o tempo deixando o bairro, nos últimos anos. Ele
explica que a busca por maior proximidade com comodidades em áreas
com um zoneamento mais flexível resultou hoje em muitas casas à venda.
Cresceu o número de condomínios fechados em municípios vizinhos — é
anedótica a existência da “Escola Morumbi em Alphaville”. De fato, vi
vários anúncios nos labirintos verdes.
Na verdade, este capítulo poderia ser baseado em outros bairros de
tradição em grandes cidades brasileiras, que empatariam com o Morumbi
no subíndice de longevidade do Atlas do desenvolvimento humano.7 É o caso
do Jardim Botânico no Rio de Janeiro, de Icaraí em Niterói e do Mata da
Praia em Vitória. Ou ainda o Agronômica em Florianópolis e o Água
Verde em Curitiba. É útil, porém, voltarmos a São Paulo e ressaltarmos a
montanha de riqueza que há aqui. O Morumbi deve ser considerado,
assim, apenas uma alegoria dessa desigualdade — como nos demais
extremos desse livro.8
Na pandemia, o Morumbi de fato apresentou resultados mais favoráveis
do que outras regiões da cidade que tinham população de idosos
semelhante, mas que eram mais pobres. No limite, essa disparidade no
número de mortes chegou a ser de 50%.9 Como em outras partes do
Brasil, a riqueza se relaciona com menor mortalidade pelo vírus.
Infelizmente, essa não é uma característica apenas dessa doença.

Vidas mais longas

Pessoas valorizam dinheiro porque entendem, em maior ou menor grau,

que ele conduz a uma vida melhor. Mas há evidência também de que ele
leva a uma vida maior — ou mais longa.
A expectativa de vida é muitas vezes usada como uma medida
alternativa à renda para aferir progresso das sociedades. Contudo, é
verdade também que essas duas variáveis podem andar juntas: dinheiro
importa para a saúde. Em breve, em outro extremo, vamos tratar de
outras variáveis que afetam a expectativa de vida. Por ora, aproveitemos as
mansões do Morumbi para conhecer a relação entre dinheiro e vida longa.
Não é coincidência que esse lugar com tanta riqueza aparente tenha
surgido no topo do ranking nacional de longevidade.
Indivíduos mais ricos podem gastar mais em consumo, inclusive no
consumo de serviços de saúde. Como explica o prêmio Nobel Angus
Deaton e coautores em Os determinantes da mortalidade, isso inclui
melhores planos de saúde, médicos e hospitais.10 Os economistas
ressaltam que, para quase todas as doenças e para todas as idades, as taxas
de mortalidade tendem a diferir entre ricos e pobres. De fato, a existência
de recursos materiais faria diferença mesmo antes de a doença chegar.
Aqueles com melhores condições de alimentação e de habitação já
estariam menos expostos a elas. Por sua vez, o “estresse psicossocial”
decorrente da pobreza seria em si uma fonte de desgaste da saúde.
Deaton, professor da Universidade de Princeton, sublinha ainda que
indivíduos mais ricos apresentam comportamentos mais saudáveis, como
os relacionados a dietas e exercícios — bem como maior adesão a
tratamentos e a práticas preventivas. Esses comportamentos estariam
indiretamente relacionados à renda. Podemos especular que pessoas mais
afluentes transitam por círculos com bom acesso à informação, e o
“contágio social” ajudaria a entender por que certos hábitos saudáveis se
disseminariam mais em um grupo (mais ricos) do que em outro (mais
pobres).
Contudo, o ponto central para Angus Deaton é outro: o acesso à
educação, que explicaria a maior parte da correlação entre a renda e
longevidade. “O link entre status social e saúde é complexo, talvez
complexo demais para uma única explicação”, concluem os especialistas.
Para a realidade brasileira, é possível conjecturar que os mais pobres
também tenham maior exposição ao trânsito ou à violência urbana.
O premiado professor Raj Chetty, da Universidade Harvard, e outros
pesquisadores identificam, para uma amostra de americanos mais velhos,
que — para qualquer nível de renda — mais dinheiro significa maior
expectativa de vida.11 A diferença de sobrevida entre mulheres ricas e
mulheres pobres nos Estados Unidos chegaria a ser tão grande que poderia
ser comparada à diferença esperada entre grupos de não fumantes e
fumantes por toda uma vida.
 Outro estudo recente buscou de forma inédita investigar a relação
especificamente entre patrimônio e expectativa de vida.12 Pesquisadores de
universidades americanas acompanharam dados da trajetória ao longo da
vida de irmãos e até de gêmeos, permitindo isolar a influência de genética,
experiências comuns e outros atributos familiares sobre a longevidade.
Aqueles que tinham maior patrimônio na vida adulta tendiam a viver
mais.13
A opulência no Morumbi nos inspira a falar justamente sobre
patrimônio. Tratamos nos últimos capítulos das distorções na tributação
da renda e do trabalho no Brasil. As mansões são um gancho para
tratarmos enfim da tributação sobre patrimônio, isto é, de outros
instrumentos que permitiriam redistribuir a prosperidade evidente por
aqui. Esse discurso, porém, pode incomodar quem vê tons comunistas
nesse tipo de conversa. Vamos dar um passo atrás então e debater se a
desigualdade é realmente um problema, e se vale a pena combatê-la.

Desigualdade: Por que ela importa, afinal?

O maior problema do Brasil é a desigualdade e a pobreza, segundo 24%

dos cidadãos entrevistados em 2022 pelo Atlas político, perdendo nas
respostas apenas para a corrupção.14 Na verdade, começamos a nos
importar com desigualdade muito cedo: nos primeiros anos de vida.
Estudos mostram que já com dois anos de idade bebês mostram
inconformismo com distribuições desiguais, e com quatro anos crianças já
optam por distribuir igualitariamente.15
Entre nós, adultos, é frequente que a desigualdade seja apontada
primeiramente como um problema ético. Ela é condenada pelos mais
diversos partidos políticos, pela Constituição ou pelas religiões ao longo da
história. “Um mundo excessivamente desigual, em que os mais pobres
veem o abismo que os separa dos ricos e sabem que essa distância jamais
será vencida, será também um mundo de muita frustração existencial”,
resume o filósofo e economista Joel Pinheiro da Fonseca.16 Efetivamente,
há evidência científica de que a desigualdade está associada a ansiedade e
estresse — inclusive para os ricos.17
Mas nem todos veem dessa forma. Temos falado sobre desigualdade —
da qualidade de vida, de renda, de patrimônio, de longevidade —, mas por
que ela importa? Alguns questionam a ênfase no combate à desigualdade,
alegando que o foco de uma sociedade não deveria ser este, mas sim o
combate à pobreza. Então vamos começar por aí.
É claro que é possível pensar em situações em que há desigualdade e ela
não importa. Em um voo saindo de São Paulo para Miami existe
desigualdade. Há aqueles que estão na primeira classe, os que estão na
classe executiva, e a maioria, que foi de classe econômica. Pode ser que
alguns tenham custeado a viagem com milhas ou com anos de
antecedência, enquanto para certos passageiros ela foi um capricho de
última hora. Há quem viaje a turismo ou a trabalho. Mas bem ou mal
todos estão indo para Miami. Há desigualdade entre os passageiros do voo,
mas pouco me preocupo com ela. Dificilmente há pobreza relevante nesse
avião.
Mas o Brasil não é o voo para Miami. Há pobres, muitos pobres. E o
combate à desigualdade se confunde com o combate à pobreza. A
desigualdade implica que o dinheiro está mais concentrado numa camada
social do que em outra. Se em um país há pobreza e muita desigualdade,
isso quer dizer que reduzindo essa última podemos melhorar a vida dos
mais pobres.
 Na teoria econômica essa questão da má alocação dos recursos é tratada
também em análises de “bem-estar” — afinal o consumo do já rico não
traz a ele a satisfação que o mesmo recurso pode trazer ao pobre. Como se
a felicidade média da sociedade aumentasse com a redistribuição, porque,
digamos, a “infelicidade” do mais rico é mais do que compensada pela
“felicidade” do mais pobre quando os recursos são realocados (no jargão, o
termo de interesse aqui é “utilidade marginal da renda”).18
Assim, não parece haver conflito entre os discursos de combate à
desigualdade e combate à pobreza: a maioria daqueles que pleiteiam a
redução da desigualdade aspira a níveis de pobreza menos baixos — não a
uma situação em que a desigualdade foi reduzida porque os pobres
seguiram sendo tão pobres quanto já eram e apenas os ricos “desceram”
até ficarem tão pobres quanto eles.
Ou, nos termos do professor Marcelo Medeiros, de Columbia:

A desigualdade pode não ser problema, mas igualdade é solução. Uma das formas de se reduzir a
pobreza é redistribuição. Portanto, quem se preocupa com pobreza tem de se preocupar com
igualdade. A pobreza, aliás, é uma forma de desigualdade, a desigualdade entre os pobres e o
resto. Logo, é melhor deixar essa filosofia de segunda classe de lado.19

E no Brasil há muito espaço para redistribuir: como vimos

anteriormente, somos um microcosmo do mundo, englobando algumas
das pessoas mais ricas e das pessoas mais pobres da Terra. Diante dessa
distribuição, indicadores como o crescimento do pib, por exemplo, são
menos relevantes do que em outros países — ou ao menos devem ser
complementados pela análise da desigualdade.
Agora podemos entrar em outro debate paralelo: qual é a relação entre
desigualdade e o crescimento da economia?
Desigualdade e crescimento econômico

Para além de outras ponderações, como a ética, a desigualdade deve ser

combatida também porque atrapalha o próprio pib agregado. Isto é, o
crescimento da economia é limitado na presença de alta desigualdade. Essa
é a conclusão para qual convergem hoje as evidências mais atuais da
economia.20
Essa questão é importante, porque supera um falso dilema que é
historicamente colocado: governos devem focar em fazer a economia
crescer ou em promover redistribuição? É um debate que parece estar
ficando datado. Cada vez mais, reconhece-se que a busca por menor
desigualdade não é incompatível com o crescimento do pib.
Por exemplo, estudo recente publicado pelo fmi constata que níveis
menores de desigualdade estão associados a crescimento econômico mais
acelerado e mais duradouro. Os técnicos da instituição descartam então
que medidas de combate à má distribuição de renda prejudiquem o
crescimento do pib:

As coisas que os governos tipicamente fizeram para redistribuir renda não parecem ter levado a
resultados ruins para o crescimento econômico, salvo no caso de medidas extremas. E a redução
da desigualdade resultante ajudou a sustentar um crescimento mais rápido e durável, sem contar
as considerações mais amplas do ponto de vista ético, político e social [sobre desigualdade].21

E por que a desigualdade seria ruim para o crescimento? Diversos

trabalhos discutem essa questão. Os pesquisadores espanhóis Gustavo
Marrero e Juan Gabriel Rodríguez fazem uma analogia interessante: assim
como existe o colesterol bom e o colesterol ruim, também haveria uma
desigualdade “boa” e uma desigualdade “ruim”. Simplificadamente, a
primeira seria a desigualdade decorrente de diferenças em esforço,
enquanto a segunda seria a desigualdade de oportunidades.22
 Para os autores, o capital humano seria o motor do desenvolvimento
das sociedades, e é por conta disso que a desigualdade ruim afetaria o
crescimento. A desigualdade de oportunidades dificultaria que pessoas
talentosas e esforçadas alcançassem todo seu potencial. Privadas de boas
escolas ou boas vagas de emprego, por exemplo, elas deixam de ser os
profissionais produtivos que deveriam ser, o que implica perda para a
economia.
Ainda no âmbito do fmi, técnicos apontaram recentemente que os
efeitos da desigualdade de renda sobre o crescimento econômico seriam
piores nas economias em que já há elevada desigualdade de
oportunidades.23 Já o economista Marcos Mendes, do Insper, elenca outros
canais por meio dos quais a iniquidade pode prejudicar o pib: “A
desigualdade pode criar instabilidade política e desencorajar investimentos
ou pode, ainda, minar os direitos de propriedade”.24
A inovação, veículo importante para o crescimento econômico, também
poderia ficar prejudicada. “[A desigualdade] não estimula pessoas a
inovarem, incentivando pessoas a buscarem renda junto ao governo”,
explica o pesquisador Carlos Góes sobre essa possibilidade.25 A
recompensa de atividades empreendedoras seria menor que a de atividades
rentistas.
Branko Milanović, o economista sérvio-americano que é referência no
tema, resume assim esses últimos argumentos:
A desigualdade é necessária para criar incentivos para que as pessoas estudem, trabalhem duro
ou iniciem empreendimentos arriscados. […] Mas a desigualdade passa a ser ruim a partir de um
ponto — que não é fácil de definir — no qual, em vez de fornecer a motivação para se destacar,
ela fornece os meios para preservar posições já adquiridas.26

Milanović chama a atenção assim para o risco de prejuízos à “eficiência

econômica” se a concentração de renda e riqueza for usada para impedir
mudanças positivas para o conjunto da sociedade, deixando as melhores
oportunidades apenas para os mais ricos. Nesse sentido, o indiano
Amartya Sen, prêmio Nobel de Economia, vaticina que “a desigualdade e a
assimetria do poder têm o potencial de corroer as vantagens da
democracia”.27 Outros canais de transmissão importantes mencionados
pela literatura sobre como a desigualdade afeta o crescimento econômico
incluem a perda de coesão na sociedade e a tendência ao populismo.
Economistas brasileiros atuantes no debate nacional também têm
chamado a atenção para essas questões em anos recentes: “Não temos um
projeto de como endereçar [abordar] a desigualdade no país. Não é só uma
questão moral. [A desigualdade] enfraquece a economia e também não
ajuda no fortalecimento da própria democracia”, argumenta Zeina Latif.28
Já Arminio Fraga defende que há uma pauta comum de medidas, inclusive
educação, que melhorariam tanto a distribuição de renda quanto o
desempenho do pib: “Muita coisa que poderia ajudar na desigualdade
também ajudaria no crescimento”.29 Arminio, que historicamente foi mais
associado aos liberais no debate público, pontua ainda: “Discordo
radicalmente de uma linha de pensamento mais antiga, que é fazer o bolo
crescer para depois distribuir”.30
Os macroeconomistas da fgv Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato
Fragelli veem da seguinte forma a suposta dicotomia entre distribuir ou
fazer a economia crescer, em linha com o que argumentaremos ao longo
deste livro: “Não há qualquer incompatibilidade entre os dois. Sobretudo
num país onde o Estado promove a desigualdade […]. Há muito o que
pode ser feito para se reduzir desigualdades, sem sacrifício do
crescimento”.31
Na verdade, há ainda outra forma de enxergar essa controvérsia. Ao fim
e ao cabo, quando falamos de combate à desigualdade estamos sempre
falando de crescimento econômico: do crescimento econômico da parcela
mais pobre da sociedade. Esse crescimento, nesse caso, é possibilitado
pelos recursos que estão no topo, onde estão sendo desperdiçados com um
uso mais ineficiente. Trata-se do desenvolvimento humano de brasileiros
periféricos, que pode acabar não influenciando muito indicadores mais
gerais (como o pib total) porque suas rendas pesam pouco no cálculo.
Também é claro, porém, que não se deve renunciar a objetivos de pib,
até porque é da sua própria alta que a política social pode depender para se
financiar. Na perspicaz analogia de Ricardo Paes de Barros, a política social
pode ser vista como um vagão que se conecta a um trem (a economia):
“Se o trem não anda, o vagão também não”.32

O colesterol ruim

Muito do que falamos nas últimas páginas alude a um tipo de desigualdade

específica: a desigualdade de oportunidades. Essa é aquela que já foi
equiparada pelos pesquisadores espanhóis ao colesterol “ruim”, sendo
então mais danosa para as sociedades. Para qualificá-la, fico com uma fala
de uma conversa com Persio Arida, o economista que entre tantos
predicados é mais conhecido como idealizador do Plano Real:

Uma coisa é uniformidade de resultados. Lugares onde todos ganham a mesma coisa são só os
países comunistas — tipicamente. Nos países capitalistas, tem gente que trabalha mais, gente que
trabalha menos. Gente que tem mais sorte, mais azar. Tem gente que dá mais importância para
dinheiro na vida, outros nem tanto. O importante é que de um lado exista igualdade na partida:
uma igualdade de oportunidades. Daí a importância do Estado.33

Vamos avançar com a explicação de Michael França. Ele nos dá um

exemplo de desigualdade que não seria exatamente injusta: aquela entre
dois irmãos gêmeos que escolheram rumos diferentes. Ambos terminam
os estudos. Um resolve se mudar para vender arte na praia, mas outro
escolhe ficar na cidade e trabalhar em uma startup. Esse segundo fica rico.
Para usar a terminologia de Persio, não houve uniformidade de resultados:
essa desigualdade provavelmente não exigiria intervenção do Estado.
Afinal, os dois irmãos gêmeos, aparentemente, tiveram as mesmas
chances. Não se trataria, portanto, de um caso de desigualdade de
oportunidades. França argumenta o seguinte:
O componente considerado injusto da desigualdade surge devido ao fato de que circunstâncias
fora do controle do indivíduo acabam ditando parte dos resultados alcançados. Mais
especificamente, estima-se que entre 10% e 37% da desigualdade de renda brasileira poderia ser
explicada por circunstâncias como escolaridade e ocupação dos pais, raça e região do nascimento.
Nesse cenário, o recorrente bloqueio das aspirações de um indivíduo por motivos que estão fora
do seu controle pode virar uma poderosa fonte de conflitos sociais e distorções.34

A desigualdade de oportunidade se relaciona também com o debate

sobre desigualdade e liberdade. Quem é introduzido nessa conversa pela
primeira vez tende a achar que desigualdade não é uma preocupação típica
de liberais, que os liberais seriam a favor de uma visão de sociedade do
tipo “cada um por si”. Não é bem assim. Por que liberais se importam? A
desigualdade de oportunidades, ao restringir as possibilidades de liberdade
de um indivíduo, é a base dessa abordagem.
Uma boa síntese é feita por Lane Kenworthy, sociólogo da Universidade
da Califórnia em San Diego, que tem defendido a disseminação do que
chama de “capitalismo social”:
Podemos pensar em oportunidade como sendo a capacidade dos indivíduos de escolher, agir e
realizar […]. Embora os críticos da atuação do Estado tendam a supor que os programas sociais
reduzem a liberdade, muitos desses programas ampliam as capacidades [capability]. Eles
impulsionam as habilidades das pessoas, aumentam suas opções de emprego, asseguram que
tempos difíceis causem o mínimo de danos e reduzem a dependência perante família e amigos.35
 Isto é, não há como fazer escolhas na miséria. Não se tem como falar
em liberdade quando não existe renda. Veja que pesquisas de opinião
mostram que muitos brasileiros não se consideram satisfeitos com sua
liberdade para escolher o que fazer com a sua vida.36 Democracias de alto
desenvolvimento humano e baixa desigualdade, ao contrário, costumam
liderar rankings baseados nessas pesquisas, com mais de 90% dos cidadãos
“livres”. Sob essa perspectiva, não faz sentido usar o liberalismo como base
para argumentar contra boas políticas de combate à desigualdade.
No Brasil, para o filho de uma família de baixa renda chegar à renda
média do país são necessárias nove gerações. Mas são apenas duas, três
gerações nos países que possuem maior “mobilidade intergeracional”, e
seis em outros países desiguais de nossa região, como Chile e Argentina.
No cálculo da ocde, o Brasil ocupa somente o 27o lugar entre trinta países
selecionados.37
Isso significa dizer que o destino dos brasileiros está em boa medida
traçado já no nascimento. Outros estudos encontram resultados
semelhantes aos números da ocde. No ranking do Fórum Econômico
Mundial,38 o Brasil é o sexagésimo, entre 82 países, quanto à mobilidade
social; a organização sugere políticas de educação, emprego e qualificação
profissional para que o nosso abismo diminua.39

Future leaders

Falamos sobre o impacto da riqueza na vida das pessoas e também sobre a

importância de oportunidades iguais. Os imóveis do Morumbi nos
inspiram agora a conhecer propostas de tributação da riqueza com
equalização de oportunidades. Como compartilhar a prosperidade que é
visível em áreas mais ricas das cidades brasileiras?
Há vários motivos pelos quais países escolhem tributar heranças: pode-
se distribuir dos mais ricos para os mais pobres, dificulta-se a transferência
de recursos para pessoas que não são necessariamente as mais talentosas
ou dedicadas, evita-se que a concentração de riqueza seja tão exagerada a
ponto de famílias específicas concentrarem também grande poder político
na democracia. Esse último ponto pode ser bem exemplificado em um
aspecto pouco notado de uma história que repercutiu em 2021.
No episódio, um áudio vazado, um certo grande banqueiro mostra sua
suposta intimidade e prestígio com autoridades importantes. Ele parece se
gabar de sua influência a uma plateia que ri.40 Os jornais repercutiram
mais o banqueiro e as autoridades como personagens dessa história. Mas
há outro: a plateia. O evento que permitia a interação com o bilionário era
fechado, em tese apenas para filhos de empresários. O nome era em inglês:
Future leaders, líderes do futuro (ou futuros líderes). Não conheço quem
estava ali, ouvindo os causos de alegados bastidores do mercado e da
política. Ainda que esses jovens possam ser competentes, é intuitivo que
seu papel de future leaders tem uma razão principal. É a riqueza que
receberão de suas famílias.
O Brasil tributa pouco heranças, seja a base de comparação a
arrecadação dos nossos outros tributos ou a arrecadação desse tributo em
outros países. O imposto sobre heranças também tem outra
particularidade: ele é estadual. Isso dificulta que seja aumentado, porque
há uma espécie de “guerra fiscal” para as heranças. Nenhum estado quer
instituir uma alíquota muito maior que a de outros. O resultado desse jogo
tende a ser uma arrecadação baixa, em favor dos mais ricos.
 No Senado, esse tema é tratado na pec da Emenda das Oportunidades,
uma iniciativa que citamos nos capítulos anteriores e que merece um
pouco de aprofundamento com o que sabemos agora.41 Não apenas
rendas mais altas seriam tributadas, como haveria também uma reforma
do imposto sobre herança. Esses recursos financiariam um novo tipo de
orçamento, chamado orçamento das oportunidades.
Nele, o dinheiro seria usado para pagamento de renda básica aos mais
pobres — com foco em crianças, principalmente na primeira infância, mas
também para a universalização de creches e programas de visitação
domiciliar a fim de atender a esse público.42 Na motivação apresentada
pela senadora Eliziane Gama (então Cidadania-ma), primeira autora da
proposta, “se heranças são um instrumento de propagação da
desigualdade, oportunidades desde a primeira infância para os mais pobres
são o antídoto”. A justificativa da pec, assinada pela parlamentar, é
interessante para entendermos como é hoje o imposto sobre heranças e
por que ele precisa mudar:
O teto de alíquota [para os estados] é extremamente baixo. A Constituição dá ao Senado Federal
a função de fixá-las: até hoje vige a alíquota máxima escolhida em 1992, de apenas 8%. […] Nos
Estados Unidos, ela é cinco vezes maior: de 40%, e o imposto é federal, evitando a guerra fiscal
entre estados.43 Em países desenvolvidos de outros continentes, a alíquota chega a ser de 45% na
França e 55% no Japão. […]
Na análise comparada, vemos que muitos países praticam alíquotas maiores que a de 8% do
Brasil. Dos 55% no Japão e 50% na Coreia do Sul, passando pelos 40% de Estados Unidos e Reino
Unido, até os 30% de vários países europeus. Mesmo o Chile, exemplo de neoliberalismo na
América Latina, adotava 25% — já antes dos protestos de 2019.

Nessa proposta, haveria isenção para heranças de até 1 milhão de reais,

as demais sendo tributadas com alíquotas de até 27,5%, com repartição dos
recursos arrecadados entre a União, os estados e os municípios.44 Ainda no
Senado, outra proposta, de iniciativa do senador Alessandro Vieira (então
Cidadania-se), permitiria aos estados ampliar a arrecadação do imposto
sobre heranças para complementar, em seus territórios, o pagamento do
auxílio emergencial.45 Já a pec do Benefício Universal Infantil, do senador
Tasso Jereissati (psdb-ce), prevê essa sistemática de forma permanente para
o pagamento desse tipo de benefício, o que também ocorre em seu
projeto da Lei de Responsabilidade Social.46
Um argumento muito usado contra a tributação de heranças é o de que
ela prejudicaria o crescimento econômico, pois desestimularia o
enriquecimento durante a vida. Isso porque, em caso de falecimento, esses
recursos não poderiam ser totalmente deixados para uma determinada
família. Não valeria a pena poupar ou mesmo inovar, o que teria como
consequência negativa uma diminuição do pib. É um argumento frágil.
A questão-chave aqui, como em outros dilemas de economia, é a dose.
Uma alíquota muito alta de fato poderia levar a essas consequências.
Como vimos, no caso brasileiro, estamos distantes disso. Alguns
pesquisadores já simularam qual seria a alíquota “ideal” para esse tributo,
que permitisse uma robusta arrecadação para ser usada em programas
sociais mas não inibisse o enriquecimento dos indivíduos que deveriam
arcar com ele.
Quando um bilionário deixa como herança uma mansão no Morumbi,
como deve se dar a repartição do valor entre família e Estado? Publicado
em um dos periódicos internacionais mais respeitados da área, o
Econometrica, um estudo dos economistas franceses Thomas Piketty e
Emmanuel Saez calcula em mais de 50% essa alíquota, que chamamos de
alíquota ótima.47 Isso porque ela “otimiza” os ganhos para a sociedade,
considerando seja o bem-estar social oriundo de políticas redistributivas
seja o acúmulo de poupança que leva a economias prósperas. Lembre-se
que a alíquota máxima no Brasil é de 8%, e estados como São Paulo
praticam somente 4%.
 Como explicam os economistas Rodrigo Orair, Gedeão Locks e Marc
Morgan, o Brasil chegou a ter, no século passado, alíquotas que variavam
entre 35% e 65% — mas que foram abandonadas até chegarmos ao atual
arranjo.48 Outros economistas brasileiros têm advogado por mudar esse
modelo. Valem os pontos de Marcelo Medeiros:
Transmitir herança é transmitir riqueza e vantagens para uma geração seguinte. É diferente de
uma pessoa que é rica pelo próprio trabalho e mérito. A herança pode estar transmitindo
recursos para pessoas que não são as mais trabalhadoras, eficientes e criadoras, e por isso há um
debate mundial sobre tributar herança para estimular a economia.49

Essa defesa é parecida com a do professor Naercio Menezes, para quem

“deveríamos aumentar a alíquota do imposto sobre herança para melhorar
pelo menos um pouco a igualdade de oportunidades e diminuir a tensão
existente na sociedade brasileira”.50 Veja então que o imposto sobre
heranças parece receber mais apoio de economistas do que seu primo mais
famoso, o imposto sobre grandes fortunas (igf). Ambos se aproximam por
serem tributos sobre o patrimônio (o estoque de riqueza, acumulado), e
não sobre a renda (um fluxo, periódico). Mas o igf se mostra mais
controverso.

O imposto da histeria

O igf não é nem a bala de prata que a esquerda pensa, nem o fim do
mundo que a direita acha. De um lado, o seu potencial de arrecadação é
bem menor que o das medidas de tributação da renda discutidas
anteriormente (sobre lucros e dividendos, por exemplo). De outro, não é
factível imaginar uma fuga de capitais que quebre a economia pela suposta
diáspora dos mais ricos, que emigrariam do Brasil para evitar o tributo.
Jatinhos brasileiros não invadirão Miami.
A preocupação com a fuga de milionários é legítima, mas há também
um certo vitimismo. Não é tão simples tirar uma fortuna do Brasil e levar
para outro país. Esse outro país pode ter tributos ou outros custos que
diminuem a vantagem da mudança — afinal, como temos insistido no
livro, em muitos países desenvolvidos ricos costumam ser mais tributados
do que no Brasil.
Uma fortuna também não é líquida, quer dizer, esse patrimônio não é
uma grande quantidade de dinheiro guardada em um cofre em casa ou em
aplicações financeiras. Não se desloca por fronteiras com toques no app do
banco. São lojas, fábricas, fazendas, prédios, equipamentos etc. Não
podem simplesmente ser “despachados” para outro país. Podem, claro, ser
vendidos, mas uma transação favorável não necessariamente é rápida. A
obra de arte se leva no container, o banco não.
Quando o dinheiro estiver fora, também não é simples recomeçar. O
quanto esse dinheiro vai render? Se o nosso super-rico não conseguir uma
taxa de retorno para os investimentos compatível com a que seus ativos
tinham no Brasil, seu padrão de vida será o mesmo? Ou irá cair? É verdade
que ele pode tentar reproduzir o seu sucesso em outro país atuando nas
mesmas áreas que tinha com seus negócios aqui. Mas encontrará várias
barreiras.
O mercado pode ser mais competitivo do que o brasileiro, em que sua
atuação estava protegida — por exemplo quando um empresário brasileiro
consegue que o governo estabeleça obstáculos para a importação de
produtos concorrentes do estrangeiro, ou quando obtém renúncias fiscais
que beneficiam seu negócio mas não o de possíveis competidores. O
mesmo vale para os juros favorecidos de empréstimos subsidiados por
bancos públicos. Como levar essas vantagens para fora? Pode ser também
que nesse outro mercado, no novo país, haja proteção para os players já
estabelecidos ali, com regras que dificultam a vida de novos competidores
ou daqueles sem conexões políticas na área.
E mais: muito do que faz um negócio dar certo tem a ver com
características locais. O know-how dos funcionários, o networking com
fornecedores e distribuidores, a preferência formada dos consumidores.
Isso não se transporta e nem se acha com facilidade. Em resumo, levar
patrimônio para fora do Brasil em reação a um igf pode prejudicar a renda
dos próprios ricos. Sejamos francos: se ganhar dinheiro fora do Brasil fosse
fácil, muitos já teriam saído. Replicar as condições que os beneficiam aqui
não é nada trivial.
Mais uma vez citamos Marcelo Medeiros, que resume a fragilidade do
argumento da fuga de riquezas:
Muito mais provável é que a riqueza permaneça no Brasil, porque é vantajoso para quem tem
patrimônio. […] Existem leis, barreiras à remessa ao exterior e barreiras à emigração, além da
composição do patrimônio, que dificultam saída da riqueza. […]
Sequer é trivial ter visto para isso. Sequer trabalho: médicos, advogados, engenheiros não
conseguem trabalhar em profissões fechadas no exterior. […] Se a fuga de riqueza se tornar um
problema, é sempre possível revisar e reverter toda ou parte da tributação do patrimônio. […]
Não precisa ter medo de tributar patrimônio, não há razões para temer grandes fugas de
riqueza.51

Às vezes o argumento da saída da riqueza aparece mesmo é com uma

conotação de chantagem. “Vocês vão ver só o que eu vou fazer!” E, como
de costume, a dose importa. Isto é, a alíquota efetiva do imposto. Se ela for
absurdamente alta, implicando que o patrimônio será exaurido em alguns
anos, é claro que haverá reação forte à tributação. Mas nada sugere que a
tributação ótima, ideal, para o igf, seja a atual: de 0%. O igf está previsto
na Constituição de 1988, mas é um dos poucos tributos autorizados pela
Carta que ainda não foi instituído.

Dois centavos

Foram muito discutidas nos últimos anos as propostas de um igf para os

Estados Unidos, conhecido como wealth tax. Senadores do Partido
Democrata como Elizabeth Warren empolgaram eleitores mais jovens nas
prévias para presidente de 2020. A proposta de Warren, concebida pelo
economista Gabriel Zucman, previa uma alíquota de 2% para patrimônios
acima de um limite. Ou de dois centavos para cada dólar acima desse
limite.
No Brasil, proposta semelhante foi feita, novamente, pela senadora
Eliziane Gama (então Cidadania-ma): seriam dois centavos de imposto
para cada real acumulado acima de 20 milhões de reais de patrimônio
líquido.52 Os recursos seriam usados para custear a renda básica da
primeira infância.53 Como em outras propostas de igf, as estimativas mais
otimistas de arrecadação são de algumas dezenas de bilhões de reais.
Assim, embora relevante, o potencial de arrecadação do igf é
relativamente menor do que de outras iniciativas.
Pesquisadores do Ipea estimaram a arrecadação de um igf no Brasil
com base no modelo da Espanha (alíquotas progressivas de 0,2% a 2,5% —
ou de menos de três centavos, em nossa terminologia) e da Noruega
(alíquota única de 0,85% — menos de um centavo).54 A arrecadação anual
ficou em cerca de 20 bilhões de reais em ambas as simulações. Certamente
um ganho, mas equivalente a menos de 2% do gasto primário da União.55
Veja que esse mesmo estudo projeta em até mais de 100 bilhões de reais os
ganhos com reforma na tributação da renda, por ano.
Por que um igf não tem potencial para arrecadar tanto quanto um
imposto de renda melhorado? Principalmente porque é mais fácil
arrecadar o fluxo gerado pela riqueza (a renda), que é periódico e mais
prático de medir. Já uma fortuna é um estoque acumulado. Há maiores
dificuldades operacionais. Quanto vale um apartamento, ou uma empresa,
em um determinado momento do tempo? A resposta é mais complicada
do que saber quanto se ganhou de salários, aluguéis ou lucros em um ano
específico.
Se é verdade que o Brasil tributa pouco patrimônio, também é verdade
que nenhum país parece ter patrimônios como sua base principal de
arrecadação. Assim, a melhor leitura que pode ser feita quando alguém
defende o igf como solução para nossos problemas é que há o legítimo
anseio de aumentar o esforço contributivo de quem é visto em uma
posição de privilégio. Convenhamos que a expressão “imposto sobre
grandes fortunas” é muito mais acessível do que a de outras agendas,
como “revogação da isenção sobre a distribuição de lucros e dividendos de
pessoa jurídica para pessoa física”.
Modernamente, vê-se na tributação da riqueza uma forma de
complementar a própria tributação da renda, já que uma estratégia natural
para evitar esta é reter riqueza em ativos — em vez de transformá-la em
renda pessoal. Por exemplo, imagine um empresário que decide não
receber lucros da sua empresa e ao mesmo tempo compra uma Ferrari no
nome da companhia, mas para seu próprio uso pessoal.
Nesses casos, a tributação da renda precisa do reforço da tributação do
patrimônio, já que pessoas muito ricas podem ter oficialmente uma renda
relativamente baixa. Nem por isso, porém, deixam de ser pessoas muito
poderosas e capazes de uma influência desproporcional na democracia.
Nos Estados Unidos isso é particularmente emblemático em três casos: o
de Jeff Bezos, fundador da Amazon — a marca mais valiosa do planeta; o
de Warren Buffett, o investidor mais rico do mundo; e o de Elon Musk,
magnata da Tesla.56 Boa parte de suas riquezas estão em ações, e a
tributação da renda tem papel limitado em alcançá-los. Um imposto sobre
grandes fortunas abrandaria essa situação.

A tributação do patrimônio é ruim para os pobres?

Outro argumento-ameaça quanto a esse tipo de medida é o de que ela

prejudicaria a economia e, em consequência, os mais pobres. Contudo, se
a tributação do patrimônio estiver associada a medidas a favor dos mais
pobres, não é nada óbvio que a economia será prejudicada.57
Principalmente, não é claro que o pib dos mais pobres será afetado. Por
exemplo se tributarmos os mais ricos reduzindo a carga tributária dos mais
vulneráveis.
Como já é sabido, a carga tributária no Brasil recai de forma exagerada
sobre os mais pobres, em parte porque se tributa muito o consumo e
pouco a renda e a propriedade. Ao ampliar a tributação sobre quem ganha
e tem mais, pode-se reduzir a tributação sobre quem ganha e tem menos.
Estaríamos assim reduzindo o “imposto sobre grandes pobrezas” que
existe de forma oculta no país. Afinal, como lembra a economista Zeina
Latif, “a (legítima) taxação dos mais ricos não se traduz automaticamente
em maior bem-estar dos mais pobres”.58
Ou ainda podemos tributar os mais ricos e usar os recursos em
iniciativas como a expansão da educação infantil. Com boas políticas
redistributivas, não apenas o bem-estar dos mais pobres aumenta sem
quase afetar o dos mais ricos, como o pib total pode crescer. Especialmente
quando consideramos as políticas que melhoram o “capital humano”,
como as de educação. Ainda que possa haver dúvidas quanto a esse efeito
sobre o pib total, o de regiões periféricas e a renda de grupos vulneráveis
vai aumentar.59 Quando falamos em pib em um país desigual, é
importante sempre refletir: qual pib? De quem? De onde?
Afinal, se aceitarmos como verdadeiro o argumento de que o igf é
inviável, deveríamos reformar a legislação para subsidiar as grandes
fortunas. Ora, hoje a alíquota do igf é de 0%. Acompanhe meu raciocínio:
se aumentar em qualquer dose essa alíquota é ruim, é fácil concluir que a
alíquota de 0% também seja alta. O que garante que essa alíquota é a
ótima, a ideal? Por que não uma alíquota negativa? ‒ 0,5%? ‒ 1%? ‒ 2%?
Isso implicaria um subsídio: o Estado deveria dar dinheiro para cada real
de patrimônio acumulado acima de um determinado limite (o contrário de
tributar). Fosse o acúmulo de riqueza no topo tão virtuoso para o
conjunto da sociedade, o subsídio para as grandes fortunas não deveria ser
uma hipótese a se considerar? Na lógica dos argumentos-ameaça, essa
acumulação de ativos atrairia ricaços de outros países e também geraria
empregos. Esses são os argumentos anteriores com sinal trocado:
imigração em vez de emigração de ricos, criação em vez de destruição de
empregos. Se o raciocínio de subsidiar grandes fortunas parece absurdo, é
porque também não é consistente a lógica de que qualquer alíquota de igf
acima de 0% é terrivelmente danosa.60
Tornemos então às propostas que associam a criação do igf com
redistribuição para os mais pobres. Uma é a do seguro-fraternidade, do
senador Telmário Mota (Pros-rr). Esse novo benefício seria acionado
apenas em casos de epidemia, pandemia e calamidade para atender à
população mais vulnerável com transferências de renda, o que incluiria
expressamente eventos relacionados à mudança climática. Seria, assim, o
primeiro benefício da Seguridade Social relacionado a esse desafio de
nosso futuro.
Já o projeto da deputada Tabata Amaral (então pdt-sp) para que o
auxílio emergencial fosse retomado em 2021 era outro parcialmente
lastreado nas grandes fortunas.61 É que a proposta ampliava o teto de
gastos para que nesse limite fossem considerados também gastos
“indiretos” do governo, com tributos que deixam de ser cobrados. Essa
definição incluiria o igf, por ser ele previsto na Constituição, mas sem
jamais ter sido de fato implementado. Como é um dinheiro que deixa de
entrar nos cofres públicos, afetando o déficit e a dívida, a sua não criação
seria equiparada a um gasto nessa ótica. Afinal, os impactos de gastar mais
com um benefício social ou de não cobrar um imposto vão na mesma
direção.

A camaradagem com as mansões

Uma discussão sobre sistema tributário que começa com mansões não
poderia terminar sem falarmos do iptu, o Imposto Predial e Territorial
Urbano. Esse é mais um imposto com o qual o Brasil parece arrecadar
pouco e no qual os mais ricos são beneficiados por uma certa
camaradagem estatal. E é um imposto sobre o patrimônio, o principal do
Brasil, alcançando casas, apartamentos etc. Cobrado pelas prefeituras,
pode ajudar a política social no nível municipal.
Estudo publicado em 2021 pelo economista Pedro de Carvalho Junior,
do Ipea, mostra que o iptu até é progressivo (incide mais sobre quem
ganha mais), mas só até certo ponto.62 Quando chega nos brasileiros que
pertencem ao décimo de maior renda, sua participação deixa de crescer.
Nesse grupo, alguém que ganha mais não paga mais iptu do que alguém
que ganha menos. Nosso sistema tributário é tão disfuncional que até
quando escolhemos tributar patrimônio não conseguimos ser progressivos
ao fazê-lo.
Em miúdos, o iptu é cobrado sobre valores velhos dos imóveis, que não
correspondem ao seu valor de mercado. Valorizações de áreas onde estão
as propriedades das elites demoram a ser captadas, como informa o
trabalho de Carvalho Junior:
As prefeituras têm grande dificuldade para atualizar as avaliações imobiliárias […] que são a base
de cálculo do imposto. […] Há muitos casos de municípios que estão ou estavam há mais de
vinte anos sem atualização dos valores venais. Por exemplo, Rio de Janeiro (1997-2017), Manaus
(1983-2011), Recife (1991-2015).63

Além de melhorarem o processo de avaliação dos imóveis, o

pesquisador defende que as prefeituras instituam um sistema de alíquotas
mais progressivas (maior para os imóveis mais valiosos). Nesse sentido,
outra pesquisa recente mostra que podemos arrecadar mais usando o iptu.
Economistas do Made, da usp, comparam dados do iptu pelas cidades
brasileiras e defendem haver espaço para aumentar a arrecadação e a sua
progressividade, já que haveria “enorme disparidade” nos dados das
receitas entre os municípios.64 Essa diferença sugere que parte deles não
está explorando ao máximo o potencial do imposto. Principalmente por
não atualizar os valores dos imóveis, base da cobrança do tributo. “O iptu
tem potencial para ser utilizado como instrumento de justiça tributária”,
concluem os economistas.
O imposto dos dez reais

A baixa tributação do patrimônio no Brasil passa também pelo “iptu dos

fazendeiros”, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (itr). Em
um país com o agronegócio pujante, seria intuitivo que o itr fosse um
tributo relevante. Mas ele arrecada somente algo como 2 bilhões de reais
em todo o território nacional. Nos últimos anos, ele equivaleu a cerca de
um milésimo do que a Receita Federal coletou em tributos. A situação é
tão extrema e parte do agro paga tão pouco que o imposto ficou
conhecido como o “imposto dos dez reais”.65
O Instituto Escolhas, think tank paulistano dedicado à temática
ambiental, vem dando visibilidade a essa distorção. Se é verdade que o
contribuinte do iptu é diferente do contribuinte do itr, já que aquele se
beneficia de toda a infraestrutura urbana construída e mantida pelo Estado
em uma cidade (e que não está presente na área rural), também é verdade
que há espaço para modernizar. O itr pode ser reformado como parte dos
esforços para um sistema tributário mais justo e também como
instrumento da agenda ambiental, onerando mais as propriedades que
preservam menos.
Ele pode ainda ajudar com a situação fiscal — o Escolhas estima que a
arrecadação poderia subir a cerca de 20 bilhões de reais.66 Seria talvez até
menos do que o ganho de receita com o igf, mas, dada a penúria da nossa
proteção social, teria sido o suficiente para aumentar em 50% o Bolsa
Família no pré-pandemia.
Segundo o Instituto Escolhas, para o itr deixar de ser o imposto dos dez
reais e passar a arrecadar mais e de forma mais progressiva, ele deve
abandonar duas distorções atuais. Uma é a defasagem no valor dos
imóveis, porque o imposto não é recolhido pelo valor de mercado, e sim
pelo que é autodeclarado pelos proprietários, “quase sempre depreciado”.
A outra distorção é referente a parâmetros de produtividade usados no
cálculo do pagamento. Esses parâmetros não são atualizados desde os anos
1980. Tal qual o iptu, o itr também pode ser usado para tributar melhor a
riqueza no país.

Qual desigualdade?

A essa altura, já podemos perceber que estamos tratando não de

desigualdade mas de desigualdades, de vários tipos. Mesmo a de renda, mais
debatida, não compreende toda a disparidade que existe em uma
sociedade. Por exemplo, quando o auxílio emergencial mais robusto foi
pago, no início da pandemia, em 2020, a desigualdade de renda caiu a
níveis historicamente baixos no Brasil. Mas diversos tipos de iniquidade
permaneciam: na pandemia era óbvio o desequilíbrio no acesso à saúde ou
à educação por parte das famílias.
Nesse sentido, é bastante provocadora a afirmação do sanitarista Daniel
Dourado de que a maior política de redução de desigualdade no Brasil é...
o sus, o Sistema Único de Saúde.67 Alguns de nós mais acostumados ao
foco na desigualdade de renda poderiam pensar no Bolsa Família (pela
focalização nos mais pobres) ou na Previdência (pela escala, tamanho).
Mesmo sem uma análise mais aprofundada, a fala do médico parece fazer
sentido.68
Há bons motivos, porém, para que a desigualdade de renda receba tanto
destaque. Em primeiro lugar, porque ela está relacionada com outras —
além da relação de interdependência, ela pode até ser a causa de outras
desigualdades. Para voltar ao exemplo de saúde e educação, é fácil
conceber que pessoas com renda mais alta podem acessar serviços
melhores, por exemplo contratando planos de saúde ou escolas
particulares para a sua família. Um segundo motivo pelo qual a
desigualdade de renda é de interesse é porque há mais dados sobre renda
do que sobre outras variáveis.69
Ainda assim, não vamos nos furtar a tratar de outros tipos de
desigualdade — como já temos feito —, até porque o tema é
multidimensional. Chegamos no Morumbi motivados para conhecer um
lugar com expectativa de vida mais alta (relativa à desigualdade de saúde) e
fomos introduzidos à opulência de mansões (relativa à desigualdade de
patrimônio). Encontramos o debate sobre heranças e tratamos de
propostas para taxá-las e redistribuí-las, por exemplo, em políticas para a
primeira infância (relativas à desigualdade de oportunidades). Essa
diversidade vai estar presente em outros capítulos, ainda que com
regularidade acabemos inevitavelmente em números de renda. Espero
que, em vez de causar estranhamento, essa abordagem mantenha a
curiosidade no tema.

Em frente ao portal da mansão modernista que pertenceu ao ex-

controlador do Banco Santos, o abandono se percebe pelo lixo acumulado.
Há embalagens da “bebida oficial do rolê” e de outros produtos baratos
espalhados pelo chão. Mais adiante na calçada, garrafas de gummy e
espumante. Formam um contraste que chama a atenção diante das ruas
esterilizadas ao redor.
A esterilização é um foco. Uma associação de moradores do Morumbi,
preocupada com a preservação do caráter do bairro, pediu à prefeitura a
construção de um muro para impedir que houvesse acesso a um novo
parque, recém-construído. Seria atípico em qualquer lugar do mundo,
ainda mais durante uma pandemia, com tantas questões mais prementes.
A compreensão do pedido fica facilitada pelo nome: Parque Paraisópolis.
Ele fora construído como uma resposta do poder público à falta de lazer
na área da favela, depois que nove jovens morreram pisoteados em um
baile funk nas ruas após uma ação da polícia. Os moradores da região
nobre, sem interesse em frequentar a nova área verde, temiam que ela
virasse uma ligação entre a vizinhança pobre e o bairro rico. O pleito pelo
muro foi negado.
Saindo do Morumbi, agora é bem distante dali que vamos lidar com
uma realidade muito mais adversa.
4. Mocambinho, o bairro em que se vive menos

Sereia foi descoberta às margens do rio. Antes de morrer, pôde ligar para
se despedir do filho de dois anos — mas ninguém atendeu. Deixou uma
mensagem para a família: “Vão me matar”. Com dias de diferença, outra
adolescente também foi assassinada à luz do dia na beira do Poti. Fora do
bairro, enquanto a cidade vivia medidas de distanciamento social, jovens
ainda seriam mortas em sequência pelo crime organizado, incluindo um
detalhe cruel: eram fotografadas abrindo suas próprias covas.1
Investigadores acreditavam numa guerra de facções, ainda que as
adolescentes não tivessem passagem pela polícia. Podem ter sido
condenadas à morte apenas por terem relações com membros dos grupos.
“Frentista executado em posto era investigado por morte de motoboy”,
“Jovem encontrado no rio com corda no pescoço foi torturado antes de
morrer”, “Jovem de 22 anos morre após ser baleado em lanchonete”,
“Policial militar morto após briga de trânsito foi seguido por dono de
moto” — todas são manchetes daquele 2021, sobre o mesmo bairro.2 Aqui
não é o Morumbi, é o Mocambinho.
O bairro paulistano compartilha com esse bairro de Teresina quase um
mesmo número de habitantes (cerca de 30 mil, nas últimas contagens
oficiais). Mas no Mocambinho os brasileiros morrem cedo demais. É o
pior em longevidade no Atlas do desenvolvimento humano entre bairros
populosos das regiões metropolitanas brasileiras.3 Realidades semelhantes
certamente existem em tantas periferias do país — os dados apontavam
em particular para baixa longevidade em vizinhanças de Fortaleza e Natal,
outras grandes cidades nordestinas em que a criminalidade aumentou
neste século e em que histórias semelhantes às daqui poderiam ser
contadas.4
A periferia de Teresina chama a nossa atenção pela baixa expectativa de
vida não só pela morte de adolescentes e jovens adultos. Mocambinho não
fica longe da que talvez tenha sido a pior maternidade do Brasil:
Maternidade Dona Evangelina Rosa, na qual o número de bebês mortos
chegou a um por dia em 2015. Maior maternidade do Piauí, atendendo
tanto à capital quanto ao interior, ela já ganhou atenção nacional com
descrições de “horror” e “cenário de guerra”: cirurgias realizadas no
escuro, quatro recém-nascidos dividindo o mesmo leito, uma jovem que
foi a óbito depois de ficar com um bebê falecido no ventre por três dias,
nenéns que morreram de calor, sacos de lixo fazendo as vezes de fralda,
tecido deixado dentro do corpo de uma paciente.5
A taxa de mortalidade na maternidade em plenos anos 2010 chegou a
superar quarenta para cada mil nascidos vivos, uma média que o Brasil
deixou de ter há décadas.6 A situação da infraestrutura para os
nascimentos melhorou recentemente, com a reabertura de uma
maternidade municipal — próxima ao Mocambinho — e a inauguração de
mais uma, estadual, de referência, em 2023. Outras causas devem
continuar desafiando a convergência para taxas de mortalidade infantil
mais civilizadas, como a própria pobreza e a gravidez na adolescência — a
qual no estado tem um dos piores índices do país, um a cada seis partos,7
mais um número para indicar a crise da juventude na área.
 “Aglomerado subnormal” é como o ibge identifica partes do
Mocambinho: é essa a terminologia para o que popularmente se chama de
favela, vila ou invasão. Ocupação irregular de propriedade alheia, voltada
para habitação em área urbana, e carência de serviços públicos essenciais
são atributos dessas áreas em que moram mais de 10 milhões de
brasileiros. Mocambinho é tanto o nome dado ao que é um bairro na
classificação da prefeitura como a aglomerados subnormais na área.8 Para
fins deste capítulo, usaremos o nome Mocambinho indistintamente: para
designar tanto o bairro quanto suas favelas.9
Teresina até fez progressos importantes nos últimos anos em políticas
que afetam a juventude, como a educação básica e contra a violência no
trânsito.10 Contudo, o sentimento de falta de oportunidades permanece.
Antes da pandemia, a cidade ostentava a pior taxa de desemprego das
capitais de todo o Nordeste, região que por sua vez já tinha o mercado de
trabalho mais impactado pela recessão anterior.11
“Faltam oportunidades de profissionalização”, se queixa Jenifer (nome
fictício), uma jovem empreendedora do bairro que em nossa conversa
parece sempre optar pelo otimismo. A insegurança a afeta no trabalho
(“Nossa realidade é essa de portas trancadas, fico apreensiva se abro ou
não a porta quando alguém bate”) e fora dele também (“Eu não tenho
coragem de andar a pé sozinha, e não é só à noite, não”). Só que aqui é lar:
“Eu me realizo morando e trabalhando no Mocambinho”.
Se a abastança do Morumbi permitiu nosso debate sobre heranças e
tributação de patrimônio, pela realidade do Mocambinho podemos
continuar avançando na discussão sobre oportunidades — agora tendo
como fio condutor o mercado de trabalho (cientes, claro, de que a
violência urbana e a própria falta de oportunidades têm múltiplas causas).
 Tanto a pobreza quanto a própria violência são problemas longamente
associados à falta de oportunidades. Vimos no capítulo sobre Ipixuna que
o emprego é demasiadamente tributado no Brasil, um pilar do nosso
sistema tributário desequilibrado em favor dos mais ricos. Continuamos
agora a conversa com outros itens que nos ajudarão a entender por que é
tão difícil criar oportunidades de trabalho para quem mais precisa de renda
— como a juventude.

O muro

Na prática, o Brasil tem há muito tempo um contrato alternativo para

jovens, mas só para parte deles. Temporário, sem qualquer tributo, sem
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (fgts), sem 13o, sem indenização
ou aviso prévio por demissão sem justa causa, e até sem salário mínimo.
Mas historicamente são os mais bem posicionados na distribuição de renda
que o acessam — porque é necessário estar vinculado à educação formal.
É o contrato de estágio, encarado pelos filhos da parcela “mais rica” da
população como uma porta para o mercado de trabalho. Em que pese a
melhoria de acesso ao ensino superior, ainda vivemos em um país no qual
quase 40% dos jovens adultos negros não concluíram sequer o ensino
médio.12 Mesmo entre os que concluem, muitos não têm os recursos ou
tempo para cursar faculdade/ educação profissional — e a eles o estágio é
então vedado: para sua inclusão no mercado, todos os encargos serão
demandados.
O estágio tem várias vantagens, apesar de menos direitos do que o
emprego formal. Permite não só alguma geração de renda como ganhos
de experiência e exposição a novos contatos.13 Esses jovens podem assim
aumentar a chance de conseguir melhores vagas depois. Como é
permitido pela legislação, o estágio é disseminado em grandes empresas, o
que o torna atraente para a construção de uma carreira.
Sem uma modalidade simples e facilitada como o estágio, é muito mais
difícil incluir o jovem mais pobre, que muitas vezes não só não tem
dinheiro para pagar uma universidade como pode estar fisicamente
distante desse serviço. Na matemática impiedosa dos empregadores,
contratar esses jovens simplesmente não compensa no atual arcabouço
tributário e trabalhista. As exigências tributárias somadas às trabalhistas
podem levar a um custo que — na percepção das empresas — muitos
jovens não conseguirão reverter em faturamento, afinal eles têm pouca
experiência e saem de um sistema educacional ainda fraco.14 Esse
“mínimo de produtividade” criado pelas leis é um muro para a inclusão no
mercado de trabalho que precisa ser reduzido — e um muro que não
existe para um universitário, que encontra o mercado de trabalho mais
aberto.
Sem poder penetrar essa barreira (e sem acessar o ensino superior),
resta aos jovens de origem mais humilde o trabalho em vagas informais de
empresas menores, o trabalho por conta própria, o desemprego ou mesmo
a desistência em participar da força de trabalho (o chamado desalento).
Efetivamente, o Estado dá uma formação de baixa qualidade para o jovem,
e ainda o proíbe de ser contratado se ele não for capaz de gerar milhares
de reais por mês.
Vimos que transferências de renda são uma boa ideia para os que ficam
do lado de fora do muro, principalmente quando há crianças envolvidas.
Mas a perda de renda não é a única perda de bem-estar associada ao
desemprego ou desalento.15 Segundo cientistas, o “custo” emocional do
desemprego seria equivalente ao de sofrer com o mal de Parkinson.16
Amartya Sen argumenta que benefícios sociais podem até compensar as
perdas financeiras associadas ao desemprego, mas não todas as demais
perdas:

O desemprego tem muitos efeitos de longo alcance além da perda de renda, incluindo danos
psicológicos; perda de motivação para o trabalho, de habilidades e de autoconfiança; aumento de
doenças e morbidade; ruptura das relações familiares e da vida social; endurecimento da exclusão
social e acentuação das tensões raciais e assimetrias de gênero.17

Economistas têm grande preocupação com dois pontos que Sen levanta:
a perda de motivação para o trabalho e a perda de habilidades.
Trabalhadores afetados pelo desemprego podem para sempre impactar o
pib, se acabarem saindo da força de trabalho (por exemplo, os
desalentados) ou se o seu capital humano “depreciar”. Nesse último caso,
estamos falando da perda de produtividade associada à perda de
qualificação pelo trabalhador que, no popular, “fica enferrujado”.18 Assim,
os efeitos do desemprego poderiam ter consequências duradouras, e
caberia ao Estado, em curto prazo, pôr em prática as políticas necessárias
para evitar taxas altas da desocupação.19

A tragédia do emprego feminino

Há sabida resistência de empregadores em contratar mulheres, por conta

da maternidade: nossa cultura entende que elas são mais responsáveis pelo
cuidado do lar e dos filhos, o que no julgamento patronal pode significar
mais ausências no futuro, ainda que em média homens se ausentem quase
tanto quanto as mulheres.20 A evidência indica que a probabilidade de uma
mulher estar empregada no Brasil é sempre menor que a do homem — ou
quase sempre: a situação se inverte no final da vida laboral, quando as
mulheres não são mais férteis.21 Para as jovens, no entanto, a
probabilidade de obter um emprego é várias vezes menor do que para o
homem mais velho. Veja que mesmo a mulher que não possui filhos é
prejudicada. Há ainda outros desincentivos criados por lei (por exemplo,
licença-maternidade muito maior do que a licença-paternidade) ou pela
jurisprudência.22 A exclusão é tamanha que pode se manifestar não apenas
na taxa de desemprego, mas em outro indicador que vale discutirmos: a
taxa de participação.23
Essa taxa reflete a quantidade de mulheres que está na força de trabalho
(ocupadas + desocupadas) entre o total da população em idade ativa. A
ausência, por exemplo, de uma ampla rede pública de creches faz com que
muitas mães sequer procurem trabalho, porque não têm com quem deixar
seus filhos (e assim não são nem consideradas desocupadas). Há evidência
para o Brasil e outros países de que creches aumentam a taxa de
participação.
A vulnerabilidade desse grupo ficou bastante evidente em 2020, com o
pagamento do auxílio emergencial. Havia dois tipos de auxílio
emergencial: um mais geral e outro específico, voltado para as mães solo.
Elas recebiam um valor maior, se satisfizessem dois critérios: viver em um
domicílio com renda familiar por pessoa inferior a meio salário mínimo e
não possuir um emprego formal. Onze milhões de mulheres receberam o
auxílio segundo essas regras.
Infelizmente, o grupo das mães solo é mesmo muito vulnerável à
pobreza, e transferir recursos para o seu domicílio — seja por meio de
benefícios sociais ou por meio da inserção no mercado de trabalho — é
fundamental para o país. Nas estimativas do ibge (na Síntese de
Indicadores Sociais), 55% dos domicílios chefiados por mulheres sem
cônjuge com filho(s) de até catorze anos viviam abaixo da linha da pobreza
em 2019 — ou seja, já antes da pandemia. Dentro dessa média, a taxa era
de 38% para as mulheres brancas e 62% para as mulheres negras. Ou seja,
a regra no Brasil é que uma família com crianças chefiada apenas pela mãe
negra seja pobre. A catástrofe aqui é a sobreposição de vários elementos de
exclusão: gênero, faixa etária, raça, parentalidade.
E a taxa de participação? Na última década, ela não superou 55% no
Brasil, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (pnad)
Contínua. A título de comparação, em países com amplas políticas para
inserção da mulher no mercado de trabalho essa taxa pode passar de 70%
— caso dos países nórdicos.24 Aqui, os dados indicam ainda que a taxa de
participação é bem menor para mulheres com filhos pequenos em relação
às que não os têm: discrepância que não se observa para os homens pais.25
No início de 2020, menos de 40% das mães com filhos na primeira
infância tinham alguma ocupação remunerada.26 Nos países com alta taxa
de participação feminina essa inclusão passa por acesso universal a creche e
pré-escola, políticas robustas de qualificação e intermediação de mão de
obra, além de leis trabalhistas amigáveis às suas necessidades.27 É comum
em países ricos que muitas mulheres trabalhem a tempo parcial (cerca de
60% das ocupadas na Holanda).
Outros ganhos dessa inclusão são apresentados por Amartya Sen. Ele
argumenta que o mercado de trabalho é para a mulher pobre não apenas
um veículo para geração de renda, mas também para autonomia,
empoderamento na família ou comunidade, e exposição a informação fora
do domicílio.28
O alto número de fechamentos das escolas durante a pandemia reforçou
o papel de cuidadora que as mulheres têm em nossa sociedade: foram elas
as mais atingidas pela crise que provocou demissões e freou
contratações.29 Ficou ainda mais urgente priorizar a abertura do mercado
de trabalho para mulheres, seja com mudanças na legislação, desonerações
ou as políticas típicas do Norte europeu. No caso especificamente das
mães, a geração de renda tem um efeito elevado sobre a taxa geral de
pobreza porque sua ascensão eleva também a renda dos seus dependentes.
Empregar a mãe é melhorar a vida das crianças. O emprego feminino
merece nossa obsessão.

As expectativas de Jenifer, a jovem empreendedora do Mocambinho, são

de aumento dos negócios. Ela cresceu no bairro e quer crescer com ele.
Seu empenho tem sido recompensado: cursou a universidade e conquistou
um emprego, que a levou para o próprio negócio, na área de beleza, com o
apoio dos clientes e do empregador — trabalha um pouco no negócio dele
e um pouco no seu. É apaixonada pelo seu “metiê” e se realiza ao perceber
como o trabalho cuidadoso que faz em etapas se revela ao final. O que
Jenifer mais gosta nesse resultado é ver outras mulheres felizes pelo que
desenvolveu com suas mãos.
Hesitou antes de abrir a empresa. Temia o que não conhecia. Superou
dúvidas, dificuldades e se entregou — sentia o chamado de uma vocação
onde encontrava propósito. Trabalha no bairro em que foi criada e acha
que, apesar das carências, o Mocambinho evolui — e com ele a sua
clientela.
Criou seu negócio como microempreendedora individual (mei), as
vendas caminharam bem e ela fez planos para expandir. Justo então, a
pandemia de covid-19 a obrigou a suspendê-los. As medidas de
distanciamento social foram dramáticas para a renda de Jenifer — e do
Mocambinho. Tanto porque ela é autônoma, e não pôde se apoiar em um
empregador e na rede de proteção do emprego formal, quanto porque seu
trabalho depende da interação com clientes, e não pôde ser feito pela
internet.
Com o auxílio emergencial, Jenifer segurou as pontas. Ela, que nunca
fora beneficiária de nenhum programa social, precisava agora recebê-lo.
Como muitos brasileiros, entre o empreendedorismo e a assistência
social.

Salário mínimo ou Bolsa Família?

Quando se fala de mercado de trabalho e redução das desigualdades,

muitos pensam em uma política da qual ainda não tratamos: os aumentos
do salário mínimo. Afinal o que acontece quando se aumenta o salário
mínimo? Empregadores vão repassar o custo para os consumidores? Irão
abatê-lo dos seus próprios lucros, em benefício dos trabalhadores? Ou em
reação ao aumento vão demitir, contratar menos? A renda dos
trabalhadores mais pobres irá aumentar, porque vão ganhar mais com o
aumento, ou irá diminuir, porque há maior chance de ficarem
desempregados?
Todos os resultados são possíveis, a depender das condições e do
mercado de trabalho. Comecemos com a descrição tradicional da teoria
microeconômica, em que empresas querem sempre lucrar mais — e não
menos. Se a lei impõe um aumento do salário mínimo, a reação seria
tentar repassar esse ônus a outra parte, o que poderia impactar a decisão
de abrir ou fechar postos de trabalho.30 A grande preocupação aqui é com
os grupos de menor produtividade, os mais vulneráveis, como temos
falado. O que diz quanto a eles a evidência científica? Apesar de visões
apaixonadas sobre esse assunto que frequentemente emergem, podemos
tentar balizar a discussão mesmo dessa forma: pela ciência.
A eficácia de uma política pública deveria ser debatida com a mesma
sobriedade, por exemplo, que a de uma vacina. Na experiência recente do
coronavírus, vimos que uma mesma vacina pode ter eficácias diferentes
em populações diferentes. Não é possível dizer nem que a vacina não
funciona nunca nem que impedirá qualquer nova infecção — na verdade,
sabemos que sua eficácia é medida em um percentual. Sabemos também
que percentual de eficácia é diferente para contágio, internações, óbitos.
Essas informações não validam nenhuma opinião extrema sobre a
vacinação. Perceba que a vacinação é uma política pública — e vale
encarar outras intervenções do Estado da mesma forma. Isso inclui baseá-
las na evidência disponível. Para o caso do salário mínimo, não faria
sentido dizer que o seu aumento não desempregará ninguém ou que só
gerará mais pobreza. É perfeitamente possível que o efeito seja benéfico
para alguns, negativo para outros. Há também que se falar em dose. Uma
dose exagerada de uma vacina pode levar pessoas aos hospitais com
reações adversas, e uma dose insignificante não faz efeito para prevenir o
contágio. O mesmo vale aqui: um aumento do salário mínimo em trinta
reais é diferente de um aumento de 3 mil reais.
Uma primeira nuance que normalmente é esquecida é a tributação da
folha de salários, que, como vimos, é alta no Brasil. Isso quer dizer que,
quando o salário mínimo aumenta, aumentam também os mais de dez
tributos que podem incidir sobre ele. Um reajuste do salário mínimo de
quinhentos reais não representa apenas quinhentos reais a mais de custo
para os empregadores, o que pode dificultar o êxito de uma política de
aumentos.31
 Vários estudos já buscaram isolar a relação entre salário mínimo e
indicadores do mercado de trabalho dos efeitos de outras variáveis nas
últimas décadas no Brasil, de acordo com os métodos quantitativos
disponíveis. Afinal, ao contrário dos testes da vacina, não é possível nesse
caso conseguir as respostas separando a população em dois grupos e
dando a um deles o aumento do salário mínimo e a outro um placebo.
Entre os estudos que encontram impacto negativo,32 há os que associam o
aumento do salário mínimo ao aumento do mercado informal,
particularmente no Nordeste;33 a efeitos negativos nas regiões menos
afetadas pelo boom de commodities;34 e à expulsão de trabalhadores para
fora da força de trabalho.35 Essas evidências exigiriam alguma cautela
quanto ao uso desse instrumento pelos riscos aos mais vulneráveis.
Soma-se a esse quadro uma outra complexidade do salário mínimo no
Brasil: o seu elevado custo para a União. É que ele é o mínimo não só para
os salários mas também para os benefícios previdenciários e parte dos
benefícios assistenciais e trabalhistas. Quando ele sobe, todas essas
despesas também devem subir. Isso aumenta o alcance da política de
valorização — são dezenas de milhões de benefícios pagos mensalmente
afetados por ela —, mas também suas distorções. Tipicamente, há mais
brasileiros que recebem o salário mínimo como beneficiários da
Seguridade Social do que como empregados com carteira.
Nesse sentido, vale replicar a fala do professor Ricardo Paes de Barros,
uma referência no debate de política social no Brasil e que contribuiu com
vários governos — inclusive serviu à Presidência da República no governo
Dilma. Assim ele avaliou o problema em 2016: “É muito importante
aumentar a renda das famílias mais pobres […] sem mexer com o salário
mínimo. Ao aumentar o salário mínimo se faz uma confusão tão grande
nas contas que não se sabe quem perde e quem ganha”.36
 Outra referência importante é o economista Marcelo Neri. Diretor da
fgv Social, foi ministro da Secretaria de Assuntos Estratégicos e presidente
do Ipea no governo Dilma. Para Neri, a efetividade da política de reajustes
teria se alterado ao longo do tempo e “não atinge os mais pobres hoje em
dia”.37 Nesse sentido, vale compartilhar também a avaliação de Pedro
Ferreira de Souza, do Ipea:
O salário mínimo teve um papel virtuoso por um bom tempo de fato. […] O problema é que
conforme o salário mínimo cresce, o próprio efeito marginal dele sobre a desigualdade tende a
diminuir. Porque o cara tá sendo jogado cada vez mais pra cima na distribuição e ainda fica gente
pra trás, evidentemente. […] Se você continuar insistindo ali, se você tá preocupado com os mais
pobres, você tá negligenciando-os de fato.38

E o que fazer então diante dessas limitações do salário mínimo? Esses

diagnósticos não devem implicar conformismo ou letargia.39
Seria o caso, portanto, de olhar justamente para quem não pode se
beneficiar dessa política. Isto é, quem não recebe o mínimo. Por ter menos
efetividade depois de muitos aumentos, caberia agora buscar outras
políticas. Já sabemos que a relação entre custo da vaga para os
empregadores e o faturamento que um trabalhador gera (produtividade)
fundamenta as escolhas das empresas, e desequilibrar essa balança pode
ser deletério para jovens, mulheres e outros grupos vulneráveis e,
portanto, não ser a melhor forma de ajudar lugares como a periferia de
Teresina.
A opção preferida pelo Congresso nos últimos anos parece ter sido
manter o valor real do salário mínimo, incrementando o valor real dos
benefícios assistenciais — primeiro com o auxílio emergencial, depois com
o Auxílio Brasil. A maior parte do aumento de gasto do governo Lula em
2023 também foi com o Bolsa Família, e não com o aumento do salário
mínimo.40 O Bolsa Família, por possuir um critério de miserabilidade,
alcança muitos dos excluídos do mercado de trabalho formal. Reajustar
esses benefícios não leva a aumento do custo das empresas, portanto não
tem chance de piorar a empregabilidade dos beneficiários do programa. É
como se o salário mínimo não fosse a mais agressiva entre as políticas
disponíveis. É, portanto, natural a ênfase em simplesmente dar dinheiro
para os excluídos via Bolsa Família, com alguma moderação na
valorização do mínimo.41
Nossa principal preocupação neste capítulo — o desemprego da
juventude — é um problema crônico que piorou já na recessão anterior à
pandemia: ali foram as taxas de desemprego dos mais jovens as que mais
subiram, ultrapassando 25% para os brasileiros entre dezoito a 24 anos (e
40% entre os adolescentes).42 Apesar de alguma recuperação, a crise da
covid-19 jogou as taxas novamente para cima.43 Entre os que têm
emprego, a realidade é dura: quatro a cada cinco estavam em vagas de má
qualidade em 2019, segundo estudo do pesquisador Bruno Ottoni, da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (Uerj).44
Esse não é apenas um problema de desigualdade entre faixas etárias em
si. A falta de boas oportunidades para os jovens tem várias repercussões.
Muitos brasileiros pobres são crianças e moram com pais jovens; se estes
não conseguem gerar renda, as crianças caem junto na pobreza
(prejudicando também o próprio desenvolvimento do país amanhã). Já a
violência urbana é marcada pela predominância de homens jovens tanto
entre autores quanto entre vítimas de crimes: embora o problema da
segurança pública seja multidimensional, certamente a criação de
oportunidades impediria que parte dos jovens se envolvessem com a
criminalidade. E os assassinatos de jovens no Brasil se contam nas dezenas
de milhares, ano após ano, com sobrerrepresentação dos negros.
A relação entre desemprego e violência, bem estabelecida na literatura,
foi reforçada recentemente por um premiado estudo dos pesquisadores
Breno Sampaio e Diogo Britto, da Universidade Federal de Pernambuco
(ufpe),45 publicado em uma das principais revistas científicas de economia
no mundo. Acompanhando dados de milhões de brasileiros por alguns
anos, eles detectaram que a probabilidade de envolvimento em variados
tipos de crime aumenta de forma significativa após uma demissão. Os
professores concluem que a falta de dinheiro e o estresse psicológico
seriam os principais responsáveis por esse aumento no Brasil. O efeito se
daria principalmente entre os jovens.
Diante das repercussões negativas da falta de ocupações, faz sentido o
Estado exigir tantos custos para a contratação dos jovens brasileiros,
egressos de um sistema educacional deficiente, muitos sem experiência ou
qualificação, que sequer possuem ainda uma rede de contatos? Vários
países concedem um tratamento favorecido para facilitar o ingresso dos
jovens no mercado de trabalho (bem como sua manutenção).46 Por que
razão o que é feito de melhor lá fora não pode valer também para o
Mocambinho?
Chegou o momento então de entendermos as possibilidades para a
abertura do mercado de trabalho. Já compreendemos os possíveis riscos do
salário mínimo como política de redução de desigualdades, bem como as
vantagens das transferências de renda, mas resta vermos como viabilizar a
geração de renda por meio do emprego. Em particular, vamos tratar de
um tema sensível: a legislação trabalhista.

A grande reforma de 2008

Uma modalidade sem garantia de salário mínimo, sem direito a 13o, férias
ou licença-maternidade; em que não há acesso a fgts, indenização ou
seguro-desemprego ao término do trabalho. Benefícios trabalhistas para os
empregados de baixa renda não existem, como o abono salarial ou o
salário-família. Benefícios da Previdência até existem, mas são limitados a
um salário mínimo. Os contratantes não precisam pagar os encargos,
como a contribuição previdenciária. Se essa modalidade ultraflexível
parece absurda, a verdade é que ela existe no Brasil: foi criada em 2008,
estendida em 2014 e é adotada por milhões de brasileiros.47
Essa espécie de reforma invisível foi o mei, uma tentativa de formalizar
brasileiros a baixo custo, mas como pessoa jurídica. Rigorosamente, ele
não é um contrato de trabalho — não existe na Consolidação das Leis do
Trabalho (clt) —, mas foi adotado por muitos brasileiros como uma
forma mais barata e flexível para inserção no mercado de trabalho. O baixo
custo do mei para quem contrata o serviço permite que os trabalhadores
ganhem mais e que sua empregabilidade seja maior. Como vimos no
parágrafo anterior, é uma forma precária de inserção — mas ainda assim é
uma modalidade muito mais usada e muito mais flexível do que qualquer
uma criada pela polêmica reforma trabalhista de 2017.
O mei, na prática, quebrou o monopólio da clt na ocupação formal, e
são milhões de trabalhadores hoje que em vez de usarem uma carteira de
trabalho usam um cnpj.48 Falamos antes de tributos e salário mínimo
como custos importantes que afetam a decisão de contratar trabalhadores
de menor produtividade, mas há outros custos, e muitos são estabelecidos
por leis e jurisprudência — o que é habitualmente abrigado sob o guarda-
chuva de “legislação trabalhista”. Essa legislação costuma ser descrita no
jargão técnico de duas formas: como rígida (tipicamente, mais difícil
contratar porém mais direitos aos que são contratados) ou como flexível
(mais fácil contratar, menos direitos para os contratados). Dentro dessa
simplificação, poderíamos dizer que empresas e trabalhadores optam pelo
mei para ter maior flexibilidade.
O mei mostra que há grande demanda por liberdade nessas relações,
mas ele é um instrumento insatisfatório. Mesmo o acesso à proteção
previdenciária que existe é limitado, porque não há desconto automático
das contribuições sobre a folha — exigindo maior disciplina desse
trabalhador em recolher mensalmente seus pagamentos. Caso não o faça,
corre o risco de rapidamente ficar desprotegido e não ter mais direito, por
exemplo, a aposentadoria por invalidez ou pensão por morte (pense em
como isso pode ser trágico no caso de um motoboy formalizado como mei
e que sofre um grave acidente).
Idealmente deveríamos implantar um modelo que permita aos
trabalhadores serem contratados como pessoa física, mas sem ser tão caro
como hoje é — situação que provoca a fuga ao mei. Como construir uma
legislação trabalhista mais flexível, entre a rigidez da clt tradicional e o
exagero liberal que se tornou o mei? Deve ser uma aspiração nossa buscar
essa solução.
O mei na verdade também não é a única forma flexível de contratação
que a esquerda brasileira instituiu nos últimos anos. Governos estaduais e
municipais (na Bahia, em Diadema e no Recife, por exemplo), em parte
para combater o desemprego, têm apostado em um contrato sem nenhum
encargo, sem vínculo, sem os direitos da clt e sem acesso a benefícios
trabalhistas ou previdenciários. Eles são estruturados na forma de bolsas
de qualificação — e assim os trabalhadores são na verdade “bolsistas”.
São normalmente chamados de “frentes de trabalho”, e a atuação dos
contratados pode consistir em ajudar na manutenção de praças, parques,
escolas e outros equipamentos urbanos.49 Em caso de acidentes, em vez da
Previdência Social, há a cobertura por uma seguradora privada. A noção
de que é caro contratar com carteira também está implícita em programas
recentes de governos estaduais progressistas, em que recursos do
orçamento público são transferidos a empresas privadas para ajudar a
pagar por novas contratações — reduzindo assim o quanto o empregador
tem que desembolsar com cada emprego.50
E por que a reforma trabalhista causou tanta polêmica? Afinal, todas as
modalidades instituídas pela reforma — ao contrário do mei — mantêm
direitos como 13o, férias, licença-maternidade, abono salarial, salário-
família, fgts ou o próprio salário mínimo por hora. Talvez ela tenha sido
tão combatida porque veio em um momento de polarização, no embalo
do impeachment de 2016, e porque mexeu com arranjos de poder
relevantes. Entre os grupos organizados afetados estavam os sindicatos e
centrais — pelo fim da contribuição sindical obrigatória.51 Há ainda a
classe dos advogados e a própria Justiça do Trabalho — as novas regras
para judicialização reduziriam o número de processos, implicando possível
queda na demanda por advogados trabalhistas e possível perda de
importância para esse ramo do Judiciário.52 Legitimamente, houve
mobilização contra as mudanças.
Se a reforma não tivesse sido agressiva contra esses grupos, talvez a
reação fosse mais serena. Sem a poluição no debate público, poderiam ter
sido recebidos com maior tranquilidade pontos como os que facilitavam
que jovens trabalhassem menos horas mesmo não frequentando uma
faculdade; que mães tivessem jornada mais flexível; ou que trabalhadores
pobres tivessem mais de um emprego com carteira ao mesmo tempo.53 A
clt passou também a detalhar um tratamento para o teletrabalho.54
A reforma de 2017 não veio de um vácuo: foi empurrada por uma
destruição histórica do emprego formal no Brasil em 2015 e 2016.55 Em
2015, cerca de 1,4 milhão vagas com carteira deixou de existir. Em 2016,
outro 1,3 milhão.56 A título de comparação, na pandemia, com a exigência
de distanciamento social e fechamento de várias empresas, a quantidade de
vagas destruídas foi muito menor: 200 mil no ano de 2020 (com
crescimento já em 2021). A reforma veio nesse contexto — tendo sua
motivação assim apresentada pelo senador Ricardo Ferraço (psdb-es), seu
relator no Senado:
O Parlamento tem de ser sentinela também dessa metade muda da força de trabalho. Afinal, não
existe “Sindicato Nacional de Desempregados” ou “Federação Brasileira dos Trabalhadores que
já Desistiram de Procurar Emprego”. A legislação trabalhista e a jurisprudência trabalhista
podem ser muito boas para os incluídos. O Congresso Nacional tem que olhar para o conjunto da
sociedade, preservando os direitos e conquistas dos incluídos, mas tendo cuidado também para
com os excluídos. São eles os verdadeiros precarizados da nossa sociedade.57

Economistas como Zeina Latif cogitam que a melhora no mercado de

trabalho em 2023 pode ser atribuída à maturação daquela reforma.58 Um
estudo novo de professores da usp e do Insper associa apenas uma das
mudanças da reforma trabalhista a uma redução do desemprego em quase
dois pontos percentuais, já em seus primeiros anos.59 Outro, publicado
recentemente pelos pesquisadores Bruno Ottoni (Uerj) e Tiago Barreira
(IDados), estima que com a reforma o desemprego no Brasil caia em até
3,5 pontos percentuais no longo prazo: “A reforma trabalhista pode ter
efeitos expressivos em termos de redução do nível de desemprego
brasileiro”.60 Ottoni e Barreira ressaltam que esse impacto tende a ser
gradual:
Espera-se, contudo, que os efeitos da reforma brasileira demorem um período ainda mais longo
de tempo para se concretizar, comparativamente às reformas verificadas em outros países, devido
a características institucionais observadas no Brasil. […] Tais fatores tendem a promover um
ambiente de elevada insegurança institucional aos empregadores que pensam em adotar a nova
lei, inibindo contratações pelas novas modalidades de trabalho e comprometendo o processo de
implementação da reforma.61
 Dificilmente essas mudanças podem ser consideradas radicais na
comparação internacional. Por exemplo, chamou a atenção a manchete
“Reforma trabalhista brasileira desanima investidores nos eua”, da Folha de
[Link], logo após a aprovação da conturbada nova lei, que sinalizava para
o contraste entre a percepção estrangeira e a local quanto à profundidade
das mudanças. No ranking de flexibilidade de legislações trabalhistas do
Instituto Fraser, a nota do Brasil teria melhorado entre 2017 e 2019, mas
ainda assim o país teria perdido duas posições — sendo o 157 o de 165
países (o que sugere que outros países avançaram mais rapidamente).62
Essa “má” classificação do Brasil não é novidade — em outro ranking,
de pesquisadores do Instituto para Economia do Trabalho (iza), o país
aparecia ainda antes da reforma na 132a posição entre 144 países.63
Efetivamente, muitas nações de elevado desenvolvimento humano dão
ampla liberdade para o funcionamento do mercado de trabalho —
liberdade que é às vezes acompanhada por um Estado de bem-estar social
forte para proteger os trabalhadores de eventuais efeitos adversos desse
acerto. Um exemplo nesse sentido é o da Nova Zelândia, no topo desses
rankings.64 Mas mesmo na comparação com algumas sociais-democracias
consolidadas da Europa, menos liberais, o Brasil está sempre dezenas de
posições atrás, como em relação a Dinamarca, Bélgica e Alemanha.65

A realidade nos salões do direito

Uma informação da última seção merece aprofundamento. É a de que em

apenas um dos anos da pandemia houve fechamento de vagas no mercado
de trabalho formal, e de somente 200 mil postos (2020). Esse resultado
provavelmente se explica por uma grande, e temporária, reforma
trabalhista que valeu então — embora não tenha sido chamada por esse
nome. Nesse período vigorou um programa emergencial, aprovado pelo
Congresso e chancelado pelo Supremo Tribunal Federal (stf), que de
forma inédita permitiu a redução das jornadas e remunerações, e até a
suspensão dos contratos de trabalho (com reposição, pelo governo, da
renda perdida).
Em troca, havia o objetivo de preservar empregos no período em que os
negócios lidavam com as dificuldades impostas pelo necessário isolamento
social.66 Antes impensáveis, essas mudanças tiveram amplo apoio político
diante da natureza dramática da crise. Foram mais de 10 milhões de
trabalhadores impactados em 2020, diante de um contingente de menos de
1 milhão de contratados pelas opções criadas na reforma trabalhista que se
somava naquele mesmo ano.67 A “reforma” da pandemia foi uma
mudança mais radical que atingiu certamente muitíssimos mais
trabalhadores do que a contestada reforma de 2017, mas que foi também
muito mais bem compreendida pela sociedade.
“A realidade impõe sua presença nos salões do Direito”, pontuou a
ministra Cármen Lúcia no julgamento do stf que considerou
constitucionais as mudanças em 2020. “Estamos vivendo um momento em
que o que se tem e o que se põe é a possibilidade de enorme desemprego,
em contrariedade absoluta ao princípio posto normativamente na
Constituição”, disse, referindo-se ao princípio do pleno emprego.68
Respeitadas as devidas proporções, é exatamente essa a argumentação que
serve de base para a flexibilização das leis trabalhistas em outros
momentos ruins do mercado de trabalho — ainda que não tão extremos
como obviamente foi o início da pandemia. Afinal, dezenas de milhões de
excluídos — informais, desempregados ou fora da força de trabalho — não
são também uma realidade que precisa se impor? Legislações flexíveis,
entre desvantagens e vantagens, podem ser mais aderentes a momentos de
crise, que atingem setores e negócios de tempos em tempos em magnitude
que pode não ser tão diferente assim daquela de uma pandemia.
A lógica a se aceitar aqui talvez seja a de que um emprego com a
jornada cheia e por prazo indeterminado é preferível a um emprego sem
essas características, mas que um emprego não ideal (desde que não
degradante) é preferível ao desemprego. Em uma situação de elevada
informalidade, desemprego ou pobreza, os empregos não ideais deveriam
ser uma alternativa, cabendo ao poder público atuar pela geração dessas
vagas (assim como pela eventual migração dos trabalhadores nelas
ocupados rumo a postos melhores). As vagas não ideais devem ser
encaradas então como pontes para fora da exclusão e para uma inserção
mais qualificada no mercado de trabalho.69

Nova geração

Um novo modelo no Brasil, para o conjunto de trabalhadores ou apenas

para os mais vulneráveis, precisa superar deficiências das tentativas
recentes de reforma. Há poucos direitos no mei, nas bolsas das frentes de
trabalho e em uma tentativa mais nova de reforma chamada Programa
Primeira Oportunidade e Reinserção no Emprego (Priore, uma proposta
de contratação de jovens apoiada pelo governo Bolsonaro na pandemia e
rejeitada pelo Congresso). Já as modalidades da reforma trabalhista de
2017 não eram desoneradas, basicamente mantendo a pesada tributação
do emprego formal no Brasil e tornando-as menos atraentes do que
poderiam ser para empregadores e trabalhadores.
 Partindo então da clt, desonerações para grupos vulneráveis poderiam
aproximar a contratação deles do custo do mei, mantendo direitos. O
Senado aprovou durante a pandemia a Lei Bruno Covas, um projeto de lei
do senador Irajá Abreu (psd-to), que reduz todos os tributos que incidem
sobre a contratação de jovens — em maior ou menor grau, a depender do
tamanho da empresa.70 A iniciativa — também denominada Nova Lei do
Primeiro Emprego — aguarda aprovação da Câmara.
Ainda no Congresso, tramita um projeto que tem a deputada Tabata
Amaral (psb-sp) como primeira signatária e cujo objetivo é reduzir os
encargos que incidem sobre o emprego feminino, levando à metade a
contribuição previdenciária na contratação de novas funcionárias — com
base em uma experiência recente da Itália.71 Mulheres como Jenifer, nossa
empreendedora do Mocambinho, teriam maiores chances de inclusão com
qualidade no mundo do trabalho.
Em 2022, o Senado, por sua vez, aprovou a proposta da Lei dos Direitos
da Mãe Solo, do senador Eduardo Braga (mdb-am),72 que prevê
desoneração e uma série de tratamentos favorecidos pela inclusão
especificamente da mãe solo no mercado de trabalho. Além de benefícios
sociais com valor dobrado (como no auxílio emergencial), mães solos de
baixa renda teriam direito a prioridade nas políticas de creche e
qualificação/ intermediação de mão de obra. Teriam, também, direito a
um regime de trabalho com jornada mais flexível e a usufruir cotas em
empresas com mais de cem empregados. O tratamento favorecido
alcançaria as tarifas no transporte público e na habitação, para aproximar
geograficamente essas mulheres dos centros de emprego das cidades.73
Alterações mais significativas, em grande escala, só seriam possíveis,
porém, se combinadas com uma reforma tributária. Como vimos nos
capítulos anteriores, há espaço para tributar renda e patrimônio dos mais
ricos, uma possível fonte para compensação da redução da tributação
sobre os salários. Tributar mais o Morumbi e facilitar o progresso do
Mocambinho.
Qualquer novo modelo para abertura do mercado de trabalho também
se beneficiará de simplicidade (recusando um palavrão como o
pentassílabo “intermitente”, da jornada flexível da reforma trabalhista, e
preferindo termos fáceis como mei). Deve haver ainda objetivos claros
(como metas, regras com prazo determinado para valer) e foco em grupos
vulneráveis (como famílias do CadÚnico — evitando a percepção de que as
mudanças são voltadas para o lucro de empresários). Ademais, talvez seja
o caso de prever o novo modelo na Constituição, dando maior retaguarda
para os esforços judiciais de contrarreforma e assegurando um debate mais
amplo no Parlamento e na sociedade.74
Desafios da modernidade tornam ainda mais urgente promover as
mudanças. Não precisaríamos ir tão longe a ponto de discutir
profundamente automação e inteligência artificial. Basta perceber que, nos
últimos anos no Brasil, o desenvolvimento da rede de 4G já popularizou
novas formas de ocupação.75 Elas geraram renda para milhões de
trabalhadores, mas pouco se encaixam no formato da clt tradicional.
Forçar o reconhecimento de vínculo de emprego formal entre, por
exemplo, motoristas de aplicativo e entregadores e as respectivas
plataformas poderia implicar uma pesada tributação da sua atividade.
Provavelmente haveria queda no valor líquido recebido pelos serviços e
bloqueios de parte dos profissionais. Como já deve estar claro, no modelo
atual o emprego formal não é apenas fonte de direitos, mas também de
custos para os trabalhadores.76
Há ainda o risco, com a “celetização”, de inviabilizar as plataformas,
cujo potencial para criação de oportunidades de renda tem se mostrado
promissor por sua capacidade em intermediar demanda e oferta de
serviços de curtíssima duração. É um formato que por um lado pode
contribuir na luta contra a pobreza, mas por outro carece de proteção
contra riscos. É possível melhorar, quem sabe usando a janela aberta para
regulação dos aplicativos para desenhar uma base flexível para outros tipos
de trabalho.
O desafio não é só do Brasil: como destaca o Banco Mundial, em
diversos países ainda vigoraria uma geração antiga de legislações
trabalhistas, concebida para uma realidade menos diversa em que a
duração dos vínculos era outra e a heterogeneidade das formas de
trabalho era menor.77 Essa geração anterior também teria sido desenhada
para a inserção de um tipo específico de trabalhador — homem, chefe da
família — que não demandava arranjos flexíveis como os grupos que
passaram a buscar inserção requerem — mulheres, estudantes, idosos.
Ademais, o advento de tecnologias como Chatgpt gerou em todo o
mundo uma maior preocupação com o emprego, especialmente da parcela
da população de menor qualificação. O medo é o da substituição de
trabalhadores por “robôs” de alta produtividade que não pagam os
mesmos tributos. Olivier Blanchard, ex-economista-chefe do fmi, e Daron
Acemoglu, economista e influente professor do mit, são alguns dos que
apontam para a importância de boas políticas que não desincentivem a
contratação dos trabalhadores, que ficaria custosa diante das mudanças
tecnológicas.78
Esse novo arranjo deve ainda priorizar a qualificação profissional como
parte da nossa versão de Estado de bem-estar social. O Brasil gasta
excepcionalmente pouco com essas políticas de treinamento — assim
como com intermediação de mão de obra (que ocorre quando o Estado
ajuda no matching entre empresas e quem busca emprego). O gasto com
essas políticas, chamadas de políticas ativas de emprego, correspondeu a
0,003% do pib em 2022.79 Em outros países, como os da ocde, são mais
consagradas: em um caso extremo, a Dinamarca despende 2% do pib com
elas.80 Na síntese do professor Ricardo Paes de Barros, o renomado
especialista tido como um dos mentores do Bolsa Família, “o Brasil precisa
de uma reforma trabalhista muito gigante, num sentido amplo. Estamos
falando de mudar legislação e toda a política de emprego”.81 Quem se
considera progressista, de esquerda, não precisa temer esta abordagem. De
fato, foi a partir da atuação dos socialistas escandinavos que os desenhos
ditos mais flexíveis ganharam proeminências nas últimas décadas.82

O comércio é simples e vibrante na principal avenida de lojas do

Mocambinho — a barbearia tem sua própria versão do barber pole, o poste
giratório com as cores americanas que virou moda nas cidades brasileiras:
aqui ele é improvisado, em duas dimensões, pintado na parede mesmo.
Passam mais motos do que carros, e a rua segue movimentada. Na
sorveteria-bar, o boneco de neve da fachada contrasta com o calor de
Teresina. Não daria para dizer que foi ali, naquela semana, que dois jovens
foram mortos em um intervalo de 48 horas. Um deles com quinze tiros.83
Algumas lojas até funcionam trancadas, só abrindo quando um cliente
chega. É nas ruas residenciais, perpendiculares, que o medo é mais
palpável. No meio do dia não há ninguém à vista. Muros altos, janelas
fechadas e cercas elétricas acochambradas confirmam a rotina de assaltos.
Pinturas coloridas descascando assinalam a tentativa fracassada de
pequenos negócios na frente das casas. De movimento nelas, o fluxo
contínuo da lâmina de esgoto que corre junto à calçada. O muro pintado
de um terreno baldio me descontrai: anuncia a “Igreja Universal do Reino
do F***-se”.
Voltemos a Jenifer. No passado, relutava em ser empregada. Preferia não
ter chefe. Com a passagem da pandemia, espera não precisar mais de
benefícios como o auxílio emergencial e tem novos sonhos para o seu
negócio. Por enquanto, quer seguir como mei: funcionária de si. Sua fala é
sempre resiliente. “A pandemia prejudicou os meus planos, mas fez
também com que novos pudessem ser pensados.”
Mesmo queixosa da violência, vê o futuro com esperança: “Nada
impede o crescimento do bairro”. Segue animada com sua linha de
atuação: “super me identifico”, como diz em um português jovial.
Defende a juventude do seu bairro, para quem o governo não olha.
Denuncia o desperdício de potencial, pedindo atenção principalmente para
formação profissional. Jenifer faz quase um chamamento: “Os jovens estão
ansiosos pelo novo!”.
5. Distrito Federal, a unidade mais rica da
Federação

Da entrada da terra indígena dos Fulni-ô ainda se veem alguns

esqueletos, mas principalmente edifícios espelhados já erguidos. É o caso
do Infinite Residence Club (“Mais do que um empreendimento, uma
grife”) e do Riviera (“Mais que um endereço, um estilo de vida”). Ainda
nas imediações do Santuário dos Pajés já estão prontos o Murano (“Você
não vai precisar esperar as próximas férias para pegar um bronzeado”) e o
Evolution (“A sua vida evolui”). Avistam-se de outros pontos da reserva o
Luxor (“A evolução do conceito de moradia”) e o Reserva Malbec (“Um
brinde a você”).
Estamos no Setor Noroeste, o último bairro a ser construído na área
tombada de Brasília. Com o primeiro prédio inaugurado em 2012, ainda é
localizado dentro do que tipicamente se considera o Plano Piloto da
capital, uma área nobre (são somente dois quilômetros até o quartel-
general do Exército brasileiro). Chegou a ser apontado como um dos
bairros com o metro quadrado mais caro do Brasil.1
O Noroeste está incompleto, mas foi paulatinamente ocupado nos
últimos anos, num processo marcado pelas disputas que resultaram em
acordos para demarcações de terras indígenas. A maior é a Terra Indígena
Santuário Sagrado dos Pajés — Pajé Santxiê Tapuya, dos Fulni-ô, que
usaram a área ao longo de décadas, inclusive para rituais e cemitérios. Há
ainda na região as comunidades Kariri-Xokó e Tuxá. Os indígenas do
Noroeste brasiliense seriam descendentes de indígenas do Nordeste
brasileiro que migraram para a capital — parte já nos anos 1950, para
trabalhar na sua construção. Com os acordos, mais obras devem avançar.
Os prédios, embora mais sóbrios do que os nomes e slogans sugerem,
são de alto padrão, com o metro quadrado custando, em 2023, em torno
de 16 mil reais.2 O bairro foi projetado para 40 mil pessoas e espelha outro
— o Sudoeste — já desenvolvido a partir dos anos 1990 para dar conta do
crescimento da parte de alta renda da cidade. O Distrito Federal (df) é a
unidade mais rica da Federação, com pib por habitante de 8 mil reais
mensais em 2021 — 60% maior que o de São Paulo. O pib em termos
absolutos é o oitavo maior do Brasil, superior ao de qualquer estado do
Norte ou do Centro-Oeste.
Uma economia próspera, movimentada pelo gasto do governo federal.

O gasto federal

A União gasta no df boa parte do que arrecada no resto do país: em 2019,

pelo menos 80 mil reais por habitante. O segundo colocado, o Rio de
Janeiro, levou oito vezes menos (10 mil reais por pessoa ao ano). No
último lugar ficaram os brasileiros do Amazonas: 3 mil reais para cada
um.3
Comecemos então a análise desses números pelo final: pela 27a unidade
da federação (uf) em gastos federais por habitante, o Amazonas. São
estados do Norte que estão nas piores posições.4 Eles diferem dos estados
do Centro-Sul, que se beneficiam das despesas relacionadas ao mercado de
trabalho formal, típico das regiões mais desenvolvidas.5 A explicação passa
pelos benefícios da previdência urbana, de maior valor, e pelos benefícios
trabalhistas.6 Passa também por um contingente maior de pessoal federal
nesses estados, como das Forças Armadas e das universidades federais. Já as
ufs do Nordeste estão em melhor situação que os estados amazônicos por
conta da previdência rural, que tem ampla cobertura naquela região.
Voltamos então à uf líder isolada de gasto federal por habitante: o df,
em que o valor no nosso exercício é 25 vezes maior que o do Amazonas. O
que causa discrepância? A explicação é intuitiva. O Distrito Federal abriga a
capital do país. A quantidade de funcionários federais, na ativa ou
aposentados, é mais elevada em uma cidade administrativa, onde também
são comprados diversos produtos para consumo da máquina federal e
contratados serviços para atendê-la.
É preciso fazer uma ressalva, porém. Ter um alto gasto da União
concentrado no Distrito Federal não significa necessariamente que esse
gasto não reverta nem parcialmente para outras regiões. O cálculo inclui o
pagamento de servidores e de serviços que podem beneficiar diretamente
áreas mais pobres, por exemplo um gestor do Ministério da Saúde que
trabalha para o sus, ou de um banco de dados essencial para um programa
social.
Uma série de oportunidades também surgem em uma capital nacional
relacionadas às demandas privadas com cada um dos Poderes, ampliando
sua renda. É o caso da advocacia e da área de relações governamentais/
lobby. Assim, nos Estados Unidos muitos dos condados mais ricos do país
não estão em Nova York ou na Califórnia, mas na Virgínia, ao redor do
equivalente ao df. Na União Europeia, o mesmo ocorre com Bruxelas, que
concentra instituições decisórias daquela união.7
 Se o elevado poder aquisitivo de servidores e empresários com
contratos federais gera empregos no comércio e nos serviços locais (como
nas obras do bairro Noroeste), esses transbordamentos positivos não são
suficientes para contornar uma outra realidade. O elevado gasto da União
torna o df não só a unidade mais rica da Federação, mas também a com
maior desigualdade de renda entre seus moradores. Nesse sentido, o
Noroeste é só uma alegoria contemporânea interessante. Uma referência
mais tradicional seria o Lago Sul, região administrativa exclusivamente de
casas que, fosse considerada um município, seria o terceiro mais rico do
país.8
Precisamos agora incorporar nesta nossa conversa outra variável, à que
economistas dão um nome curioso.

O prêmio

Terminei a faculdade em um período de bonança nas contas públicas: para

o brasiliense isso significa concursos abertos. Tentar passar nas provas é
um caminho natural para muitas carreiras, mas, especialmente em Brasília
e em uma época como aquela, o tema “concurso” dominava as conversas
de recém-formados. Eu me lembro em especial de um churrasco em que
amigos que acabavam de entrar no serviço público contavam causos
pitorescos de improdutividade em suas repartições. Em uma dessas
histórias uma amiga reagiu: “É pra isso que eu pago imposto?”, no que foi
respondida por outra: “É pra isso que eu estudo!”.
As duas reações são compatíveis com a percepção da sociedade de que
parte dos servidores é remunerada de forma desproporcional ao trabalho
desempenhado (para uns motivo de crítica, para outros razão para tentar
passar em um concurso). Alguns estudos dos últimos anos buscaram
quantificar o chamado “prêmio salarial” do setor público, isto é, o quanto
um servidor ganha a mais apenas por estar no setor público, em
contraposição ao setor privado. Considerando variáveis como seus anos de
experiência e nível de escolaridade, a diferença seria substantiva no caso
federal.9
O estudo de Naercio Menezes e Gabriel Tenoury, do Insper, identificou
que essa diferença cresceu entre 1995 e 2015 — e que seria maior para
funcionários de maior instrução.10 O prêmio chega a quase 100%, ou seja,
ganha-se em média o dobro nesse grupo, em relação a um perfil
semelhante na iniciativa privada.11 Os pesquisadores ressaltam que o
prêmio se ampliou mesmo em períodos em que as finanças públicas ou a
taxa de desemprego se deterioraram.
Números semelhantes foram identificados por estudo de 2019 do Banco
Mundial, que destaca que o prêmio no caso brasileiro seria maior do que o
observado em todos os países de uma amostra de 53.12 O mesmo indicou a
ocde em relatório de 2020, em que o prêmio brasileiro aparece bem acima
daquele dos países-membros do bloco.13 Também em 2020, estudo do Ipea
confirmou haver um prêmio salarial elevado no serviço público federal
brasileiro, e crescente no período entre 2012 e 2018.14 Os autores chamam
a atenção para a heterogeneidade entre carreiras: o prêmio seria bem
menor na área de saúde, chegando até a ser negativo — o que ensejaria
cautela em medidas que atinjam todas as carreiras de forma
indiscriminada.
Podemos ver ainda de outra forma a questão da remuneração dos
servidores públicos no Brasil. Pedro Ferreira de Souza e Marcelo Medeiros
identificaram que o diferencial salarial público-privado total seria
regressivo (beneficia mais “ricos” que os pobres) e altamente concentrado
(beneficia poucos brasileiros).15 O resultado está em linha com a
formatação de outros pesquisadores, que detectam participação relevante
dos servidores na elite nacional, em camadas mais altas da distribuição de
renda.16 O já citado economista Daniel Duque, da nhh, estimou que o
percentual de servidores que estão em uma delimitação de “alta classe
alta” supera a taxa de empregadores que está nessa faixa.17 Já Manuel
Thedim, do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade (Iets), calcula
que um a cada quatro brasileiros no 1% mais rico da população é servidor
público.18
Dessa forma, mais do que a quantidade de servidores que o país tem, a
questão principal para o debate nacional é se a desproporção na
remuneração — especialmente em âmbito federal — precisa ser do atual
tamanho. Como mostramos, o Distrito Federal não apenas lidera o gasto
federal por pessoa, mas também tem o maior pib per capita e ostenta o
oitavo pib entre todas as unidades da Federação. Não é um polo
tecnológico, financeiro ou industrial. Parece claro que o elevado padrão de
vida dos seus moradores, como os que habitarão o belo Noroeste, decorre
da proporção do gasto federal que fica em Brasília.
Um limite para os gastos totais com funcionalismo chegou a ser
aprovado no Senado em 2009, mas não na Câmara.19 Sem a medida, que
duraria uma década, o gasto seguiu subindo. Em 2015, o gasto federal com
pessoal era quase 50% maior do que dez anos antes.20 Já em 2017, somente
o crescimento em relação a cinco anos antes, de dezenas de bilhões de
reais, comportaria quase todo o orçamento do Bolsa Família naquele
momento (apenas em anos mais recentes o gasto com pessoal parou de
subir).
A realidade do Distrito Federal é tal que para pertencer ao grupo dos
10% de trabalhadores mais ricos da uf é preciso um rendimento de cerca
de 15 mil reais mensais, quase o dobro do que é necessário em São Paulo
para fazer parte do grupo equivalente. O rendimento que coloca um
trabalhador do df na metade que menos ganha ali é o mesmo valor que
em vários estados o coloca entre os 20% mais ricos.21 Esses dados
convergem com as análises que fizemos anteriormente: há um alto prêmio
salarial no serviço público federal e é elevada a parcela do gasto federal que
fica em Brasília.

Por que um servidor pode ganhar mais que o máximo?

Uma preocupação em especial de muitos brasileiros é com as

remunerações acima do limite remuneratório máximo previsto na
Constituição, conhecido como teto salarial, que era de cerca de 39 mil
reais até 2022.
Considere as seguintes manchetes de jornais nos últimos anos: “‘Tudo
dentro da legalidade’, diz Tribunal de Justiça sobre ganhos acima de R$
100 mil”, “Militares do governo receberam supersalários de até R$ 1
milhão no auge da pandemia”, “Procuradores que recebem até R$ 100 mil
falam em esmola e protestam contra celular funcional de R$ 3600”,
“Desembargadores podem ganhar bônus acima de R$ 300 mil para se
aposentar”, “Adidos militares no exterior recebem até R$ 370 mil em um
mês”.22
Por que os casos seguem se repetindo, mesmo com a previsão do teto
salarial na própria Constituição há décadas? Uma pista está na primeira
manchete acima, em que um Tribunal de Justiça diz que não há qualquer
ilegalidade. O pulo do gato é baseado na própria Constituição, quando diz
que não entram no teto os pagamentos “de caráter indenizatório”. Esses
deveriam ser, em tese, os pagamentos feitos para reembolsar o agente
público por alguma despesa que ele teve para fazer o serviço, por exemplo,
uma diária de viagem — destinada a pagar hospedagem, alimentação —
quando o funcionário sai do seu município para uma reunião em uma
outra cidade.
Uma série de pagamentos passaram a ser interpretados como
indenização. O mais conhecido, embora nem de longe o mais excessivo, é
o do auxílio-moradia para pessoas com imóveis próprios (encerrado em
2018). Nesses casos, a distorção era percebida de forma mais clara pela
opinião pública: por que o benefício foi pedido, e concedido? Por que dar
auxílio para moradia a quem tem moradia própria? O que está sendo
indenizado?
Um artigo de um projeto de Dilma aprovado no Senado delimitando os
pagamentos a serem considerados dentro do teto tinha não menos do que
37 itens.23 Estão lá o nome de diversas invenções usadas para furar o teto,
variadas ajudas, adicionais e gratificações. Esse projeto de lei que tentava
conter gastos ficou parado na Câmara, mas, tivesse sido aprovado, não
impediria parte das manchetes acima. É que periodicamente órgãos pelo
Brasil criam novas formas de romper o teto, indenizando agentes públicos
de formas não previstas pelo Congresso Nacional. Como a Constituição
excepciona do limite máximo as verbas indenizatórias, basta dar esse
enquadramento para fazer os pagamentos. E, além de não ser aplicado o
teto, também não se pagam tributos sobre indenizações.
Um exemplo de indenização nova, não prevista sequer nos projetos de
lei para combater esses pagamentos, é o bônus por aposentadoria de até
300 mil reais para magistrados ou servidores que se aposentam antes da
idade máxima de trabalho (de 75 anos). Ou o vale-livro de 70 mil reais
pagos em um tribunal de contas.
 O quanto se gasta anualmente com indenizações falaciosas? É difícil
saber a quantia exata, mas podemos fazer um exercício com os dados do
Imposto de Renda.24 Eles nos dizem que membros do Judiciário e do
Ministério Público recebem cada um em média 250 mil reais por ano em
rendimentos isentos de pagar o ir, e é improvável que parte relevante
desses valores não se refira às indenizações.25 No agregado, o grupo recebe
quase 9 bilhões de reais por ano em rendimentos isentos de pagar qualquer
centavo de imposto de renda. Outra carreira que se destaca é a dos
diplomatas, com uma média acima de 375 mil reais por ano em
rendimentos isentos — 1 bilhão no agregado.26 Advogados públicos e
procuradores de Estado, vinculados normalmente ao Poder Executivo,
têm uma média de 75 mil reais ao ano, que no agregado supera 2 bilhões
de reais em pagamentos.
Mas seriam os salários acima do limite máximo, possibilitados pelas
indenizações, o nosso único desafio nessa seara? Não. As indenizações são
parte do prêmio salarial, mas ele está disseminado por várias carreiras e
faixas de remuneração.27 Cálculos apontam que, se o gasto com folha de
pessoal no Brasil fosse reduzido à média dos países da ocde, a economia
corresponderia a muitas vezes a despesa anual do Bolsa Família.28
Lançamentos imobiliários no Distrito Federal poderiam ser prejudicados,
mas se reduziriam desigualdades.

Comentar o papel do funcionalismo na concentração de renda do país,

assunto deste capítulo, é mais difícil para mim do que comentar outros
mecanismos: é que eu sou parte dessa elite. Pertenço a uma carreira bem
remunerada no Senado Federal, porque fui selecionado por um processo
que já privilegia aqueles com melhor acesso à educação: o concurso
público. Como outros colegas, passei em concursos e comecei a servir nas
minhas funções atuais aos vinte e poucos anos, misturando sentimentos de
felicidade, síndrome do impostor e culpa católica.
Especialmente para os servidores que trabalham com política social, é
difícil não sentir um constrangimento com nossas vantagens em Brasília
— certa ansiedade de classe. Mas não estou sozinho: em que pesem
estereótipos de alienação, insularismo ou indiferença, muitos funcionários
públicos se reconhecem como privilegiados. Essa ambiguidade às vezes
rende mensagens desaforadas ou inconveniências no cotidiano. Porém
mais irritante que um privilegiado falando de seus privilégios seria um
privilegiado defendendo seus privilégios.
Na defesa corporativista de outros colegas há um pensamento
recorrente: o de que cargos públicos devem ser bons porque os concursos
são concorridos. É uma distorção — os concursos é que são concorridos
porque os cargos são bons. Se há de fato uma inspiração meritocrática nas
provas, elas não são possibilidades para todos. Exigem determinados
diplomas, tempo para preparação e recursos para estudar conteúdos
bastante específicos. Muitas pessoas talentosas ou vocacionadas esbarram
nesses muros.
Há muito o que deve melhorar, sim, e as mudanças possíveis aparecem
normalmente sob o guarda-chuva de “reforma administrativa”. Um tema
polêmico, que pode significar coisas diferentes para pessoas diferentes.

Que reforma administrativa?

“Até setembro a reforma administrativa.” A manchete da capa do jornal O

Globo era sobre anúncio do líder do governo, que detalhava também a
formação de uma comissão especial na Câmara para analisar a reforma, no
jornal daquele 2 de janeiro de 1953. A proposta encaminhada ao
Congresso pelo presidente Getúlio Vargas29 tinha como justificativa a
existência de “reivindicações sociais” e “anseios gerais por melhores
condições de vida”, diante de uma “máquina da administração federal
[que] vem se revelando verdadeiramente incapaz de realizar de forma
eficiente os objetivos do poder público”. A atualidade da motivação
daquela reforma se faz presente também quando se descreve o drama do
“homem da rua”, alguém que sente que a sua vida não é positivamente
afetada pela ação do Estado e que se depara nos órgãos públicos com
“confusão” e “complexidade”.
Mais do que pelas semelhanças, o caso da reforma de Vargas vale pelas
diferenças com a discussão moderna sobre o tema no Brasil. Ali o termo
“reforma administrativa” era usado para uma iniciativa que visava a
ampliar a atuação de um Estado que era bem menor — embora a crítica
quanto à sua ineficiência estivesse presente (“tremenda e crescente
incapacidade do Leviatã para fazer funcionar, harmônica e eficazmente, os
seus instrumentos de ação”). Nas décadas recentes, a expressão, sabemos,
é mais usada em pleitos pela redução do tamanho do Estado — não pelo
seu aumento.
A antipatia com o tema após o governo Bolsonaro é compreensível.
Afinal, houve esforços de coibir a atuação de servidores de carreiras de
Estado, como na área ambiental, enquanto pipocaram suspeitas de que a
família presidencial enriqueceu com desvio de salários de servidores não
concursados. Discutir uma reforma administrativa legítima ficou
naturalmente mais difícil.
Entretanto, a reforma administrativa pode ser entendida como uma
maneira de reduzir a quantidade de recursos públicos que irá subsidiar
empreendimentos para a elite brasiliense ao redor da unidade mais rica da
Federação. Uma outra forma de ver esse debate é o seguinte: como
devolver para o Brasil o excesso de recursos empregado no Distrito
Federal? Se o cidadão brasileiro vai ter parte da sua renda deixada em
Brasília, como fazer para que pelo menos tenha o dinheiro de volta por
meio de bons serviços públicos?

Limitando o prêmio

Uma boa reforma administrativa pode combater o prêmio salarial,

especialmente no topo. Uma maneira é pela suspensão de aumentos
periódicos aos servidores — o que já ocorreu na pandemia e pode ter
atenuado o prêmio nesse período. Quando a inflação cresce e os salários
não acompanham, eles perdem seu valor, seu poder aquisitivo: há um
corte real, embora nominalmente os valores sejam os mesmos.
Por sua vez, a possibilidade de fazer cortes nominais de até 25% chegou
a constar do texto original da pec Emergencial, uma proposta do governo
Bolsonaro. Eles seriam acompanhados de redução proporcional de
jornada, mantendo o salário por hora inalterado. Esse “mecanismo de
correção”, nos termos da economista e especialista Ana Carla Abrão,30 não
chegou a constar do texto aprovado daquela pec. Essa é uma ideia ainda
muito polêmica no Brasil, mesmo com o advento do teletrabalho e o
movimento internacional pela semana de quatro dias.31
Já em relação às verbas indenizatórias, que permitem pagamentos
excessivos, como vimos nas últimas páginas, talvez possamos pensar em
medidas mais radicais. Parece que enquanto não se restringir o conceito de
“indenização” seguirá havendo abuso na interpretação. Abolir totalmente
a possibilidade de pagamento de verbas indenizatórias deveria, sim,
constar de uma reforma administrativa menos conservadora. Há
tecnologia suficiente hoje para reembolsar eventuais gastos que de fato
tenham sido feitos pelo servidor em benefício do serviço público, sem que
se precise usar das verbas indenizatórias.
Há projetos de lei que restringem significativamente o seu pagamento,
com o intuito de economizar com os mais ricos para gastar com os mais
pobres. A deputada Tabata Amaral apresentou em 2021 um pl que
regulamenta a expressão “de caráter indenizatório” da Constituição.32 Ela
só se aplicaria ao que simultaneamente “for absolutamente imprescindível
para a oferta direta de serviço público à população”, não enriquecer o
agente público e gerar a emissão de nota fiscal ou recibo. A justificativa da
proposta vê “cinismo” no pagamento atual desses recursos. Junto com
outras medidas, a limitação dos supersalários serviria para estender
transferências de renda aos mais vulneráveis.
Esforço semelhante é feito no projeto da “política permanente de
redução da desigualdade”, do senador Jorge Kajuru (então Podemos-go):33
uma vedação ao pagamento de verbas indenizatórias acima do teto
ajudaria a custear uma renda básica para cumprir metas de curto prazo
para erradicação da pobreza extrema e da pobreza infantil, e metas de
longo prazo para a erradicação da pobreza e a redução da desigualdade de
renda a um nível de países europeus.
Cabe aqui uma breve digressão: alguns entusiastas do papel do gasto
público sobre a economia podem alegar que não é necessário fazer cortes
no funcionalismo para expandir a política social. Isso porque o gasto com
servidores seria positivo para o crescimento do pib, que seria impulsionado
pelo consumo dos funcionários públicos. Não deveria, assim, o Estado ter
que escolher priorizar o funcionalismo ou os mais vulneráveis.34 É uma
visão ingênua, descolada da evidência empírica moderna. Mesmo entre
autores simpáticos à atuação do Estado na economia, diagnostica-se haver
uma diferença relevante entre o impacto sobre o pib de gastos com
servidores públicos e de gastos com os mais pobres (“multiplicador”, no
jargão).35 O multiplicador é muito maior quando o Estado transfere
recursos para quem ganha menos, não para quem ganha mais.
Voltamos então à reforma administrativa: hora de abordar temas mais
polêmicos do que o pagamento de verbas indenizatórias. Há outras
mudanças que são bem-vindas, tanto para limitar o prêmio salarial quanto
para melhorar os serviços prestados aos mais pobres. Será útil em nossa
análise fazer um paralelo com uma política pública muito bem-sucedida.

O que a vacinação tem a ver com reforma administrativa?

A trágica situação da pandemia no Brasil foi atenuada pela produção de

duas vacinas no país. Esse esforço foi bastante celebrado como uma
demonstração de êxito do serviço público brasileiro, em particular dos
funcionários concursados e estáveis. Se de fato existem servidores dessa
categoria responsáveis pela pesquisa e produção da CoronaVac (no
Butantan) e da AstraZeneca (na Fundação Oswaldo Cruz, Fiocruz), é
verdade também que muitos dos trabalhadores envolvidos na empreitada
— talvez a maioria — não têm esse tipo de vínculo. São pessoas que não
são contratadas por concurso público e podem ser demitidas quando o
contratante quiser (sem estabilidade).
De fato, tanto o Butantan quanto a Fiocruz se apoiam em outras
organizações, que poderíamos até chamar de “órgãos sombra”, que
funcionam em vários aspectos mais como empresas privadas do que como
órgãos públicos.36 É que essas entidades privadas estão sujeitas a regras
muito diferentes daquelas dos órgãos que elas ajudam. Em geral, regras de
direito privado, mais típicas de empresas do que regras de direito público.
Isso inclui a contratação e a demissão de pessoal e também outros
atributos que permitem que sejam mais eficientes. Não precisam fazer
longas licitações para obter insumos, têm maior flexibilidade para escolher
o que comprar.
Por que outros órgãos públicos não usam esse modelo? Afinal, apesar da
participação privada, as vacinas são produtos de qualidade disponibilizados
de forma gratuita e universal. O problema é que esse modelo é proibido
para a maioria esmagadora do serviço público — exceto para a área de
ciência e tecnologia.37
Será possível construir um novo sistema de prestação de serviços
públicos, em que convivam a estabilidade necessária para algumas
atividades e a flexibilidade necessária para outras, em benefício da
sociedade? Voltando às frases de Vargas: qual é o modelo que responderá
ao drama do “homem da rua”, livrando-o de confusões desnecessárias e
atendendo seus interesses quando precise da ação do Estado?

Traçando a linha

Em várias democracias, reconhece-se que a estabilidade é essencial para

certas ocupações em que o servidor não deve ter medo de ser desligado
por contrariar interesses poderosos. O interesse público prevaleceria.
Porém, também se reconhece que em outras ocupações a estabilidade
pode ser justamente contrária ao interesse público, porque induziria a
comodismo ou ineficiência, prejudicando o cidadão que precisa do serviço
público.
O fundamental é entender que nenhum arranjo é perfeito, e todos
carregam algum risco. A estabilidade minimiza o risco de interesses
particulares prevalecerem, garantindo a impessoalidade, mas pode gerar
letargia. Sua ausência pode levar a funcionários altamente motivados,
beneficiando o atendimento ao público, mas também altamente
pressionáveis. De fato, um interessante estudo dos economistas Mauricio
Bugarin e Fernando Meneguin, publicado pela revista de economia da usp,
sugere exatamente que onde há mais servidores estáveis há menos
corrupção mas também menos inovação.38
A solução mais adotada no mundo é dar estabilidade a alguns, mas não
a todos. A lógica aqui é que a cadeia de prestação de serviços públicos é
heterogênea, e em cada parte funciona melhor um conjunto de regras. Por
simplificação, vamos chamar essas regras de regime de direito público (o
típico do Estado, incluindo estabilidade, concursos etc.) e regime de direito
privado (o típico de empresas, incluindo liberdade para demitir e
contratar). Podemos pensar que entre as milhares de atividades que o
Estado contrata para prestar serviços públicos ao cidadão há algumas em
que faz mais sentido o regime de direito público — em que predomina a
impessoalidade mas há risco de ineficiência. E outras em que faz mais
sentido o regime de direito privado.39
Pensemos na longa cadeia de prestação de serviços de saúde, que já
contempla hoje a contratação de muitas pessoas sem vínculo com o
Estado. Do jaleco vestido pelos médicos a aparelhos de mamógrafos, o sus
paga para a iniciativa privada lhe fornecer bens, que serão usados no
atendimento da população, em vez de ter suas próprias confecções ou
fábricas com funcionários concursados.
 Onde devemos traçar a linha? Quando a contratação de pessoal deve ser
feita diretamente, por meio do concurso e com estabilidade? Deve ser o
caso apenas dos técnicos que regulam o setor, como os da Agência
Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa), ou também dos médicos e
enfermeiros que atendem ao público? E recepcionistas, seguranças,
técnicos de laboratório? Qual desenho garantirá a excelência como no caso
das vacinas? O debate acalorado sobre reforma administrativa não tem
sido feito com essas necessárias nuances, havendo preferência por chavões
como “sucateamento”, “desmonte” e, claro, “privatizações”. Como pontua
o secretário extraordinário para transformação do Estado do terceiro
governo Lula, Francisco Gaetani, o modelo dominante atualmente “não é
ideal para vários órgãos públicos, onde é melhor que um regime celetista,
flexível, para que as organizações sejam capazes de entregar os
resultados”.40
Aliás, é curioso observar que, em sua autobiografia, o presidente
Juscelino Kubitschek usa a expressão “ritmo de Brasília” repetidamente
para aludir a um trabalho célere (por conta da rápida construção da
capital).41 Essa seria uma interpretação intuitiva para esse termo hoje? Será
possível recuperar Brasília como uma metáfora de competência?
Um ponto particularmente esquecido desse debate é que a estabilidade
é um obstáculo à substituição. É assim um limite não apenas a
desligamentos, mas também a contratações. Ela dificulta mudanças,
inclusive as escolhidas pelos eleitores. Imagine que, em uma penúltima
eleição, o eleitorado tenha pendido para um extremo ideológico na eleição
do prefeito de uma cidadezinha. Sua gestão é considerada radical e, na
última eleição, o povo decidiu, em uma votação esmagadora, trocá-lo pelo
seu principal opositor.
 Depois que toma posse, porém, este não consegue implantar o
programa escolhido pelos eleitores: os recursos da cidade estão
comprometidos com políticas criadas pelo antecessor. Ele não pode
desfazê-las porque os servidores contratados para implementá-las na
gestão anterior são estáveis e têm direito a ficar ali para sempre. Eles foram
contratados para fazer X, mas o novo prefeito precisa de gente para fazer
Y. Hoje, esse seria um problema sem solução.
A necessidade de rever a estabilidade quando é preciso atualizar o
serviço público existe não só porque as demandas do eleitorado mudam
com o tempo, mas também pelo próprio avanço tecnológico. O governo
federal tem até hoje servidores efetivos da carreira de datilógrafo, mas
ainda nenhum da carreira de cientista de dados. De fato, somente a União
gasta quase 10 bilhões de reais por ano (ou três meses de pagamentos do
Bolsa Família em 2019) com funcionários de carreiras que estão sendo
extintas.42 Há datilógrafos, ascensoristas e linotipistas — especialistas em
um equipamento que agora é uma raridade. Perceba que a situação afeta
não apenas o usuário do serviço público — que poderia receber melhores
serviços com a realocação —, como também aqueles que desejariam
trabalhar no governo mas não podem pela falta de orçamento.
Uma reforma administrativa deveria rever a estabilidade daqueles de
carreiras que não são mais demandadas, garantida uma indenização nos
moldes do fgts, ou deveria pelo menos dar mais flexibilidade para o
aproveitamento em outra ocupação.43 Permitiria, assim, que o Estado
fosse mais permeável à democracia, e que não sejam irreversíveis medidas
de governos anteriores. Como lembra Ana Carla Abrão, muitos países
europeus conhecidos por seu Estado de bem-estar social preveem
desligamento quando uma vaga é considerada desnecessária ou quando
está em dificuldades fiscais. Parecem, assim, priorizar não o interesse
daqueles que prestam o serviço público, mas sim o dos que são os
destinatários desse serviço.

Uma questão de capital humano

Proliferam os cursos e palestras de “ux” para empreendedores ou

funcionários de grandes empresas: a área de user experience (experiência do
usuário) é voltada para tornar um serviço ou uma compra mais fácil para
o consumidor — ou até mais agradável. A motivação pode ser o lucro, mas
a constatação aqui é de que no setor privado quebra-se a cabeça para que o
interesse do usuário seja atendido e ele seja agradado. Já no setor público o
usuário não tem a mesma voz — e é esquecido em uma discussão na qual
ele deveria ser central.
Peguemos o exemplo da estabilidade. O protagonista do debate é o
servidor, em geral uma romantização do servidor médio, que precisa do
apoio da estabilidade para preservar o interesse público. Ao contrário de
serviços privados, a opinião ou — para usar o termo da moda — a
experiência do usuário é irrelevante para o status do funcionário que o
atende. Se um usuário levar um parente em sofrimento para ser atendido
no sus, for tratado com indiferença e só conseguir a atenção necessária
depois de horas, não há nada realmente que ele possa fazer para ser
ouvido.
Poderíamos pensar em tantos outros exemplos em que o modelo atual
da administração pública machuca o usuário. O que cabe a uma mãe se
acha que o professor de matemática falta demais? Frustrada em saber que
o futuro profissional do seu filho está sendo prejudicado, o que ela pode
fazer para que ele seja substituído? Nada. Ele só poderá ser substituído se
houver uma hipótese legal para isso, que normalmente só será buscada
pela gestão se seu comportamento for realmente intolerável, para que o
complicado processo valha a pena.
Tenha em mente que o modelo atual é um modelo que permitiu que o
chefe da Polícia Rodoviária Federal no governo Bolsonaro fosse um
servidor sobre o qual pesariam acusações antigas de lesão corporal e
cobrança de propina na sua função.44 Os processos que foram instaurados
não impediram que ele galgasse ao topo de sua carreira. Quantos outros
fatos menos graves, mas ainda indesejados para o interesse público, não
são aceitos por todo o país na entrega do serviço aos cidadãos?
Chegamos assim a um outro ponto que liga desigualdade e reforma
administrativa. Até agora falamos da reforma administrativa apenas como
um veículo para atenuar a desigualdade de renda, já que o modelo hoje
vigente contribuiria para o prêmio salarial — enriquecendo lugares como
o Distrito Federal. Mas não falamos ainda de como esse modelo pode
afetar a desigualdade de acesso a serviços essenciais. Inclusive alguns
importantes para a formação do chamado capital humano, a capacidade
dos indivíduos de gerarem renda.
Se a forma como ricos e pobres acessam educação e saúde é muito
diferente, a própria desigualdade de renda será impactada. É verdade que
há muitas diferenças entre serviços privados e públicos que nada têm a ver
com regras do direito administrativo.45 Mas, se houvesse consenso que o
modelo público é bom, ele certamente seria apropriado pelas elites. Não
vemos movimento de pais de alunos de escolas privadas para incluir
estabilidade na negociação coletiva feita entre escolas e sindicatos, por
exemplo.
Como coloca Ana Carla Abrão, a motivação de uma reforma
administrativa não é só fiscal, mas principalmente social:
 A motivação principal para uma reforma administrativa é a melhoria dos serviços públicos. A
maior parte da população brasileira depende do Estado para ter acesso a educação, saúde e
segurança. […] Tem toda uma questão social que está vinculada ao fato de que o Estado
brasileiro se tornou um grande reforçador da nossa desigualdade, por não prover serviços de boa
qualidade.46

Embora compreendida tipicamente como uma agenda de direita, a

necessidade de maior flexibilidade para pessoal em áreas como as de
atendimento é um diagnóstico que parece compartilhado com a esquerda.
Iniciativas concretas nesse sentido incluem a criação de empresas para
gerir hospitais no governo Dilma e o projeto do segundo governo Lula
para contratar de forma alternativa funcionários da saúde, ciência e
tecnologia, cultura, meio ambiente, turismo e outras.47 Esse projeto,
enviado em regime de urgência, criava um novo tipo de órgão, a
“fundação estatal de direito privado”, que existiria para atividades “que
não sejam exclusivas do Estado”.48 Veja que esse tipo de iniciativa não
acaba com a estabilidade dos atuais servidores, mas permite que outros
sejam contratados com mais flexibilidade. Com o tempo, essa força de
trabalho poderia ser dominante.

Avalie seu entregador

Usuários da plataforma Uber podem avaliar os motoristas que prestam o

serviço, utilizando uma escala com cinco estrelas após os trajetos. O
motorista com nota média abaixo de 4,65 é bloqueado e pode não fazer
mais corridas: um estímulo para ser cortês, dirigir de forma segura,
manter a higiene do veículo.49 Seria absurdo que servidores recebessem
notas e fossem “bloqueados” se ficarem abaixo de um limite? Se a ideia
parece ultraneoliberal, a verdade é que ela já está prevista na Constituição:
a avaliação de desempenho é uma das exceções à estabilidade, desde a
reforma administrativa do governo Fernando Henrique Cardoso —
liderada por Luiz Carlos Bresser-Pereira, o intelectual hoje ligado aos
trabalhistas.50
A lei que detalharia a avaliação nunca foi criada, em parte porque
realmente é difícil escolher um modelo.51 Quem deve fazer essa avaliação?
O chefe? Os colegas? Quem recebe o trabalho? Ou o usuário final? Ela deve
ser uma nota absoluta, como nos apps? Ou deve ser relativa, comparada ao
desempenho dos demais? Quem tem mal desempenho deve obter uma
segunda chance? Como impedir que servidores combativos sofram
retaliação, perseguidos com más avaliações? Um formato único de
avaliação deve ser usado para concursados tão diversos como o analista do
Banco Central e o oboísta de uma orquestra sinfônica?52
Em 2023, um projeto tratando da avaliação dos servidores estava pronto
para ser votado na Câmara — 25 anos depois de lá tramitar. O pl enviado
pelo governo Fernando Henrique Cardoso em 1998 chegou até a ser
aprovado parcialmente na Câmara e no Senado, mas em 2023 ainda
aguardava uma votação final.53 Pelo projeto, o desligamento de um
servidor ocorreria com duas avaliações negativas sucessivas, ou três
interpoladas entre cinco. A avaliação seria feita por uma comissão,
permitiria recurso e ensejaria o treinamento do servidor mal avaliado,
antes do desligamento. Em retrospectiva, Bresser considerou um abuso
que a lei prevista na Constituição jamais tenha sido regulamentada.54 Se
percebermos que há entre servidor e Estado um contrato, isso significa
que a maior parte dos contratos do governo nunca é avaliada.
De fato, seria relevante inclusive que essas avaliações constassem dos
portais de transparência. Não há dúvida de que desde o advento da Lei de
Acesso à Informação, que tornou acessíveis dados sobre a remuneração de
agentes públicos, aumentaram as pressões legítimas da sociedade nesse
tema. A disponibilização de outras informações, o que a princípio nem
exige nova lei, poderia também contribuir para uma melhor prestação do
serviço público e controle social.
Por exemplo, as informações relativas a escalas ou faltas. Maior controle
do servidor contribuiria tanto por alterar os incentivos postos quanto para
formação de uma nova cultura. É curioso observar aqui que ainda estamos
falando de uma questão que já constava expressamente da motivação da
reforma administrativa de Vargas — que chegava a falar em reformar os
homens: “Implica naturalmente numa revolução da psicologia do
funcionário, da sua atitude para com o público, numa transformação de
ordem espiritual a ser operada paulatinamente”.55

Reformar o modo de admissão pode tornar o Estado mais inclusivo

Nos últimos anos, empresas passaram a ser cada vez mais cobradas pela
sociedade sobre a forma como contratam. É latente a preocupação sobre
inclusão. Requisitos de inglês e programação prejudicam jovens com
menos oportunidades em processos seletivos? Mais empresas devem fazer
programas de trainees exclusivos para negros? Essas cobranças pouco
chegaram ao serviço público, apesar do elevado potencial redistributivo
que seus salários têm, e a despeito de ele empregar mais brancos do que a
iniciativa privada.56 Ainda é tabu discutir o processo seletivo no rh do
maior empregador do país: o Estado.
O concurso público está umbilicalmente ligado à própria estabilidade: se
não será fácil substituir um servidor, a visão dominante é que a seleção
deve ser meritocrática, para que, em tese, a competência dos melhores seja
demonstrada, prezando pela impessoalidade. Por várias razões, essa forma
de admissão no serviço público constitui barreiras à entrada, dificultando
que o Estado tenha alternativas de contratar profissionais.
As contratações são lentas: da autorização para realização das provas até
a nomeação dos aprovados, concursos públicos levam muito tempo, em
geral mais de um ano. O conteúdo exigido pode ser imenso e
desproporcional, diante da necessidade de selecionar entre um alto
número de concorrentes. Para os candidatos, isso quer dizer que as provas
às vezes exigem elevado investimento de tempo e gastos financeiros para a
preparação, em benefício de famílias mais bem posicionadas na
distribuição de renda. Boa conexão de internet e livros são algumas das
despesas, mas o mercado de concursos oferece muitas outras (aulas,
videoaulas, apostilas, coaching, elaboração de recursos). Não é apenas uma
barreira à entrada, mas uma barreira à entrada dificilmente superada por
candidatos mais pobres.
Uma alternativa que se coloca para o Estado é a criação de novos tipos
de vínculo. Sem estabilidade e sem concurso, mas com seleções
simplificadas. Isso é uma solução intermediária entre a rigidez do concurso
e a ultraflexibilidade da liberdade total (que permite interferências políticas
e até nepotismo). Seleções simplificadas, menos baseadas em provas
objetivas e com menos candidatos, já são usadas nas Forças Armadas e nas
universidades.57 Elas permitiriam maior celeridade na contratação e
seleções potencialmente menos elitizadas. Formas mais dinâmicas de
seleção teriam ainda a vantagem de combater o prêmio salarial, já que, ao
diminuírem barreiras à entrada no mercado de trabalho do serviço
público, ampliariam a competição e reduziriam o “poder de mercado” das
carreiras estabelecidas.58
 Há casos inclusive em que é positivo que a busca por impessoalidade
seja relativizada, para expressamente favorecer algum grupo. Considere o
seguinte exemplo, adotado no Senado Federal para a contratação de
pessoal que envolve empresas terceirizadas: 2% desses funcionários devem
ser mulheres vítimas de violência doméstica e familiar.59 O poder do gasto
com pessoal do Estado é assim direcionado ao nobre objetivo de assegurar
autonomia financeira para que o ciclo de violência se rompa. A iniciativa
foi replicada em legislativos locais e, em 2023, pelo Executivo federal. A
regra do concurso público, porém, não permite que nada parecido em
termos de inclusão seja tentado hoje em boa parte das vagas, mesmo para
carreiras menos especializadas.
A questão da inclusão pode ainda ser incorporada, mesmo no concurso
público, com o fortalecimento das cotas. Vale nesse sentido destacar a
proposta de emenda introduzida em 2021 pela deputada Tabata Amaral à
pec da Reforma Administrativa.60 Ela expande as cotas existentes na União,
que hoje são de 20% para negros em concursos. As cotas passariam a valer
também para mulheres e para indígenas, em estados e municípios (hoje a
lei federal obriga apenas a União) e para todos os Poderes (hoje a lei
federal obriga apenas o Executivo),61 alcançando ainda os militares (Forças
Armadas, polícias militares etc.).
Nessa constitucionalização das cotas, propõe-se também que a reserva
de vagas seja equivalente a pelo menos metade da proporção do respectivo
grupo no conjunto da população de cada ente.62 É permitido ainda que
cada Poder amplie essa proporção mínima em carreiras com menor
representatividade (por exemplo, a de diplomata). As cotas valeriam não
apenas no concurso, mas para cargos comissionados e chefias —
frequentemente um gargalo para mulheres, mesmo quando estão
relativamente bem representadas no conjunto de uma carreira.63
 E por que cotas no serviço público são uma boa ideia? A ciência tem
respostas. Há estudos convincentes de que representatividade importa
para o próprio pib, elevando o bem-estar também de quem não é
diretamente afetado por ela (por exemplo, homens brancos), porque
aumenta a produtividade da economia. Tais estudos são bem sintetizados
na justificativa da minuta de emenda:
A sub-representação da população negra, indígena e feminina leva jovens a desistirem de escolher
uma carreira adequada às suas aptidões, porque não conseguem se reconhecer nela. Todos os
talentos precisam de referências. […]
Crianças e adolescentes negros precisam se reconhecer em juízes, procuradores, médicos,
pesquisadores e em servidores em posição de chefia. O mesmo vale para as meninas e situações
de comando por exemplo. Toda a sociedade brasileira perde com esse desperdício de dons e
vocações.64

O prêmio Nobel de Economia George Akerlof e Rachel Kranton, da

Universidade Duke, descrevem como normas sociais limitam o potencial
de grupos mais vulneráveis, exatamente por restringirem suas escolhas
profissionais: “Quanto mais negros superarem os efeitos negativos da
discriminação e se integrarem, mais confortáveis outros negros estarão em
tomar a mesma decisão”.65 Cotas contribuiriam, assim, para que jovens
negros talentosos sejam estimulados, por exemplo, a buscar uma carreira
como juiz, em vez de desperdiçarem sua capacidade fazendo escolhas
menos ambiciosas por avaliarem que elas são as possíveis. Quebra-se um
círculo vicioso.
Há de fato, portanto, implicações para o conjunto da economia. Cotas
no serviço público são apenas um dos esforços por representatividade, mas
um que vale a pena. O impacto desse tipo de medida pode ser visualizado
no resultado das estimativas dos professores Chang-Tai Hsieh e Erik Hurst,
da Universidade de Chicago, com Charles Jones e Peter Klenow, de
Stanford — especialistas conhecidos da área de crescimento econômico.66
Eles calculam que entre 20% e 40% do aumento do pib per capita nos
Estados Unidos, nos cinquenta anos entre 1960 e 2010, se explica por
atividades antes exercidas por homens brancos terem passado a contar
com maior participação tanto de mulheres quanto de negros. Um caso de
alocação mais eficiente do talento.
Há outras razões pelas quais é oportuno incluir cotas em uma reforma
administrativa por um Estado mais inclusivo. A força de trabalho fica mais
parecida com a população a que vai servir, as necessidades dos usuários
podem ser mais bem reconhecidas e pode haver maior empenho na
prestação dos serviços. Estamos falando de um serviço público com
funcionários mais parecidos com habitantes do interior do Maranhão
(nosso próximo extremo) do que das áreas nobres de Brasília. A
desigualdade de renda pode se reduzir à medida que a folha de pagamento
é direcionada para grupos menos bem posicionados no mercado de
trabalho, com melhor distribuição do prêmio salarial. E as cotas podem
ainda ser compreendidas como uma parte da necessária reparação ao
tratamento recebido pela população negra e indígena na história brasileira.

Eu nasci em Brasília. Há um contraste marcante entre a qualidade de vida

que ela proporciona (para os moradores de suas áreas mais centrais) e a de
grandes cidades brasileiras. Crescendo na cidade, percebi ao longo do
tempo o sentimento de “excepcionalidade brasiliense” que muitos aqui
carregam: às vezes parece orgulho, às vezes parece um alívio por Brasília
não sofrer como o restante do Brasil. Apesar da conotação negativa no
imaginário nacional, o fato é que ela sempre atraiu muitos imigrantes de
outros estados — como meus pais, que chegaram da Amazônia décadas
atrás.
 A Brasília das oportunidades e da modernidade é louvada pelos meios
de comunicação locais, o que atinge seu ápice no mês de abril (ela foi
inaugurada no Dia de Tiradentes). Mas é às vezes difícil escapar dos
pensamentos de que moro não na capital de um país mas na metrópole de
uma colônia. É um ônus de ser economista: amo viver no df, mas sei
quanto custa ele ser tão bom.
6. Maranhão, o estado mais pobre

Livramento, o povoado em que Vitor (nome fictício) morava em

Carutapera, só tinha internet por rádio. Ruim e cara, tornava mais difícil
perseguir sua paixão, a programação. Estudava bots e aplicativos por conta
própria, mas faltava algo básico além da internet: um computador. Assim
Vitor começou a me contar o início de uma história no Maranhão, uma
história que explodiu no Twitter em 2021.
A mãe o levava para entregar seu currículo. Desde os catorze anos
precisava trabalhar para ajudar a família. Esperava conseguir ser chamado
para trabalhar como embalador. Já tinha tentado ser cobrador de
prestações, mas bastou uma entrevista para constatarem que não tinha
perfil. Nessa época, não imaginava trabalhar com os códigos que o
fascinam enquanto sua realidade fosse a de Carutapera.
Era mais novo quando se interessou pelo funcionamento de robôs do
Telegram. Depois de dias tentando, conseguiu executar um código no
celular. Nos grupos, usuários o alertavam: vai ser difícil programar assim.
A capacidade do equipamento é menor, a tela é pequena e são linhas e
linhas para escrever pacientemente com o polegar. Sua curiosidade o
impedia de deixar para lá.
Animado, Vitor achava que estava indo bem. Mas descobriu, a duras
penas, que o celular realmente não bastava. Queria gerar um arquivo de
instalação de um aplicativo. No telefone não conseguia. Tentou dar um
jeito. Escreveu o código no celular, mandou para a nuvem compilar — e
assim pôde baixá-lo.
Mas precisaria fazer isso toda vez que quisesse testar qualquer alteração
em seu código. Em um computador, bastaria um clique. Se apenas
existisse uma lan house, um cyber café... No Livramento não tinha.
Restava o celular, mas o processo, além de complicado, consumia demais a
franquia do pacote de dados — e o jovem não tinha wi-fi.
Era inviável. Suas aspirações eram pequenas, mas não cabiam na sua
realidade.

Com um território que se estende por três biomas brasileiros — o

Cerrado, a Amazônia e a Caatinga —, o Maranhão abarca ainda o segundo
maior litoral do país, com atrações como os mundialmente famosos
Lençóis Maranhenses. Um estado que abrange do pequeno povoado
Livramento, de Vitor, à capital São Luís, com mais de 1 milhão de
habitantes. É a mais pobre das 27 unidades da Federação. Seu pib per capita
é cinco vezes menor que o do Distrito Federal.1
Percebido por suas mazelas no imaginário nacional, motivou uma fala
que levaria o relativamente desconhecido Jair Bolsonaro a ser catapultado
nas redes sociais em 2014 — como mostra a análise do jornalista Marlos
Ápyus.2 Indagado sobre o massacre de detentos no Complexo de
Pedrinhas, cujos relatos de decapitações e canibalismo horrorizavam o
país, o então deputado afirmou: “A única coisa boa do Maranhão é o
presídio de Pedrinhas”.
Região expulsora de população, em uma definição do ibge, o estado
teria a relação mais desfavorável entre imigrantes e emigrantes: estes se
destinam principalmente a São Paulo, o Distrito Federal e estados
vizinhos.3 O Maranhão tem os piores índices de pobreza (um a cada dois
habitantes) e extrema pobreza (um a cada cinco) do Brasil. Foi um dos
estados brasileiros com maior proporção de escravizados na população4 e
modernamente é o mais afetado pelo trabalho escravo contemporâneo,
segundo o Ministério Público do Trabalho (mpt).5
Nesta altura das nossas viagens, é pertinente fazer uma pergunta que
ainda não fizemos no livro.

O Teorema de Góes

Em um país desigual como o nosso, pode ser fácil perder de vista os

realmente pobres — como parte expressiva dos maranhenses. É comum
que um cidadão bem posicionado na distribuição de renda não se encare
como elite, ou até mesmo que se considere como parte dos pobres. Essas
percepções equivocadas podem prejudicar o próprio combate à
desigualdade, afinal os esforços redistributivos não serão bem
compreendidos se grupos ricos não se acham tão ricos ou se grupos de
classe média acham que estão entre os pobres.
Via de regra, indivíduos acham que estão mais abaixo na distribuição de
renda do que realmente estão. São corriqueiras também avaliações de que
ricos de verdade são um determinado grupo da população. Um
funcionário público pode dizer que rico mesmo é o juiz, o juiz pode dizer
que é o advogado pj, o advogado pj pode dizer que é o fazendeiro, e o
fazendeiro pode dizer que rico mesmo é o banqueiro. Nesse apontar de
dedos, ninguém tende a aceitar perdas, por exemplo, nas reformas que
realocam recursos do orçamento (tributária, administrativa,
previdenciária). Já a miopia quanto aos pobres também pode dificultar a
aceitação de medidas de inclusão, como a abertura do mercado de
trabalho ou transferências de renda para crianças.
Quem é pobre, afinal? Não há uma resposta científica, única e
verdadeira.
No Brasil normalmente usam-se duas delimitações, considerando-se
pobre e extremamente pobre quem vive com menos de determinados
valores (as linhas de pobreza e de extrema pobreza). A mais baixa está
associada a privações mais graves.6 Tipicamente, o ibge reporta essas
linhas de acordo com parâmetros internacionais e usa as linhas do Banco
Mundial, que eram nos últimos anos de 5,50 dólares por dia para pobreza e
1,90 dólares por dia para extrema pobreza (ppc).7 Mas atenção: esses
valores não são nominais. Os dólares ppc são ajustados por poder de
compra, baseado em pesquisas feitas em vários países para comparar o
custo de vida em cada lugar: é, assim, uma espécie de moeda hipotética.8
No cálculo do ibge, em 2021 a linha de pobreza do Banco Mundial
equivalia a cerca de 486 reais mensais e a linha de extrema pobreza, a 168
reais.9 Apesar dos melhores esforços, esses números são em algum grau
arbitrários: não devem ser tomados como números mágicos, mas como
referências que permitem comparações ao longo do tempo e entre
territórios. Abaixo dessa linha da pobreza estavam 24,7% dos brasileiros
em 2019, e abaixo da linha da extrema pobreza estavam 6,5% da
população.10 Ou, respectivamente, 50 milhões e 13 milhões de pessoas.
As taxas não são uniformes na população. Menos de 15% dos brancos
eram pobres, mas mais de 30% dos negros. A extrema pobreza também
afeta mais os pretos e pardos (9%) do que os brancos (3%). Taxas são
piores para mulheres do que para homens. Crianças lideram as duas taxas:
mais de 40% dos brasileiros até catorze anos viviam na pobreza e mais de
10% na extrema pobreza. As taxas são menores para as faixas etárias
seguintes, com uma queda maior entre idosos (8% de pobres, 2% de
extremamente pobres).11 Nos estados do Norte e do Nordeste há mais
cidadãos com renda abaixo desses limites. O Maranhão, o menor pib per
capita, é o que lidera em pobreza (metade da população) e extrema
pobreza (20%).12
Na outra ponta, não há critérios oficiais para a riqueza. É mais o bom
senso a baliza para criticar visões sem noção — como o ator-cantor que,
no Big Brother, aludindo ao seu patrimônio, pediu apoio chorando por ter
“muito problema” e clamou ter “perdido tudo” com a pandemia —
morando em uma casa própria de 8 milhões de reais.13 Cabe aqui citar o
teorema de Góes, que estabelece que “a linha da riqueza é a minha renda
+ K, sendo K > 0”.14 Trata-se, na verdade, de uma brincadeira do
pesquisador Carlos Góes (da Universidade da Califórnia em San Diego, e
coincidentemente um maranhense). O teorema ironiza percepções
equivocadas: por ele ninguém é rico no Brasil. Ou melhor, ricos são
sempre os outros. Como provoca Góes, o corolário do teorema seria que
apenas o brasileiro mais rico do país poderia ser classificado dessa forma.
Afinal, sendo o brasileiro de maior patrimônio, ele não teria ninguém para
apontar e dizer “rico mesmo é o fulano”.
A maneira mais bem informada de delimitar quem são os ricos, e que
tem sido mais usada no debate público em democracias avançadas, é usar a
posição na distribuição de renda (ou do patrimônio). Essa abordagem
também nos permite entender melhor a pobreza: vimos que metade da
população vive com menos de 1,5 salário mínimo e 30% da população
com menos de um salário mínimo. A análise da posição na distribuição de
renda é útil porque permite ver quão próxima uma determinada renda está
dos mais ricos ou dos mais pobres.
 Isso é o oposto das abordagens que propagam, por exemplo, que uma
renda de 30 mil reais não é alta, porque 30 mil reais estaria mais perto de
trezentos reais do que de 300 mil reais. Em termos absolutos, isso é até
verdade: afinal, a diferença de 30 mil para trezentos reais é de 29 700 reais,
enquanto o hiato entre 30 mil e 300 mil reais é de 270 mil reais. Mas, em
termos relativos, um brasileiro com 30 mil reais está bem mais próximo de
um com 300 mil reais que do que tem trezentos reais. Entre quem ganha
30 mil reais e quem ganha trezentos reais há mais de 150 milhões de
brasileiros. O que ganha trezentos reais pertence aos 20% de indivíduos
mais pobres, o que ganha 30 mil reais tende a estar pelo menos nos 3%
mais ricos. Como coloca o próprio Carlos Góes, é chave aqui a diferença
de consumo: “Andar de Corolla está mais próximo de andar de Ferrari do
que andar de carroça; viajar de econômica, mais próximo de viajar de
executiva do que de não viajar; comer no Coco Bambu está mais próximo
de comer no D.O.M. do que de não comer”.15
Observe também que a pobreza é multidimensional: há limitações que
acompanham a insuficiência financeira, causadas por ela ou não, que não
merecem ser esquecidas. A pobreza monetária está correlacionada a
condições de vida que temos dificuldade de medir — como a exposição à
violência, o acesso a saneamento básico ou cultura. O sujeito de 30 mil
reais está bem mais perto do de 300 mil reais — seja em relação à chance
de ser assassinado neste ano ou de morar em um bairro ligado à rede de
esgoto — que do cara de trezentos reais, de quem está separado por um
abismo. São vidas muito diferentes.
Compare a opinião de Góes, que estamos subscrevendo, com a lógica
expressada pelo youtuber Felipe Castanhari, que viralizou com um vídeo
chamado “Se você tem 10 milhões de reais, você é meio pobre”.16 O ponto
de Castanhari era de que há distância maior entre um milionário e um
bilionário do que entre um milionário e quem tem menos que ele: no
limite, a primeira diferença é de bilhões em patrimônio, enquanto a
segunda é apenas de milhões. Essa comparação — baseada em um vídeo
americano — é visualmente atraente e divertida, mas tem pouca utilidade
em um debate mais maduro sobre nossos problemas.17
Ademais, percepções equivocadas sobre quem é pobre podem
prejudicar a defesa de quem realmente precisa mais: tanto por invisibilizá-
los quanto porque a redistribuição de recursos pode acabar priorizando
grupos intermediários. Como expõe o especialista internacional Branko
Milanović, foi-se há muito o tempo em que a divisão da renda podia ser
compreendida apenas com base em grandes classes sociais como
trabalhadores (pobres) e capitalistas/ rentistas (ricos) — como era há uns
cento e poucos anos.18
As economias são hoje muito mais sofisticadas e a “luta de classes”
moderna é mais profunda, com parte da elite podendo ser caracterizada
simultaneamente como trabalhador, capitalista e rentista: pense em um
médico que explora capital físico (equipamentos high-tech em seu
consultório dentro de um imóvel cobiçado) e seu capital humano (a longa
e cara formação em medicina junto com anos de experiência) e emprega
outros trabalhadores essenciais para ele (secretária, assistente ou até
médicos subalternos). Tudo isso em meio a uma rotina laboriosa de
dezenas de atendimentos diários. Considere que ele está no top 1% e com
sua renda conseguiu juntar uma boa poupança, que lhe rende
periodicamente juros de aplicações financeiras. Esse rico é um trabalhador,
um capitalista ou um rentista? Por essas complicações, o estudo da
distribuição de renda por grandes classes foi perdendo espaço.19
Cidades são mercados de trabalho

No mundo todo, grandes cidades puxam o crescimento dos países —

atraindo imigrantes de outras regiões que nessas cidades tanto ofertarão
seu talento e esforço quanto consumirão o trabalho de outros habitantes.
Encontram, assim, oportunidades de geração de renda que não tinham em
seu lugar de origem, bem como a possibilidades de usufruir de serviços a
que antes não tinham acesso.
As consequências de humanos aglomerados e interagindo em um
território compacto como a cidade são tais que é comum que metrópoles
tenham o mesmo pib de áreas bem maiores: Nova York ou Tóquio têm
atividade econômica comparável à de países inteiros como Canadá e
Espanha.20 A cidade de São Paulo tem pib maior que o do Chile. Outras,
como Paris e Seul, respondem por boa parte de toda a atividade
econômica de seus países.21
Se reduzir a desigualdade é reduzir as distâncias entre pessoas, o
adensamento das cidades — reduzindo a própria separação de indivíduos
no espaço — tem um papel importante. Cidades densas, capazes de gerar
os efeitos virtuosos do que chamamos de “economias de aglomeração”,
serão relevantes para o Brasil neste século, ajudando em muitas coisas, da
redução da desigualdade até o enfrentamento das mudanças climáticas —
e elas nem precisam ser superpopulosas. Seria virtuoso que mais
brasileiros pudessem, como Vitor, ser recebidos nas cidades de maior
produtividade, percebendo também que há muitas controvérsias a superar:
a construção de cidades antidesigualdade é na prática um dos assuntos
mais contenciosos deste livro.
Bilhões de humanos se mudaram ou se mudam de áreas rurais para
áreas urbanas porque nas cidades podem trabalhar. “Cidades são
essencialmente mercados de trabalho”, concluiu Alain Bertaud, da
Universidade de Nova York.22 A síntese desse urbanista francês ajuda a
entender por que há economistas em debates que parecem típicos de
urbanistas e também — e mais importante — por que a inclusão dos
brasileiros excluídos do mercado de trabalho passa pela sua inclusão nas
cidades.
Empresas se viabilizam nas cidades aproveitando o resultado das
aglomerações: concentração de talentos, know-how, fornecedores e
consumidores. Uma rede de pessoas que podem ser conectadas para
interagir porque estão próximas no espaço. Cidades maiores permitem
ainda a formação de redes mais sofisticadas, propiciando desde
amenidades como restaurantes que oferecem comida de vários lugares do
mundo a serviços fundamentais como médicos especializados em doenças
raras. Veja que os conhecimentos variados que circulam nas cidades com
as economias de aglomeração fazem com que essas áreas de maior
produtividade sejam atraentes não só para trabalhar e gerar renda, mas
também para consumir. De boas escolas a atrações culturais, passando
pela medicina, morar nas cidades implica ter acesso ao trabalho de muitas
outras pessoas.
Efeitos positivos de economias de aglomeração explicam parte relevante
do crescimento do pib do Brasil no século passado. Foi quando milhões de
brasileiros deixaram áreas rurais para migrarem às urbanas, ou saíram de
cidades pequeninas para cidades maiores. Esse é provavelmente um marco
no progresso da sua própria família: você que me lê, tente imaginar se seus
ascendentes — pais, avós ou outras gerações — fizeram esse caminho. É
possível que você tenha identificado na sua história familiar um momento
em que alguém, buscando melhorar de vida, saiu do campo ou de outro
lugar economicamente inóspito. Meus filhos crescem em Brasília,
descendentes de pessoas que no século xx migraram do interior da
Amazônia, da roça em Minas, do Sertão e de lugarejos pobres do norte
português em direção a emergentes metrópoles brasileiras.
Essa reflexão nos ajuda a pensar se é justo impor restrições a quem
ainda não fez esse percurso. O potencial de inclusão das cidades é
prejudicado quando as regras para a sua ocupação expulsam os mais
pobres para longe, para periferias distantes em que não acessam as
melhores oportunidades e serviços.23 Pode ser ainda que os impeditivos
sejam tais que bloqueiem a própria migração, quando as restrições à oferta
de imóveis levam a preços caros demais para os mais pobres suportarem —
deixando os aluguéis proibitivos até nas áreas periféricas e tornando a
migração financeiramente inviável.

A seu modo, Vitor consegue improvisar um quase-computador. Foram

anos com celulares adquiridos de assistências técnicas, quebrados, usados,
com destaque para o telefone que chegava a sessenta graus com poucos
minutos de uso. Para continuar programando, devia ser colocado no
congelador.
Finalmente conseguiu um teclado, um mouse. Eles iam na gaveta da
cômoda de roupas, que fazia as vezes de escrivaninha. O celular ainda era
o monitor e o pc ao mesmo tempo e ficava sobre o móvel, perto de um
tijolo que servia de apoio para outros objetos no quarto sem reboco. Com
essa gambiarra de computador, melhorou “pra caramba”, avalia: pelo
menos podia usar as duas mãos para acompanhar seus raciocínios, quando
digitava. Mas esse arranjo também não durou. O celular não ligava mais.
Poderia ser formatado, se o botão de volume ao menos funcionasse para
ser apertado. Vitor podia pedir alguma ajuda pela internet, mas não tinha
conta bancária para receber o dinheiro. Já foram três vezes em que perdeu
o banco de dados do seu principal robô. Não podia ter backup do seu
código, compilado por três meses.

Muros invisíveis

Regras que impedem a construção nas cidades são populares. Donos de

imóveis costumam gostar que a oferta seja limitada, o que pode valorizar
seu patrimônio e seus aluguéis. Parte da opinião pública também aplaude,
porque entende que as regras vão prejudicar construtoras. Nessa ótica,
seria necessário preservar a cidade da ganância de empreiteiros querendo
lucrar. Pode ser ainda que as restrições à construção sejam justificadas com
base em algum bem comum, como o meio ambiente, o patrimônio
histórico ou o trânsito. Se parte dessas restrições são meritórias, o fato é
que elas têm também impactos negativos. É por isso que é como se
erguessem muros: têm na prática o efeito de separar pobres da riqueza que
poderiam acessar.
Estamos falando de limites baixos para o “coeficiente de
aproveitamento” dos terrenos e o gabarito de altura (restringindo o
tamanho dos prédios), ou mínimo de vagas para carros (restringindo a
ocupação do espaço por pessoas). Também são obstáculos populares a
exigência de recuos, a proibição de uso misto e os tombamentos, todos
que — em que pesem aspectos positivos — acabam impedindo que as
pessoas usem parte da área urbana para morar. É preciso achar um
equilíbrio entre as vantagens e desvantagens dessas regras: ciente de que as
vantagens são mais conhecidas, vamos neste capítulo explicitar mais suas
desvantagens.
 Na presença de restrições, o resultado, em maior ou menor grau, serão
cidades menos densas (menos moradores por uma determinada medida de
área, como quilômetro quadrado). Pense no que a falta de adensamento
significa. Todas as restrições, aplicadas a dezenas de milhares de imóveis
nas cidades ao mesmo tempo, vão empurrando, metro por metro, os
pobres para quilômetros mais longe dos centros de oportunidades.
Para os Estados Unidos, o pesquisador taiwanês Chang-Tai Hsieh
(Universidade de Chicago) e o italiano Enrico Moretti (Universidade de
Berkeley) calcularam o custo nacional das regras restritivas para ocupação
em grandes cidades.24 Ao impedir que parte da força de trabalho ficasse
próxima das oportunidades de maior produtividade, a taxa de crescimento
do pib americano teve uma perda superior a 30% entre 1964 e 2009.
Somadas, regras para construção determinadas a nível local — por
exemplo no “plano diretor” de uma cidade como San Francisco —
atrapalham o crescimento da economia. Pense nisso quando se deparar
por aqui com o próximo protesto de uma associação de moradores de um
bairro contra algum empreendimento: o assunto não é de forma alguma
apenas dos habitantes da vizinhança.
Que fique claro que isso não significa, evidentemente, que serão os mais
pobres a ocupar, por exemplo, um novo prédio residencial em uma área
central. Há aqui alguma confusão. Imagine uma mudança no zoneamento
da cidade que permita que uma casa seja vendida para um
empreendimento, que construirá uma torre de apartamentos no terreno.
Suponha ainda que essa é uma área nobre da cidade, razão pela qual as
unidades a serem comercializadas serão caras. Dizer que esse tipo de
mudança na cidade — da casa para o prédio — é positiva para o combate
às desigualdades não é o mesmo que dizer que o edifício será ocupado por
pessoas mais pobres. Não é esse o raciocínio que se coloca, mas sim que,
ao se adensarem áreas centrais, a distância dos pobres até oportunidades
poderá ser menor do que seria sem o adensamento.
Afinal, pelo menos parte dos novos moradores do terreno (que
compraram ou alugaram os novos apartamentos) já morava na cidade.
Eles desocuparão os imóveis em que moravam antes, liberando para uso
de outras pessoas. E assim por diante. Outra forma simplificada de
vislumbrar o problema da ocupação de uma cidade é vendo-o como uma
fila. Se os mais pobres estão no final dela, é importante que ela ande.
Ao fim e ao cabo o que queremos é aumentar a oferta de imóveis para a
população mais pobre, para que tenham melhor qualidade e melhor
localização do que suas moradias atuais. Isso ocorre sempre que há novas
construções na cidade entre polos de oportunidade e as periferias — seja
quando os pobres se beneficiam diretamente de uma moradia nova (como
em um programa habitacional em área bem localizada)25 seja quando se
beneficiam indiretamente da moradia nova (como na execução de um
empreendimento privado voltado para grupos mais ricos, dentro da lógica
da fila). Fiquemos com a explicação didática do arquiteto e urbanista
Anthony Ling, editor do site Caos Planejado: “Ao evitar que mais unidades
habitacionais sejam construídas em uma região central, as pessoas que lá
morariam não deixam de existir, mas vão morar um pouco mais longe.
Esse efeito, em cascata, leva ao ‘espraiamento’ da mancha urbana”.26
Assim, a decisão entre permitir ou coibir a construção de moradias seria
uma decisão entre puxar ou empurrar os mais pobres. O jovem fica mais
longe de um curso, a mãe mais longe de um emprego, a aposentada mais
longe de um museu, o doente mais longe de um tratamento. Afinal, a
economia se aglomera em parte das cidades, que crescem ao redor dessas
áreas centrais. O jeito mais fácil de aproximar pib e as pessoas é deixando
que cheguem rápido aos núcleos da atividade econômica. Várias cidades
admiradas do mundo têm alta concentração da atividade econômica no
espaço, acompanhada de muita densidade e redes eficientes de transporte
público.

Legalize já

No fim das contas, estamos falando que é ilegal morar de determinadas

formas. Certamente algumas proibições são necessárias, mas seriam todas?
Tantas restrições previstas em leis e outros regulamentos contrastam com
a Constituição, que estabelece o direito à moradia como direito social. Mas
vai ser o próprio poder público a gerar várias restrições a esse direito —
muito além das necessárias para a saúde dos indivíduos ou para algum
atributo de bem-estar coletivo. Temos falado de adensamento, mas
poderíamos falar também de legalização do morar.
Além disso, o alto custo de vida nas cidades é pressionado pelos
aluguéis: sendo o aluguel um preço, a microeconomia básica ensina que
ele será maior se houver restrições de oferta do respectivo produto (no
nosso caso, imóveis residenciais). É provável, assim, que as construções de
imóveis em áreas centrais — ainda que não ocupados pela população mais
pobre — levem a um cenário de aluguéis mais moderados nas periferias do
que seriam sem essas construções.27
Cabe ainda um adendo: o que estamos defendendo é o aumento da
oferta de moradias, e isso não passa sempre por novas construções. Pode
decorrer de mudanças no uso das construções já existentes, por exemplo
ao se permitir que um prédio comercial possa receber apartamentos. Pode
decorrer ainda da exploração de imóveis abandonados, públicos ou
privados — ainda que essa opção não possa ser a única (ou nem a
principal) solução à nossa disposição diante da magnitude do problema a
ser enfrentado.
Que métrica temos para medir o desafio das nossas cidades? Uma é o
déficit habitacional. Faltariam mais de 6 milhões de moradias no Brasil,
pelos cálculos da Fundação João Pinheiro para este déficit em 2019.28
Somente nas regiões metropolitanas faltariam 3 milhões de residências.29
Em termos absolutos, o número é pior em cidades de maior produtividade
como São Paulo, Brasília e Belo Horizonte. São contados no déficit
habitacional os casos de domicílios precários (rústicos ou improvisados),
coabitação (famílias diferentes morando juntas), ônus excessivo (mais de
30% da renda comprometida com aluguel) e concentração em domicílios
alugados (mais de três pessoas por cômodo).30
Mais difícil de medir, porém, é a perda em oportunidades provocada
pela baixa densidade. Como calcular o impacto da jovem que deixa de
descobrir um curso que influenciaria sua trajetória? Ou do vendedor que
nunca conheceu o fornecedor do qual precisava para seu negócio
deslanchar? Não há como medir periodicamente o pib que é perdido em
consequência desses afastamentos, das interações que não acontecem
pelas regras que regulam as cidades.
Modernamente, o papel das cidades em permitir interações entre
diferentes indivíduos tem sido lembrado não apenas por possibilitar o
crescimento econômico, mas também a redução das desigualdades. O
economista Raj Chetty, de Harvard, é autor de influentes estudos sobre
como bairros podem afetar o futuro de um indivíduo. Chetty se beneficiou
de uma espécie de experimento do governo dos Estados Unidos, que
“sorteou” famílias pobres para morarem em vizinhanças mais ricas,
pagando para que ali vivessem. Essa randomização permitiu isolar de
outros efeitos o impacto da nova moradia sobre a trajetória das crianças.
Muitos anos depois, as que habitaram o bairro melhor tinham salários
maiores quando adultas.31 Isto é, as que cresceram em famílias com
mesmo nível de renda ou escolaridade mas não foram sorteadas para viver
na região mais rica não apresentaram a mesma mobilidade social. A
exposição a vizinhos de maior escolaridade ou a melhores serviços pode
ser explicação para os fortes resultados encontrados.
Chetty é agora diretor da Opportunity Insights, uma organização
baseada em Harvard que trabalha com políticas públicas de mobilidade
social nas cidades. Outros estudos seus, com outras fontes de dados, têm
confirmado efeitos relevantes de bairros ruins sobre a vida posterior da
criança — influenciando renda, escolaridade e fertilidade.32 A diferença
seria pior para os meninos, possivelmente em consequência da
criminalidade.33 A conclusão que sai desses resultados da ciência é
poderosa: o futuro de um indivíduo depende muito mais do seu entorno
do que era imaginado, e esse entorno vai além do seu lar.
E se somos mais moldados do que sabíamos por conversas que ouvimos
na esquina ou referências que absorvemos na rua? O quanto da trajetória
de uma criança depende de aparentes trivialidades, como perceber o
comportamento de adolescentes engajados com um vestibular, ouvir um
violino tocando no prédio ou ver um vizinho saindo de uma livraria com
uma sacola pesada? E as escolhas de pais e mães na criação dos filhos: são
mesmo decisões suas ou replicam comportamento da família ao lado? Seja
como for, quanto mais distantes os pobres viverem dos ricos, mais limitada
será a sua interação com eles.34 Os filhos dos pobres terão vidas mais ou
menos prósperas a depender do desenho das cidades — é o que indica essa
literatura.35
Já Carlos Góes fala em “tirania das baixas expectativas” ao lembrar um
novo estudo indicando que crianças têm maiores chances de se tornarem
inventores quando adultas depois que se mudam para um bairro onde há
mais inventores.36 “Se não há ninguém ao seu redor que segue
determinada carreira, é improvável que você corra o risco de ser o
primeiro do seu meio a seguir aquele caminho.”37
A pauta do adensamento é cada vez mais abraçada pela esquerda
americana, enquanto a brasileira parece ainda ter algumas reservas com
uma agenda que vê como excessivamente vantajosa para a indústria
imobiliária. Bairros centrais apenas com casas são vistos assim como
bastiões de resistência à ganância desenfreada, e não como um valorizado
patrimônio de elites que contribui para a segregação nas cidades.
O governo de Joe Biden, por exemplo, propôs a construção de prédios
com apartamentos em áreas antes reservadas apenas para casas, bem
como a redução de tamanhos mínimos desses terrenos — o que também
diminui o custo da moradia e aumenta a densidade.38 O governo federal
dará dinheiro para os governos subnacionais que mudem seu zoneamento
neste sentido.39 Ali a esquerda entende hoje que essas regras são
discriminatórias, e chegam a vê-las como herança da segregação racial.40
Existem outros governos que poderiam nos inspirar. No Canadá, o
primeiro-ministro Justin Trudeau anunciou em 2023 um pacote para
“acelerar” a construção de residências, defendendo explicitamente que é o
aumento da oferta que tornará os aluguéis mais acessíveis, que o
zoneamento excludente deve ser abandonado e que o adensamento —
com prédios de apartamento — deve ser almejado, especialmente em
torno da infraestrutura de transporte. No mesmo ano, o governo
português passou a permitir que imóveis destinados a comércio ou
serviços possam ser usados para moradia. Na Califórnia, a proximidade
com polos de emprego tem sido usada como parâmetro para o
adensamento.41
 No Brasil, a ciência também já tem sugerido as vantagens de cidades
mais compactas para a inclusão social. Um destaque é o projeto Acesso a
Oportunidades, de Rafael Pereira e outros pesquisadores do Ipea, que
mostra a disparidade de oportunidades no território em várias metrópoles
brasileiras.42 O projeto permite concluir, por exemplo, que em São Paulo a
quantidade de empregos que os mais pobres podem acessar a pé em trinta
minutos é nove vezes menor do que os que estão disponíveis nesse mesmo
intervalo de tempo para a população de alta renda.
Fernando Ferreira, brasileiro na Universidade da Pensilvânia (UPenn),
junto com os pesquisadores Santosh Anagol e Jonah Rexer (Princeton),
estimou os efeitos do novo Plano Diretor em São Paulo. Encabeçado pelo
então prefeito Fernando Haddad, o plano tinha entre outros objetivos
ampliar o adensamento em partes centrais da cidade. Os autores
identificaram aumento da oferta de imóveis na cidade e redução do preço
do aluguel em relação ao que teria acontecido sem a reforma do plano.43
Uma reforma mais agressiva teria efeitos maiores, calculam, beneficiando
mais grupos mais pobres. Mas isso é difícil, porque mudanças não vêm
sem custo: elas afetam o patrimônio de donos de terrenos nas áreas
centrais — que não à toa tendem a se opor. Ferreira argumenta:
Onde tem mais disponibilidade de moradias, o preço dos aluguéis e para a compra diminui. […]
Isso é muito bom para a sociedade, especialmente para os mais jovens e mais pobres. Há uma
melhora na qualidade de vida, pois as pessoas conseguem escolher vizinhanças [para viver] mais
perto do trabalho.44

Para o Recife, pesquisadores de universidades federais em Pernambuco

detectam valorização dos apartamentos, vantajosa aos proprietários, em
consequência de restrições a construções.45 Para um conjunto maior de
cidades brasileiras, Ricardo Lima e Raul Silveira Neto, da ufpe, projetam
que zoneamentos restritivos levaram a um aumento superior a 5% nos
aluguéis: “A evidência indica que, mesmo sendo normalmente uma
política bem-intencionada, restrições de uso do solo tendem a gerar custos
sociais que precisam ser levados em conta na análise do mercado
imobiliário no Brasil”.46 Restrições, portanto, que deixam mais altas as
barreiras para os que querem se deslocar para as metrópoles e usufruir das
suas possibilidades.
Já Ciro Biderman, da fgv, observa que essa má regulação no país
encarece preços no mercado formal e aumenta a informalidade fundiária:
“Tipicamente são regras usadas pela elite para apartar os pobres para que
não vivam na cidade ou tenham acesso aos equipamentos públicos”.47 Por
sua vez, no modelo de Tiago Cavalcanti (Cambridge), Daniel Da Mata
(Ipea) e Marcelo Santos (Insper) encontram-se efeitos relevantes das
restrições à construção sobre a formação de favelas — resultado
compatível com outros estudos para países emergentes em que a rigidez
para a construção no mercado formal esteve associada a aumento das
favelas e perdas de produtividade.48

A crise do aluguel

Não há qualquer menção a aluguel em nenhum dos 58 artigos do Estatuto

da Cidade ou nos 25 artigos do Estatuto da Metrópole.49 Há uma menção
a custo. Seria isso anedótico da falta de relevância que o aluguel e o custo
de vida têm no planejamento urbano brasileiro? Aquela que é a principal
despesa de milhões de famílias brasileiras é um detalhe para parte dos
burocratas e da opinião pública?
O isolamento dos mais vulneráveis que de fato moram nas cidades não
contribui para seu empobrecimento somente pela falta de acesso a
oportunidades de geração de renda, mas também pela limitação ao seu
poder aquisitivo. Economistas às vezes falam de “renda real” se referindo
não ao quanto uma pessoa ganha nominalmente em reais, mas ao quanto
de bens e serviços é possível comprar com essa renda. A falta de densidade
pode reduzir a renda real dos mais pobres ao encarecer o aluguel/
prestações e ao elevar as despesas com transporte: ambas diminuem a
disponibilidade de dinheiro para outras necessidades do lar.
Segundo o ibge, entre a população que mora de aluguel, uma em cada
quatro pessoas está em “ônus excessivo” (mais de 30% da renda
comprometida com o pagamento), mas a proporção é maior para os mais
pobres: mais da metade dos que vivem abaixo da linha da pobreza tem
ônus excessivo com aluguel.50 A situação é pior em grandes centros
urbanos. O mesmo ibge estima que na última década o número de favelas
no Brasil (ou aglomerados subnormais) dobrou, já sendo mais de 5
milhões de residências localizadas nessas áreas.51
Um exercício interessante que pode ilustrar essa mazela é comparar
quanto tempo de trabalho se levaria em média para adquirir um imóvel
em uma cidade brasileira e em cidades de outros países. O Caos Planejado
fez a comparação “razão preço-renda” para o Brasil: assumidamente
genérica, ela trata tão somente da relação entre o preço médio de uma
residência e a renda média.52 Para as principais capitais brasileiras, o
número resultante é de mais de dez anos. Dados de outros países indicam
valores menores que cinco anos em Tóquio, Chicago ou Singapura, e
menores que dez anos em Nova York, Londres e Los Angeles.
Muitos dos debates sobre cidades parecem ignorar completamente essa
questão de custo para os cidadãos. Nesse sentido, Alain Bertaud — o
urbanista francês — critica o planejamento urbano: “Nenhuma decisão
regulatória ou de infraestrutura deveria ser tomada sem levar em conta
seu impacto no mercado”. Bertaud vai além, por entender que os preços
dos imóveis nas cidades são artificialmente elevados pelas regulações
estatais. Para ele, os incumbidos pelo planejamento urbano deveriam ser
responsabilizados pelo alto custo das moradias “da mesma forma que
autoridades da saúde são responsabilizadas por epidemias, ou que a polícia
é responsabilizada por índices altos de criminalidade”.53
No Congresso brasileiro, um projeto de lei do senador Izalci Lucas
(psdb-df), apresentado durante a pandemia, prevê um auxílio-moradia
emergencial para a população carente, bem como a instituição de metas
para o valor médio dos aluguéis, em proporção do pib per capita. Elas
seriam observadas pelos maiores municípios.54 Caso os aluguéis estejam
acima desse limite, o município deve trabalhar para ampliar a construção
de moradias, inclusive relaxando — ainda que temporariamente —
restrições artificiais de oferta e redirecionando imóveis públicos para
habitação.

Meu ambiente: Os Nimby

A alternativa de não permitir mais construções em áreas centrais gera

custos não só para a população pobre, mas para o Estado. Por exemplo, ao
se optar por um programa habitacional com construção de novas casas em
áreas distantes, deve-se levar para lá toda a infraestrutura de energia, água
e saneamento, transporte etc. Por outro lado, com uma política
habitacional que prezasse pelo adensamento em partes mais bem
localizadas, o governo aproveitaria infraestrutura que já existe — inclusive
de serviços públicos —, cujo custo de conexão é menor.
 A ineficiência de moradias longe de áreas centrais é não apenas
econômica, mas também ambiental. O consumo de energia é menor
quando há mais densidade e, talvez mais importante, o consumo de
combustível fóssil se reduz quando as distâncias são menores. Essa é uma
questão fundamental para a mudança climática. Além disso, cidades mais
compactas, voltadas para cima e não para os lados, ocuparão menos áreas
verdes.
Todos esses argumentos parecem contraintuitivos, afinal
frequentemente são justo argumentos ambientais os levantados para
impedir construções. Mas tipicamente estes argumentos ignoram que
impedir uma construção em uma área central pode levar a alguma
construção em uma área mais periférica. Essa pode estar justamente mais
perto de uma área de preservação ou mesmo de um manancial. Por sua
distância, exigirá maior queima de combustível fóssil (carro, ônibus) para
que seus moradores acessem oportunidades.
Uma pesquisa divulgada em 2022 mostra que 75% dos americanos
acham que é melhor para o meio ambiente construir residências afastadas,
em vez de próximas.55 A ciência, porém, indica que essa é uma percepção
bastante equivocada: “As cidades possuem um papel vital na agenda global
de mitigação das mudanças climáticas. A densidade populacional das
cidades é um dos principais fatores que influenciam o consumo urbano de
energia”, pontuam pesquisadores do Instituto de Pesquisa sobre Impactos
Climáticos de Potsdam, concluindo que políticas públicas precisam limitar
o espraiamento urbano.56
Um estudo da Universidade de Illinois aponta que dobrar a densidade
urbana poderia reduzir pela metade a emissão de carbono decorrente dos
deslocamentos das famílias, ou ainda reduzir em um terço o consumo de
energia dos domicílios.57 Já um estudo recente publicado na Nature
Communications, com dados de trezentas cidades do mundo, conclui que
cidades mais espalhadas tendem a poluir mais.58 Quem realmente se
preocupa com meio ambiente quer cidades mais compactas, não menos
densas.59
Em um país como o Brasil fica claro também que são aqueles
empurrados para habitações precárias em áreas periféricas os mais
prejudicados por intempéries climáticas. Quantas mais imagens de
enchentes e deslizamento de encostas destruindo a vida de famílias pobres
precisamos ver? Ainda seriam mais de 8 milhões de brasileiros que moram
em áreas suscetíveis a desastres — segundo o Centro Nacional de
Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais (Cemaden).60 Edifícios em
bairros centrais parecem naturalmente menos sujeitos a esses riscos do
que casas nas franjas das cidades. “Ou crescemos para cima ou
continuaremos crescendo para os lados”, sintetiza Raul Juste Lores,
jornalista especializado e autor de São Paulo nas alturas.61
“Not in my backyard”, “Não no meu quintal”, é a expressão que em inglês
dá origem ao acrônimo Nimby, designando grupo de moradores
privilegiados que se opõem a construções nas suas vizinhanças. Um
grande filme brasileiro gira ao redor de uma Nimby, Aquarius, exibido no
Festival de Cannes em 2016 e considerado um dos melhores filmes do ano
pela prestigiada publicação Cahiers du Cinéma. Clara, vivida por Sônia
Braga, não aceita se mudar de um imóvel muitíssimo bem localizado no
Recife, em que uma construtora — disposta a tornar a vida de Clara um
inferno — deseja erguer uma torre de apartamentos. Em uma provocação
no Estadão, eu disse que Clara era a vilã do filme, porque da decisão dessa
“milionária”62 resultará a exclusão de outras pessoas na cidade.
Esse texto gerou alguns xingamentos. Não tenho pretensão de discutir o
filme, que trata de muitos temas, nenhum deles sendo economia urbana.
Mas vale nos determos mais em como a pauta de moradores de áreas ricas
que protestam contra novos vizinhos é bem-vista pela opinião pública.
Talvez o ponto mais mal compreendido nessa discussão diga respeito aos
ocupantes das novas construções. Não serão pobres que ocuparão o prédio
à beira-mar a que Clara se opõe. Por que então estamos falando deles?
Porque se beneficiarão pelo efeito dominó provocado pela ocupação dos
novos apartamentos. Assim explica Anthony Ling:
Evidentemente, muitas das unidades novas a preços de mercado não são acessíveis para a parcela
mais pobre da população. No entanto, grande parte do estoque habitacional para baixa renda é
formada por unidades antigas, que algum dia foram novas mas que tiveram seu valor depreciado
ao longo do tempo.63

Um argumento contrário à verticalização que tem aparecido bastante

no debate é aquele baseado em dados e mapas que mostrariam que a
maioria dos moradores em áreas verticalizadas em São Paulo é branca — o
que iria de encontro ao argumento de que a densidade favoreceria grupos
vulneráveis, como a população negra.64 Mas não espanta que sejam
brancos que morem nas áreas centrais — nem nos sobrados nem nos
prédios.
Não se cogita que a verticalização em áreas nobres, como em São Paulo,
tenha promovido a ocupação dessas áreas pela população vulnerável. O
que se defende é que a verticalização é necessária para que essa população
more mais perto dessas áreas e tenha melhor acesso às suas oportunidades.
Isso, evidentemente, sem prejuízo de eventuais iniciativas de provisão
direta pelo poder público — como com imóveis subutilizados. É claro
também que os efeitos positivos de cada novo prédio são incrementais.
Raul Juste Lores lembra por que o modelo que prioriza casas em áreas
centrais é tão negativo:
 Se todos tiverem direito à sua casa com quintal e jardim, a cidade vai se espalhando — as
distâncias aumentam e o uso do carro como transporte se impõe. Se tivermos uma cidade densa
[…], as distâncias se encurtam e a densidade facilita a construção de transporte público. […]
Nossos bairros mais servidos por metrô, ônibus, luz e água precisam de mais moradores, não
menos.65

A crítica ao adensamento — que em São Paulo e em outras cidades

coincide com a defesa dos bairros de casas/ sobrados — é em outros
lugares uma agenda da direita, ou mesmo da extrema-direita. Peguemos o
exemplo de uma medida pró-adensamento do governo Obama que
Donald Trump revogou. Trump anunciou a revogação como vantajosa
para os Nimby em bairros de casas, sugerindo a eles não apenas que seus
imóveis se valorizariam com a restrição, mas também que não precisariam
mais se preocupar com pobres e com violência em suas vizinhanças.66
Uma mensagem quase abertamente segregacionista que foi vista como um
esforço de engajar a parte racista de sua base perto das eleições.67
Entretanto, é verdade que a democratização das metrópoles de maior
produtividade não exige somente verticalização e investimento em
mobilidade urbana: o desenho dos prédios construídos também importa.
Se, como mostram os estudos de Raj Chetty, é importante que crianças
pobres experimentem as áreas ricas, construções fechadas para a cidade
serão menos interessantes para a redução da desigualdade. Condomínios
com espaços de convívio voltados para dentro e muros altos são um
exemplo no sentido contrário do que seria o chamado “adensamento
gentil”. Juste Lores entende que, com edifícios que matam a vida nas
calçadas, a indústria imobiliária acaba justificando parte do receio que
existe em relação aos novos lançamentos.68 Verticalização também precisa
ser sinônimo de adensamento: apartamentos grandes demais com poucos
moradores e muitas vagas de carro não servirão tão bem a esse
propósito.69 Cotas solidárias para habitação social nos novos
empreendimentos são bem-vindas, e deveriam ser fixadas no máximo
possível.70
De outra parte, o crescimento econômico recente de outros países
emergentes é mais um lembrete da importância que as cidades devem ter
para o Brasil. O que teria sido da China e da Índia se houvesse grandes
empecilhos para a ocupação de suas cidades nas últimas décadas? Esses
países conseguiram reduzir a pobreza de forma extraordinária nesse
período, em boa parte porque pessoas migraram para ocupações de maior
produtividade nos centros urbanos. O quanto do sucesso econômico de
lugares como Shenzhen, espécie de Vale do Silício chinês, pode ser
atribuído à hiperdensidade, que permitiu a tantos trabalhadores rápido
acesso a empregos com moradia a custo acessível?71 E o milagre da Coreia,
poderia acontecer sem o adensamento de Seul?
“Criar ambientes urbanos densos e diversos econômica e socialmente
deve ser um objetivo primordial do progressismo”, opina Farhad Manjoo,
colunista do New York Times.72 Ele defende mudanças nas cidades pelo seu
papel no clima, mas também porque “a densidade promove tolerância,
diversidade, criatividade e o progresso”.
Há muitos brasileiros para se mudarem para as nossas maiores
cidades.73 Permitir isso é não apenas justo como contribuirá para a
redução de desigualdades e o crescimento da economia.

O programador da promissora fintech conta o que mais curte na cidade

grande. “Gosto da variedade de lugares para visitar e lojas para
encontrarmos o que precisamos”, diz Vitor. Ali, destaca a presença
também de serviços técnicos e operadores de internet que não encontrava
no interior do Maranhão. Ele migrou de Carutapera para Belém, e é da
capital paraense que fala comigo, por celular.
Teve receio quando percebeu que estava entrando em um mundo novo.
Achava que teria de abandonar a vida pessoal e seu jeito de ser, e “virar
uma pessoa séria e estressada”. Uma recrutadora ajudou a tranquilizá-lo —
foram quase dez empresas que o entrevistaram, disputando a garra e
engenhosidade do jovem.
A sorte de Vitor parecia mudar em plena pandemia. Queria comprar
um equipamento melhor para programar em Carutapera. Relutou por
muito tempo a seguir um conselho específico, porque não queria se
vitimizar. Até que topou a ideia de amigos — pedir ajuda. Foi às vésperas
de um Ano-Novo que a saga de Vitor viralizou no Twitter. Recebeu
presentes, propostas de emprego e foi parar em Belém: “Eu não tinha
expectativas de trabalhar com programação. Estou conhecendo assuntos
muito empolgantes de que nunca antes tinha ouvido falar”.
Pergunto a ele se imagina viver ainda em outro lugar. “O mundo é
gigante. Acho incrível a ideia de mudar para um ambiente em que nada é
familiar e tudo é novo”. Entre os lugares que espera conhecer estão
Austrália, Canadá e Japão.
A família ficou “lá no interior”, como se refere ao povoado do
Livramento. Indago sobre o que sugeriria aos governantes fazer em prol
de lugares como aquele onde ele programava em celulares quebrados.
“Não quero usar chavões como investir em educação e tecnologia.” Sua
prescrição é, talvez, mais objetiva: “Fomentar a curiosidade”. Acha que
com alguma exposição ao diferente as crianças podem despertar para
interesses que perseguirão.
7. Nova Petrópolis, a cidade com mais aposentados

A vendedora me garantiu que não era o que eu imaginava. Os bonecos

de velhinhos sentados em bancos, que vinham com a inscrição do nome da
cidade, não teriam nada a ver com a população local. “Os turistas
compram como lembrança para dar aos seus parentes mais velhos.” Deixei
para lá e comprei chocolates, afinal essa é a Serra Gaúcha. Estamos em
Nova Petrópolis — “a cidade dos velhinhos”, segundo a tv Record, ou “a
cidade onde metade da população depende da Previdência”, na descrição
do El País.1
Você talvez nunca tenha ouvido falar dessa cidade. A prefeitura usa dois
motes para ela em seu site oficial: às vezes é “Jardim da Serra Gaúcha”, às
vezes é “Simplesmente alemã”. Digitei no Google: “O que fazer em Nova
Petrópolis?”. Tem a praça das Flores. O moinho Rasche. O pinheiro
multissecular. Dei um pouco de azar, porque por alguns dias perdi a neve
de 2021. Uma pena, porque também já tinha perdido o Frühlingsfest, que
celebra a primavera. Serrana, como a Petrópolis original, é uma cidade
florida, impecavelmente limpa e em que os carros param na faixa para os
pedestres atravessarem. Também provoca estranheza o par de tamancos
gigantes na avenida principal, convidando para um restaurante holandês.
Mas vim aqui mesmo por causa dos benefícios do inss, conhecer esse
nosso, digamos, “Previdenciaristão”. Dados de 2019 do governo federal
informam que Nova Petrópolis é o município onde há mais brasileiros
recebendo aposentadorias2 — diretamente, mais de 40% dos moradores —
e também onde nossa Previdência mais gasta, em valores por habitante.
Mas sequer está entre as seiscentas cidades brasileiras com mais idosos.3
Se de fato é natural que o número de benefícios acompanhe o número
de idosos, há outra variável chave aqui: o emprego formal. Regiões que
por qualquer motivo possuem mais emprego com carteira assinada,4
inclusive porque são mais prósperas, tenderão a ter mais benefícios da
Previdência Social.
Em um modelo como o nosso, que privilegiou a aposentadoria em
idades mais jovens para aqueles com melhor acesso ao mercado de
trabalho formal, podemos ter essa situação inusitada de muitas
aposentadorias sem necessariamente muitos idosos. Ou ainda regiões ricas
tendo pessoas aposentadas em idades bem mais jovens do que em regiões
mais pobres. Entender o gasto previdenciário é fundamental para entender
o gasto público e o Estado brasileiro de forma mais ampla.

A previdência grande de um país jovem

Nova Petrópolis tem mais cinquentões do que pessoas acima de setenta

anos de idade. E a faixa etária mais populosa é a dos quarentões, segundo
as estimativas mais recentes.5 A idade mediana é de quarenta anos, em
minha conta. O que é fundamental saber é que, no Brasil, aposentado não
quer dizer necessariamente idoso. Até a reforma da Previdência de 2019, o
país se destacava na comparação internacional por ter uma modalidade de
aposentadoria bastante atípica.6 Ela se chama “aposentadoria por tempo
de contribuição”, que não é baseada em idade, mas em tempo trabalhado
com carteira assinada.
Isso é importante, primeiramente, porque ela provoca gastos mais
elevados: não havendo idade mínima para se aposentar, os beneficiados se
aposentavam ao cinquenta e poucos anos, o que significa décadas de
recebimento do benefício, em média. Além disso, por ser vinculada ao
tempo com carteira assinada, ela alcança mais quem teve melhor inserção
no mercado de trabalho formal: mais tempo com emprego, o que também
está correlacionado com maiores salários. Para a Previdência, isso significa
aposentadorias maiores para pagar. A aposentadoria por tempo de
contribuição era o principal gasto da Previdência brasileira, superando o
de qualquer ministério.
Em segundo lugar, isso importa por uma questão de iniquidade. Ter
muito tempo de contribuição — trinta anos para mulheres e 35 para
homens, como era exigido — é uma característica típica das melhores
profissões e das regiões mais desenvolvidas do país. Afinal, boa parte dos
brasileiros passa em sua vida laboral por períodos de informalidade
(emprego informal ou por conta própria), desemprego ou mesmo fora da
força de trabalho. Esses brasileiros usam outras modalidades de
aposentadoria, que demandam menos tempo de carteira, mas que sempre
exigiram idade mínima — no meio urbano, a partir de sessenta anos de
idade. Colocado de outra forma: a Previdência gasta muito com um
benefício que acolhe mais os brasileiros mais “ricos”,7 não os brasileiros
mais pobres.
É por essas particularidades que uma cidade com muitos aposentados
não será necessariamente uma cidade de “velhinhos”. Nessa em particular,
os velhinhos que são aposentados provavelmente não se aposentaram
velhinhos, e sim recebem há bastante tempo seus benefícios. Quase dois
terços das aposentadorias por aqui foram por tempo de contribuição, sem
idade mínima.8
Por conta dessa distorção causada pela falta de idade mínima, os
brasileiros dos estados mais ricos se aposentam bem mais cedo que
aqueles dos estados mais pobres. Antes da reforma, a idade média de
aposentadoria nos benefícios operados pelo inss era de cerca de 57 anos no
Rio Grande do Sul e em Santa Catarina.9 Uma grande diferença em
relação a Roraima e Amapá, em que a idade média estava acima de 64
anos. Para Nova Petrópolis, o número estimado é de 55 anos.10 Nesse
sentido, Nova Petrópolis não é uma exceção: são quase quarenta as cidades
gaúchas que têm mais de 30% da sua população composta por
aposentados do inss.
A economia dessa bela cidade é marcada pelo cooperativismo, história
referenciada inclusive em um monumento na sua área central. É aqui que
se originou há mais de cem anos o Sicredi, o enorme sistema de
cooperativas de crédito que atua em boa parte do país. A liderança em
aposentados pode se explicar também pela imigração de aposentados de
outras cidades. Nova Petrópolis é uma cidade tranquila, bem cuidada, de
clima agradável e se situa em uma região turística. Uma realidade graciosa
que parece muito distante daquela da maioria dos municípios brasileiros.
Como mencionamos no início do capítulo, ela não só tem mais
aposentados em proporção da sua população como também lidera no
maior gasto da Previdência por habitante11 — o que é obviamente positivo
para a economia local. Aqui é pertinente compreendermos então qual a
magnitude do gasto previdenciário, que irriga mais cidades como essa.
Mais da metade do orçamento federal era gasto com Previdência no
pré-pandemia. Em 2019, foram 52%, mais de 900 bilhões de reais.12
Compare esse montante com o Bolsa Família, que tanto mencionamos
neste livro quanto ao seu impacto na vida dos mais pobres. O Bolsa teve
em 2019 algo como 40 bilhões de reais. Somente considerando a esfera
federal, gastamos 23 vezes mais com os pagamentos da Previdência do que
com os pagamentos do Bolsa Família.
Tão importante quanto o elevado nível desse gasto é o seu crescimento,
que em alguns anos antes da pandemia foi de 50 bilhões de reais por ano,
em boa parte pelo envelhecimento da população. Um gasto alto subindo a
uma velocidade muito rápida inevitavelmente implica restrição a outros
gastos, inclusive os mais bem posicionados para chegar nas regiões mais
pobres (como o Bolsa Família).
Se compararmos o gasto previdenciário total do Brasil com o de países
mais envelhecidos, veremos que gastamos em um nível próximo de
sociedades que têm mais idosos.13 Como o Japão ou a Alemanha, em que
o Estado dispende parcela do pib equivalente ao do Brasil com seus
sistemas previdenciários.14 À medida que o Brasil continuar envelhecendo,
esse gasto irá subindo. Como não é bem focalizado do ponto de vista da
distribuição de renda, essa evolução representa uma preocupação — que a
reforma da Previdência diminuiu.
Essa preocupação foi assim externada pelo parecer da Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania (ccj) do Senado Federal, assinado pelo
senador Tasso Jereissati (psdb-ce): “O cidadão observa uma penúria cada
vez maior nos transportes ou na ciência e tecnologia, enquanto os jornais
noticiam há anos gigantescos déficits primários: a União gasta muito mais
do que arrecada em tributos. Esse aparente paradoxo é explicado pela
supremacia da Previdência”.15
Um amplo compêndio da experiência internacional e da literatura
acadêmica de proteção social, lançado em 2021, aponta justamente para
esse desafio, que existiria mesmo nos países onde o gasto social já é mais
bem calibrado. Em Fazendo o gasto social funcionar, o economista Peter
Lindert é taxativo quanto ao estoque crescente de aposentadorias,
classificando-o como “a ameaça mais durável ao futuro do gasto social e ao
Estado de bem-estar social”.16 O termo “ameaça” não traduz bem uma
evolução que é fundamentalmente positiva, que é a tendência de vidas
cada vez mais longas. A resultante restrição a outros gastos que beneficiam
mais os mais pobres, porém, parece inquestionável.

Por que quem morre antes se aposenta depois?

Se por um lado é de esperar que cidades gaúchas tenham mais

aposentados, por estarem mais adiantadas no processo de envelhecimento
populacional, por outro ainda temos uma questão para compreender. Se as
regras para a aposentadoria são nacionais, e valem em todo território, não
faz sentido que no Sul as idades médias de aposentadorias estejam tão
abaixo do Norte — como relatamos.
O Brasil é desigual, e a desigualdade do seu mercado de trabalho vai se
refletir também na hora de se aposentar. A verdade é que apenas entre os
benefícios operados pelo inss há cinco grandes tipos de aposentadoria.17
Elas possuem requisitos diferentes, grosso modo, permitindo o
recebimento mais cedo para quem teve mais tempo de emprego com
carteira assinada. O corolário é que a aposentadoria fica para mais tarde
para aqueles com pior inserção no mercado de trabalho. Embora as regras
sejam nacionais, as regiões são desiguais quanto à prosperidade de sua
economia.
A ausência da famosa idade mínima era uma exceção, válida apenas
para quem teve bom acesso ao mercado de trabalho — típico de regiões
mais industrializadas, pessoas mais escolarizadas, ocupações mais
produtivas. Para os demais tipos de aposentadoria, já havia idade mínima.
Desde os 55 anos para a aposentadoria rural por idade da mulher até os 65
anos da aposentadoria urbana por idade do homem — 65 sendo a mesma
idade exigida para homens e mulheres no chamado Benefício de Prestação
Continuada (bpc).18 Não é preciso se prender a esses nomes, apenas
compreender que a vantagem de poder se aposentar sem idade mínima
nunca foi extensível aos mais pobres.19 Isso ajuda a entender também por
que é Nova Petrópolis a campeã do gasto da Previdência, e não um
município pobre da Amazônia ou do Sertão.
Perceba que aqui focamos em diferenças regionais, mas nosso foco
também poderia ser por raça ou por gênero. Aqueles com maiores
obstáculos no mercado de trabalho se aposentam depois. Mulheres são a
maioria no bpc — refletindo a realidade, por exemplo, de domésticas que
não tinham a carteira assinada ou mães que não puderam ter emprego
formal para cuidar dos filhos. E na aposentadoria por tempo de
contribuição, sem idade mínima? A maioria é de homens. Há evidência
também de que são pessoas brancas, não as negras, as que conseguiam sua
aposentadoria mais cedo nesse sistema.20
Existe ainda uma outra grave incoerência aqui, além da desigualdade
nas idades de acesso à aposentadoria. É que, por razões diversas, os mais
pobres falecem em média antes. Isso quer dizer que o Brasil exigia deles
idades maiores para se aposentar, sendo que já teriam menor tempo de
usufruto dos benefícios porque morrem mais cedo. Enquanto antes da
reforma da Previdência a idade média de aposentadoria de uma mulher
por tempo de contribuição era de 53 anos, a média na concessão do bpc
para mulheres era 68 anos. Uma diferença de quinze anos. Mas qual delas
vive mais? Justamente a que contribuiu por mais tempo. A expectativa de
vida de uma beneficiária da aposentadoria por tempo de contribuição era
de 86 anos, calculada aos 65 anos. Já a beneficiária do bpc chega em média
só aos 82. Um sistema caro em que quem morre mais cedo é quem se
aposenta mais tarde.21
A explicação é intuitiva: como a possibilidade de se aposentar cedo foi
reservada a quem teve mais oportunidades no mercado de trabalho, ela
está correlacionada à renda. E pessoas mais ricas tendem a viver mais por
diversos motivos, como melhor acesso a serviços de saúde ou a
informação. Vale ressaltar que a reforma provocou uma convergência nas
regras, atenuando esse diferencial, mas a convergência não foi total para
mulheres.22 Isto é, o diferencial continuará existindo.23
Nesse sentido, é pertinente reproduzir a resposta da deputada Tabata
Amaral, bombardeada pela sua posição de votar favoravelmente ao núcleo
da reforma e apresentar emendas aos pontos de que discordava:

Eu estudei muito esse tema. Muito. Muito mesmo. […] Quando eu olhava para os números da
Previdência […], me doía muito esse Brasil desigual que a gente tem. Minha mãe foi diarista.
Meu pai foi cobrador de ônibus. Meu tio é pedreiro. Essas galeras se aposentavam com uma
regra: por idade. A turma de classe média, ou de classe alta, se aposentava por tempo de
contribuição. Por quê? Porque conseguiam carteira assinada. Não é uma coisa que todo mundo
consegue. […] Tinha gente ganhando 40 mil reais na aposentadoria, no Legislativo — os próprios
políticos. E [essa turma] falava: “Nossa, você fez algo desumano, vamos trabalhar até morrer”.

E aí qual era a minha revolta? Porque a galera de esquerda falava isso. Só que para a minha turma
da [Vila] Missionária — os meus parentes, os meus vizinhos — não tinha mudado nada na
reforma. Por que é que a regra que se aplica a você agora é desumana, mas quando ela se aplica à
minha tia, à minha mãe, ao meu vizinho, ela não é desumana? Não estou dizendo que é legal
trabalhar até 62, 65 anos de idade. Estou dizendo que para esse povo sempre foi assim.24

“Trabalhar até morrer”

Há uma grande conquista que precisa ser lembrada nessa discussão. A
dificuldade de permitir aposentadorias em idades mais jovens se deve a um
avanço relevante conquistado pela sociedade brasileira: o contínuo ganho
de expectativa de vida dos mais velhos. A vida dos brasileiros dura cada vez
mais. Excetuada a terrível ruptura dessa tendência em 2020 e 2021 pela
pandemia de covid-19, espera-se que os ganhos de sobrevida continuem
nos próximos anos e décadas. Poucos resultados alcançados pela nossa
sociedade nas últimas décadas são tão auspiciosos quanto esse.
Vimos que a expectativa dos idosos está ao redor de oitenta anos,
mesmo no caso dos mais pobres. Talvez o número pareça alto, para quem
imagina que a expectativa de vida fosse mais baixa. Afinal, muito se fala
nesse debate que vamos “trabalhar até morrer”. A chave aqui é
compreender que a expectativa de vida dos mais velhos (ou de sobrevida) é
bem maior do que a expectativa de vida ao nascer. Essa última é um
número mais conhecido e divulgado, e não é o mais adequado para tratar
do tempo de vida esperado de aposentados.
Segundo o ibge, a expectativa de vida ao nascer dos brasileiros no ano
de 2022 estava em 72 anos para homens e 79 anos para mulheres.25 Mas
esse é um dado que leva em conta os riscos durante toda a vida: não
apenas a mortalidade de idosos, mas também a de crianças vítimas da falta
de saneamento básico, dos adolescentes vítimas da violência, dos adultos
jovens vítimas do trânsito. Essas mortes em idades baixas derrubam a
expectativa de vida “ao nascer”, sem afetar o quanto de sobrevida é
esperada para um idoso.
Na verdade, o ibge calcula anualmente a expectativa de vida em todas as
idades, não apenas na idade zero (a expectativa de vida ao nascer). Em
2022, a expectativa de vida de uma idosa de 65 anos era de quase 85. A de
um idoso nessa mesma idade, de 82. Deve-se aqui entender que a
expectativa de vida ao nascer não é uma boa bússola para a controvérsia
previdenciária: afinal, corremos o risco de argumentar que devemos gastar
mais com aposentados porque crianças miseráveis estão morrendo de
diarreia. Não é a aposentadoria dos mais pobres a afetada pelo
estabelecimento de uma idade mínima, assim como a idade mínima não
implica que as pessoas vão trabalhar até morrer.26 Bem resume essa
realidade o referido parecer do senador Tasso Jereissati (psdb-ce), relator:
“Podemos afirmar com tranquilidade que a maioria dos atuais
aposentados em nível federal não seria afetado pela reforma da Previdência
caso ela vigesse na época de sua aposentadoria. Isto é, as regras seriam as
mesmas com que se aposentaram”.27
Por que houve então tantas manifestações negativas sobre a reforma,
acusando-a de ser injusta? Para além de equívocos, é pertinente reconhecer
que a versão final da reforma ficou bastante diferente daquela inicialmente
apresentada pelo governo Jair Bolsonaro — sobretudo pelas significativas
alterações feitas pelo seu relator na Câmara dos Deputados, deputado
Samuel Moreira (psdb-sp). Em conjunto com outras alterações feitas pelo
Congresso, esse esforço deixou a reforma mais progressiva do ponto de
vista da distribuição de renda. Talvez para muitas pessoas a versão final
seja simplesmente desconhecida.
Na prática, podemos dizer com clareza: são lugares como Nova
Petrópolis os mais impactados adversamente pela reforma da
Previdência.28

Por que os mais pobres recebem pouco da Previdência?

Para compreender a dificuldade de esse sistema chegar aos mais pobres
basta ter em mente que boa parte dos brasileiros na pobreza são de faixas
etárias mais baixas. Estamos falando de crianças e adolescentes morando
com adultos novos. Naturalmente, aposentadorias e pensões por morte
vão beneficiar domicílios com membros de maior idade. Além disso, sabe-
se que famílias mais pobres têm grande dificuldade de inserção no
mercado de trabalho, por variados motivos vistos ao longo do livro: estão
em uma região menos desenvolvida onde faltam oportunidades (um
interior, uma periferia), os adultos não tiveram boa formação (do
desenvolvimento infantil à qualificação profissional, passando pela
educação básica), a mãe não tem como se ocupar (por não ter com quem
deixar os filhos, por não haver uma legislação trabalhista adequada). Já a
Previdência, como agora está claro, transfere mais recursos
fundamentalmente para quem, ao contrário, teve uma boa inserção no
mercado de trabalho.
Peter Lindert, da Universidade da Califórnia em Davis, que compilou as
evidências científicas do gasto público, argumenta que uma das principais
lições da história mundial para as políticas públicas seria de que governos
devem priorizar os mais jovens:

Quanto mais jovem for a pessoa, maior será o retorno social no longo prazo dos investimentos
que a sociedade fez nela, tanto na média quanto na margem. Para qualquer nível de gasto social,
investir no desenvolvimento infantil, especialmente em crianças em idade pré-escolar, é mais pró-
crescimento e pró-igualdade do que gastar a mesma quantia em aposentadorias para os mais
ricos (ou em transferências que os favorecem). Gerações de grupos poderosos em muitos países,
de forma egoísta, fracassaram em dar ouvidos a essa lição da história.29

Deveríamos, assim, corrigir a desproporção entre a proteção social

contributiva (decorrente do emprego com carteira) e a não contributiva
(como o Bolsa Família ou o auxílio emergencial). Esta última está
disponível para todos que precisem: se dá a quem precisa, não a quem
pagou.30 Em um exemplo extremo, a proteção contributiva pode dar uma
aposentadoria jovem e amplamente subsidiada a um juiz que ganha 40 mil
reais mensais, e não dar nada a uma diarista sua, com filhos necessitados.31
É justamente porque o modelo brasileiro direciona tanto a quem ganha
mais que a reforma da Previdência pouco afetou os benefícios dos mais
pobres. Da Universidade da Califórnia em San Diego, o pesquisador Carlos
Góes projetou que as perdas diretas que poderiam ser atribuídas à reforma
impactarão sete vezes mais servidores públicos do que trabalhadores que
ganham até dois salários mínimos da iniciativa privada.32 Do ponto de
vista regional, o impacto da reforma também será mais expressivo nas
transferências operadas pelo inss para as regiões mais ricas do país.33 São
Paulo responde por um terço dessas perdas, o que é mais do que o dobro
do impacto em todos os estados do Norte e do Nordeste juntos. Nos três
estados da região Sul, como o que sedia nossa Nova Petrópolis, o impacto
será dez vezes maior do que em toda a região Norte. Nas áreas mais
pobres do país, é a proteção não contributiva que mais importa.
De fato, a relevância de se aumentar proteção social não contributiva
ficou evidente na própria pandemia. Tivemos que criar um novo benefício
porque a gigantesca rede de proteção que temos, baseada na Previdência,
não alcançava boa parte da população mais vulnerável. Assim nasceu o
auxílio emergencial, que teve um tremendo impacto em regiões mais
pobres do país, e que era expressamente destinado a brasileiros sem
emprego formal. Vamos entender então por que é preciso seguir
reformando a Previdência, rumo ao ideal de uma proteção mais universal.

O que a reforma da Previdência teve a ver com o auxílio emergencial?

Era novembro de 2019 quando a reforma da Previdência foi finalmente
promulgada no plenário do Senado, depois de quase três anos tramitando
no Congresso. Havia algum otimismo quanto aos seus efeitos para 2020,
afinal tanto se tinha falado sobre a “economia de 1 trilhão de reais” que a
reforma provocaria na próxima década, rebaixando a trajetória da dívida
pública e os juros — o custo de investir no país.
O risco-país com a aprovação da reforma chegara ao menor nível em
mais de dez anos, equivalente ao que o Brasil tinha quando ainda
possuíamos o famoso “grau de investimento” (um atestado quanto à
capacidade de pagar a dívida pública).34 Essa dívida da União ia, com a
reforma, ficando menos cara, o governo conseguindo se financiar com
juros menores. Várias oportunidades de investimento na economia passam
a ficar mais atraentes quando os juros do governo caem, e poupadores
deixam de investir no Tesouro para investir em atividades produtivas.
Empreendedores conseguem de forma mais barata os empréstimos de que
precisam para iniciar ou expandir seus negócios.
O que vimos em 2020, é claro, não foram os efeitos positivos
decorrentes desse ajuste. Enquanto o mercado esperava um crescimento
do pib de mais de 2%, tivemos uma queda de 4%.35 Em vez dos louros da
reforma, veio a maldita crise do coronavírus. Essa recessão derrubou as
receitas do governo, ao mesmo tempo que a pandemia exigiu dele um
grande esforço para o combate às consequências sanitárias, sociais e
econômicas do vírus. O governo federal teve um déficit recorde, e a dívida
saiu de 75% do pib para 90% em apenas um ano, um salto histórico.
Porém, sem as condições mais favoráveis de endividamento que o país
tinha quando entrou em 2020, dificilmente a resposta poderia ter tido a
mesma magnitude em termos fiscais — o que limitaria a cobertura e os
valores do auxílio emergencial. Paloma Anós Casero, economista
espanhola diretora do Banco Mundial, destaca a reforma da Previdência
brasileira entre um conjunto de medidas que “permitiu ao país ter uma
credibilidade que viabilizou a resposta das políticas fiscais e monetárias
para combater a pandemia”.36
Outra maneira de ver essa relação é a colocada por alguns analistas:
sendo o impacto fiscal da reforma da Previdência em dez anos de cerca de
800 bilhões de reais, essa economia teria sido toda consumida com a
reação à covid-19.37 “De fato, a economia de dez anos da emenda [da
reforma] foi praticamente consumida pela pandemia”, argumentou o
secretário da Previdência Narlon Gutierre.38 Para Leonardo Rolim,
consultor de orçamento da Câmara dos Deputados e um dos principais
especialistas brasileiros no tema, a reforma terminou sendo um colchão.39
“Certamente, estaríamos em uma situação pior sem a reforma”,
concordara Felipe Salto, diretor da Instituição Fiscal Independente (ifi), ao
avaliar a situação fiscal mais delicada provocada pela crise da covid-19.40
Para Rodrigo Maia (então dem-rj), presidente da Câmara dos Deputados
que liderou a pauta, a reforma terminou sendo “fundamental” para o
Brasil passar pela pandemia.41
O auxílio emergencial, na sua versão inicial e mais generosa, teve — é
sabido — um efeito expressivo sobre os nossos indicadores de pobreza, de
extrema pobreza e de desigualdade. Por conta dos valores pagos e da
cobertura que acolheu um público amplo, observamos em 2020 uma
queda da taxa de pobreza para 20% (contra 25% em 2019) e uma queda da
taxa de extrema pobreza para 2% (contra 7% em 2019) — nas estimativas
das pesquisadoras Luiza Nassif-Pires, Luísa Cardoso e Ana Luíza Matos, da
usp.42 As principais beneficiadas teriam sido mulheres negras, público bem
diferente do afetado pela reforma da Previdência. Outras fontes indicam
ainda que mais dinheiro foi distribuído em cidades do Norte e Nordeste —
da perspectiva regional, também um público diverso do afetado pela
reforma (como a gaúcha Nova Petrópolis).43
De fato, algumas propostas começaram a ser debatidas já em 2019,
exatamente no sentido de redirecionar os recursos liberados da reforma
com grupos mais bem posicionados na distribuição de renda para
beneficiar os grupos mais vulneráveis.44 Emenda à reforma da Previdência
apresentada pelos deputados Felipe Rigoni (então psb-es), Paula Belmonte
(Cidadania-df), Pedro Cunha Lima (psdb-pb) e Tabata Amaral (então pdt-
sp) e pelo senador Alessandro Vieira (então Cidadania-se) pleiteava alterar
a Constituição para assegurar “equilíbrio na distribuição de recursos entre
diferentes grupos etários” e criar expressamente um sistema de seguridade
social voltado às crianças.45 Esse esforço resultou ainda na proposta de um
benefício universal infantil, aprovado pelo Senado Federal no âmbito da
chamada “pec Paralela” — uma continuação da pec da Reforma da
Previdência que tramita na Câmara.46
O ganho de popularidade que o auxílio emergencial propiciou ao
governo Bolsonaro motivou a robusta ampliação do Bolsa Família
(inicialmente sob o nome Auxílio Brasil). A combinação da reforma da
Previdência com o auxílio emergencial pode, assim, ter permitido uma
mudança estrutural no volume de gastos com as transferências de renda.
A evolução dramática dos gastos previdenciários é puxada por uma
invisível, mas especular, mudança demográfica no Brasil. Como vimos, a
expectativa de vida dos idosos de fato cresceu e há uma tendência de alta,
mas o envelhecimento da população não se refere apenas a essa mudança.
A maior participação dos idosos no conjunto dos brasileiros e o aumento
das idades média/ mediana da população também são causados por outro
fenômeno: uma vigorosa queda no número de nascimentos.
 Há menos mulheres tendo filhos e, entre as que têm, o número de filhos
caiu. A participação de jovens vai, assim, se reduzindo, bem como a idade
média da população. Comum a vários países do mundo, a queda do
número de filhos por mulher tem sido muito mais agressiva no Brasil, uma
nova realidade ainda pouco discutida e compreendida em nosso país. Para
a Previdência, muda o ritmo de novos beneficiários (idosos) e novos
contribuintes (jovens) — uma pressão em um sistema financiado pela
lógica de “repartição”, em que os trabalhadores contribuem para o
pagamento imediato do benefício de alguém, e não para uma poupança a
ser usada em seu benefício no futuro. (Esse seria o sistema de
capitalização.)
Nas projeções da Divisão de População da onu, espera-se que a
proporção de idosos no Brasil dobre de 7% para 14% em um intervalo
inferior a vinte anos (entre 2012 e 2031).47 Foram mais de cem anos para
isso acontecer na França. Em outros países comparados — como os
Estados Unidos e a Suécia — esse processo levou mais de seis décadas. A
proporção de idosos dobraria novamente em poucas décadas, chegando a
28% em 2060. Nível a que chegaríamos antes de França, Estados Unidos ou
Suécia — países que também envelhecem, mas cuja reposição da
população jovem parece ser mais considerável do que no Brasil.48
Não à toa, o que a reforma faz na prática é meramente conter o
aumento da despesa e do déficit — mas o gasto previdenciário continuará
crescendo.49 Vale a explicação da ccj do Senado:

Essa reforma, por mais ampla que possa ser considerada, não irá zerar o déficit previdenciário,
nem ao menos reduzi-lo em termos absolutos. […] A transição demográfica é de tal forma
marcante que a Reforma terá como efeito apenas a atenuação do crescimento do déficit. Isto é,
os déficits serão menores do que seriam sem a Reforma. Mas não serão menores do que são
hoje.50
 Caminhamos, fica claro, para ser um país bem mais envelhecido. O Sul
está mais avançado nessa transição — particularmente o Rio Grande do
Sul, que segundo o demógrafo José Eustáquio Diniz, do ibge, possui todos
os dez municípios mais envelhecidos do Brasil.51 O Sul é seu país,
amanhã.52

Novas reformas: as grandes fortunas invisíveis

Se a despesa previdenciária se expande tanto e se a reforma apenas

moderou essa expansão, precisaremos de novas reformas nos próximos
anos? Não e sim. Não porque não está óbvio que todos os temas tratados
na reforma da Previdência tenham que ser revisitados: várias regras
parecem ter longa validade e já estão compatíveis com as práticas
internacionais.53 Mas podemos responder que sim porque há grupos
relevantes que ficaram fora da reforma ou que poderiam ser mais afetados
por ela: principalmente os servidores estaduais, municipais e os militares
das Forças Armadas.
Eles podem se aposentar mais cedo do que boa parte da população e
ainda recebem subsídios bem maiores (quando se considera o quanto
contribuíram). No âmbito federal, esses subsídios chegavam
corriqueiramente a 5 milhões de reais durante uma vida para várias
carreiras.54 Isso porque servidores mais antigos podiam se aposentar antes
dos 55 anos (mulheres) ou sessenta anos (homens) com uma grande
vantagem: receber vitaliciamente o maior salário da carreira, não
importando quanto tenham contribuído.
Para as aposentadorias do inss, a base para o cálculo da aposentadoria
nunca é o maior salário, mas sim a média salarial — evidentemente muito
mais relacionada às contribuições de cada um, já que as contribuições
previdenciárias são descontadas como proporção do salário.55 Para uma
juíza que tenha ficado parte da vida em outro cargo de menor salário, o
subsídio pode ser da ordem de 10 milhões de reais. Ou seja, 10 milhões de
reais de diferença entre o que foi contribuído e o que será recebido.56
O sistema brasileiro então transfere ativos milionários para os
indivíduos favorecidos por essas regras, de uma forma que é quase invisível
tanto para os cidadãos que pagam quanto para os próprios beneficiários. É
verdade que muitos servidores não têm a clareza de que seu vínculo com o
Estado vale milhões em aposentadorias sem a correspondente
contrapartida contributiva.57 Grandes fortunas — sacadas mensalmente a
partir dos cinquenta e poucos anos de idade — a que não fazem jus os
demais brasileiros, tanto porque os que usam o inss recebem
proporcionalmente aos salários que contribuíram (não somente pelo
maior salário) quanto porque se aposentam depois (principalmente os
regidos por regras de idade).
Para Peter Lindert, o Brasil é um exemplo de distorção no gasto social,
no tocante à apropriação dos recursos por uma geração. Além da despesa
previdenciária mais alta de forma geral e da despesa mais baixa com os
jovens, o regime dos funcionários públicos é especialmente destacado:
No Brasil, aposentadorias excessivamente generosas foram usufruídas por todas as gerações de
aposentados58 entre a Constituição de 1988 — defensora de seus interesses — e a modesta
reforma de 2019. Dentro dessas gerações de aposentados, os ganhos foram capturados
desproporcionalmente por servidores civis, juízes e militares de alta renda.59

E aqui chegamos à principal lacuna da reforma de 2019: os estados e os

municípios. Eles foram excluídos do alcance da reforma durante a
tramitação na Câmara. Se isso por um lado não afetou diretamente as
contas da União, por outro significou que a maior parte dos servidores
públicos brasileiros não foi incluída na reforma — já que a maioria dos
funcionários públicos estão vinculados a estados e municípios. Subsídios
milionários a auditores, procuradores e juízes não federais, por exemplo,
continuam a ser pagos de uma forma que não está mais permitida na
União. Uma nova reforma atualizando as regras de todos os municípios e
estados de uma única vez poderia ser feita, já que o Brasil pós-pandemia é
mais endividado do que o Brasil de 2019.

Verde-oliva no vermelho

Outra lacuna relevante da reforma de 2019 diz respeito aos militares

federais, isto é, das Forças Armadas. Eles foram objeto de uma reforma
separada, que teve alguns avanços importantes: o tempo de serviço e as
idades para aposentadorias foram ampliados, a contribuição subiu e
pensionistas passaram a ser tributadas (viúvas e filhas). Entretanto, essa
reforma veio atrelada a um pacote remuneratório que praticamente
tornou os ganhos fiscais da medida nulos, ao elevar os soldos dos militares.
Além disso, vantagens que hoje são exclusivas dos militares não foram
enfrentadas, e deveriam ter sido. Há, assim, espaço para uma nova
reforma da “previdência” militar.60
As idades máximas em cada patente poderiam ser ainda maiores, e deve
haver equiparação com os servidores (civis) no tocante à contribuição e às
regras da pensão por morte61 (ambas são mais generosas para os
militares). Quanto a esse último ponto, a ausência de vulnerabilidade fica
evidente em manchetes como a seguinte, durante a pandemia: “Registros
mostram quatrocentas filhas pensionistas de militares como sócias de
empresas milionárias”.62 Esse sistema, oficialmente denominado de
“proteção social”, está calibrado de forma razoável? As filhas do coronel
Brilhante Ustra, cujos crimes de tortura foram reconhecidos pela Justiça
brasileira, recebem pensões mensais de mais de 15 mil reais cada — e o
farão de forma perpétua.63 Com a reforma, passaram a pagar
contribuições mensais, mas que não chegam a 15%.
Finalmente, deve ser revisto o privilégio de receber como benefício a
maior remuneração da carreira na “aposentadoria”. Essa vantagem,
chamada de integralidade, tipicamente não existe para militares em outros
países. Para os demais funcionários públicos brasileiros ela está em
extinção. Já para militares de qualquer idade, porém, continua havendo o
direito. Essa convergência de regras entre servidores e militares pode ser
feita por simples lei, e já foi objeto de dois projetos no Parlamento — um
na Câmara, da deputada Tabata Amaral (então pdt-sp), no contexto de
custeio do auxílio emergencial, e um no Senado, do senador Jorge Kajuru
(então Podemos-go), como política permanente de redução da
desigualdade.64
O déficit anual já é de cerca de 50 bilhões de reais. Perceba que mesmo
com as mudanças de 2019 continuará sendo a regra termos militares que
passarão a maior parte do seu vínculo com o Estado brasileiro na reserva,
e não trabalhando — saindo da ativa ao redor dos cinquenta anos. Se esses
militares ainda têm, além do direito à aposentadoria precoce, o direito à
integralidade de salário, isso quer dizer que receberão muito mais dinheiro
ao longo da vida como inativos.
No modelo atual, frequentemente os benefícios não são uma reposição
de renda para um senhor ou senhora incapaz de trabalhar e sim um
complemento a alguém que continua trabalhando. Por exemplo, generais
considerados velhos demais para as Forças Armadas foram nos últimos
anos ceos de grandes empresas estatais, acumulando ambas as
remunerações; coronéis indiciados pela cpi da Pandemia por supostamente
integrarem um esquema na compra de vacinas eram coronéis já
aposentados: um era dono de uma empresa de representação comercial de
medicamentos.65 Ou bem permitimos a aposentadoria precoce com um
desconto na remuneração (sem integralidade), ou bem aproveitamos por
mais tempo essa força de trabalho capaz e que já é paga pelo contribuinte.
É preciso também conter excessos da gestão Bolsonaro, que chegou a
permitir que militares aumentassem a remuneração em 73%, bastando
para isso fazer um curso de cerca de dois meses — vantagem liberada
inclusive para quem está prestes a se aposentar.66 Há um nítido desvio de
finalidade aí: afinal, não faria sentindo investir na qualificação de quem está
deixando uma instituição. Em boa parte dos casos, esses adicionais por
estudo para oficiais são tão somente um jeitinho de aumentar
aposentadorias. Na prática, uma “contrarreforma” da previdência militar,
que deve ser revista.

Robin Hood às avessas

Em verdade, mesmo para os servidores federais a reforma de 2019 não foi

tão expressiva assim. Apesar dos avanços, continuou sendo permitido a
uma geração de servidores se aposentar com 57 anos (mulheres) ou
sessenta (homens), bem abaixo do permitido aos mais pobres (como o bpc,
aos 65 anos para ambos os sexos).
Além disso, esses servidores se aposentarão ainda com valores
desproporcionais, ou seja, com a tal integralidade — o pagamento vitalício
do maior salário da carreira independentemente do valor das
contribuições feitas. Para piorar, alguns cargos possuem requisitos novos
ainda muito favoráveis: uma delegada da Polícia Federal, por exemplo,
poderá se aposentar aos 52 anos com um provento mensal superior a 25
salários mínimos, que será recebido para sempre.67 Continua, dessa forma,
havendo um subsídio de milhões em muitos casos: ele será menor do que
antes para todos os servidores federais, mas poderá ainda ser uma
fortuna.68 Nesse sentido, Lindert — o professor americano — estava certo
em chamar nossa reforma de 2019 de “modesta”.
Assim, a previdência dos servidores explica em boa medida por que o
gasto público no Brasil é tão apropriado por parcelas mais ricas da
sociedade — sem esquecer, claro, de outras distorções que já abordamos.
O seguinte exercício é muito interessante nesse sentido: considere toda a
população brasileira e imagine um ranking dos brasileiros — do mais rico
ao mais pobre. Agora divida essa fila em cinco grupos (ou cinco quintos).
Cada quinto tem 20% da população, ou uns 40 milhões de pessoas. O
primeiro quinto tem os 40 milhões mais ricos, e assim em diante, até que o
último quinto tenha os 40 milhões mais pobres. Seria justo que, quando
considerássemos o valor de todos os benefícios pagos pelo Estado, fossem
os mais pobres que recebessem mais, certo? A partir daí, grupos
intermediários receberiam menos, até que o grupo mais rico receberia
ainda menos desses recursos. Mas não é isso que acontece.
Antes da pandemia, o quinto mais pobre recebia apenas 5% dos
benefícios sociais. A apropriação crescia um pouco entre os quintos até
chegar no quinto mais rico, que recebia quase 50% dos benefícios. Isto é, a
fatia mais rica da população nessa divisão leva metade dos recursos.69 As
estimativas são dos professores Rozane Siqueira e José Nogueira, da
ufpe.70 “O Estado não cumpre o seu papel, agindo com frequência como
um Robin Hood às avessas”, sintetizou Armínio Fraga, ex-presidente do
Banco Central, ao analisar esses números.71
 Essa apropriação é marcadamente diferente da de países desenvolvidos.
Quando consideramos o quão importante são para cada grupo os
pagamentos do Estado, em proporção da sua renda, temos que os
pagamentos no Brasil — ainda que incipientes — até pesam mais na renda
dos mais pobres do que na renda dos mais ricos. Mas essa distribuição é
muito mais progressiva em democracias avançadas. O mesmo estudo
citado no parágrafo anterior apresenta um recorte das populações de
vários países de acordo com a renda — dessa vez não em cinco grupos,
mas em dez grupos (ou dez décimos, cada um com uns 20 milhões de
pessoas no Brasil).
Aqui, no décimo mais pobre da população, os benefícios do governo
equivalem a 30% de toda a renda recebida. No décimo mais rico, a 20% da
renda. Agora compare essa realidade com a da Dinamarca: no grupo mais
pobre os pagamentos estatais respondem por mais de 90% da renda, e no
grupo mais rico por menos de 5%. Ou seja, o gasto é muito mais
progressivo, com grande peso para a vida dos mais pobres e pouco para a
vida dos mais ricos. Proporções semelhantes à da Dinamarca são
encontradas em outros países europeus, como Reino Unido, Irlanda,
Finlândia, Bélgica.
A baixa quantidade de recursos destinada à proteção não contributiva
(como o Bolsa Família) e o excesso de recursos da proteção contributiva,
principalmente do funcionalismo e da elite do inss, justificam a nossa
dificuldade em fazer do gasto público um instrumento efetivo de combate
à desigualdade. No estudo de Rozane Siqueira e José Nogueira, mais de
50% da despesa com aposentadorias e pensões vai parar no quinto mais
rico da população, e somente 3% no quinto mais pobre. O Bolsa Família
apresentava foco muito melhor: 50% indo para o quinto mais pobre, só 5%
para o quinto mais rico.
 Voltamos então ao ponto que motivou este capítulo: é imperativo
almejar uma proteção mais universal, revendo quem deve ser nossa
prioridade. Além de ampliar as transferências para os mais pobres, o que
passou a ser feito a partir do auxílio emergencial, precisamos limitar os
exageros em favor dos mais ricos. Uma nova reforma previdenciária deve
ser parcial e se concentrar nesses excessos. Não pode mais ser considerada
radical a ideia de abolir a integralidade: trata-se tão somente de aplicar aos
servidores e militares regras de cálculo de aposentadorias parecidas com as
dos demais brasileiros que usam o inss.72 O benefício deve ser baseado na
média salarial — que reflete melhor o esforço contributivo de cada um —
e não no maior salário — o que provoca os subsídios milionários que
vimos.
Um exemplo saliente da época da discussão da reforma é o de um
procurador da Operação Lava Jato que se aposentou aos 55 anos, tendo o
direito de receber mensalmente o valor de sua última remuneração no
Ministério Público para sempre — mesmo que em parte da sua carreira
tivesse contribuído como bancário.73 A reforma de 2019 aumentou a idade
em que essa vantagem está disponível, mas não a aboliu. Um país que
discute como lutar contra a fome quer mesmo continuar com esse
sistema?74 O estoque já existente de benefícios que foram calculados pela
integralidade deve ter sua tributação aumentada, diminuindo a
desigualdade e o custo para a sociedade75 — afinal, muitos benefícios
ainda serão usufruídos por décadas.

Lacroeconomia
Zummach, Michaelsen, Schneider, Dreschler, Egon, Gottschalk.76 Os
nomes dos vereadores escolhidos na última eleição nos lembram que Nova
Petrópolis não é a nossa típica cidade brasileira. Esse município que tem a
maior participação de aposentados na população e que recebe o maior
gasto do inss por habitante está longe de ser um exemplo de
vulnerabilidade social. Como deve ter ficado claro, não, a reforma da
Previdência não foi um ataque aos mais pobres dos brasileiros.
À luz do exposto neste capítulo, é possível concordar com o juiz que
aludiu à reforma como a “destruição da Seguridade”?77 E com a auditora
que dissera que “Se aprovar essa reforma da Previdência, o Brasil quebra”?
78 Quem também não capturou as nuances do sistema brasileiro foi o
economista francês Thomas Piketty, cujo importante trabalho sobre
desigualdade citei em outros capítulos deste livro — ou pelo menos
podemos dizer que um texto que ele subscreveu não captura esses
nuances. Em julho de 2019, fui forçado a escrever uma réplica dura a um
artigo assinado por Piketty e outros economistas que havia sido publicado
no Valor Econômico. Nessa resposta, que redigi com Arminio Fraga e Paulo
Tafner, tivemos de explicar vários aspectos básicos do sistema brasileiro
que eram constrangedoramente ignorados no texto original.
É difícil imaginar que Piketty tenha de fato se dedicado aos meandros
dos nossos regimes e aos detalhes da pec que tramitava no Congresso
Nacional, após subitamente se interessar pelo fascinante universo da
Previdência Social brasileira durante o verão francês. Mais provável é que
tenha sido chamado a apoiar uma iniciativa política, sendo induzido ao
erro por algum colega brasileiro — cuja militância, legítima, pareceu
atropelar fatos relevantes. Piketty assinou, assim, um texto a favor de
reforma tributária no país, mas contrário à reforma da Previdência, o que,
pelo peso de seu nome, teve uma repercussão relevante por aqui. Tinha o
surpreendente título de “A quem interessa aumentar a desigualdade?”.79
Nossa resposta algo inflamada — “A lacroeconomia de Piketty” —
tratava então de alguns temas em que tocamos neste capítulo.80 É que o
controverso artigo do francês alegava que a aposentadoria por tempo de
contribuição já tinha uma regra de idade no Brasil; que brasileiros pobres
após a reforma precisariam se aposentar ao redor de 75 anos de idade ou
contribuir por quatro décadas; que haveria o fim das contribuições dos
empregadores; que dinheiro da Seguridade na verdade sobra e é desviado
para o Tesouro; que o governo ficaria proibido de honrar o déficit da
Previdência com outros recursos.81 Essa última alegação sozinha
implicaria um corte de centenas de bilhões ao ano no pagamento de
aposentadorias e pensões que já foram concedidas.
Nada disso é verdade.82 Mesmo a correta defesa de uma reforma
tributária sobre os ultrarricos, feita por Piketty e coautores, merece um
reparo: ela não é uma alternativa à reforma da Previdência, mas uma
reforma complementar. Ambas são necessárias para um país mais justo —
e, do ponto de vista fiscal, mesmo uma contundente reforma tributária
dificilmente conseguiria neutralizar o crescimento do gasto previdenciário
na mesma magnitude em médio e longo prazo.83 Afinal, para isso a carga
tributária teria que ser aumentada continuamente, ano após ano, em fortes
doses.
Agora então nos despedimos de Nova Petrópolis, nosso símbolo do
gasto previdenciário, que talvez tenha te convencido de que reformar a
Previdência foi e será pertinente a fim de não transferirmos mais e mais
recursos para onde não estão os mais vulneráveis de nosso país — sem, é
claro, prejudicar os direitos e valores dos que já recebem.
Vamos a nosso último extremo.
8. Severiano Melo, a cidade com mais auxílio
emergencial

A mosca-branca perdeu suas plantas hospedeiras com a seca. Assim,

migrou para os cajueiros — que mantêm folhas verdes e renovadas mesmo
sem chuva. A Aleurodicus cocois forma colônias debaixo das folhas do
cajueiro que sugam sua seiva, debilitando-o. No processo, ainda excretam
uma substância que, na parte de cima das folhas, vai desenvolver um
fungo. Essa segunda praga deixa as folhas negras e atrapalha a fotossíntese.
Foi a peste antes da peste.
Com a economia baseada no caju destroçada nos anos anteriores à
covid-19, Severiano Melo já entrou na pandemia como o município com
mais beneficiários do Bolsa Família, em percentual da população. No
auxílio emergencial, não foi diferente: novamente líder nos pagamentos —
em que pese a paciente explicação de Magaly, a cordelista, sobre o
quiproquó quanto ao real número de habitantes e os limites geográficos da
cidade. O ataque da mosca-branca durante a seca da última década
provocou perdas de 300 mil hectares nos cajuais do Nordeste, derrubando
ainda a produção de castanhas de caju no Brasil.
A queda da renda da agricultura não teria sido a única mazela a afetar a
economia municipal. Os moradores apontam também para o erro no
número de habitantes considerados pelo governo federal. Abaixo do
verdadeiro, a população artificialmente menor seria a explicação deles para
a liderança em rankings nacionais como os das transferências de renda.
Esse seria em si um problema econômico, porque afetaria o recebimento
de recursos — enviados de acordo com a quantidade de habitantes
estimada, ao passo que serviços públicos são demandados pela quantidade
de habitantes de fato.
Ainda no início da pandemia, à distância, obtive percepções dos
moradores sobre a questão. “É um assunto bem polêmico aqui: a grande
quantidade de pessoas em relação à população”, me disse em uma síntese
deliciosa um comerciante local. Já Magaly diz que o problema se agravou
em anos mais recentes, quando o ibge “passou o gps cortando o
município”. Seja como for, a divisão não é inofensiva. Empobrece a
Prefeitura, que passa a ter direito a fatias menores do imposto de renda
arrecadado pela União e do icms arrecadado pelo estado.
O auxílio emergencial, por sua vez, não era objeto de polêmica. No
auge dos pagamentos, em meados de 2020, ele aquecia a economia dessa
cidade do Sertão potiguar: as histórias eram de um boom de consumo.
Falta de produtos e um repique de inflação ocorriam na Terra do Caju.
Diante do pouco emprego formal na região, Severiano Melo recebeu
recursos como nunca nesse período. Foram mais de 5 milhões de reais
pagos a habitantes de Severiano nos três primeiros meses do auxílio, revela
minha planilha. A redução do auxílio, ainda em 2020, e sua interrupção em
2021 foram extremamente mal calculadas pelo governo, que apostava no
fim da crise sanitária. Os pagamentos cessaram justamente quando a
segunda onda da covid-19 arrasaria o país.
Com a interrupção dos pagamentos, a esperança para as famílias mais
pobres eram duas: Bolsa Família e caju — após uma temporada de boas
chuvas. Em nada se parece com nossa parada anterior, Nova Petrópolis, a
quase 4 mil quilômetros de distância e muito mais bem abastecida de
recursos federais.

O que foi o auxílio emergencial?

Principalmente nos três primeiros meses de pagamento, em que foram

gastos quase 200 bilhões de reais, resultados impressionantes puderam ser
observados como impacto do benefício. Em vez de cair, a renda dos mais
pobres subiu.1 O país registrou a menor taxa de extrema pobreza desde
quando ela começou a ser medida, beneficiando principalmente a
população negra.2
A desigualdade de renda caiu, também temporariamente. Uma queda
de 10% no índice de Gini — na estimativa de Rogério Barbosa (Uerj), para
abaixo de 0,50.3 A primeira vez que o Gini teria ficado abaixo de tal
patamar, nas contas de Naercio Menezes, Bruno Komatsu e João Pedro
Rosa, do Insper.4 Os mesmos autores notam ainda que sem o auxílio
emergencial a pobreza na primeira infância teria dobrado no início da
pandemia,5 e a extrema pobreza teria sido seis vezes maior.
A recessão foi arrefecida. E apesar de alguns excessos, em uma
conjuntura difícil, a focalização não se mostrou ruim.6 Brasileiros
vulneráveis, que normalmente pouco recebem dos recursos públicos e que
têm pior inserção no mundo do trabalho, foram priorizados de forma
inédita. Isso quer dizer ainda que do ponto de vista regional a forma de
partilhar o orçamento também foi sem precedentes. Para cerca de 40% dos
municípios brasileiros, o auxílio emergencial em 2020 significou um
recebimento de recursos de ordem superior a 10% do seu pib. E para
muitos municípios, principalmente no Sertão e na Amazônia, o dinheiro
foi equivalente a mais de 20% do pib.7 É natural que o alcance do auxílio
tenha sido particularmente relevante no Nordeste e no Norte do Brasil,
onde bem menos pessoas conseguem empregos com carteira assinada. Se
menos de 20% da economia da reforma da Previdência se dá em perdas
para as regiões Nordeste e Norte, quase 50% dos ganhos do auxílio
emergencial foram nelas.
Do total de domicílios brasileiros, mais da metade recebeu o auxílio
emergencial — isto é, pelo menos um membro da família foi beneficiado.
Há ainda outras formas de enxergar sua magnitude. O Banco Central
precisou encomendar a impressão de bilhões em cédulas para que não
faltasse dinheiro no país, tamanho o volume de saques. O pagamento dos
seiscentos reais é considerado parte da explicação da queda acentuada nos
índices de violência durante o início da crise e até da criação da nova
cédula do Real, a de duzentos reais estampada com o lobo-guará. O debate
por uma renda básica permanente maior que o Bolsa Família finalmente
ganhou tração.
A despeito dos impactos positivos, o auxílio emergencial não esteve livre
de críticas: seu alcance teria sido excessivo, pois ele não deveria aumentar a
renda de ninguém, e sim mantê-la; o foco deveria ser apenas em quem era
diretamente afetado pelas medidas da covid-19 e apenas na medida em que
era afetado. Nessa visão, o que seriam impactos positivos na verdade
teriam sido excessos do auxílio emergencial, que ao fim e ao cabo foram
apenas temporários e não contribuíram para a redução da pobreza e a
desigualdade em longo prazo — deixando como legado permanente
apenas mais dívida.
É difícil concordar. Tirando erros da operação, em algum grau
justificáveis pelo contexto inédito de isolamento de beneficiários em uma
ponta e de funcionários do governo em outra, a visão que vê gordura no
auxílio parece míope. O aumento da renda de famílias mais pobres se
justifica no mínimo para fazer frente a aumento de gastos decorrentes da
pandemia. Por exemplo porque o fechamento das escolas implicou
despesas com alimentos — para substituir a merenda escolar — e com
aquisição de equipamentos ou serviços de internet para as aulas à
distância.
Ademais, não apenas pelos relatos de Severiano, mas pelos dados de
diversas pesquisas, é sabido que o auxílio emergencial elevou não apenas o
consumo de alimentos, mas também de medicamentos, eletrodomésticos
e material de construção. Medicamentos obviamente têm implicações
positivas para o capital humano, enquanto o investimento em
infraestrutura doméstica pode ser positivo para melhorar condições
sanitárias em uma habitação. Quando se fala que o dinheiro do auxílio
emergencial foi usado com eletrodomésticos e reformas, não é crível que
se esteja falando da compra de Alexas, air fryers ou inauguração de ofurôs.
Troca de geladeiras e instalação de pisos sobre o chão têm efeitos
duradouros na vida dos mais pobres.
O “excesso” de renda provocada pelo auxílio emergencial pode assim ter
levado a um pequeno acréscimo de capital físico que contribui para a
saúde, desenvolvimento infantil e inclusão digital dos beneficiários. O
pesquisador Naercio Menezes coloca de outra forma as vantagens do
auxílio generoso temporário: “Muitos usaram o dinheiro para comprar
ativos que geram rendimento no presente e no futuro, como uma bicicleta
para fazer entregas”. Ele explica ainda que “transferências de recursos
concentradas no tempo podem facilitar a saída da pobreza de forma
permanente”.8
Emenda de redação9

“Substitua-se na alínea c do inciso vi do caput do art. 2o do pl no 1066, de

2020, a expressão ‘trabalhador informal’ por ‘trabalhador informal, seja
empregado, autônomo ou desempregado’.” Esse comando inserido pelo
Senado transformou o auxílio emergencial em um programa histórico,
capaz de fazer o Brasil registrar sua menor taxa de pobreza extrema
justamente em meio à maior crise econômica de nossa história. No
universo dos complicados termos do processo legislativo — os
procedimentos para elaboração das leis no Congresso Nacional —, o
comando é uma “emenda de redação”.
Uma emenda é a ferramenta para mudar um projeto de lei. Uma
emenda de redação é usada quando a mudança é somente de forma, não de
conteúdo. Ela é especialmente importante no Senado, a Casa revisora. É
que a mudança no conteúdo de um projeto de lei pelo Senado faz com que
ele tenha que retornar à Câmara dos Deputados, retardando seu caminho
até virar uma lei. Uma emenda de redação, por tratar apenas de forma,
pode ser aprovada sem gerar esse atraso.
No caso do auxílio emergencial, não havia tempo a perder. Na véspera
de sua votação naquele início da pandemia, a manchete principal da Folha
de [Link] dizia “Nas favelas, morador passa fome e começa a sair às ruas”.
O distanciamento social não era opção para os brasileiros sem emprego
com carteira assinada, os quais, sabemos, ficam sem renda quando não
saem de casa para trabalhar. Benefícios como seguro-desemprego, fgts ou
auxílio-doença começavam a ser solicitados, mas são exclusivos dos
trabalhadores formalizados. Por isso o imperativo de um auxílio para os
informais.
 Alterar o auxílio emergencial atrasaria os pagamentos, mas manter o
projeto da Câmara como estava poderia excluir largas parcelas dos
trabalhadores mais pobres, já que seu texto era vago sobre o que seria um
trabalhador informal. Um desafio para o senador Alessandro Vieira (então
Cidadania-se), o relator do auxílio emergencial. Cabe à relatoria emitir um
parecer, o documento com as providências do Senado para uma proposta.
Rigorosamente, o que os parlamentares votam e aprovam é o parecer, não
o projeto de lei em si.
Naquela segunda-feira, 30 de março de 2020, em que o Senado votaria o
auxílio emergencial, sabia-se que o governo já começava a preparar os
pagamentos de seiscentos reais. Diante da urgência de implementar uma
operação complexa sem gerar aglomerações na pandemia, o Executivo se
antecipava à votação final. E talvez tivesse uma visão restritiva sobre quem
deveria receber a ajuda. Se essa visão se concretizasse, o auxílio
emergencial não seria recebido por desempregados ou a maior parte
daqueles que já recebiam o Bolsa Família. A ajuda seria somente para
quem estava em atividade antes da pandemia e que subitamente perdeu
sua renda por trabalhar informalmente. Quem chegou na pobreza antes da
disseminação do vírus ficaria de fora.
O bloco 8 do CadÚnico — o Cadastro Único para programas sociais do
Governo federal — era o nosso problema. O cidadão que solicita ingresso
em diversos programas governamentais responde às perguntas do
formulário que compõe o Cadastro. O bloco 8 faz as perguntas de trabalho
e remuneração, começando com “Na semana passada trabalhou?”. Os que
no passado responderam “não” são registrados como desempregados.
Podem responder que não trabalharam porque de fato não estavam
trabalhando, porque achavam que essa era a resposta certa para conseguir
ingressar em um programa social ou porque entenderam que a pergunta
era sobre trabalho com carteira assinada. Milhões de brasileiros pobres
nesse cadastro estão registrados como desempregados.
Se estão registrados como desempregados, não poderiam receber os
seiscentos reais — que seriam voltados apenas para quem se cadastrou
respondendo “sim” à pergunta sobre emprego e depois respondendo que
trabalhava informalmente. Esse é que seria o “trabalhador informal”. Não
parecia ser somente isso que a sociedade esperava do Congresso, mas sim
um benefício de alcance bem mais amplo diante da crise econômica
histórica que se desenhava. Para o senador Alessandro, um alcance
incluindo todos os mais pobres sem a proteção do emprego com carteira.
A única rede de assistência disponível para eles em caso de doença ou falta
de ocupação era a do Bolsa Família, bem mais tímida e restritiva. Em
alguns casos, pagava somente cinquenta reais.10
E aí voltamos ao dilema. Estender o auxílio a todos que precisavam e
atrasar o seu pagamento, porque ele voltaria para deliberação da Câmara,
ou mantê-lo como o governo imaginava e iniciar os pagamentos?
Deliberamos sobre o parecer — eu, o senador Alessandro, sua chefe de
gabinete Elaine Gontijo e o também economista Guilherme Macedo —, e
o problema só foi decidido bem perto da própria votação. A emenda de
redação expandindo para dezenas de milhões de pessoas o benefício que
seria a maior experiência brasileira de renda básica só entraria na oitava
versão do parecer, de um total de dez versões redigidas.
Ocorre que, embora a definição de trabalhador informal esteja clara,
por exemplo, na metodologia de pesquisas do ibge, ela nunca foi expressa
em nenhuma lei. Havia espaço para fazer isso pela primeira vez.11 A saída
naturalmente foi definir trabalhador informal da maneira mais ampla
possível. Se para o ibge o informal é o empregado sem carteira assinada ou
o que atua por conta própria sem um cnpj, a decisão foi que na nova lei o
informal deveria ser simplesmente o “não formal”.12
Com a aprovação unânime do parecer, milhões de famílias receberiam o
benefício na maior recessão da nossa geração. A opinião pública demoraria
algumas semanas para se dar conta da extensão do auxílio emergencial. No
dia seguinte à aprovação, a Folha de [Link], citando projeções da equipe
econômica, trazia com pouco destaque a notícia: “O Senado aprovou
ontem o projeto que prevê concessão de auxílio emergencial de 600 reais a
trabalhadores informais. […] O impacto da medida deve ficar em 44
bilhões de reais”. O valor efetivamente gasto nos três meses iniciais foi
mais de três vezes maior. O governo esperava pagar um benefício para 20
milhões de trabalhadores informais, mas os seiscentos reais seriam pagos
para quase 70 milhões de pessoas por conta do tratamento amplo dado
pelo Senado.
Diante dos efeitos positivos do auxílio, a realidade das transferências de
renda da assistência social no Brasil pode ter mudado. Veremos que o
status legal delas foi modificado e que seu orçamento foi ampliado. A
centralidade política do auxílio emergencial foi tanta que até a concepção
dos adversários do Bolsa Família parece ter mudado.

O retorno das chuvas lavou as colônias e restaurou o mato nativo, a

partir de 2018. brs 226, br 265, ccp 76 também podem ser parte de um
novo capítulo para Severiano Melo. Esses são os clones de cajueiro-anão da
Embrapa, mais tolerantes a pragas, que passaram a ser usados na região.
Eventual florescimento da cajucultura nos próximos anos pode tornar o
município menos dependente de transferências de renda? Talvez apenas
um pouco.
 Em Severiano, 2019 foi o ano com maior geração de vagas formais em
bastante tempo: foram quatro empregos criados. O melhor ano da década
foi 2011: seis novos postos. A cidade somava antes da pandemia um total
de 75 empregos com carteira assinada.
Tenha em mente que a população da cidade, estimada ou contada pelo
ibge, varia de 2 mil a 11 mil habitantes — a depender da pesquisa e seu
método. Quase a totalidade da população está em ocupações informais,
desempregada ou fora da força de trabalho.

Porta de saída

Um dos pontos levantados contra transferências de renda como o Bolsa

Família é o de que mães e pais deixariam de buscar trabalho — por
exemplo por se contentarem com o valor irrisório que o benefício tinha ou
para que não o perdessem. Outro, uma das principais controvérsias, gira
em torno das mães. Como o pagamento é, até certo ponto, proporcional
ao número de filhos, é comum entre opositores da política o argumento de
que as beneficiárias passariam a ter mais filhos, perenizando a pobreza.
Nenhum dos dois argumentos é exatamente respaldado pela evidência da
literatura científica, até o momento. Nesse debate muito se usa o termo
“portas de saída”. A saída aqui é a emancipação do beneficiário, rumo à
geração própria de renda, devendo a política pública ter os incentivos
adequados para que os beneficiários busquem essas portas.
Comecemos com o argumento sobre o trabalho. Um estudo divulgado
em 2020 pelo fmi identifica efeitos positivos sobre a busca de trabalho pelos
beneficiários do Bolsa Família, particularmente pelos mais jovens.13 Como
o recebimento de um benefício poderia aumentar a chances de alguém
procurar ou conseguir um emprego? No estudo, os autores salientam que
a própria busca por uma ocupação é custosa. Como explica o sociólogo
Luis Henrique Paiva, para os muito pobres a ausência de recursos pode ser
tal que um dinheiro extra ajuda na inserção no mercado de trabalho:
permite por exemplo a preparação e impressão de um currículo, a
aquisição de bilhetes para o transporte público ou mesmo a compra de
uma roupa ou sapato.14
No trabalho do fmi, outro mecanismo é lembrado para explicar a
relação positiva entre Bolsa Família e oferta de trabalho — os efeitos do
benefício sobre o bem-estar psicológico: “Há uma crescente literatura
sugerindo que a escassez pode levar a processamento cognitivo e tomada
de decisões falhos, o que, por sua vez, perpetua a pobreza”. É como se o
estresse diante das ameaças do dia a dia consumisse recursos mentais
necessários para o planejamento de uma vida melhor. Como se não fosse
possível pensar uma estratégia para conseguir emprego quando há o
almoço de amanhã para garantir.
“O ‘efeito preguiça’ foi objeto de centenas de estudos e hoje está
praticamente descartado em virtude das evidências colhidas no Brasil e ao
redor do globo”, concluiu Pablo Acosta, um economista argentino do
Banco Mundial.15 No caso brasileiro, como os valores envolvidos eram
baixos, programas como o Bolsa Família eram frequentemente apenas
uma forma de complementação de renda — como rendas do mercado
informal, conforme evidenciado por dados da pnad. “A imensa maioria das
famílias do Bolsa Família trabalha ou está disponível para trabalhar”,
pontua o economista.
Por sua vez, as pesquisadoras Joana Naritomi e Joana Silva — junto a
François Gerard — observam efeitos positivos do Bolsa Família
especificamente sobre o mercado de trabalho formal. Se de um lado se
detectam desincentivos à ocupação com carteira pelos beneficiários, de
outro o recebimento dos benefícios teria um impacto elevado sobre o
emprego local ao estimular o consumo dos beneficiários.16
Ainda que o resultado previsto pelo “efeito preguiça” acontecesse, é
preciso considerar que há casos em que a saída do mercado de trabalho
por conta do recebimento de um benefício é bem-vinda. Por exemplo uma
mãe com um filho pequeno que não dispõe de um lugar adequado para
deixá-lo enquanto trabalha — a presença dela em casa pode ser vantajosa
para o cuidado e estímulo ao filho, se comparado a alternativas precárias
(deixar o filho com uma vizinha, digamos).
Outro exemplo é quando o benefício contribui para aumentar o “salário
de reserva”, o mínimo que alguém está disposto a aceitar para trabalhar,
fazendo com que o beneficiário recuse postos aviltantes.
Por fim, um último caso em que é compreensível que um beneficiário se
mantenha fora do mercado de trabalho liga-se às próprias regras do
programa, que infelizmente permite a existência de filas —
potencialmente uma longa espera para começar a receber os pagamentos,
inclusive para as famílias que já tiveram a parte burocrática resolvida e o
direito ao benefício reconhecido pelo Estado. Assim, poderia ser uma
decisão perfeitamente racional recusar uma vaga ruim de trabalho com o
receio de, em uma situação de demissão, não poder retornar para o Bolsa
Família — piorando então a vida familiar. Um raciocínio do tipo “é melhor
um pássaro na mão do que dois voando”. Reformar a regra que permite a
formação de filas é uma das principais pautas para nossa agenda social a
ser considerada nos próximos anos.
Em verdade, a controvérsia entre política social e trabalho não existe só
no Brasil — podemos até dizer que ela ocorre em algum grau no mundo
todo. Um novo estudo ajuda a jogar mais luz sobre essa polêmica. “Por
que as pessoas continuam pobres?” é o nome do artigo em que
pesquisadores do mit e da London School of Economics exploraram
resultados de um “experimento” ocorrido ao longo de onze anos com
milhares de famílias em Bangladesh, de patamares equivalentes de miséria.
Parte delas foi sorteada para receber ativos, mas parte não. Essa
randomização permite isolar os efeitos do recebimento desses recursos, o
qual não foi, assim, oriundo de nenhum atributo de cada família.
Os cientistas queriam elucidar qual de duas visões existentes sobre
causas da pobreza era mais aderente à vida real: uma que “enfatiza
diferenças em fundamentos, como capacidade, talento ou motivação” e
outra que “enfatiza diferenças de oportunidades que derivam do acesso à
riqueza”. E concluíram que a pobreza é mesmo uma armadilha, que
prende suas vítimas: “Os dados suportam a visão de armadilhas da
pobreza: nós identificamos um limite inicial de ativos acima dos quais os
domicílios passam a acumular mais ativos, conseguem ocupações
melhores e saem da pobreza”.17
Ao fim e ao cabo, o argumento sobre a alegada preguiça dos
beneficiários da política social nem é novo. Como analisa o professor Peter
Lindert, ele existe há séculos — mesmo quando a polêmica era sobre a
ajuda na forma de comida, pelo Estado ou mesmo por organizações
religiosas. Tentativas de classificar pobres entre os que merecem e os que
não merecem ajuda datariam de muito tempo: “A mesma questão que
dominava os debates sobre [a atuação] da Igreja no século xii domina os
debates sobre benefícios sociais hoje”.18
Coisas ruins acontecem também a pessoas boas. A inédita situação
provocada pela covid-19 pode ter tornado essa verdade mais palpável, ter
exposto grupos da sociedade à ideia de que a pobreza é frequentemente
fortuita — em contraste com ideações de meritocracia no país ou
concepções sobre preguiça. A oposição aos pagamentos para os mais
pobres sem contrapartida de contribuições direta talvez tenha diminuído
após a experiência do auxílio. “Reduziu-se a resistência à transferência de
renda, que alguns segmentos viam como esmola. A transferência de renda
é para atingir pessoas que, por mais esforço que façam, não conseguem
sair da pobreza”, explica Marcos Mendes, autor de Por que o Brasil cresce
pouco e um dos idealizadores da proposta de Lei de Responsabilidade
Social.19
Por mais que a inserção no mercado de trabalho seja um caminho a ser
buscado, ele não pode ser o único. Lane Kenworthy, sociólogo da
Universidade da Califórnia em San Diego que já citamos, aponta que “em
décadas recentes, aumentos na renda dos menos favorecidos nas nações
ricas tenderam a vir principalmente de aumentos nas transferências do
governo”.20

O neném-geladeira

Já destrinchamos o argumento sobre a oferta de trabalho, mas e o que fala

contra os programas sociais por supostamente levarem as beneficiárias a
terem mais filhos, tornando assim as famílias mais numerosas e
dificultando que se sustentem? Em vez de ajudar com benefícios,
deveríamos organizar um rigoroso controle de natalidade? Novamente,
um exemplo dessa crítica pode ser visto em uma fala de Jair Bolsonaro
sobre o Bolsa Família: “Tem meninas no Nordeste que bate [sic] a mão na
barriga grávida e fala [sic] ‘Esse aqui vai ser uma geladeira’, ‘Esse aqui vai
ser uma máquina de lavar’. E não querem trabalhar”.21 Há evidência desse
efeito para aquele programa, que pagava 1,5 real por dia por criança?
Plantamos uma bomba populacional?
Não segundo o estudo de Romero Rocha, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (ufrj), ou o de Patrícia Simões e Ricardo Soares, da
Universidade Federal do Ceará (ufc), ou o de Bruna Signorini e Bernardo
Queiroz, da Universidade Federal de Minas Gerais (ufmg), tampouco
segundo o de José Eustáquio Diniz e Suzana Cavenaghi, do ibge.22 A visão
do neném-geladeira ou do neném-máquina de lavar não se ampara,
mesmo porque quando resultados positivos em termos de mais filhos
foram encontrados eles foram modestos — como em um estudo da fgv
que encontrou um “pequeno incentivo à geração do segundo filho”.23 O
“Bolsa Família-boom” nunca aconteceu.
Ao contrário, há uma queda contínua no número de filhos tidos pelas
mulheres pobres. Essa queda teria sido inclusive um fator que contribuiu
para a redução da pobreza no Brasil no início deste século. Perceba que a
renda per capita aumenta, mesmo quando a renda familiar total se
mantiver igual, se houver menos pessoas em uma família. Como reflete o
professor Naercio Menezes, esse processo de queda no tamanho dessas
famílias foi tão significativo que naturalmente já vai até se exaurindo.24 É
mais uma razão pela qual é importante investir em desenvolvimento
humano, já que o crescimento da renda per capita dos grupos mais pobres
não terá mais como depender tanto da queda no número de filhos. Quer
dizer, tanto não faz sentido o medo da bomba populacional de pobres que
nosso desafio já é outro: como combater a pobreza quando a fecundidade
dos mais pobres já está perto do piso.25
Se há, da parte dos críticos das transferências de renda, a grande
preocupação com “portas de saída” para os adultos, os principais efeitos a
se esperar desses programas são justamente de longo prazo — pelas
consequências que têm sobre o desenvolvimento infantil, como vimos nos
capítulos iniciais deste livro. Crianças que recebem apoio hoje, adultos
mais produtivos amanhã. É pela redução da pobreza infantil que
quebraremos o ciclo estrutural da pobreza. A porta de saída é a criança.
Alguns resultados nesse sentido talvez já estejam sendo sentidos. O imds
estudou a primeira geração de beneficiários do Bolsa Família, que o
recebia em 2005, analisando onde estavam em 2019.26 Observou-se que
80% de crianças e adolescentes beneficiados pelo Bolsa Família não recebia
mais do programa quando se tornaram adultos. Segundo o estudo
coordenado pelo economista Paulo Tafner, quase dois terços saíram do
próprio Cadastro Único, por superarem os limites de renda familiar
mensal acima de 3 mil reais ou renda familiar per capita de meio salário
mínimo: “Embora ainda não esteja claro até que ponto o Bolsa Família
atuou na mobilidade social de longo prazo, há indicativos de que ele
funcionou nesse sentido, ao menos para uma parcela dos beneficiários”.27
Em paralelo à lógica maior de combater a pobreza de forma mais
fundamental em longo prazo, diversos efeitos positivos e relativamente
imediatos do Bolsa Família já foram bem identificados pela literatura.
Como na redução da desigualdade regional, melhores do que tantas
políticas mais caras voltadas para empresas com o objetivo de diminuir a
disparidade entre nossas regiões.28 A especialista Letícia Bartholo sintetiza
os resultados, fruto tanto do alívio da transferência de renda em si quanto
das contrapartidas exigida das famílias — pré-natal, vacinação, frequência
escolar:

Houve redução do trabalho infantil. Melhorou não só a frequência escolar como o desempenho
dos adolescentes que chegam ao ensino médio. A mortalidade infantil caiu. As condicionalidades
permitiram a articulação das políticas de saúde, educação e assistência social e entre governo
federal, estados e municípios.29
 “O Bolsa Família não é bom. É espetacular”, defendeu Rodrigo Zeidan,
da Universidade de Nova York em Xangai. “Uma das raras unanimidades
entre profissionais de economia de todo o mundo, de direita ou de
esquerda”.30 Zeidan destaca ganhos nos quesitos insegurança alimentar,
nível educacional, participação e progressão escolar de meninas, gravidez
na adolescência, emprego formal, estatura das crianças, saúde dos demais
membros da família.
O “ônus da prova” agora deve recair sobre os que se opõem à sua
expansão ou que preferem mobilizar recursos públicos para outros fins:
que eles provem a ineficácia do programa, se puderem. A Associação
Internacional de Seguridade Social (Issa) chegou a dar ao Bolsa o primeiro
prêmio de Destaque em Seguridade Social. Essa espécie de Oscar da
política social justificou a escolha de nosso modelo de transferência de
renda por considerá-lo “experiência excepcional e pioneira na redução da
pobreza e promoção da seguridade social”.31
“A ideia de dar dinheiro para pessoas pobres manterem os filhos na
escola é um dos grandes triunfos de política social da história recente”,
comenta Filipe Campante (Universidade Johns Hopkins) — notando
resultados positivos do Progresa, o irmão mexicano do Bolsa Família.32
Para o México, pesquisadoras estimaram recentemente que meninas de
famílias que receberam o benefício nos anos 1990 têm como adultas renda
em média 25% superior à de mulheres que não receberam auxílio na
infância.33
Não basta defendermos o Bolsa: queremos que a situação dos
beneficiários seja melhor. É isso que discutiremos a seguir.

Não direito
O Auxílio Brasil, benefício que substituiu o Bolsa Família na virada de 2021
para 2022, até contou com um orçamento mais robusto em relação ao que
o Bolsa tinha então. Mas não tratou de algumas das principais fragilidades
do programa anterior. O Bolsa não reajustava seus valores pela inflação, e
vinha formando filas de milhões de pessoas. Com o novo governo Lula,
iniciado em 1o de janeiro de 2023, o programa voltou a se chamar Bolsa
Família, passou a prever benefícios específicos para a primeira infância e
seus recursos foram garantidos permanentemente — mas ainda falta
conquistar outras vitórias.
Tomemos a situação das filas: é aquela que ocorre quando os critérios
para entrar no programa estão presentes mas não há orçamento para
começar os pagamentos às famílias. No início de 2020, a fila era de 3
milhões de pessoas — fosse uma fila literal ela iria de Brasília a São Paulo.
Novamente deve ficar claro que filas como as que existem para
recebimento do Bolsa/ Auxílio não ocorrem para outros pagamentos,
voltados a grupos mais bem posicionados na distribuição de renda.
Aposentadorias, pensões, auxílios e seguros da Previdência ou do Fundo de
Amparo ao Trabalhador (fat), bem como salários de servidores, devem ser
sempre pagos. Se o orçamento designado para esses benefícios se mostra
menor do que o necessário, o Estado deve arranjar um orçamento em que
caibam os benefícios. Ao contrário, no Bolsa Família, se o orçamento se
mostra menor do que o necessário, são os benefícios que são cortados
para que caibam no orçamento, o que historicamente tem sido feito
atrasando a entrada de novos beneficiários, por exemplo até que outros
beneficiários saiam do programa.
No primeiro caso, é problema do poder público descobrir como pagar e
se programar para isso. No segundo caso, é problema das famílias
(descobrir como viver e se programar para esperar). Perceba que a fila no
Bolsa Família é de pessoas que já foram habilitadas, isto é, o próprio
Estado já reconheceu que elas têm direito aos benefícios. Ou seja, é uma
espera para efetivar um direito que já é reconhecido.
Isso significa que a União não precisa necessariamente pagar os
benefícios de quem preenche os critérios previstos em lei, mesmo que isso
signifique exatamente que essas famílias estão em reconhecida
precariedade de renda — algo que deveria demandar urgência, até porque
no limite estamos falando do que pode ser uma família com crianças
enfrentando insegurança alimentar.
Pense no que aconteceria se benefícios do inss ou salários de servidores
não fossem pagos porque o Estado aprovou o orçamento dessas despesas
com valores abaixo do necessário. Seria impensável, porque havendo
dinheiro no orçamento total é claro que o poder público deveria remanejar
recursos para fazer esses pagamentos a quem tem direito. E se renúncias
fiscais (gastos tributários) deixassem abruptamente de ser concedidas a
empresários porque o valor previsto no ano anterior se mostrou abaixo do
necessário para custeá-los? A fila de empresários para receber renúncias
não se cogita.
O Auxílio Brasil, que reformou o Bolsa Família, porém, não veio com a
proibição de filas: não houve na nova lei equiparação ao status de despesa
obrigatória que outros pagamentos estatais têm. Ou melhor, houve, mas
esse ponto foi vetado pelo presidente Bolsonaro. A transferência de renda
continuaria sendo então apenas um “quase direito”, para usar a crítica de
Renata Bichir, professora de políticas públicas na usp. Ou ainda, um caso
de “direito financeiro do inimigo”, na expressão do especialista Vinicius
Amaral.34
Há esperança, porém, de que esse quadro possa ir mudando a partir de
uma alteração constitucional feita ao final de 2021, por iniciativa do
Senado no âmbito da chamada “pec dos Precatórios”, que tratava dos
recursos para o Auxílio Brasil.35 As transferências de renda às famílias mais
pobres passam finalmente a estar previstas na Constituição, não podendo
ser extintas, e facilitando a equiparação com o status das demais despesas
previstas ali. Mais importante, ficou estabelecido que uma renda básica —
sem contrapartida contributiva — passa a ser direito de todo brasileiro em
situação de vulnerabilidade de renda. E o Bolsa Família faria o papel dessa
renda básica. Se a Constituição diz agora que todos que precisam têm
direito ao benefício, poderá o Estado continuar negando os pagamentos e
formando filas — ou essa possibilidade passou a ser inconstitucional?
“O cerco à naturalização do não direito dos pobres talvez esteja se
fechando”, analisou a socióloga Letícia Bartholo.36 Pode ser que leve um
tempo e exija judicialização, mas é plausível que agora benefícios
assistenciais possam disputar recursos de igual para igual com as políticas
que atendem outros grupos da sociedade. Se isso de fato acontecer, é uma
conquista importante — sendo louvável também que com essa emenda o
Brasil possa ter se tornado o primeiro país do mundo a assegurar uma
renda básica como um direito constitucional. Embora esse não tenha sido
o objeto inicial da tal pec dos Precatórios, a mudança foi ali inserida pelo
relator, Fernando Bezerra Coelho (mdb-pe), a partir de texto da pec da
Renda Básica, do senador Eduardo Braga (mdb-am).37

Responsabilidade social

Um segundo problema ainda não atacado é a falta de reajuste automático

de acordo com a inflação. Esse é outro desafio que não foi contemplado na
volta do Bolsa Família em 2023. Novamente, é possível fazer um paralelo
com os demais benefícios ligados ao mercado formal, que contam com
esse escudo. Sem a indexação à inflação, os beneficiários podem
empobrecer com o tempo — até que algum governo faça o favor de
reajustar os benefícios.
Há ainda outra forma pela qual a ausência de reajustes provoca
empobrecimento: é que também as linhas de pobreza que dão acesso ao
benefício não são reajustadas. Se uma família possui alguma renda
vinculada à inflação (como o salário mínimo), poderia em tese ser
desligada do programa apenas porque o custo de vida aumentou. Uma
crítica comum a uma eventual mudança aponta que a economia brasileira
já é muito indexada, o que alimenta a inflação — nessa ótica, nosso
objetivo deveria ser acabar com as indexações que já existem, em vez de
criar uma nova. Essa lógica, porém, coloca o esforço da desindexação da
economia nos mais pobres.
Durante a tramitação do Auxílio Brasil, outra proposta apresentada no
sentido de proteger os benefícios com alguma vinculação foi a de um piso
para o benefício médio: ele seria equivalente a 2% do salário do presidente
da República, conforme emenda do senador Randolfe Rodrigues (Rede-
ap).38 Se a proporção parece tímida, ela se encontra bem acima dos valores
médios pagos historicamente às famílias no Auxílio Brasil e no Bolsa
Família. Em 2017, por exemplo, a proporção do valor do Bolsa em relação
ao salário do presidente era de 0,5% — mais uma forma de ver nossa
complacência com a desigualdade.
Outra oportunidade perdida de progresso se deve a um veto do então
presidente Jair Bolsonaro a uma boa medida que constava do texto
aprovado do Auxílio Brasil: o regime de metas de pobreza, incluído pelo
deputado Marcelo Aro (Progressistas-mg), relator, a partir do projeto da
Lei de Responsabilidade Social, do senador Tasso Jereissati (psdb-ce).
Análogo ao regime de metas de inflação, esse previa que o Brasil teria
metas anuais e decrescentes para a pobreza e a extrema pobreza. Tal qual
acontece com as metas de inflação, o descumprimento não geraria uma
sanção para o governante, mas exigiria explicações públicas sobre o que
levou ao fracasso e o que será feito para trazer os indicadores para o alvo
— por exemplo reformando outros gastos ou o sistema tributário para
alocar recursos na política social.39
Metas para a pobreza existem em outros países. Na política econômica
brasileira, já existem metas para a despesa (teto de gastos, novo arcabouço
fiscal); para a taxa básica de juros, a Selic; para a diferença entre a
arrecadação e a despesa (o resultado primário), entre outras. Por que não
para a quantidade de brasileiros pobres — especialmente quando temos
em vista que a erradicação da pobreza é um objetivo fundamental,
expresso na Constituição? Tais metas, aprovadas pelo Parlamento e vetadas
por Jair Bolsonaro, poderiam dar centralidade no debate público a esse
objetivo e a formas para alcançá-lo.

Renda básica universal

Neste livro falamos do bui, um benefício universal infantil, espécie de

renda universal para todas as crianças. Mas não tratamos da renda
universal, uma ideia que deixou de ser tabu em alguns setores da sociedade
em anos recentes. Seria como se todos os brasileiros recebessem o Bolsa
Família. Vale a pena distribuir uma quantidade de dinheiro para todos os
cidadãos? Isso é viável, ou só é financeiramente possível pagando-se valores
muito baixos?
 O papa Francisco, na pandemia, defendeu que se explore o conceito de
renda básica universal.40 Seus objetivos seriam permitir que as pessoas
possam rejeitar condições de trabalho aviltantes, eliminar estigmas e
facilitar mudanças de trabalho em um momento de transformações
tecnológicas. Apesar de o Papa falar expressamente em renda básica
universal, sua premissa na verdade não parece ser de pagamento a todas as
famílias. Sua motivação parece mais de uma renda mínima,41 ou de uma
renda básica como agora prevista pela Constituição brasileira — no
sentido de assegurar um patamar mínimo de consumo para todos os
cidadãos.42
Francisco fala expressamente em um “imposto de renda negativo”, ideia
do Nobel liberal Milton Friedman, sistema em que a partir de um
determinado nível de renda os cidadãos pagariam impostos e abaixo dele
receberiam benefícios (daí o imposto ser negativo) — novamente, algo que
remete mais a lógica de renda mínima. Mas outras personalidades
parecem entusiastas, sim, da versão mais radical de uma renda básica
universal, em que todos recebem pagamentos.
Magnatas da tecnologia, como Elon Musk e Mark Zuckerberg, aventam
a renda universal como forma de atenuar impactos adversos da inteligência
artificial, que causariam o que no jargão técnico é chamado de
desemprego estrutural. Esse ocorre quando trabalhadores são alijados de
setores específicos afetados por transformações nos meios de produção.
Todavia, na prática, a renda universal existe apenas em alguns
experimentos localizados, tendo sido implantada de forma permanente e
em maior escala no Alasca — com a distribuição de dinheiro do petróleo.
No Brasil, desde 2004 vigora lei de autoria do ex-senador Eduardo
Suplicy (pt-sp) prevendo uma renda universal, chamada de “renda básica
de cidadania”.43 A lei permite, contudo, que a implantação seja feita em
etapas, com pagamentos focados nas “camadas mais necessitadas da
população”. O governo Lula preferiu na época optar pelo modelo do Bolsa
Família, e um benefício com o nome de renda básica de cidadania nunca
foi pago a nível nacional.
Simulações do Ipea mostram que uma renda universal no Brasil teria —
para uma mesma quantidade de recursos — efeitos mais limitados sobre a
pobreza e a desigualdade do que alternativas como uma expansão de um
modelo tipo Bolsa Família ou um híbrido com apenas uma parte universal
(para crianças e adolescentes — com o bui, defendido no capítulo 2, sobre
Ipixuna).44
Diante das limitações da renda universal, ela poderia até ser aspiração de
longuíssimo prazo para a sociedade, mas agora vale priorizar planos mais
efetivos. Uma alternativa que teria efeitos superiores, tanto no alívio à
pobreza quanto no desenvolvimento humano, e que tem inspiração
similar é o bui (benefício universal infantil). Quem sabe a ideia, por ter
espírito parecido, possa se apoiar no ímpeto e na empolgação que a renda
universal tem trazido. A crise da covid-19, com o auxílio emergencial, já
quebrou alguns tabus sobre as transferências de renda. Afinal, como
pontuou Jason DeParle, do New York Times, “a bem-sucedida expansão da
rede de proteção durante a pandemia nos lembra que altos níveis de
pobreza são uma escolha política, não uma fatalidade”.45
Em Severiano Melo, vale mais uma conversa. Para ir além, não bastam
as transferências de renda. Por último, mas não por menos, precisamos
falar de educação.

Finalmente, fui em carne e osso para Severiano. No caminho pelo Oeste

potiguar cada município parece ter sua versão de um monumento baseado
em uma fonte de água — e cada chafariz de adoração é lembrete da
escassez dela por aqui. Chego então na cidade que eu só conhecia à
distância, aqui, já no limite com o Ceará.
Depois de dois anos, me encontrei pessoalmente com a cordelista. De lá
para cá, o auxílio emergencial virou Auxílio Brasil, as vacinas vingaram e
as chuvas voltaram. As carnaúbas são mais evidentes que os mandacarus.
E Magaly, pelo restante da pandemia, experimentou uma súbita mudança:
se tornou secretária de Educação.
Imunizados e já tendo sido infectados pela ômicron, pudemos sentar
para um café. O Sertão está verdinho. É quase São João, época de colheita
do caju. Além de uma coleção de cordéis, recebi bolachas caramelizadas
do município, castanhas de caju assadas, uma caneta de cacto — e uma
cachacinha. O modo amável também é traço de outros moradores da
cidade antes chamada de Bom Lugar. A covid-19, que era um pavor, foi
superada pela família da professora apenas com sintomas leves. Pode então
me contar sobre outras dificuldades — com as escolas.
Em quinze anos o país ainda sentirá o prejuízo da pandemia na
educação, ela avalia. “O aluno não esqueceu, não, ele desaprendeu.”
Magaly se queixa da ausência de investimentos em inclusão digital, que
impactou as possibilidades de aprendizado para alunos mais carentes, bem
como o excesso de burocracia que ata as mãos de gestores bem-
intencionados na ponta. “As escolas podiam ter sido fechadas, mas não
abandonadas!” Para muitos gestores no país, opina, parece ter havido a
escolha de trancá-las — em vez de equipá-las. Qual o grande problema na
educação brasileira? “As maquiagens.” Da observância dos pisos salariais
do magistério ao quadro de professores, as normas parecem cumpridas,
mas a realidade dos alunos é outra.
 Perguntei se há uma certa indiferença em nossa sociedade: por que,
afinal, muitos pais de estudantes não reagiram à interdição prolongada das
aulas no país — que, como veremos, quase não teve paralelos no mundo?
Apesar dos discursos sobre a importância da educação, seria o brasileiro —
na prática — cético quanto aos seus efeitos? Magaly vê a questão na região
mais como um problema geracional. “Há a vergonha de se colocar, de
buscar direitos. Como se naturalizassem a falta. A geração anterior se
acostumou assim.” Pais e avós que teriam uma mentalidade conformista
do Sertão: “A gente viveu muito de ‘Eu nasci no campo, é assim mesmo,
tem que ter paciência, a gente nasceu filho de agricultor’”.
E qual o futuro da educação no Brasil? A avaliação de Magaly aqui no
nosso semideserto é bem sintonizada com a de especialistas dos grandes
centros. Defende que abracemos as novas tecnologias, em vez de temê-las.
E dá sua versão para o que se tem chamado de habilidades
socioemocionais em novos currículos. No mais, o próprio conhecimento é
que derrotaria o fatalismo, transformando a mentalidade das novas
gerações quanto ao que devem reivindicar: mais.

Vinte mil reais

E se te dissessem que você vai perder 20 mil reais? Você aceitaria

passivamente? Isso vai acontecer com milhões de estudantes brasileiros —
ou melhor, pode acontecer se o país não reagir às perdas educacionais na
pandemia. Nas estimativas do pesquisador Ricardo Paes de Barros, esse é o
valor que será perdido em remuneração ao longo da vida laboral em
decorrência do fechamento das escolas, por conta do déficit de
aprendizagem. No total, 700 bilhões de reais a menos para a geração da
covid: “Esses jovens serão menos produtivos e o Brasil vai produzir menos
durante décadas. Afeta o estoque humano, a capacidade criativa do país”.46
O economista Guilherme Lichand e outros pesquisadores da
Universidade de Zurique e do Banco Interamericano de Desenvolvimento
(bid) detectam também um risco aumentado de evasão, quase 400% maior.
As consequências seriam enormes e “provavelmente trarão efeitos
duradouros sobre os níveis de emprego, a produtividade e pobreza”.47
Já o fmi projeta que estudantes brasileiros estão entre os que mais
perderão renda dentre os estudantes das vinte maiores economias do
mundo (G-20) — por conta das marcas deixadas pela pandemia na
educação.48 De fato, levantamento da Unicef indica que o Brasil ficou em
quinto lugar entre os países que mais tempo deixaram as escolas fechadas
— e em números absolutos o que teve a maior população perdendo
quantidade significativa de aulas presenciais (mais de 40 milhões de
alunos).49
Resultados de curto prazo já são evidentes. A taxa de crianças de seis e
sete anos que não sabem ler e escrever disparou de 25% em 2019 para mais
de 40% em 2021 — como evidenciam dados compilados pela organização
Todos pela Educação; um atraso que pode afetar toda a trajetória escolar
desse grupo.50 Lichand aponta a necessidade de medidas urgentes para
buscar ativamente os alunos afetados e incentivar a permanência.51 O
economista da Universidade de Zurique defende investimentos em
tecnologia para que o poder público acesse os alunos, iniciativas de
comunicação empática voltadas para o lado emocional e o pagamento de
transferências de renda focadas na continuidade dos estudos. Coloca ainda
um imperativo que já existia antes: o de qualificar os professores em
didática.
O argumento pela educação

A desigualdade no acesso à educação é, entre outros, um problema

econômico. A escolarização importa para o pib. Como defende Branko
Milanović, privar uma parte da sociedade de educação de qualidade é
equivalente a privar a outra parte de usufruir desse resultado. Isto é, trata-
se de privar a própria elite “das habilidades e do conhecimento de um
amplo segmento dos indivíduos (os pobres)”.52
Já para Lane Kenworthy seria a educação a característica das social-
democracias que mais garante igualdade de oportunidades. Ele enfatiza
especialmente a educação infantil (creche e pré-escolas), mas não só.
Mesmo fora da primeira infância, a escola teria um papel equalizador ao
permitir o desenvolvimento de habilidades de crianças de lares mais
vulneráveis, reduzindo disparidades oriundas dos ambientes familiares
diferentes:
Algumas crianças têm pais que leem para elas, que cultivam traços úteis como autocontrole e
persistência, protegem do estresse, de machucados e de doenças, expõem a novas informações e
oportunidades de aprendizado, ajudam com o dever de casa […], permanecem em um
relacionamento estável durante a infância, e assim por diante. Outras crianças têm menos sorte.
As escolas ajudam a compensar as diferenças de capacidades geradas pelas famílias.53

No Brasil, porém, quase 60% dos filhos possuem o mesmo nível de

escolaridade dos pais — segundo um recente relatório do imds. Na
comparação com países da ocde, seríamos então um dos piores em
“imobilidade” intergeracional na educação. A situação é pior para os
negros. “A desigualdade educacional desempenha um papel determinante
na transmissão das desigualdades entre as gerações”, apontam os autores
do relatório. É, assim, “um indicador robusto para tendências futuras na
desigualdade de renda”.54
 O desequilíbrio no acesso à educação explica ainda outro tipo de
desigualdade no país: a regional. Alexandre Rands, da ufpe, estima que a
desigualdade de renda entre o Nordeste e o Centro-Sul deixaria de existir
se, tão somente, o nível de escolaridade e qualidade da educação fossem os
mesmos entre estas regiões.55 Marcos Mendes, do Insper, destaca ainda o
fato de que os ganhos na renda decorrentes do aumento da escolaridade
tendem a ser mais altos onde estamos agora — no Nordeste, devido à
região partir de uma situação inicial pior.56 Nesse sentido, é de interesse o
ponto de vista de Pedro Cavalcanti Ferreira e Renato Fragelli, da fgv:
“Políticas de transferência de renda para os grupos desfavorecidos podem
minorar a desigualdade, mas essa só cai estruturalmente com a ampliação
da educação, o que requer tempo e políticas focadas [nessa prioridade]”.57
A escolaridade média no Brasil ainda está abaixo de oito anos de estudo.
Como destaca o pesquisador do Ipea Leonardo Monasterio, esse é o
mesmo nível do Chile e da Coreia do Sul — décadas atrás. Comparando
com países desenvolvidos há mais tempo, observamos a atual taxa
brasileira em 1975 para o Japão, 1950 para a Austrália e 1935 para os
Estados Unidos, o que nos põe num atraso de mais de oitenta anos, como
protesta Monasterio.58 Uma defasagem que será prejudicada pela
pandemia, mas que muito a antecede.
E qualidade? Para além dos exames internacionais de proficiência (como
o Pisa), estudos nacionais também atestam nossa fragilidade — e alguns
resultados chegam a ser desesperadores. O que você sente quando lê
manchetes recentes como “96% dos alunos da rede estadual de sp
concluíram ensino médio sem saber resolver equação de 1o grau” ou
“Estudantes do ensino médio acertam apenas 27% das questões de
matemática básica”?59 Uma forma de determinar nosso hiato em relação
aos países ricos é feita pelo colunista Felippe Hermes: “O ano de 2278 será
histórico para o Brasil. Será nesse ano que, segundo o Pisa, os alunos
brasileiros irão atingir o mesmo grau de proficiência em leitura dos alunos
de países ricos”.60
A melhora do Brasil se mostra, assim, lenta, e marcada por desafios
ainda não superados. Estudo de professores da ufmg indica que apenas
pouco mais da metade dos estudantes brasileiros termina os nove anos do
ensino fundamental com uma trajetória regular — isto é, sem evasão,
abandono ou reprovação.61 No Nordeste de Severiano, essa taxa é de
apenas 40%.
A literatura indica que — além dos efeitos sobre o indivíduo, e assim
sobre a desigualdade — a educação tem efeitos agregados notáveis.
Compilado recente de pesquisadores da União Europeia aponta para
“taxas de retorno social significativas” para esse tipo de investimento, que
eleva a produtividade e o pib.62 Importante notar que não apenas cada
trabalhador mais escolarizado se tornaria mais produtivo per se, como
também mais conhecimento passa a circular naquela sociedade a partir
daquele indivíduo, irradiando os ganhos da educação (spillover, no jargão).
A educação de um melhora a vida de outros. Imagine um exemplo
muito simples de circulação do conhecimento, como o de uma criança que
aprende sobre prevenção contra a dengue e ensina pais e membros de sua
comunidade, diminuindo danos à saúde, dias de trabalho perdidos etc. Um
exemplo mais avançado seria o de um estudante de agronomia que passa a
aplicar técnicas novas no campo, aprendidas na universidade, e que
começam a ser imitadas por seus vizinhos, ampliando as colheitas. Ambos
são exemplos de circulação do conhecimento que beneficia a economia
para além do aumento de produtividade do indivíduo que diretamente
estudou.
 Outros ganhos para a sociedade podem ser observados já em curto
prazo — como em indicadores de violência e emprego, atesta novo estudo
de Naercio Menezes (Insper) e Luciano Salomão (usp).63 “É possível
transformar a vida de uma geração de jovens através da educação”,
exclama Naercio a partir dos resultados.64 Efetivamente, a literatura indica
também que os ganhos de emprego formal no Brasil no início do século
xxi foram em parte um resultado defasado do aumento da escolaridade a
partir dos anos 1990.65
Marcelo Medeiros sintetiza ainda outros ganhos das escolas:
Educação é um meio para o trabalho, mas também é um fim em si mesma. Pessoas devem ser
educadas para que tomem decisões mais bem-informadas sobre suas vidas e as dos outros, para
que tenham mais opções de lazer e cultura, para que entendam melhor como o mundo funciona
e possam agir sobre ele e para que ajudem a formar as gerações futuras, apenas para citar alguns
exemplos.66

O copo meio cheio aqui é que, ainda que nosso sistema seja ineficiente,
haverá mais recursos por aluno nos próximos anos e décadas — uma
consequência da acelerada transição demográfica que analisamos em Nova
Petrópolis. O copo meio vazio é que nossa educação já formou a maior
parte da força de trabalho do futuro, também por conta das mudanças
demográficas.

Eu me perdi no caminho marcado pelas cercas de faxina, feitas com varas

e galhos secos, que rodeiam os terrenos aqui de Severiano Melo. As
cadeiras nas portas no fim da tarde são muito úteis: são o melhor gps.
Consigo acessar rapidamente os moradores sempre gentis que me
orientam a chegar no distrito de Santo Antônio. Quero ir ao Instituto Meu
Sertão, uma iniciativa da comunidade para preservação da cultura local,
que abriga também a cordelteca de Magaly.
 Ela acredita na economia cultural como uma alternativa para geração
de renda no município. O Meu Sertão ajuda a valorizar o que parte da
população não preza como algo vendável — por exemplo o artesanato.
Tentam proteger manifestações feito o pastoril, uma tradição do Natal, e
os papangus, do Carnaval. A grande aspiração é a construção do Museu do
Caju, que faz os olhos de Magaly brilharem.
Hora de nos despedirmos da professora de papo entusiasmado, que em
nossa conversa sobre sua vida e sua cidade só pende para o choro em dois
momentos — quando fala do orgulho que sente dos filhos e quando conta
um episódio da pandemia: a visita à casa de uma estudante adormecida.
Miserável, a família tentava forçar a criança a dormir o máximo possível e
acordar o mais tarde que desse. Assim pulava uma refeição sem sofrer.
Magaly titubeia quando fala o que sentiu, uma angústia da impotência:
“A fome é real!”
Epílogo

Um dia fui convidada

Para falar de sucesso,
É caminho sem atalho
O caminhar do progresso.
Magaly Holanda

Educação é um dos temas que não exaurimos neste livro. Há outros,

também densos, que são importantes para o combate à desigualdade,
entre eles a reforma bancária e a reforma da tributação de bens e serviços,
que merecem fazer parte do debate nacional.1 Posso ainda fazer outras
duas ressalvas.
Nossa viagem por extremos nacionais permite ilustrar pontos a partir de
localidades que estão em pior ou melhor situação, mas isso é uma
simplificação. Em todos os estados há gente muito rica e há gente muito
pobre. Isso significa que, embora a resposta federal seja fundamental,
também há esforços que podem ser empreendidos pelos governos
estaduais e municipais, além da própria sociedade civil.
Outra consideração que podemos fazer agora é que não sabemos até
que ponto todas as desigualdades que vimos se traduzem em desigualdade
de bem-estar (de “felicidade”). A ciência está apenas começando a
progredir nessa área. Afinal, um rico pode não viver assim tão bem, se está
sob constante medo de perder seu celular ou carro de forma violenta, ou
se é viciado no consumo de supérfluos, por exemplo, e uma pessoa mais
pobre pode conseguir uma vida plena e feliz de forma modesta e repleta de
afetos. O que já sabemos sobre essas questões, porém, permite concluir
que a desigualdade é uma forma ineficiente de organizar a economia: é
possível aumentar o bem-estar médio da população reduzindo a
desigualdade. Ela reflete, ao fim e ao cabo, um desperdício dos nossos
recursos.
Sobre os tantos temas de que tratamos, espero que possamos fazer
progressos neles nos próximos anos. O Brasil conseguirá reduzir a sua
desigualdade nas próximas décadas a um nível como o de Portugal?
Chegará a índices pequenos de pobreza extrema como os de Chile ou
Uruguai? Conseguirá minimizar seu conflito geracional, que tanto pune
crianças e jovens? Geraremos mais oportunidades para que cada brasileiro
alcance seu potencial, em vez de ter sua vida frustrada? Fizemos avanços
suficientes nas últimas décadas para acreditar que sim. A crise econômica
provocada pela pandemia e pelo cenário externo deve ser uma
oportunidade que o país não pode se dar ao luxo de perder, continuando a
mobilizar a sociedade a favor de mudanças.
A saída passa pelas reformas que discutimos em Pinheiros, Ipixuna,
Morumbi, Mocambinho, Distrito Federal, Maranhão, Nova Petrópolis e
Severiano. Nesses destinos falamos das evidências que ensejam um
conjunto de propostas que têm condição de mudar o Brasil. Há caminhos
para o nosso país.
Agradecimentos

Este livro não teria acontecido sem o suporte paciente de Marcella Cunha
e dos editores Juliana Freire e Ricardo Teperman.
O professor Carlos Alberto Ramos, da UnB, é uma influência intelectual
importante na minha formação e, assim, neste trabalho.
Também agradeço o apoio de Edimar, Holângeles, Marta, Michele,
Nildo, Leonardo, Luiz, Sergio, Wagner e Wilto, além de Magaly, Thaynara,
Jenifer e Vitor — brasileiros que eu não conhecia antes deste livro e que,
compartilhando suas histórias e visões, me ajudaram a escrevê-lo.
Notas

Epígrafe

1. Papa Francisco, Ritorniamo a sognare: La strada verso un futuro migliore. Milão: Piemme, 2020.

1. Pinheiros, o lugar mais desenvolvido

1. Em São Paulo, uma subprefeitura reúne distritos (nesse caso, o homônimo Pinheiros, além de
Alto de Pinheiros, Itaim Bibi e Jardim Paulista). Os distritos reúnem bairros, embora esses, ao
contrário dos distritos e das subprefeituras, não sejam uma divisão administrativa existente
formalmente. Pinheiros, por sua vez, é nome de um bairro, um distrito e uma subprefeitura.
2. O Atlas é uma iniciativa do pnud, da Fundação João Pinheiro e do Ipea. O recorte utilizado no
Atlas é um recorte próprio chamado de “unidades de desenvolvimento humano” (udh), que não
se confunde, embora possa se confundir, com um bairro de uma grande cidade. Por
simplificação, e para facilitar a comparação com municípios inteiros, preferimos o termo “lugar”
— que usaremos neste e no próximo extremo.
3. Márcia De Chiara, “Iguatemi está entre endereços mais caros do varejo mundial”. Exame, 16 maio
2016, <[Link]
ial/>; Chiara Cantão, “Aluguel do Iguatemi São Paulo é o quarto mais caro das Américas”, g1, 2
set. 2011, <[Link]
[Link]>.
4. Branko Milanović, The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global Inequality.
Nova York: Basic Books, 2011.
5. Por enquanto estamos falando em “dinheiro”, evitando termos mais bem definidos, como
“renda” e “riqueza”, mas chegaremos lá.
6. Prêmio Jabuti de Livro do Ano em 2019, prêmio de Melhor Tese em Sociologia da Capes em
2017, prêmio de Melhor Tese em Ciências Sociais da Anpocs.
7. Pedro Herculano Guimarães Ferreira de Souza, A desigualdade vista do topo: a concentração de renda
entre os ricos no Brasil, 1926-2013. Brasília: UnB, 2016. 378 pp. Tese (Doutorado em Sociologia), <h
ttps://[Link]/bitstream/10482/22005/1/2016_Pedro-HerculanoGuimar%C3%A3es
[Link]>.
8. Marc Morgan, “Falling Inequality beneath Extreme and Persistent Concentration: New Evidence
for Brazil Combining National Accounts, Surveys and Fiscal Data, 2001-2015 ”, [Link]
Working Paper, n. 2017/12, ago. 2017, <[Link]
ity-new-evidence-brazil-combining-national-accounts-surveys-fiscal-data-2001-2015-wid-world-wo
rking-paper-201712/>.
9. pnud, Relatório de Desenvolvimento Humano — 2020. Ver <[Link]
documents/[Link]>.
10. Como no citado “Falling Inequality beneath Extreme and Persistent Concentration”, de Marc
Morgan, consideram-se nos cálculos os rendimentos antes da tributação e das transferências do
governo, exceto o seguro-desemprego e os benefícios da Previdência. Ver <[Link]
g/system/files/documents/[Link]>.
11. A Turquia aparece na frente do Brasil desta vez. Ver <[Link]
loads/2021/12/WorldInequalityReport2022_Full_Report.pdf>.
12. Em 2023. Ver <[Link]
13. Há algumas qualificações para serem feitas em relação a esses números, porque não é
exatamente fácil saber quanto as pessoas ganham. Uma é que a comparação se aplica a rendas
individuais (ou renda per capita), e não a rendas familiares. Os autores do cálculo alertam
também para rendas “invisíveis” que uma família pode ter: quem mora em casa própria não
precisa pagar aluguel, por exemplo. Possui, assim, uma espécie de renda que deriva de ter essa
propriedade — é como se pagasse aluguel para si mesmo (e de si recebesse).
14. Gabriel Zanlorenssi, Daniel Mariani e Wellington Freitas, “O seu salário diante da realidade
brasileira”. Nexo, 11 jan. 2016, <[Link]
sal%C3%A1rio-diante-da-realidade-brasileira>.
15. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (pnad). Há um conhecido viés dessas pesquisas
domiciliares quanto aos valores respondidos para rendas mais altas, já que, por diversas razões —
de constrangimento a medo de violência — os respondentes podem evitar dizer o quanto
realmente ganham. Respondem, assim, um valor menor do que o que ocorre de fato. Existem
métodos para corrigir esse viés, mas essas correções se mostraram insuficientes quando
pesquisadores passaram a ter acesso aos dados de imposto de renda, efetivamente declarados
para a Receita Federal — e que devem ser verdadeiros.
16. Aqui os valores da calculadora do Nexo foram atualizados em termos nominais (segundo a
inflação) para o início de 2023.
17. A ocde estima valores ainda menores para esta mediana, de cerca de mil reais em valores de
2022. Ver OECD Economic Surveys: Brazil 2020. Paris: oecd, 2020, <[Link]
r/2020/12/OECD-Economic-Surveys_-[Link]>.
18. Observe que o interesse aqui é a renda per capita. Uma trabalhadora recebendo um salário
mínimo pode estar bem mais abaixo na distribuição de renda, por exemplo, se sustenta sozinha
um domicílio com um marido desempregado e filhos dependentes. Observe, ademais, que os
números da parte de baixo da distribuição de renda serão mais sensíveis à expansão do Auxílio
Brasil/ Bolsa Família a partir de 2022.
19. Pedro Ferreira de Souza, no capítulo “Pobreza e desigualdade”, discute exaustivamente variados
métodos. In: Claudio D. Shikida, Leonardo Monasterio e Pedro Fernando Nery, Guia brasileiro de
análise de dados: Armadilhas & soluções. Brasília: Enap, 2021. pp. 39-80, <[Link]
[Link]/handle/1/6039>.
20. A disponibilidade de dados em alguns períodos também pode variar: declarações do imposto de
renda são anuais, mas pesquisas domiciliares do ibge são feitas com mais frequência. Resultados
diferentes também podem derivar de focos diferentes das análises: o foco são os indivíduos, as
famílias ou apenas os declarantes do ir? O interesse é em todas as rendas ou apenas salários? É
possível ainda analisar quantitativamente outros tipos de desigualdade além da renda, como a
desigualdade de riqueza (patrimônio) ou a de consumo. Em geral, análises bem-feitas se
complementam e trazem insights diferentes para esse nosso vasto problema.
21. Carlos Góes e Izabela Karpowicz, “Inequality in Brazil: A Regional Perspective”, IMF Working
Papers, n. 2017/225, 31 out. 2017, <[Link]
31/Inequality-in-Brazil-A-Regional-Perspective-45331>.
22. “Novo estudo sobre desigualdade é debatido por pesquisadores do tema”, Insper, 28 out. 2021, <
[Link]
23. Fernando Gaiger Silveira et al., “Impactos distributivos da educação pública brasileira:
Evidências a partir da Pesquisa de Orçamentos Familiares (pof) 2017-2018”. Nota de Política
Econômica, Made, São Paulo, n. 11, 30 abr. 2021, <[Link]
s/2021/04/NPE011_site.pdf>.
24. ibge, pnad Contínua trimestral, <[Link]
25. Lucas Veloso, “Morador de periferia recorre até a pé de frango contra fome”. Folha de [Link], 24
jul. 2021, <[Link]
-[Link]>; Bruna Barbosa Pereira, “Moradores de Cuiabá fazem fila
para conseguir doações de restos de ossos de boi”. Folha de [Link], 17 jul. 2021, <[Link]
[Link]/cotidiano/2021/07/moradores-de-cuiaba-fazem-fila-para-conseguir-doacoes-de
-[Link]>.
26. Tanto pela força do auxílio quanto pela oscilação na renda de grupos mais ricos. É importante
fazer aqui uma ressalva que será válida para outros momentos neste livro: a desigualdade de
renda é uma proxy, uma aproximação para outros tipos de desigualdade. A desigualdade tem
 muitas dimensões, mas a desigualdade de renda é de nosso interesse por alguns aspectos: é mais
fácil de medir e de comparar (no tempo e entre regiões) e às vezes se correlaciona ou é a causa de
outras fontes de desigualdade. A ressalva é útil quanto à queda do Gini nos primeiros meses da
covid: embora a desigualdade de renda tenha baixado muito, outros tipos de desigualdade
continuaram existindo e podem até ter ficado mais evidentes naquele momento (por exemplo no
acesso à saúde, na qualidade de habitação). Ver Rogério Jerônimo Barbosa e Ian Prates, “Efeitos
do desemprego, do Auxílio Emergencial e do Programa Emergencial de Preservação do
Emprego e da Renda (mp no 936/2020) sobre a renda, a pobreza e a desigualdade durante e
depois da pandemia”. Notas Técnicas – Mercado de Trabalho, n. 69, jul. 2020, <[Link]
[Link]/portal/images/stories/PDFs/mercadodetrabalho/200811_BMT_69_efeito_do_desempreg
[Link]>.
27. Acumulado de doze meses. Maria Andreia Parente Lameiras, “Inflação por faixa de renda –
Novembro/ 2021”. Carta de Conjuntura, n. 53, 4o trimestre de 2021, <[Link]
ortal/images/stories/PDFs/conjuntura/211215_nota_22_ifr_nov21.pdf>.
28. Sem pretensão de exaurir o assunto, essa é a abordagem da “ótica da renda” para o pib.
29. Supondo nesse exercício uma mesma quantidade de pessoas ricas e pobres no cálculo, bem
como uma mesma variação percentual da renda.
30. Ver Francesca Angiolillo, “Depois do touro da B3, São Paulo ganha a baleia do B32”, Guia Folha,
17 nov. 2021, <[Link]
[Link]>, <[Link]
925109/4432748450096223/?type=3>.
31. Ver Giulia Fontes, “Fila para comprar jatinho e helicóptero é de até 15 meses; usados sobem
20%”. uol, 21 out. 2021, <[Link]
[Link]>; Julio Wiziack, Mariana Grazini e Andressa
Motter, “Revendedora de Porsche esvazia showroom e tem fila de 1.500 compradores no Brasil”.
Folha de [Link], 8 ago. 2021, <[Link]
[Link]>; Romero
Rafael, “Quanto custa um Porsche, carro de luxo desejado pela filha de 17 anos de Gugu
Liberato”. Jornal do Commercio, 25 ago. 2021, <[Link]
[Link]>.
32. Ver “Fila para doação de ossos se estende por cinco quarteirões em Cuiabá”. Correio 24 Horas, 23
dez. 2021, <[Link]
de-por-cinco-quarteiroes-em-cuiaba/>; Thais Villaça, “Porsche Taycan tem fila de espera de até
seis meses para compra”. Auto Esporte, 8 set. 2021, <[Link]
ta/noticia/2021/09/[Link]>.
33. Walter Scheidel, “The Only Thing, Historically, That’s Curbed Inequality: Catastrophe”. The
Atlantic, 21 fev. 2017, <[Link] Ver também, do
 mesmo autor, Violência e a história da desigualdade: Da Idade da Pedra ao século XXI. Rio de Janeiro:
Zahar, 2020.
34. Ruan de Sousa Gabriel, “‘O Estado deve desempenhar um papel maior do que antes da
pandemia’, diz o economista Branko Milanović”. O Globo, 3 jul. 2020, <[Link]
m/mundo/o-estado-deve-desempenhar-um-papel-maior-do-que-antes-da-pandemia-diz-economi
sta-branko-milanovic-24513077>.
35. Eduardo Rodrigues e Lorena Rodrigues, “Guedes diz que, se reforma tributária piorar a
desigualdade, ‘é melhor não ter’”. O Estado de S. Paulo, 20 ago. 2021, <[Link]
br/economia/guedes-diz-que-se-reforma-tributaria-piorar-a-desigualdade-e-melhor-nao-ter/>.
36. Cálculos do pesquisador Sergio Gobetti, do Ipea, a partir de dados da Receita Federal, ver <http
s://[Link]/swgobetti1/status/1412551091103977472>; Distribuição da Renda por Centis 2019.
Brasília: Ministério da Fazenda, 23 jun. 2023, <[Link]
-de-conteudo/publicacoes/estudos/distribuicao-da-renda/distribuicao-de-renda-por-centis-de-20
06-a-2021/distribuicao-da-renda-por-centis-2019/view>.
37. Michael Stott, “Latino-americanos mais ricos deveriam pagar muito mais imposto, diz fmi”.
Folha de [Link], 21 jun. 2021, <[Link]
[Link]>.
38. A alíquota efetiva não se confunde com a alíquota de 27,5% porque essa é somente uma
alíquota máxima: parte da renda está sujeita a alíquotas menores. Há ainda tipos de renda que
são isentas (como lucros e dividendos), ou tem um tratamento diferenciado, sem contar as
deduções que podem abater o total de imposto pago (como gastos com saúde).
39. “Análise dos dados das declarações do irpf no Brasil”. Sindifisco, ago. 2023, <[Link]
[Link]/2023/08/[Link]>.
40. Ligia Guimarães, “Arminio Fraga: ‘Minhas propostas me colocam à esquerda, mas esquerda
para valer, não a que dá dinheiro para rico’”. BBC News Brasil, 3 fev. 2020, <[Link]
m/portuguese/brasil-51303795>.
41. Além do ir, também as contribuições para a Previdência deixam de ser cobradas quando um
autônomo se formaliza como pessoa jurídica.
42. Pedro Fernando Nery, “Triunfo da injustiça”. O Estado de S. Paulo, 4 ago. 2020, <[Link]
[Link]/noticias/geral,triunfo-da-injustica,70003386290>.
43. Essa não é a única isenção que existe no ir, nem o único mecanismo que permite hoje aos mais
ricos pagarem pouco imposto: outros incluem “palavrões” como a dedução de juros sobre capital
próprio, fundos de investimentos fechados, letras de crédito imobiliário ou do agronegócio. O
governo Lula, em 2023, enviou ao Congresso um conjunto de propostas elevando a tributação
sobre a renda (pls no 4173, 4258 e 5129); contudo, uma reforma mais ampla sobre a tributação da
renda, incluindo lucros e dividendos, ficou para após a promulgação da reforma tributária sobre
o consumo (a mais discutida naquele ano — pec no 45, de 2019).
44. Eles são o 0,1% mais rico dos contribuintes do ir. Já os outros 99,9% têm somente um quarto da
sua renda isenta. Os cálculos são do especialista Sergio Gobetti, citados em Adriana Fernandes,
“‘Super-ricos têm isenção de 60% no ir; restante dos contribuintes, 25%’”. O Estado de S. Paulo, 6
jul. 2021, <[Link]
restante-dos-contribuintes-25,70003769637>.
45. Fernanda Brigatti, “Reforma do ir evita que brasileiros ricos sejam tax-free, uma Suíça
individual, diz Lira”. Folha de [Link], 27 ago. 2021, <[Link]
2021/08/[Link]
ml>.
46. O valor superou R$ 500 bilhões em 2021, talvez pela perspectiva de tributação. Ver “Grandes
números do irpf 2008 a 2022”. Receita Federal, <[Link]
ais-de-conteudo/publicacoes/estudos/imposto-de-renda/estudos-por-ano/grandes-numeros-do-
IRPF-2008-a-2022>; Idiana Tomazelli, “Renda com lucros e dividendos tem recorde de R$ 556 bi
e eleva concentração nos mais ricos”. Folha de [Link], 27 jul. 2023, <[Link]
[Link]/mercado/2023/07/renda-com-lucros-e-dividendos-tem-recorde-de-r-556-bi-e-eleva-concent
[Link]>.
47. Em um modelo dual, no qual haveria compensação na tributação da pessoa jurídica. Em
proporção do pib: 0,9% a 1,5%. A revisão da isenção sobre lucros e dividendos constituiria parte
relevante dessa reforma, mas se propõe um conjunto mais amplo de medidas para reduzir a
“renda básica do 1%” que o Estado concede as elites via imposto de renda. Ver Luis Henrique
Paiva et al., “A reformulação das transferências de renda no Brasil: Simulações e desafios”. Texto
para Discussão, 2021, <[Link]
0521_publicacao_preliminar_a_reformulacao_das_transferencias.pdf>.
48. Com base em dados de 2015. Para anos mais recentes, é esperado que o resultado seja melhor, a
partir da ampliação do Bolsa Família. Ver Efeito redistributivo da política fiscal no Brasil. Brasília:
Ministério da Fazenda, 2017, <[Link]
acoes/boletim-de-avaliacao-de-politicas-publicas/arquivos/2017/efeito_redistributivo_12_2017.p
df>. A ocde tem resultados semelhantes, porém mais conservadores quanto à redução
percentual dos países citados e do Brasil; ver OECD Economic Surveys: China Overview. Paris: oecd,
mar. 2017, <[Link]
[Link]>.
49. Por exemplo, reduzindo tributos sobre o consumo ou sobre o emprego, que penalizam mais os
mais pobres.
50. Ver “Global Innovation Index 2021: Innovation Investments Resilient Despite covid-19
Pandemic; Switzerland, Sweden, U.S., U.K. and the Republic of Korea Lead Ranking; China
Edges Closer to Top 10”. wipo, 20 set. 2021, <[Link]
1/article_0008.html>.
51. Rigorosamente, há duas possibilidades aqui: a maior tributação do topo pode estar associada a
um aumento do gasto com os mais pobres de forma casada, ou pode estar associada a uma
redução equivalente na arrecadação incidente sobre os mais pobres.
52. pl no 1409, de 2021. Haveria ainda redução de 20% nos gastos tributários, tema que será
analisado mais adiante neste capítulo. A proposta desse pl é semelhante à apresentada pelos
economistas franceses Emmanuel Saez e Gabriel Zucman no livro The Triumph of Injustice: How
the Rich Dodge Taxes and How to Make Them Pay. Nova York: W. W. Norton & Company, 2019.
53. Emenda no 106 à pec no 186, de 2019.
54. plp no 62, de 2021. Inclui ainda medidas de controle de certos gastos.
55. Índice de Gini de 0,32.
56. Respectivamente, pec no 22, de 2021, pl no 3241, de 2020 e pl no 2742, de 2020.
57. Respectivamente, pl no 5343, de 2020 e pec no 34, de 2020. A pec também mobiliza recursos de
deduções do irpf.
58. pec no 11, de 2020.
59. Ver Ross Chainey, “In which countries do people pay the most tax?”. World Economic Forum,
16 out. 2015, <[Link]
he-most-tax/>.
60. Lei no 7450, de 23 de dezembro de 1985, alterada pela Lei no 7713, de 22 de dezembro de 1988;
ver respectivamente <[Link]
[Link]> e <[Link]
htm>.
61. Emenda no 68 ao pl no 2337, de 2021, <[Link]
strarintegra?codteor=2055472&filename=EMP+68+%3D%3E+PL+2337/2021>.
62. Como argumenta Philippe Aghion, da London School of Economics, em O poder da destruição
criativa: Inovação, crescimento e o futuro do capitalismo (Lisboa: Temas e Debates, 2021), um
moderno compilado sobre a literatura do crescimento econômico, a tributação dos mais ricos
pode, sim, ser deletéria para a inovação, mas apenas em níveis suficientemente altos. Abaixo
desses níveis, a tributação seria bem-vinda, se os recursos custearem políticas públicas necessárias
para o crescimento econômico.
63. Peter Diamond e Emmanuel Saez, “The Case for a Progressive Tax: From Basic Research to
Policy Recommendations”. Journal of Economic Perspectives, Nashville, v. 25, n. 4, pp. 165-90,
outono 2011, <[Link]
64. Matthew Yglesias, “Alexandria Ocasio-Cortez is floating a 70 percent top tax rate — here’s the
research that backs her up”. Vox, 7 jan. 2019, <[Link]
1/4/18168431/alexandria-ocasio-cortez-70-percent>.
65. Em verdade, a própria relação entre mérito e renda no topo da pirâmide não está bem
estabelecida — algo para se ter em mente quando alguém diz que a tributação desincentivaria a
atuação dos talentosos, prejudicando o progresso do país. Um trabalho publicado em 2023 para a
 Suécia mostra que a correlação entre qi e salário é positiva naquela sociedade, mas não dentro do
1% com melhores salários — quando a renda já deixa de estar ligada ao qi. Generalizando esse
resultado, fica menos intuitivo que a tributação no topo desestimule o crescimento econômico,
se o pertencimento a esta elite decorre mais de privilégio ou sorte que de capacidade individual.
Frise-se que, por si só, o indicador de qi já é considerado um indicador simplista para capacidade.
Chama atenção, contudo, que ele esteja positivamente relacionado com os salários até o topo
(correspondente a 25 mil reais naquela amostra). Ver Marc Keuschnigg et al., “The plateauing of
cognitive ability among top earners”. European Sociological Review, v. 39, n. 5, pp. 820-33, out.
2023.
66. Perceba que o tipo de análise que estamos fazendo não é indiferente a características históricas
do país. Elas são reveladas pelos próprios números que estamos analisando. Como o índice de
Gini, por exemplo, que ainda hoje refletiria a história da escravidão, e seria mais de 0,10 ponto
mais baixo em sua ausência (na escala de 0 a 1). Estimativas nesse patamar são encontradas no
estudo de Rodrigo Reis (Columbia), Juliano Assunção (puc-Rio) e Tomás Goulart, “A Note on
Slavery and the Roots of Inequality”. Journal of Comparative Economics, Amsterdam, v. 40, n. 4, pp.
565-80, nov. 2012, <[Link] e
também no de Thomas Fujiwara (Princeton), Humberto Laudares (Unctad) e Felipe Caicedo
(Escola de Economia de Vancouver), “Tordesillas, Slavery and the Origins of Brazilian
Inequality”, Insper, jan. 2017, <[Link]
[Link]>. Nosso passado não está ignorado nos nossos números atuais. Assim, o
exame da desigualdade de renda e das medidas que poderiam ser tomadas para reduzi-la não
deve ser considerado alheio ao debate sobre escravidão e racismo. E tampouco é impertinente
comparar a distribuição de renda do Brasil com países desenvolvidos apenas porque eles não
passaram por um processo como a escravidão.
67. Ana Bottega et al., “Quanto fica com as mulheres negras? Uma análise da distribuição de renda
no Brasil”. Nota de Política Econômica, Made, São Paulo, n. 18, 13 dez. 2021, <[Link]
[Link]/wp-content/uploads/2021/12/[Link]>.
68. Os gastos tributários incluem um leque maior do que apenas “isenções”. Na lição de Josué
Pellegrini, também “anistias, reduções de alíquotas, presunções creditícias, deduções,
abatimentos e diferimentos de obrigações tributárias”. Há ainda as imunidades, isenções que são
previstas pela própria Constituição. Ver Josué Alfredo Pellegrini, “Gastos (benefícios)
tributários”. Nota técnica, Instituição Fiscal Independente, Brasília, n. 17, 8 jun. 2018, <[Link]
[Link]/ifi/pdf/nota-tecnica-no-17-gastos-beneficios-tributarios-jun-2018>.
69. Thâmara Brasil, “Orçamento 2022 chega com déficit de R$ 49,6 bi”. Agência Senado, 15 out.
2021, <[Link]
m-deficit-de-r-49-6-bi>; Taísa Medeiros, “Privilégios tributários devem gerar mais de R$ 367
bilhões em perda fiscal em 2022, diz estudo”. Correio Braziliense, 30 jan. 2022, <[Link]
 [Link]/economia/2022/01/4981376-privilegios-tributarios-devem-gerar-mais-de-r
[Link]>.
70. O autor percebe excessos também em programas de parcelamento e perdão de dívidas
tributárias com o governo, os “Refis”. Amaury José Rezende, Avaliação do impacto dos incentivos
fiscais sobre os retornos e as políticas de investimento e financiamento das empresas. Ribeirão Preto:
Fearp-usp, 2014. 180 pp. Tese (Livre Docência), <[Link]
redocencia/96/tde-19052021-105307/[Link]>.
71. Toni Sciarretta, “Para Guedes, ‘barulheira política’ está contaminando desempenho da
economia”. Bloomberg Línea, 20 ago. 2021, <[Link]
0/para-guedes-barulheira-politica-esta-contaminando-desempenho-da-economia/>.
72. Albert O. Hirschman, The Rhetoric of Reaction: Perversity, Futility, Jeopardy. Cambridge (ma):
Belknap Press, 1991.
73. Para esse ponto de vista, vale ler a sempre ótima Zeina Latif, “Reforma tributária demanda mais
técnica”. O Globo, 20 jul. 2021, <[Link]
da-mais-tecnica-25118652>.
74. Adrien Matray, “Taxing corporate dividends can stimulate investment and reduce the
misallocation of capital”. Voxeu, 5 dez. 2020, <[Link]
nds-can-stimulate-investment-and-reduce-misallocation-capital>; Adrien Matray e Charles
Boissel, “Higher Dividend Taxes, No Problem! Evidence from Taxing Entrepreneurs in France”.
Griswold Center for Economic Policy Studies Working Paper, Princeton, n. 276, set. 2020, <[Link]
[Link]/wp-content/uploads/2021/06/276_Matray.pdf>; Charles Boissel e Adrien
Matray, “Dividend Taxes and the Allocation of Capital: Comment Retraction”. American Economic
Review, Pittsburgh, v. 112, n. 9, pp. 2884-920, set. 2022, <[Link]
0.1257/aer.20210369>.
75. Pedro Forquesato, Luis Meloni e Fabiana Rocha, “Afinal, a taxação de dividendos reduz o
investimento?”. Jornal da USP, 19 jul. 2021, <[Link]
idendos-reduz-o-investimento/>.
76. Emenda no 60 ao pl no 2337, de 2021.
77. Kelly Candale, “Gabriel Zucman: Tax Policies Fuel Wealth Inequality”. Capital & Main, 14 nov.
2019, <[Link]
Emmanuel Saez e Gabriel Zucman, The Triumph of Injustice: How the Rich Dodge Taxes and How to
Make Them Pay. Nova York: W. W. Norton & Company, 2019.
78. Lei no 12527, de 18 de novembro de 2011.
79. Pedro Fernando Nery, “Jante e Gérson”. O Estado de S. Paulo, 2 jun. 2020, <[Link]
[Link]/noticias/geral,jante-e-gerson,70003321752>.
80. “Publication of the Income Tax Lists”. The New York Times, 20 jan. 1865, <[Link]
[Link]/1865/01/20/archives/[Link]>.
81. Luciano Huck, “Estado precisa resolver ‘opacidades’ para rastrear e reduzir desigualdades”. O
Estado de S. Paulo, 13 set. 2020, <[Link]
a-resolver-opacidades-para-rastrear-e-reduzir-desigualdades,1119966>.

2. Ipixuna, o lugar menos desenvolvido

1. Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal, 2018, <[Link]

2. Supera em extensão o Araguaia, o Xingu e o rio Negro.
3. Leandro Tapajós, “Incêndio destrói parte de escola e deixa alunos sem aulas em Ipixuna, no am”.
g1 Amazonas, 31 out. 2017, <[Link]
[Link]>.
4. Luke Parry et al., “Saúde precária nas cidades sem acesso rodoviário no Amazonas desafia
próximos prefeitos”. BBC News Brasil, 28 set. 2016, <[Link]
491145>.
5. “Fatos da Amazônia 2021”. Amazônia 2030, 8 abr. 2021, <[Link]
amazonia-2021/>.
6. Esse é então um indicador de desenvolvimento com diferenças em relação ao idh, usado no Atlas
do desenvolvimento humano — de que tratamos no capítulo sobre Pinheiros e que é voltado para
áreas dentro de grandes cidades.
7. Veja que no capítulo anterior o índice usado tinha como unidades de análise algo semelhante a
bairros, e, o de agora, municípios. Na ausência de um mesmo indicador para comparar bairros
de metrópoles e municípios menores no país, optamos aqui por usar um índice de cada. De
forma livre, estamos comparando então “lugares” nestes dois primeiros capítulos.
8. “Ipixuna”. In: Projeto Primeira Infância Primeiro. 2022, <[Link]
[Link]/municipios/ipixuna-am/>.
9. Esse e outros estudos discutem também o papel de outras causas, como melhoras na educação e
no mercado de trabalho. Ver Pedro H. G. Ferreira de Souza et al., “Os efeitos do programa Bolsa
Família sobre a pobreza e a desigualdade: Um balanço dos primeiros quinze anos”. Texto para
Discussão, n. 2499, ago. 2019, <[Link]
[Link]>.
10. Naercio Menezes Filho, “O futuro do Bolsa Família”. Valor Econômico, 15 out. 2021, <[Link]
[Link]/opiniao/coluna/[Link]>.
11. Vinícius Botelho e Marcelo Gonçalves. “Transferências de renda resolvem muitos problemas
sociais, mas não todos”. Blog do Ibre, 24 jul. 2020, <[Link]
as-de-renda-resolvem-muitos-problemas-sociais-mas-nao-todos>; Caderno de Estudos, Brasília, n.
 35, 2020, <[Link]
[Link]>.
12. Vinícius Botelho e Marcelo Gonçalves. “Transferências de renda resolvem muitos problemas
sociais, mas não todos”. Blog do Ibre, 24 jul. 2020, <[Link]
as-de-renda-resolvem-muitos-problemas-sociais-mas-nao-todos>.
13. Jorge Luis García et al., “Quantifying the Life-Cycle Benefits of an Influential Early-Childhood
Program”. Journal of Political Economy, Chicago, v. 128, n. 7, pp. 2502-41, 2021, <[Link]
[Link]/doi/abs/10.1086/705718?af=R&mobileUi=0&&> e <[Link]
[Link]/resource/13-roi-toolbox/>.
14. Ver <[Link]
15. O argumento de que pobreza na infância e violência na fase adulta estão relacionados foi
recentemente fortalecido pelo trabalho de Carolina Ziebold e colegas para o Brasil, “Childhood
Individual and Family Modifiable Risk Factors for Criminal Conviction: A 7-Year Cohort Study
from Brazil”. Scientific Reports, Londres, v. 12, 13381, 2022, <[Link]
41598-022-13975-8#Sec3>.
16. Trabalhos de Heckman foram questionados recentemente por outros acadêmicos, mas essa
lógica central não. O debate é resumido em Robert Farley, “Biden Stretches Evidence for
Universal Pre-K”. [Link], 15 fev. 2022, <[Link]
ches-evidence-for-universal-pre-k/>.
17. Naercio Menezes Filho e Bruno Kawaoka Komatsu, “Uma proposta de ampliação do programa
Bolsa Família para diminuir a pobreza infantil”. Policy Paper, n. 50, out. 2020, <[Link]
[Link]/wp-content/uploads/2020/10/Proposta_PBF_ampliada_Final.pdf>.
18. James J. Heckman, “Invest in Early Childhood Development: Reduce Deficits, Strenghten the
Economy”. The Heckman Equation, 7 dez. 2012, <[Link]
2013/07/F_HeckmanDeficitPieceCUSTOM-Generic_052714-[Link]>.
19. Considerando a linha de pobreza do Banco Mundial de 5,50 dólares (ppc — ajustado para poder
de compra) por dia. Ver “Crianças e adolescentes: magnitude da pobreza e extrema pobreza no
Brasil”. imds, 14 set. 2021, <[Link]
a-e-extrema-pobreza-monetaria-no-brasil>.
20. Lucianne Carneiro, “4 em cada 10 pobres são adolescentes e crianças”. Valor Econômico, 13 jul.
2021, <[Link]
[Link]>.
21. Ver <[Link]
22. Cláudia Dianni, “Pouco mais de 1% do pib chega aos mais pobres no Brasil”. Correio Braziliense,
25 nov. 2019, <[Link]
a_politica,808923/[Link]>.
23. Érica Fraga, “Brasil desperdiça metade do talento das crianças, diz diretora do Banco Mundial”.
Folha de [Link], 30 out. 2020, <[Link]
 [Link]>.
24. Michael França, “Pobreza estrutural”. Folha de [Link], 17 maio 2021, <[Link]
[Link]/colunas/michael-franca/2021/05/[Link]>.; James J. Heckman e
Stefano Mosso, “The Economics of Human Development and Social Mobility”. NBER Working
Paper, Cambridge, n. 19925, fev. 2014, <[Link]
25. Flávio Cunha e James Heckman, “The Technology of Skill Formation”. American Economic
Review, Pittsburgh, v. 97, n. 2, pp. 31-47, maio 2007, <[Link]
Heckman_AER_v97n2_2007.pdf>.
26. Vinícius Botelho e Marcelo Gonçalves. “Transferências de renda resolvem muitos problemas
sociais, mas não todos”. Blog do Ibre, 24 jul. 2020, <[Link]
as-de-renda-resolvem-muitos-problemas-sociais-mas-nao-todos>.
27. Joe Biden, “Remarks by President Biden on the American Families Plan”. The White House, 3
maio 2021, <[Link]
rks-by-president-biden-on-the-american-families-plan/>.
28. Entre outros trabalhos sobre essa relação, ver Greg J. Duncan, Kathleen M. Ziol-Guest e Ariel
Kalil, “Early-Childhood Poverty and Adult Attainment Behavior, and Health”. Child Development,
Chicago, v. 81, n. 1, pp. 306-25, jan./fev. 2010, <[Link]
29. Vinícius Botelho e Marcelo Gonçalves. “Transferências de renda resolvem muitos problemas
sociais, mas não todos”. Blog do Ibre, 24 jul. 2020, <[Link]
as-de-renda-resolvem-muitos-problemas-sociais-mas-nao-todos>.
30. Mariana Luz, “Davos — a criança (não) estava lá”. O Estado de S. Paulo, 30 jan. 2020, <[Link]
[Link]/noticias/espaco-aberto,davos-a-crianca-nao-estava-la,70003177880>.
31. A iniciativa é de pesquisadores de Columbia, nyu, Duke e outras universidades americanas, e
tem o nome de Baby’s First Years. Ela responde assim, de forma convincente, se a relação entre
pobreza na infância e sucesso futuro é causada pela insuficiência de renda ou por outros aspectos
que coincidem com a pobreza infantil. Como o estudo foi randomizado — famílias escolhidas de
forma aleatória —, há mais confiança em concluir pela relação de causalidade. Ver <[Link]
[Link]/>; Kimberly G. Noble et al., “Baby’s First Years: Design of a Randomized
Controlled Trial of Poverty Reduction in the United States”. Pediatrics, Irvine, v. 148, n. 4,
e2020049702, 2021, <[Link]
oble%[Link] ?sequence=2>.
32. “mpam em ação: Após ação do mpam, operadora de telefonia tem 60 dias para melhorar internet
em Ipixuna”, Ministério Público do Estado do Amazonas, 30 mar. 2021, <[Link]
[Link]/noticias-mpam/14113-mpam-em-acao-apos-acao-do-mpam-operadora-de-telefonia-tem-60-d
ias-para-melhorar-internet-em-ipixuna#.YtdarXbMJ9g>; “Moradores de Ipixuna pedem ‘socorro’
por sinal de telefonia da Vivo e Claro”. Radar Amazônico, 10 maio 2019, <[Link]
[Link]/moradores-de-ipixuna-pedem-socorro-por-sinal-de-telefonia-da-vivo-e-claro/>.
33. Silane Souza, “Navegação pelas bacias dos rios Juruá, Purus e Madeira é afetada pela vazante
2017”. A Crítica, 25 ago. 2017, <[Link]
purus-e-madeira-e-afetada-pela-vazante-2017-1.184738>; Mazinho Rogério, “Embarcações de
grande porte voltam a navegar no rio Juruá após dois meses com atividades suspensas”. g1 Acre,
15 out. 2018, <[Link]
[Link]
ml>; Iryá Rodrigues, “Bebê de 1 ano some em rio após barco bater em galhos de árvore e
naufragar no ac”. g1 Acre, 14 dez. 2021,<[Link]
[Link]>;
“Ipixuna: Corpo de bombeiros encerra buscas por 4 homens desaparecidos junto com
embarcação no rio Juruá”. Juruá Online, 19 mar. 2021, <[Link]
na-corpo-de-bombeiros-encerra-buscas-por-4-homens-desaparecidos-junto-com-embarcacao-no-r
io-jurua/#:~:text=Depois%20de%20seis%20dias%2C%20o,no%20munic%C3%ADpio%20de%
20Rodrigues%20Alves>; “Familiares de homens que desapareceram no Rio Juruá há 4 meses
realizam protesto pedindo justiça”. O Juruá em Tempo, 31 jul. 2021, <[Link]
[Link]/2021/07/familiares-de-homens-que-desapareceram-no-rio-jurua-ha-4-meses-realizam-p
rotesto-pedindo-justica/>.
34. Marie Quinney, “5 Reasons Why Biodiversity Matters — To Human Health, the Economy and
Your Wellbeing”. World Economic Forum, 22 maio 2020, <[Link]
2020/05/5-reasons-why-biodiversity-matters-human-health-economies-business-wellbeing-coron
avirus-covid19-animals-nature-ecosystems/>.
35. Rhett A. Butler, “The Top 10 Most Biodiverse Countries”. Mongabay, 21 maio 2016, <[Link]
[Link]/2016/05/top-10-biodiverse-countries/>; “Life on Land”. Purpose”, <https://
[Link]/world/indicators/biodiverisity-index-per-land-area/>.
36. Pelos dados do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon).
37. Taxas de 45% e 44%, respectivamente, em 1995, segundo o ibge.
38. Anny Malagolini, “Pobreza no Brasil: veja ranking por estado, segundo estudo da fgv”. Jornal
DCI, 30 jun. 2022, <[Link]
Carmen Nery, “Extrema pobreza atinge 13,5 milhões de pessoas e chega ao maior nível em 7
anos”. Agência ibge Notícias, 6 nov. 2019, <[Link]
s/2012-agencia-de-noticias/noticias/25882-extrema-pobreza-atinge-13-5-milhoes-de-pessoas-e-ch
ega-ao-maior-nivel-em-7-anos>.
39. Em âmbito nacional uma iniciativa parecida já existiu e foi retomada a partir de 2023, o Bolsa
Verde, do Ministério do Meio Ambiente. O programa esteve desativado por sete anos e voltou
ainda com poucos recursos, embora haja a ambição de atingir 100 mil famílias nos próximos
anos. Uma avaliação recente e positiva do Bolsa Floresta foi feita por Elías Cisneros et al.,
“Impacts of Conservation Incentives in Protected Areas: The Case of Bolsa Floresta, Brazil”.
 Journal of Environmental Economics and Management, Amsterdam, v. 111, 2022, <[Link]
[Link]/science/article/pii/S0095069621001200?via%3Dihub#fig1>.
40. Jørgen Henningsen, “Global funds can protect the Amazon but obstacles still apply”. Financial
Times, 9 set. 2019, <[Link] de
interesse nesse ponto a literatura sobre mercado de carbono.
41. Em 2020, o que equivaleria a quase mil reais em 2024 se fosse atualizado pela inflação. Anaïs
Fernandes, “Renda básica deve ter crianças como alvo, diz Naercio”. Valor Econômico, 22 jun.
2020, <[Link]
[Link]>.
42. A depender da renda e composição da família.
43. Respectivamente, plp no 213, de 2020, e pec no 22, de 2021.
44. pec no 11, de 2020.
45. pec no 34, de 2020. O bui também é tema da pec no 133, de 2019 — já aprovada no Senado.
46. O maior benefício em quantitativo de público é assistencial — o benefício para menores no
Bolsa Família —, pago aos comprovadamente pobres. Mas há ainda um benefício trabalhista — o
salário-família, para empregados com carteira de menor remuneração — e um tributário — a
dedução por dependente no imposto de renda, uma espécie de desconto no pagamento do ir,
que indiretamente representa um pagamento estatal para as crianças das famílias mais ricas, um
valor que poderia até ser maior do que era o valor do Bolsa Família por criança.
47. Sergei Soares, “Universal Child Grant in Brazil: An Idea Whose Time Has Come”. In: iv
Seminar on Investing in Children, Santo Domingo, 2019, <[Link]
[Link]/files/2019-03/PPT-Panel%202.1_02_Sergei%[Link]>.
48. Cláudia Dianni, “Pouco mais de 1% do PIB chega aos mais pobres no Brasil”. Correio Braziliense,
25 nov. 2019, <[Link]
a_politica,808923/[Link]>.
49. Sergei Soares et al., “Um subsídio infantil universal para o Brasil: O que precisamos fazer e o que
esperar”. One Pager, International Policy Centre for Inclusive Growth, Brasília, n. 418, abr. 2019,
<[Link]
ra_o_Brasil.pdf>. O Centro é uma parceria entre o pnud e o governo brasileiro.
50. Alemanha, Austrália, Áustria, Eslováquia, Eslovênia, Estônia, Finlândia, França, Hungria,
Irlanda, Islândia, Israel, Japão, Letônia, Luxemburgo, Noruega, Nova Zelândia e Suécia.
51. Canadá, Dinamarca, Holanda, Reino Unido e Suíça são exemplos no grupo.
52. Junto com outros senadores republicanos, propôs o Family Security Act em 2021. Já em 2022,
outros parlamentares do partido de Donald Trump apresentaram o Providing for Life Act, que,
embora exija algumas contrapartidas dos pais, pagaria valores semelhantes.
53. Os cálculos são de outro estudo, do Ipea, por Sergei Suarez Soares, Letícia Bartholo e Rafael
Osorio, “Uma proposta para unificação dos benefícios sociais de crianças, jovens e adultos pobres
 e vulneráveis”, Texto para Discussão, n. 2505, ago. 2019, <[Link]
m/11058/9370/1/td_2505.pdf>.
54. Sergei Suarez Soares, “Universal Child Grant in Brazil: An Idea Whose Time Has Come”. In: iv
Seminar on Investing in Children, Santo Domingo, 2019, <[Link]
[Link]/files/2019-03/PPT-Panel%202.1_02_Sergei%[Link]>.
55. Emenda no 320 à Medida Provisória no 1061, de 2021.
56. Ver <[Link] Sandy Mendes, “‘Bolsa-farelo’ e
‘voto de cabresto’: As contradições de Bolsonaro sobre o Bolsa Família”. Congresso em Foco, 10
ago. 2021, <[Link]
-as-contradicoes-de-bolsonaro-sobre-o-bolsa-familia/>; ver <[Link]
v=nSwabpTncdk>.
57. Elisabeth Barboza França et al., “Principais causas da mortalidade na infância no Brasil, em 1990
e 2015: Estimativas do estudo de Carga Global de Doença”. Revista Brasileira de Epidemiologia, São
Paulo, v. 20, supl. 1, pp. 46-60, 2017, <[Link]
66GRky/?lang=pt>.
58. Kelsey Piper, “Early Childhood Education Yields Big Benefits — Just Not the Ones You Think”.
Vox, 16 out. 2018, <[Link]
d-education-doesnt-teach-kids-fund-it>.
59. Guthrie Gray-Lobe, Parag A. Pathak e Christopher R. Walters, “The Long-Term Effects of
Universal Preschool in Boston”. NBER Working Paper, Cambridge, n. 28756, maio 2021, <https://
[Link]/system/files/working_papers/w28756/[Link]>.
60. Uma referência recente de interesse, baseada no Rio de Janeiro, é o trabalho de Orazio Atanasio
et al., “Public Childcare, Labor Market Outcomes of Caregivers, and Child Development:
Experimental Evidence from Brazil”. NBER Working Paper, n. 30653, nov. 2022, <[Link]
[Link]/papers/w30653>. Os autores examinaram uma “loteria” de creches, que teria tido efeitos
positivos sobre a renda da família, nutrição e cognição das crianças.
61. Yamini Atmavilas, “Investing in child care: good for families, good for children, good for
economies”, 7 mar. 2022, <[Link]
are-good-for-economic-growth#:~:text=Investment%20in%20child%20care%20means,and%20
more%20productive%20working%20adults>.
62. Miguel Talamas, “Grandmothers and the Gender Gap in the Mexian Labor Market”, 1o fev.
2021, <[Link]
[Link]>.
63. Lei no 13005, de 25 de junho de 2014.
64. “Brasil aumenta o número de crianças em creches e na pré-escola, mas segue distante da meta,
diz ibge”. g1, 12 nov. 2020, <[Link]
ta-o-numero-de-criancas-em-creches-e-na-pre-escola-mas-segue-distante-da-meta-diz-
[Link]>.
65. pl no 3717, de 2021.
66. No Brasil, programas como o Mais Infância Ceará e o Primeira Infância Melhor (pim), do Rio
Grande do Sul, são referências; no âmbito federal as iniciativas fazem parte do Programa Criança
Feliz.
67. Michael França, “Pobreza estrutural”. Folha de [Link], 17 maio 2021, <[Link]
[Link]/colunas/michael-franca/2021/05/[Link]>.
68. Juliane Soska, “Desigualdade social: Assembleia propõe ações para minimizar impactos da
pandemia”. Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, 22 set. 2021, <[Link]
[Link]/agenciadenoticias/destaque/tabid/855/IdMateria/325787/[Link]>.
69. Pedro Fernando Nery, “E se crianças votassem?”. O Estado de S. Paulo, 6 out. 2020, <[Link]
[Link]/noticias/geral,e-se-criancas-votassem,70003464639>.
70. Os benefícios gerenciados pelo governo incluem o fgts, o seguro-desemprego, o abono salarial
(esses dois custeados pelo fat), o salário-família, o salário-maternidade, o auxílio-doença, o
auxílio-acidente, o auxílio-reclusão, a pensão por morte, a aposentadoria por invalidez e a
aposentadoria por idade (esses últimos custeados pela Previdência Social).
71. Essa é uma simplificação. Não considera por exemplo o caso de um monopsônio, o caso
extremo em que há um único contratante ou comprador, cuja demanda não necessariamente se
reduziria com o aumento do custo.
72. Especificamente sobre os mais jovens, é didática a explicação mais aprofundada de José Márcio
Camargo, “Contrato Verde Amarelo e incentivos”. O Estado de S. Paulo, 23 nov. 2019, <[Link]
[Link]/noticias/geral,contrato-verde-amarelo-e-incentivos,70003099373>.
73. ibge, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua): Indicadores mensais
produzidos com informações do trimestre móvel terminado em março de 2023. Rio de Janeiro: ibge, 28
abr. 2023, <[Link]
[Link]>.
74. Taxas de 11,3% (pretos) x 6,8% (brancos); 10,8% (mulheres) x 7,2% (homens); 18% (entre 18 a 24
anos) x 5,6% (entre 40 a 59 anos).
75. ibge, Síntese de indicadores sociais: Uma análise das condições de vida da população brasileira — 2020.
Rio de Janeiro: ibge, 2020.
76. Uma pessoa não é considerada desempregada mesmo que não tenha um emprego e que
aceitasse um. Para ser considerada desempregada (desocupada), é preciso estar à procura de um
emprego. Outras medidas, que não a taxa de desemprego, incorporam esse contingente (as
estatísticas de desalentados, de força de trabalho potencial).
77. Na verdade, a distinção que estamos fazendo entre trabalho e capital não é a mais moderna. É
preciso incluir a nuance entre trabalho assalariado com carteira e outras formas de trabalho:
afinal, muitos trabalhadores de altíssima renda pagam pouco imposto (como aqueles
profissionais liberais que se formalizam como empresas). É dos trabalhadores de menor renda
que estamos falando quando dizemos que o trabalho é muito tributado.
78. Há exceções, vide o Simples e o caso de setores desonerados — que deixam de pagar a alíquota
de 20% sobre a folha de salários para pagar alíquotas sobre o faturamento.
79. Nem todos incidem ao mesmo tempo, porém.
80. Luiz Ricardo Cavalcante, “Encargos trabalhistas no Brasil”. Textos para Discussão, Núcleo de
Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa, Brasília, n. 287, <[Link]
publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td288>.
81. O “Custo Brasil” abrange o conjunto de particularidades brasileiras que prejudicam nossa
competitividade em relação a outras economias e, assim, o crescimento econômico do país.
Secretaria de Competitividade e Política Regulatória, “Resultados da consulta pública do Custo-
Brasil”. Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, set. 2023, <[Link]
[Link]/mdic/pt-br/assuntos/noticias/2023/setembro/mdic-define-oito-eixos-de-atuacao-para-
reduzir-custo-brasil/resultados_cp_custo-[Link]>.
82. A desoneração não é livre de controvérsia. Um resumo da crítica pode ser visto no texto do
professor Rogério Werneck, da puc-Rio, chamado “Duas ideias fixas” (O Estado de S. Paulo, 26 jul.
2019, <[Link] O
professor entende que o principal ganho da desoneração seria nos salários, não nos empregos. O
argumento está em linha com o trabalho de Jonathan Gruber, “The Incidence of Payroll
Taxation: Evidence from Chile” (Journal of Labor Economics, Chicago, v. 15, n. S3, pp. S72-S101,
1997, <[Link] que identificou que no
Chile uma desoneração irrestrita, para todos os grupos, teria levado a aumentos salariais, não a
aumento de emprego.
83. pl no 5108, de 2020.
84. Desonerações de âmbito nacional marcaram o governo Dilma Rousseff, mas foram criticadas,
entre outros aspectos, por atender apenas setores selecionados, escolhidos pelo próprio governo,
e pela ausência de compensação apropriada para as contas públicas. Parcialmente revertidas,
algumas desonerações seguem em vigor.
85. Bernard Appy, “Desoneração da folha de salários”. O Estado de S. Paulo, 26 maio 2020, <[Link]
[Link]/noticias/geral,desoneracao-da-folha-de-salarios,70003314471>.
86. Neste livro, optamos por falar em “lugar mais desenvolvido” e “lugar menos desenvolvido”,
evitando a expressão mais usada “desenvolvimento humano” e o eventual estigma de falar em
um lugar com humanos menos desenvolvidos.
87. Segundo os dados do Imazon.

3. Morumbi, o bairro em que se vive mais

1. Juliana Andrade, “Conheça a trajetória de Joseph Safra, o homem mais rico do Brasil”. Forbes, 10
dez. 2020, <[Link]
o-homem-mais-rico-do-brasil/>; Kerry A. Dolan, “Brazil’s Joseph Safra, World’s Richest Banker,
Dies at Age 82”. Forbes, 10 dez. 2020, <[Link]
0/brazils-joseph-safra-worlds-richest-banker-dies-at-age-82/>; Anderson Antunes, “Morto aos 82
anos, Joseph Safra era obcecado por segurança e se arrependeu de construir casa de 11 mil m2
em sp”. Glamurama, 10 dez. 2020, <[Link]
anca-safra-se-arrependeu-de-construir-mansao-de-11-mil-metros-quadrados-em-sp/>; David
Friedlander, “Os templos da nova riqueza”. Veja, 20 dez. 1995, <[Link]
120513132310/[Link]
2. Ver <[Link]
3. “Mansão que era do ex-banqueiro Edemar Cid Ferreira arrematada em 2020 por R$ 27,5 mi, é
colocada à venda por R$ 70 mi em SP”. g1 São Paulo, 22 jul. 2021, <[Link]
o-paulo/noticia/2021/07/22/mansao-do-ex-banqueiro-edemar-cid-ferreira-arrematada-em-2020-
[Link]>.
4. O indicador de longevidade do Atlas do desenvolvimento humano tem como base a expectativa de
vida ao nascer, e, além dos padrões de mortalidade, é afetado também pelas taxas de fecundidade.
Ver, entre outros, “Índice de Desenvolvimento Humano Municipal Brasileiro”. In: Atlas do
desenvolvimento humano no Brasil. Brasília: pnud, 2013.
5. Nancy Cooper, “World’s Best Hospitals 2023”. Newsweek, 2023, <[Link]
est-hospitals-2023>.
6. Tuca Vieira, “São Paulo: Imagem de injustiça”. The Guardian, 29 nov. 2017, <[Link]
[Link]/cities/2017/nov/29/sao-paulo-tuca-vieira-photograph-paraisopolis-portuguese>.
7. Rigorosamente, esse ranking não se dá por bairros, mas por unidades de análise que podem ser
aproximadas como bairros de regiões metropolitanas. Esses recortes, chamados de udh, podem
existir em mais de um número no que é considerado um bairro em uma cidade. Diz o Ipea: “As
udhs são recortes territoriais localizados dentro das áreas metropolitanas que podem ser uma
parte de um bairro, um bairro completo ou, em alguns casos, até um município pequeno. A
definição dos limites das udhs é entendida a partir da homogeneidade socioeconômica das
mesmas, formadas com base nos setores censitários do ibge”. Frise-se também que há defasagem
nos dados por conta dos intervalos entre censos demográficos, razão adicional para ressaltar o
caráter ilustrativo dessa análise. Disponível em: <[Link]
8. Mesmo chamar o Morumbi de bairro não é simples, porque essa não é uma definição formal: ele
é tecnicamente um distrito para a prefeitura. Partes do distrito podem ser consideradas bairros
separados pela imprensa ou pelas imobiliárias; por exemplo, o Cidade Jardim, dentro do
Morumbi, foi recentemente apontado separadamente como o bairro mais caro do Brasil.
9. Caso de Vila Guilherme. Comparações poderiam ser feitas também com Parque do Carmo (40%
maior) e Capela do Socorro (30% maior). Dados até agosto de 2021 para óbitos e até 2020 para
 população idosa — ver “Panorama da covid-19 na Grande São Paulo” (Agência Mural, 2021, <htt
ps://[Link]/panorama-da-covid-19-na-grande-sao-paulo/>) e “Indicadores
sociodemográficos da população idosa residente na cidade de São Paulo” (Prefeitura de São
Paulo, 2020).
10. David Cutler, Angus Deaton e Adriana Lleras-Muney. “The Determinants of Mortality”. Journal
of Economic Perspectives, Nashville, v. 20, n. 3, pp. 97-120, verão 2006, <[Link]
oi/pdf/10.1257/jep.20.3.97>.
11. Raj Chetty et al., “The Association Between Income and Life Expectancy in the United States,
2001-2014”. JAMA, Chicago, v. 315, n. 16, pp. 1750-66, 26 abr. 2016, <[Link]
[Link]/27063997/>.
12. Eric D. Finegood et al., “Association of Wealth With Longevity in us Adults at Midlife”. JAMA
Health Forum, Chicago, v. 2, n. 7, e211652, 2021, <[Link]
th-forum/fullarticle/2782410>.
13. Para países europeus, ver, entre outros, Johan P. Mackenbach et al., “Socioeconomic Inequalities
in Health in 22 European Countries”. The New England Journal of Medicine, Boston, v. 358, n. 23,
pp. 2468-81, 5 jun. 2008, <[Link]
14. Ver <[Link]
brasil-nos-proximos-6-meses>.
15. Alex Shaw e Kristina R. Olson, “All Inequality Is Not Equal: Children Correct Inequalities Using
Resource Value” (Frontiers in Psychology, Lausanne, v. 4, 19 jul. 2013), sintetizam essa literatura e
apresentam novos experimentos, <[Link]
93/full>.
16. Joel Pinheiro da Fonseca, “A desigualdade importa?”. Folha de [Link], 4 dez. 2018, <[Link]
[Link]/colunas/joel-pinheiro-da-fonseca/2018/12/a-desigualdade-
[Link]>.
17. Kate E. Pickett e Richard G. Wilkinson, “Income Inequality and Health: A Causal Review”.
Social Science & Medicine, Oxford, v. 128, pp. 316-26, mar. 2015, <[Link]
ov/25577953/>.
18. Ver também pesquisas em “economia do bem-estar” (well-being economy).
19. Bruno Villas Bôas, “‘Crescimentismo precisa dar lugar a igualitarismo’”. Valor Econômico, 30 set.
2019, <[Link]
[Link]>.
20. O trabalho do economista italiano Alberto Alesina junto com o turco Dani Rodrik, “Distributive
Politics and Economic Growth” (Quarterly Journal of Economics, Cambridge, v. 109, n. 2, pp. 465-
90, 1994, <[Link] é
ponto de partida relevante dessa questão nas últimas décadas, assim como o trabalho de Philippe
Aghion, Eve Caroli e Cecilia Garcia-Penalosa, “Inequality and Economic Growth Theories”
 (Journal of Economic Literature, v. 37, n. 4, pp. 1615-60, dez. 1999, <[Link]
es?id=10.1257/jel.37.4.1615>).
21. Jonathan D. Ostry, Andrew Berg e Charalambos G. Tsangarides, “Redistribution, Inequality and
Growth”. IMF Staff Discussion Note, Washington, fev. 2014, <[Link]
s/ft/sdn/2014/[Link]>; Andrew Berg et al., “Redistribution, Inequality, and Growth: New
Evidence”. Journal of Economic Growth, Boston, v. 23, pp. 259-305, 2018, <[Link]
m/article/10.1007/s10887-017-9150-2>.
22. Gustavo A. Marrero e Juan Gabriel Rodriguez, “Inequality and Growth: The Cholesterol
Hypothesis”. ECINEQ’s Working Papers, Palma de Mallorca, n. 501, 2019, <[Link]
g/p/inq/inqwps/[Link]>.
23. Shekhar Aiyar e Christian H. Ebeke, “Inequality of Opportunity, Inequality of Income and
Economic Growth”. IMF Working Papers, Washington, 15 fev. 2019, <[Link]
ublications/WP/Issues/2019/02/15/Inequality-of-Opportunity-Inequality-of-Income-and-Econo
mic-Growth-46566>.
24. Marcos Mendes, “Desigualdade e crescimento: Uma revisão da literatura” (Textos para Discussão,
Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa, Brasília, n. 131, ago. 2013, <[Link]
[Link]/bdsf/bitstream/handle/id/496329/[Link] ?sequence=1
&isAllowed=y>), que traz uma ampla revisão da literatura sobre desigualdade e crescimento,
apresentando também as teorias que viam a desigualdade como positiva para o crescimento.
25. Podcast Brasil, Economia e Governo, temporada 1, episódio 3, 21 fev. 2018, <[Link]
[Link]/?p=3169>.
26. Branko Milanović, The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global
Inequality. Nova York: Basic Books, 2011.
27. Luis Doncel, “Amartya Sem: ‘A desigualdade corrói as vantagens das democracias’”. El País, 29
maio 2021, <[Link]
[Link]>.
28. Graziella Vallenti e Gustavo Ferreira, “De saída da xp, Zeina teme Brasil acomodado com
‘pibinho’”. Valor Investe, 8 jan. 2020, <[Link]
a/noticia/2020/01/08/de-saida-da-xp-zeina-latif-teme-risco-de-brasil-se-acomodar-com-pibinho.g
html>.
29. Ligia Guimarães, “Arminio Fraga: ‘Minhas propostas me colocam à esquerda, mas esquerda
para valer, não a que dá dinheiro para rico’”. BBC News Brasil, 3 fev. 2020, <[Link]
m/portuguese/brasil-51303795>.
30. Hugo Passarelli, “pib não destrava sem redução de desigualdade, diz Arminio”. Valor Econômico,
22 nov. 2019, <[Link]
[Link]>.
31. Pedro Ferreira e Renato Fragelli, “Crescimento é (quase) tudo”. Valor Econômico, 17 out. 2019, <
[Link]
32. Fernando Canzian, “É totalmente insensato dizer que falta dinheiro para dar aos pobres, diz
Ricardo Paes de Barros”. Folha de [Link], 5 out. 2021, <[Link]
o/2021/10/e-totalmente-insensato-dizer-que-falta-dinheiro-para-dar-aos-pobres-diz-ricardo-paes-
[Link]>.
33. Podcast Economisto, temporada 1, episódio 1, jun. 2020, <[Link]
onomisto/temporada-1-episodio-1-o-estado-com-persio-arida/>.
34. Michael França, “De viola em vez de enxada, a desigualdade de oportunidades”. Folha de [Link],
31 maio 2021, <[Link]
[Link]>.
35. Lane Kenworthy, Social Democratic Capitalism. Nova York: Oxford University Press, 2019.
36. Jon Clifton, “Freedom Rings in Places You Might Not Expect”. Gallup Blog, 27 jun. 2018, <http
s://[Link]/opinion/gallup/235973/[Link]>.
37. OECD Economic Surveys: Brazil, December 2020, <[Link]
[Link]>.
38. “Global Social Mobility Index 2020: Why Economies Benefit from Fixing Inequality”. World
Economic Forum, 19 jan. 2020, <[Link]
al-findings/>.
39. Já o Banco Mundial mostra que a mobilidade social é ainda pior em estados do Norte e do
Nordeste: ver Ambar Narayan et al., Fair Progress? Economic Mobility across Generations around the
World. Washington: World Bank Group, 2018, <[Link]
10986/28428>. Desigualdade similar fora encontrada pelos pesquisadores brasileiros Sergio
Guimarães Ferreira, do imds, e Fernando Veloso, da fgv, no tocante à escolaridade; ver seu
estudo “Mobilidade intergeracional de educação no Brasil”. Pesquisa e Planejamento Econômico,
Brasília, v. 33, n. 3, pp. 481-513, dez. 2003, <[Link]
7/3/PPE_v33_n03_Mobilidade.pdf>.
40. “André Esteves, do btg, diz ser consultado por Campos Neto sobre piso de juros”. Poder360, 25
out. 2021, <[Link]
or-campos-neto-sobre-piso-de-juros/>.
41. pec no 22, de 2021.
42. Ainda, para políticas ativas de emprego.
43. É sabido, porém, que o sistema americano comporta muitas deduções para esse tributo federal.
44. Ademais, a Receita Federal ganharia mais poder para combater artifícios usados por herdeiros
para não elidir a tributação, um problema comum a diversos países. Por exemplo, há aqui hoje
um desafio com aqueles que usam mecanismos para receber a herança fora do país, deixando
assim de arcar com as (já baixas) alíquotas estaduais.
45. Emenda no 119 à pec Emergencial (pec no 186), de 2019.
46. Respectivamente pec no 34, de 2020, e pl no 5343, de 2020.
47. Thomas Piketty e Emmanuel Saez, “A Theory of Optimal Inheritance Taxation”. Econometrica,
Chicago, v. 81, n. 5, pp. 1851--86, set. 2013.
48. Gedeão Locks, Rodrigo Orair e Marc Morgan, “Concentração de riqueza no Brasil é ainda
maior que a de renda”. Folha de [Link], 24 jan. 2021, <[Link]
o/2021/01/[Link]>.
49. João Pedro Caleiro, “Brasil é mais desigual do que se imaginava, diz pesquisador”. Exame, 11
mar. 2016.
50. Naercio Menezes Filho, “Imposto sobre a herança”. Valor Econômico, 24 abr. 2015. Ambos são
referências da justificação da pec no 22.
51. Ver <[Link]
52. plp no 213, de 2020. O limite de 20 milhões é relevante também em outro projeto: o plp no 183,
de 2019 — do senador Plínio Valério (psdb-ma). As alíquotas praticadas, porém, são menores.
53. A maior parte da arrecadação para esse pagamento, entretanto, viria da reforma da tributação
da renda.
54. Luís Henrique Paiva et al., “A reformulação das transferências de renda no Brasil: Simulações e
desafios”. Texto para Discussão, Ipea, Brasília, 2021, <[Link]
ries/PDFs/pubpreliminar/210521_publicacao_preliminar_a_reformulacao_das_transferencias.p
df>.
55. Este é o gasto do governo não relacionado à dívida pública, como benefícios sociais, salários de
servidores, obras etc.
56. Carmen Ang, “The World’s 100 Most Valuable Brands in 2021”. Visual Capitalist, 6 out. 2021, <
[Link] Jesse Eisinger, Jeff
Ernsthausen e Paul Kiel, “The Secret irs Files: Trove of Never-Before-Seen Records Reveal How
the Wealthiest Avoid Income Tax”. ProPublica, 8 jun. 2021, <[Link]
e/the-secret-irs-files-trove-of-never-before-seen-records-reveal-how-the-wealthiest-avoid-income-t
ax>; Ben Gilbert, “How Billionaires Like Jeff Bezos and Elon Musk Avoid Paying Federal Income
Tax While Increasing Their Net Worth by Billions”. Insider, 13 jun. 2021, <[Link]
[Link]/how-billionaires-avoid-paying-federal-income-tax-2021-6>.
57. Esse argumento de que os mais pobres serão prejudicados pela tributação dos mais ricos é
normalmente conhecido como trickle-down economics e ganhou maior proeminência a partir do
governo Ronald Reagan nos anos 1980. Ele de fato é mais adotado pela direita, mas aparece
também à esquerda (há uma lógica semelhante sobre supostos efeitos indiretos que
prejudicariam os mais pobres, por exemplo, quando se fala que há elevado “multiplicador” sobre
o pib nas aposentadorias dos servidores).
58. Zeina Latif, “A desesperança e o ‘nós contra eles’”. O Globo, 20 set. 2023, <[Link]
com/economia/zeina-latif/coluna/2023/09/[Link]>.
59. Não precisamos entender o pib apenas como uma medida para o conjunto da economia
nacional. Afinal, ele é uma métrica para o nível de atividade econômica em um determinado
 período. Pelas suas diferentes óticas, podemos usar esse conceito de forma equivalente para
regiões mais pobres ou mesmo famílias mais pobres.
60. No jargão técnico, é de interesse estudar as “elasticidades” referentes a essas reações. Ver entre
outros Marius Brülhart et al., “Behavioral Responses to Wealth Taxes: Evidence from
Switzerland”. American Economic Journal: Economic Policy, Nashville, v. 14, n. 4, nov. 2022, <http
s://[Link]/articles?id=10.1257/pol.20200258>; e Lorreine Silva Messias, “Vale a pena
instituir o igf? Uma análise dos efeitos econômicos do imposto a partir de experiências
internacionais”. Insper, mar. 2021, <[Link]
GF_V7.pdf>.
61. pl no 1409, de 2021. Até 2023, o projeto de lei não havia sido analisado.
62. Pedro Humberto Bruno de Carvalho Junior, “A progressividade dos tributos diretos nas
pesquisas de orçamentos familiares (pofs) 2008-2009 e 2017-2018”. Texto para Discussão, Ipea,
Brasília, n. 2645, <[Link]
63. Ibid.
64. Rodrigo Toneto e Matias Cardomingo, “Desafios e possibilidades de uma maior progressividade
tributária no Brasil: o caso do iptu”. Notas de Política Econômica, Made, São Paulo, n. 13, 27 jul.
2021.
65. Podcast Escolhas no Ar, episódio 9, 14 jun. 2020, <[Link]
e-o-itr-e-chamado-de-imposto-dos-dez-reais/>.
66. “Imposto Territorial Rural: Justiça tributária e incentivos ambientais”. Instituto Escolhas, abr.
2019, <[Link]
sti%C3%A7a_tribut%C3%A1ria_e_incentivos-ambientais-SUM%C3%[Link]>.
Críticos do aumento da arrecadação pelo itr argumentam que a Constituição não autoriza essa
função para o tributo, que seria ali concebido apenas como um tributo extrafiscal — com o
objetivo de desestimular latifúndios improdutivos.
67. Ver <[Link]
68. Afinal, o sus é uma política pública que parece ser bem focalizada (ricos não usufruem tanto),
tem impacto relevante sobre o próprio capital humano e consumiu parcelas expressivas dos
orçamentos dos três níveis de governo — na ordem de centenas de bilhões de reais por ano.
Várias e várias vezes mais do que um Bolsa Família, por exemplo. O próprio Amartya Sen, o
indiano prêmio Nobel de economia, distingue desigualdade de renda de outras que ele também
vai considerar como “desigualdades econômicas” (vide educação ou saúde).
69. Mesmo quando falamos de dados econômicos, é mais fácil e mais comum medir renda do que
patrimônio. Renda é um tipo de dado gerado com frequência razoável e disponível para vários
períodos e territórios, permitindo comparações e estudos diversos. Há, assim, muito mais
literatura sobre desigualdade de renda do que sobre outros tipos de desigualdade para
difundirmos neste livro.
4. Mocambinho, o bairro em que se vive menos

1. Ellyo Teixeira, “Tribunal do crime: Polícia apura mortes de jovens, relação com facções, covas
abertas e vídeos compartilhados”. Oito Meia, 28 abr. 2021, <[Link]
cias/2021/04/28/policia-apura-mortes-de-mulheres-relacao-faccoes-e-tribunal-do-crime-em-teres
ina/>.
2. Brunno Suênio e Jeyson Moraes, “Frentista executado em posto era investigado por morte de
motoboy no Mocambinho”. gp1, 11 nov. 2021, <[Link]
1/11/11/frentista-executado-em-posto-era-investigado-por-morte-de-motoboy-no-mocambinho-
[Link]>; “Jovem encontrado no rio com corda no pescoço foi torturado antes de morrer”.
Piauí Hoje, 3 jun. 2021, <[Link]
[Link]>; “Jovem de 22 anos morre após
ser baleado em lanchonete na Zona Norte de Teresina”. g1 Piauí, 5 ago. 2021, <[Link]
com/pi/piaui/noticia/2021/08/05/jovem-de-22-anos-morre-apos-ser-baleado-em-lanchonete-na
-[Link]>; Bárbara Rodrigues e Marcos Teixeira, “Policial militar morto
após briga de trânsito foi seguido por dono de moto, dizem testemunhas ao dhpp”. g1 Piauí, 20
dez. 2021, <[Link]
[Link]>; Nataniel
Lima e Rebeca Lima, “Tenente aposentado é preso suspeito de atirar em rosto de ex-mulher no
Mocambinho”. Cidade Verde, 26 jan. 2022, <[Link]
aposentado-e-preso-suspeito-de-atirar-em-rosto-de-ex-mulher-no-mocambinho>.
3. A ressalva sobre unidades de análise, recorte do Atlas, feita em capítulo anterior, continua
valendo. Dividir as cidades em bairros é ainda mais difícil no caso de periferias, que tendem a
mudar de maneira mais acelerada.
4. Novamente, destaca-se que essa comparação é baseada em números do último Censo: quando
atualizados, dado o próprio crescimento veloz das periferias nas metrópoles brasileiras, é provável
que novos nomes apareçam entre os piores em longevidade.
5. Patrícia Andrade, “Bebês dividem o mesmo leito na maior maternidade pública do Piauí”. g1
Piauí, 12 set. 2013, <[Link]
[Link]>; Catarina Costa, “Servidora flagra 4 bebês em
mesmo leito de maternidade pública no Piauí”. g1 Piauí, 2 abr. 2014, <[Link]
piaui/noticia/2014/04/servidora-faz-foto-que-mostra-4-bebes-no-mesmo-leito-em-maternidade-
[Link]>; “313 bebês já morreram na maior maternidade pública do Piauí em 2015”. g1 Piauí,
14 dez. 2015, <[Link]
[Link]>; “Direção investiga 3 mortes em menos de 24h
em maternidade de Teresina”. g1 Piauí, 14 dez. 2015, <[Link]
015/12/[Link]>;
 “Maternidade afasta médico e investiga ‘tampão’ dentro de mulher após parto”. g1 Piauí, 23 fev.
2017, <[Link]
[Link]>; Luciano Coelho, “Deputada denuncia a morte de 30
bebês em maternidade”. Rádio Teresina fm, 2 jun. 2021., <[Link]
e/2021/06/02/deputada-denuncia-a-morte-de-30-bebes-na-maternidade/>.
6. “Falta de investimento aumenta taxa de mortalidade infantil na maior maternidade do Piauí”. g1
Piauí, 22 maio 2018, <[Link]
[Link]>.
7. “Teresina-pi”. In: Primeira Infância Primeiro. 2022, <[Link]
br/capitais/teresina-pi/>.
8. Nem toda ocupação é irregular ali, porém, pega emprestado o nome do bairro — como a Vila
Firmino Filho, em que casas de barro são cercadas por mato e lixo, na ausência de asfalto e
calçadas.
9. Note ainda que uma favela não costuma ser considerada isoladamente um bairro (no caso de
Teresina nem mesmo a maior delas — a Vila Irmã Dulce, que ganhou atenção nacional quando
visitada pelo presidente Lula nos primeiros dias do seu primeiro mandato).
10. Ver <[Link] Hellen Guimarães,
“Os paradoxos do Piauí”. piauí, 13 ago. 2021, <[Link]
iaui/>; Anne Barbosa e Renata Souza, “Cidades mostram como melhoraram ensino básico”. cnn
Brasil, 7 fev. 2022, <[Link]
m-ensino-basico/>.
11. ibge, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD Contínua): Indicadores mensais
produzidos com informações do 4o trimestre de 2021. Rio de Janeiro: ibge, 24 fev. 2022, <[Link]
[Link]/media/com_mediaibge/arquivos/d5e20bccb450b96295a3c7874bba086
[Link]>.
12. Dados de 2019, medidos entre vinte e 22 anos. O percentual é de 23% para os brancos. Ver
“Desigualdades sociais por cor ou raça no Brasil” (ibge, 2019), <[Link]
[Link]/biblioteca-catalogo?view=detalhes&id=2101681>.
13. Sobre a importância de integrar em um mesmo ambiente “excluídos” e “incluídos”, é de
interesse o trabalho recente de Matthew Jackson, de Stanford, sobre a relação entre redes de
contatos e desigualdade: “Inequality’s Economic and Social Roots: The Role of Social Networks
and Homophily” (SSRN, 22 mar. 2021), <[Link]
3795626>.
14. Há diferentes métodos de calcular o custo do trabalho, que variam, por exemplo, quando a
conta é feita por instituição ligada à representação dos trabalhadores ou à representação patronal.
Optamos aqui por uma estimativa mais conservadora, com valor mais baixo para o custo. Cabe
observar que esse valor considera uma jornada de 44 horas semanais, e não contempla então as
jornadas reduzidas dos novos tipos de contratos criados pela reforma trabalhista de 2017, que
 estão judicializados e ainda são pouco adotados (como o contrato intermitente, que será
discutido mais adiante). Ver Luiz Ricardo Cavalcante, “Encargos trabalhistas no Brasil”. Textos
para Discussão, Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa, Brasília, n. 287, <http
s://[Link]/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discuss
ao/td288>.
15. Há, claro, outras consequências não econômicas do desemprego, além da já mencionada
violência. Psicólogos e outros cientistas que estudam a felicidade humana chegam a observar que
o desemprego afeta desproporcionalmente o bem-estar, em intensidade maior do que a perda de
renda que o acompanha. Ele seria pior até que um divórcio. Médicos identificam ainda o
desemprego como causa de depressão e ansiedade. Um incremento recente e interessante nessa
literatura é o trabalho sobre o experimento aleatório controlado (rct, na sigla em inglês) feito
por pesquisadores em um campo de refugiados em Bangladesh com pessoas da população
ruainga, em que aqueles sem emprego que receberam dinheiro não tiveram os mesmos ganhos
de bem-estar dos que foram sorteados para uma ocupação. Ver Reshmaan N. Hussam, “The
Psychosocial Value of Employment”. NBER Working Paper, Cambridge, n. 28924, jun. 2021, <http
s://[Link]/papers/w28924>; Pedro Fernando Nery, “Economia da felicidade:
Implicações para políticas públicas”. Textos para Discussão, Núcleo de Estudos e Pesquisas da
Consultoria Legislativa, Brasília, n. 156, out. 2014, <[Link]
estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td156/view>.
16. Michael Birkjær et al., Towards a Nordic Wellbeing Economy. Nordic Council of Ministers, 2021, <
[Link]
17. Amartya Sen, Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Companhia de Bolso, 2010. (Adaptado).
18. Publicado durante a pandemia, estudo de Jaime Arellano-Bover, de Yale, analisou dezenove
países e identificou que trabalhadores que enfrentaram taxas de desemprego mais altas quando
entraram no mercado de trabalho têm menores aptidões (skills) por anos e décadas depois. Ver
“The Effect of Labor Market Conditions at Entry on Workers’ Long-Term Skills” (The Review of
Economics and Statistics, Cambridge, v. 104, n. 5, pp. 1028-45, 2022), <[Link]
article/doi/10.1162/rest_a_01008/97730/The-Effect-of-Labor-Market-Conditions-at-Entry-on>.
19. Esses dois casos — saída da força de trabalho e depreciação de capital humano — estão
associados ao conceito de histerese: a perpetuação no longo prazo de efeitos de curto prazo,
mesmo quando o evento inicial (como uma recessão) não existe mais. Um estudo recente e
inventivo feito para a Grécia por economistas da Universidade de Chicago ilustra o problema.
Eles tentaram verificar a relação entre desemprego e posterior produtividade: com uma amostra
de professores, foi observado que cada ano adicional de desemprego leva no futuro à queda no
desempenho dos seus respectivos estudantes. Ver Michael Dinerstein, Rigissa Megalokonomou e
Constantine Yannelis, “Human Capital Depreciation and Returns to Experience”. NBER Working
Paper, Cambridge, n. 27925, out. 2020, <[Link]
w27925/[Link]>.
20. Mulheres de fato se afastam mais do que homens até os quarenta anos de idade, mas, segundo
levantamento de Regina Madalozzo e Adriana Carvalho, relatado em “Perguntas e respostas
sobre licença a maternidade” (Insper, 2019, <[Link]
019/11/Perguntas-e-Respostas-sobre-Licen%C3%A7a-Maternidade_Regina-[Link]>), a
diferença média é de oito dias por ano na faixa etária com maior hiato. Embora não tenham
licença-maternidade, homens parecem se afastar mais por outras causas, como acidentes.
21. Pedro Fernando Nery, Gabriel Nemer Tenoury e Claudio Shikida, “Probabilidade de
desemprego por faixa etária: Implicações para idade mínima e políticas de emprego”. Textos para
Discussão, Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa, Brasília, n. 253, nov. 2018, <
[Link]
cussao/td253>.
22. Ana Fischer, “Boas intenções prevalecem, com frequência, sobre a razão no direito do
trabalho”. Forbes, 20 ago. 2020, <[Link]
ntencoes-prevalecem-com-frequencia-sobre-a-razao-no-direito-do-trabalho/>; Pedro Fernando
Nery, “Por que candidatos querem cortar os salários de mães?”. Gazeta do Povo, 28 ago. 2018, <htt
ps://[Link]/vozes/pedro-fernando-nery/por-que-candidatos-querem-corta
r-os-salarios-de-maes/>.
23. Ana Luiza Neves de Holanda Barbosa e Joana Simões de Melo Costa, “Oferta de creche e
participação das mulheres no mercado de trabalho no Brasil”. Boletim Mercado de Trabalho, n. 62,
pp. 23-35, abr. 2017, <[Link]
de_creche.pdf>.
24. “Labor Force Participation Rate, Female (% of Female Population Ages 15+) (Modeled ILO
estimate)”. World Bank, 30 ago. 2020, <[Link]
[Link]>; Michel Strawczynski, “Optimal EITC in the Presence of Cultural Barriers for Labor
Market Participation”. Journal of Labor Research, Fairfax, v. 41, pp. 233-59, 2019, <[Link]
[Link]/sol3/[Link]?abstract_id=3374827>.
25. Lucianne Carneiro e Alessandra Saraiva, “Mulheres com filhos têm menos presença no mercado
de trabalho”. Valor Econômico, 5 mar. 2021, <[Link]
5/[Link]>; Giuliana Saringer,
“Só 54,6% das mulheres com filhos pequenos conseguem trabalhar, diz ibge”. tv Cultura, 4 mar.
2021, <[Link]
[Link]>.
26. Vitor Cavalcante, Naercio Menezes Filho e Bruno Kawaoka Komatsu, “Efeitos da pandemia na
primeira infância”. Policy Paper, Insper, São Paulo, n. 56, abr. 2021, <[Link]
wp-content/uploads/2021/04/Policy_Paper_56.pdf>.
27. É necessário cautela com pontos da legislação que visam “proteger” a mulher: como costumava
salientar a ministra Ruth Bader Ginsburg, histórica feminista da Suprema Corte norte-americana,
 normas com proteções às mulheres com frequência acabam criando obstáculos ao trabalho
delas, pois induzem à contratação de homens (e em vagas de melhor remuneração).
28. É central aqui o conceito de “agência”, que estaria associado inclusive à redução da mortalidade
infantil e à redução da fecundidade. Amartya Sen (Desenvolvimento como liberdade (São Paulo:
Companhia de Bolso, 2010) vê o fortalecimento da capacidade de agência das mulheres em países
pobres como uma agenda fundamental para o desenvolvimento econômico e social.
29. Isso também aconteceu em outros países — na língua inglesa inclusive se cunhou o termo
shecession, trocadilho com she (ela) + recession (recessão). O pesquisador Carlos Góes, da
Universidade da Califórnia em San Diego, lembra ainda as especificidades das medidas de
distanciamento social demandadas pela covid-19. Elas fizeram com que setores econômicos em
que há maior sobrerrepresentação das mulheres fossem mais impactados (como o comércio
varejista, os hotéis, os restaurantes), agravando a situação. Ver Carlos Góes, “A recessão das
mulheres”. O Globo, 18 dez. 2021, <[Link]
es-25324496/>.
30. Novamente estamos diante da premissa de mercados competitivos: quando, ao contrário, os
empregadores têm poder de mercado (como em um monopsônio), o aumento do salário
mínimo não teria o mesmo impacto adverso sobre o emprego — de acordo com a própria teoria,
como explica Rafael Cariello no artigo “Trabalhadores, uni-vos” (piauí, n. 171, dez. 2020, <http
s://[Link]/materia/trabalhadores-uni-vos/>. A lógica do monopsônio a nível
local foi a base para os pleitos entusiasmados de aumentos do salário mínimo nos Estados Unidos
em anos recentes; para contrapontos didáticos ver Jeffrey Clemens, “Making Sense of the
Minimum Wage: A Roadmap for Navigating Recent Research” (Cato Institute Policy Analysis,
Washington, n. 867, 14 maio 2019); Jonathan Meer, “The Downsides of Minimum Wage
Increases” (EconLog, 6 abr. 2019, <[Link]
e/>); e “The Effects on Employment and Family Income of Increasing the Federal Minimum
Wage” (Congressional Budget Office, jul. 2019, <[Link]
[Link]>).
31. Observe que nesta análise não estamos incorporando o trabalho intermitente, uma forma
alternativa de contratação criada pela reforma trabalhista de 2017, que ainda é judicializada e tem
pouca adesão, mas que em tese permitiria um ajuste mais suave em situações como essa.
32. Examinar as diferenças e eventuais superioridades dos métodos em cada trabalho foge do nosso
propósito. Optei por apresentar nestes parágrafos os estudos recentes mais imediatamente
aderentes à visão principal que estamos expondo: de que os efeitos positivos do aumento do
salário mínimo estariam se exaurindo e de que há melhores alternativas à nossa disposição —
mas são de interesse outros trabalhos. Destacamos Niklas Engbom e Christian Moser, “Earnings
Inequality and the Minimum Wage: Evidence from Brazil”. (NBER Working Paper, Cambridge, n.
28831, maio 2021, <[Link] Ellora Derenoncourt et al.,
“Racial Inequality, Minimum Wage Spillovers, and the Informal Sector” (Social [Link], 15
 maio 2021, <[Link]
wage-spillovers-and-informal-sector>); e Alessandra Scalioni Brito e Celia Lessa Kerstenetzky,
“Has the Minimum Wage Policy Been Important for Reducing Poverty in Brazil? A
Decomposition Analysis for the Period From 2002 to 2013” (EconomiA, Rio de Janeiro, v. 20, n. 1,
pp. 27-43, jan./abr. 2019, <[Link]
1X>).
33. Hugo Jales, “Estimating the Effects of the Minimum Wage in a Developing Country: A Density
Discontinuity Design Approach”. Journal of Applied Econometrics, Chichester, v. 33, n. 1, pp. 29-51,
25 jul. 2017.
34. Fernando Saltiel e Sergio Urzúa, “The Effect of the Minimum Wage on Employment in Brazil”.
CAF — Working Paper, Caracas, n. 2017/22, 16 out. 2017.
35. Miguel Foguel, Gabriel Ulyssea e Carlos Henrique Courseil, “Salário mínimo e mercado de
trabalho no Brasil”. In: monasterio, Leonardo Monteiro; neri, Marcelo Côrtes; soares, Sergei
Suarez Dilon (Orgs.). Brasil em desenvolvimento 2014: Estado, planejamento e políticas públicas.
Brasília: Ipea, 2014. v. 1, pp. 295-323.
36. Entre as alternativas apontadas estão dois benefícios trabalhistas: o abono salarial e o salário-
família, que poderiam elevar a renda de quem ganha cerca de um salário mínimo sem elevar
custo dos empregadores. Ver Flávia Yuri Oshima e Guilherme Evelin, “Ricardo Paes de Barros:
‘Os programas sociais precisam de relojoeiros’”. Época, 30 abr. 2016, <[Link]
[Link]/ideias/noticia/2016/04/ricardo-paes-de-barros-os-programas-sociais-precisam-de-relojoei
[Link]>.
37. Ligia Tuon, “É hora de mudar a política de reajuste do salário mínimo no Brasil?”. Exame, 22
abr. 2019, <[Link]
nimo-no-brasil/>. Ver também Marcelo Moura, “As reformas propostas por Temer prejudicam
os pobres?”. Época, 28 abr. 2017, <[Link]
[Link]>.
38. Podcast Brasil, Economia e Governo, temporada 1, episódio 2, 15 fev. 2018, <[Link]
[Link]/?p=3168>.
39. Uma nova política de valorização não precisa necessariamente ser descartada, mas a anterior
(regra de reajuste anual pela variação da inflação e do pib) deve ser aprimorada. Uma
possibilidade, discutida no Senado Federal em 2020, é a de reajuste condicional ao desemprego,
que seria a base de uma política permanente de valorização do salário mínimo (Emenda no 3 ao
pl no 3137, de 2019, da senadora Eliziane Gama). Ela faria com que o aumento do salário mínimo
fosse maior quando o desemprego fosse menor. Assim, aumentos maiores seriam dados quando
houvesse menor chance de efeitos adversos (desemprego baixo).
40. O Novo Bolsa Família teve um orçamento total acima de 150 bilhões de reais, contra cerca de 10
bilhões de reais de impacto dos aumentos do salário mínimo em 2023.
41. Em trabalho recente o Banco Mundial indica predileção por esse tipo de política: “Nos mercados
de trabalho de países em desenvolvimento, onde [...] a maior parte da força de trabalho atua
informalmente, os pisos salariais legais são instrumentos relativamente eficazes para combater a
pobreza e a desigualdade que podem causar danos colaterais consideráveis. [...] Depois que
muitos dos países da América Latina saíram do ciclo recente de alta das commodities, anos de
alto crescimento, os aumentos nos salários mínimos haviam eliminado o emprego formal de
muitos trabalhadores”. Ver Truman Packard et al., Protecting All: Risk Sharing for a Diverse and
Diversifying World of Work. Washington: World Bank Group, 2019, <[Link]
[Link]/bitstream/handle/10986/32353/[Link] ?sequence=5&isAllowed=y>.
42. É oportuno lembrar que só é considerado desempregado aquele que não tem uma ocupação,
aceitaria uma e busca por ela. Esse conceito naturalmente inclui apenas parte dos adolescentes, já
que muitos se dedicam somente aos estudos. Ver ibge, Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
Contínua (PNAD Contínua): Indicadores mensais produzidos com informações do 4o trimestre de 2021.
Rio de Janeiro: ibge, 24 fev. 2022, <[Link]
e/arquivos/[Link]>.
43. Naquele mesmo ano, segundo estudo do Ministério da Economia, a probabilidade de um jovem
ser contratado em uma vaga com carteira assinada era 35% menor que a probabilidade de um
não jovem, mesmo quando possuíam as mesmas características (como escolaridade). Esse “efeito
juventude” piora depois de recessões no Brasil. (O corte entre jovem e não jovem no estudo é de
29 anos. Gênero e região são outras características controladas). Ver “Nota Técnica — Juventude
e informalidade no Brasil: é possível reduzir as barreiras à entrada no mercado formal de
trabalho?”. Ministério da Economia, 15 jun. 2021, <[Link]
is-de-conteudo/publicacoes/notas-tecnicas/2021/nota_jovens_spe.pdf>
44. Conceito que considera remuneração, formalização, condições de trabalho e estabilidade. Ver
Renée Pereira, “Salário baixo e alta informalidade: a cara do emprego dos jovens no Brasil”. O
Estado de S. Paulo, 14 dez. 2020, <[Link]
ixo-e-alta-informalidade-a-cara-do-empregodos-jovens-no-brasil,1138392>.
45. Com Paolo Pinotti, da Universidade Bocconi. Vencedor do prêmio Haralambos Simeonidis. Ver
“The Effect of Job Loss and Unemployment Insurance on Crime in Brazil”. Econometrica,
Chicago, v. 90, n. 4, pp. 1393-1423, 28 jul. 2022, <[Link]
2/ECTA18984>.
46. A adoção de contratos alternativos para os jovens, contudo, não é livre de controvérsias, nem
nos países que as adotaram. Um dos motivos é o receio de precarização dos jovens, já que nem
sempre apenas a tributação é diferenciada nesse contrato, mas também as vantagens recebidas (o
que vai no sentido de reduzir o custo da contratação). É um dilema associado à chamada
“flexibilização”.
47. “Cresceu o número de microempreendedores individuais em 2020”. Ministério da Economia, 2
mar. 2021, <[Link]
 ero-de-microempreendedores-individuais-em-2020>.
48. Vale ressaltar que o mei não afasta o reconhecimento de vínculo empregatício: se ele for
identificado pelo Judiciário, o trabalhador pode ter acesso a todos os direitos associados à
contratação por carteira.
49. Pedro Fernando Nery, “Frentes de trabalho são opção para políticas de emprego”. O Estado de S.
Paulo, 25 jan. 2022, <[Link]
pcao-para-politicas-de-emprego,70003959830>.
50. Pagando cerca de seiscentos reais por vaga. Exemplos são o Mais Empregos Ceará e
EmpregaPE.
51. Hamilton Ferrari, “Imposto sindical cai 96% em 2 anos, de R$ 3,64 bilhões para R$ 128,3
milhões”. Poder360, 29 jan. 2020, <[Link]
ai-96-em-2-anos-de-r-364-bilhoes-para-r-128-milhoes/>.
52. Uma juíza chegou a afirmar publicamente que a reforma não deveria ser aplicada pelos juízes
porque era “o caminho mais rápido para a sua própria extinção” e porque não haveria mais como
“justificar a existência de uma estrutura própria de poder”. Ver Pedro Fernando Nery,
“Sabotagem: A Justiça é contra a lei?”. O Estado de S. Paulo, 20 ago. 2019, <[Link]
[Link]/noticias/geral,sabotagem,70002974453>. Ver também Laís Alegretti, “Reforma
trabalhista reduz processos e muda vida de advogados: ‘Fonte secou’”. BBC News Brasil, 8 jul.
2019, <[Link]
53. Possibilidade do trabalho intermitente — aqui comparado com o estágio de ensino superior.
54. Há vários mecanismos pelos quais a reforma — Lei no 13467, de 2017 — visa ao aumento do
emprego formal. Expor essas tecnicalidades pode fugir de nosso propósito aqui, mas algumas
referências da época podem ser consultadas, como apresentações dos professores Sergio Firpo
(Insper), “Crise econômica, desemprego e a reforma trabalhista” (Senado Federal, 23 maio 2017,
<[Link]
b2415f>); André Portela (fgv), “Instituições e economia: Algumas considerações sobre a reforma
trabalhista” (Senado Federal, 23 maio 2017, <[Link]
o/download/e1ccd1f8-5b79-4876-862d-627baa2abf42>); Hélio Zylberstajn (usp), “Objetivos e
impactos de reformas trabalhistas” (Senado Federal, 11 maio 2017, <[Link]
r/noticias/arquivos/2017/05/11/apresentacao-de-zylberstajn>); José Pastore (usp), “Reforma
trabalhista (plc 28/2017)” (Senado Federal, 10 maio 2017, <[Link]
er/documento/download/3608ecab-3d36-4e15-a39f-7219f353db70>) e “Controvérsias sobre
reformas trabalhistas” (Senado Federal, 10 maio 2017, <[Link]
ocumento/download/5c8796e4-d7d4-46e6-a531-29f5f850035a>); José Márcio Camargo (puc-Rio),
“Mercado de trabalho e reforma trabalhista: Rotatividade, incerteza, informalidade e
desemprego” (Senado Federal, 2017, <[Link]
load/c34e317e-f7f4-4daf-a224-3e6bc3fc99f8>); e Pedro Fernando Nery, “Reforma trabalhista é
aposta para crescimento do emprego” ( Jota, 2 jul. 2017, <[Link]
 e/artigos/reforma-trabalhista-e-aposta-para-crescimento-do-emprego-02072017>) e “Contos da
Reforma Trabalhista” (Brasil, Economia e Governo, 5 fev. 2018, <[Link]
[Link]/?p=3157>).
55. Para ter noção de quão excepcional foi esse biênio, tenha em mente que desde 1992 o emprego
formal cresce no Brasil em relação ao ano anterior, ou pelo menos se mantém estável. Em alguns
períodos essa tendência refletiu um crescimento econômico mais robusto, em outros o mero
crescimento da população brasileira (sem assim contribuir necessariamente para redução da
informalidade e do desemprego). Mas períodos de destruição do emprego com carteira como
2015-16 ou 2020 são exceção.
56. De acordo com o Novo Caged (Cadastro geral de empregados e desempregados) (Brasília:
Ministério do Trabalho e Previdência, dez. 2021), <[Link]
D/Dez2021/[Link]>.
57. Parecer da Comissão de Assuntos Econômicos sobre o Projeto de Lei da Câmara no 38, de 2017
(Reforma trabalhista), <[Link]
635963640864&disposition=inline>.
58. Luiz Guilherme Gerbelli, “Zeina Latif: Saldo da reforma tributária é positivo, mas fica gosto
amargo com número de exceções”. O Estado de S. Paulo, 15 jul. 2023, <[Link]
[Link]/economia/entrevista-zeina-latif-saldo-reforma-tributaria/>.
59. Marcelo Osakabe, “Regra da reforma trabalhista reduziu desemprego em 1,7 ponto, diz estudo”.
Valor Econômico, 4 maio 2022, <[Link]
[Link]>.
60. Aqui é considerada a taxa de desemprego natural. Grosso modo, a taxa de desemprego que
prevaleceria na ausência de flutuações de curto prazo. Ver Bruno Ottoni e Tiago Barreira,
“Projetando o impacto da reforma trabalhista brasileira”. Economic Analysis of Law Review,
Brasília, v. 12, n. 1, pp. 79-101, jan./abr. 2021, <[Link]
rticle/view/11855/>.
61. Ibid. Em outros países, como a Alemanha, as mudanças estruturais na legislação começaram a
gerar reação mais significativa cerca de cinco anos após a sua vigência, apontam os autores.
62. Ver Fraser Institute, Economic Freedom Rankings, <[Link]
-freedom/dataset>.
63. Nauro F. Campos e Jeffrey B. Nugent, “The Dynamics of the Regulation of Labor in Developing
and Developed Countries since 1960”. IZA DP, Bonn, n. 6881, set. 2012, <[Link]
[Link]>; Nauro F. Campos e Jeffrey B. Nugent, “The Dynamics of the Regulation of Labour in
Developing and Developed Countries since 1960”. In: v iza/ World Bank Conference, 2010,
Cidade do Cabo, <[Link]
64. Outros que surgem no topo são de tradição anglo-saxônica, como Austrália, Canadá, Irlanda,
Reino Unido e os próprios Estados Unidos, mas também o Japão e Tigres Asiáticos como
Singapura e Hong Kong.
65. A Alemanha é, aliás, um case de reforma trabalhista bastante festejado: seus entusiastas atribuem
às mudanças o crescimento econômico alemão recente e o consequente ganho de protagonismo
na União Europeia. Entre 2005 e 2020, a taxa de desemprego alemã caiu continuamente, a um
terço do que era. Isso ocorreu a despeito da crise do euro — período que foi dramático para
vizinhos como Itália ou França. Ver Michael C. Burda e Jennifer Hunt, “What Explains the
German Labor Market Miracle in the Great Recession?”. Brookings Papers on Economic Activity,
Washington, pp. 273-335, primavera 2011; Flore Bouvard et al., “How have the Hartz reforms
shaped the German labour market?”. Trésor-Economics, Paris, n. 110, mar. 2013; Michael C. Burda,
“The German Labor Market Miracle, 2003-2015: An Assessment”. SFB 649 Discussion Paper, Kiel,
n. 2016-005, fev. 2016; Ben Knight, “Hartz Reforms’: How a Benefits Shakeup Changed
Germany”. The Guardian, 1o jan. 2013; ocde, OECD Economic Surveys: Germany. Paris: oecd, abr.
2016; ocde, Germany Keeping the Edge: Competitiveness for Inclusive Growth. Paris: oecd, fev. 2014;
Christian Odendahl, “The Hartz Myth: A Closer Look at Germany’s Labour Market Reforms”.
Centre for European Reform, jul. 2017.
66. Lei no 14020, de 6 de julho de 2020.
67. Marta Cavallini, “Mais de 9,8 milhões de trabalhadores tiveram jornada reduzida ou contrato
suspenso em 2020”. g1, 28 jan. 2021, <[Link]
[Link]
l>; “Novo Caged”. Brasília: Ministério do Trabalho e Previdência, dez. 2012, <[Link]
[Link]/images/Novo_CAGED/Dez2021/[Link]>.
68. Referendo na medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade 6336. Brasília: Supremo Tribunal
Federal, 17 abr. 2021, <[Link]
=754462782>.
69. Além das referências apresentadas ao longo do capítulo, James Heckman e Carmen Pagés-Serra,
“The Cost of Job Security Regulation: Evidence from Latin American Labor Markets” (Economia,
Rio de Janeiro, v. 1, n. 1, pp. 109-54, 2000), e Juan Botero et al., “The Regulation of Labor” (NBER
Working Paper, Cambridge, n. 9756, jun. 2003), são dois trabalhos influentes sobre a relação entre
flexibilização e emprego. Bruno Ottoni, “Lei gera emprego sim” (Blog do Ibre, 17 jan. 2020, <htt
ps://[Link]/posts/lei-gera-emprego-sim>), e Bruno Ottoni e Tiago Barreira,
“Projetando o impacto da reforma trabalhista brasileira” (Economic Analysis of Law Review,
Brasília, v. 12, n. 1, pp. 79-101, jan./abr. 2021, <[Link]
rticle/view/11855>), apresentam em português e de forma resumida parte da literatura.
70. pl no 5228, de 2019.
71. pl no 324, de 2022.
72. pl no 3717, de 2021. Seguiu para tramitação na Câmara.
73. As medidas valeriam por vinte anos, tendo como meta reduzir pela metade a taxa de pobreza
das famílias com crianças chefiadas por mães solo.
74. Chama a atenção que iniciativas de flexibilização em 2019 e em 2021 foram empreendidas pelo
governo por meio de “jabutis” (alterações profundas e súbitas perto da votação) em medidas
provisórias, dando pouco tempo para compreensão das mudanças pelos parlamentares e pela
opinião pública. Essa foi uma falha importante do Priore, que tinha entre suas vantagens ser
desonerado, ser por prazo temporário, ser voltado para jovens e idosos e ser acompanhado de
medidas de qualificação.
75. Estudo do economista Henrique Mota, Mobile Broadband Expansion and Tasks: Evidence from
Brazilian Formal Labor Markets (Rio de Janeiro: puc-Rio, 2021. 107 pp. Dissertação [Mestrado em
Economia], <[Link]
_2021_Completo.pdf>), observa relação de causalidade entre a expansão do 4G e a redução do
mercado formal nas áreas alcançadas.
76. Pedro Fernando Nery, “Não taxem os entregadores”. O Estado de S. Paulo, 7 jul. 2020, <[Link]
[Link]/noticias/geral,nao-taxem-os-entregadores,70003355951>.
77. Banco Mundial, World Development Report 2019: The Changing Nature of Work, <[Link]
[Link]/curated/en/816281518818814423/[Link]>.
78. Steve Lohr, “Economists Pin More Blame on Tech for Rising Inequality”. The New York Times, 11
jan. 2022, <[Link]
html>; Olivier Blanchard e Dani Rodrik, Combating Inequality: Rethinking Government’s Role.
Cambridge: The MIT Press, 2021.
79. “Relatório de Gestão do FAT”. Portal do Fundo de Amparo ao Trabalhador, 11 fev. 2016, <http
s://[Link]/transparencia-e-prestacao-de-contas/relatorios-de-gestao/relatorio-de-g
estao-do-fat/>.
80. ocde, OECD Economic Surveys: Denmark, 2019. Paris: oecd, 2019, <[Link]
my/surveys/[Link]>.
81. Thais Carrança, “Trabalhador de baixa renda deveria ser foco, afirma Paes de Barros”. Valor
Econômico, 13 nov. 2019, <[Link]
[Link]>.
82. Poul Nyrup Rasmussen, primeiro-ministro dinamarquês nos anos 1990, é considerado o
idealizador da “flexigurança” (flexicurity). Na década seguinte, foi presidente dos socialistas
europeus, partido do Parlamento da União Europeia. Em uma definição da ue, flexigurança passa
por flexibilidade para os empregadores com segurança para os empregados — o que obviamente
depende de uma robusta cobertura no âmbito da seguridade social (tema para outros capítulos).
83. Nayrana Meireles, “Câmera flagra jovem sendo executado com 15 tiros em bar no
Mocambinho”. gp1, 9 maio 2022, <[Link]
[Link]>.
5. Distrito Federal, a unidade mais rica da Federação

1. Gabriela Guedes, “Mais caro que Jardins, novo bairro de Brasília é inaugurado com lama e
problemas de infraestrutura”. uol, 3 fev. 2013, <[Link]
noticias/2013/02/03/com-metro-quadrado-mais-caro-que-jardins-novo-bairro-de-brasilia-e-inaug
[Link]>.
2. “Secovis divulgam dados de imóveis em Brasília, Rio e São Paulo”. Secovi Distrito Federal, 14 jul.
2022, <[Link]
>.
3. O exercício desta seção considera as despesas cujos dados permitem mais facilmente a
desagregação regional. Inclui um montante superior a 1,4 trilhão de reais (algo como 80% da
despesa primária da União). Estão aí os gastos com salários de servidores, benefícios da
Previdência (como aposentadorias, pensões, auxílios), benefícios trabalhistas (como seguro-
desemprego e abono salarial) e benefícios assistenciais (como o Bolsa Família e o bpc), além de
contratos. Para esses itens do gasto público em que está mais acessível a alocação por uf,
podemos dividir os valores pelo número de cidadãos de cada uf. O resultado é uma aproximação
do quanto cada uma das 27 ufs se beneficia dos recursos federais. Por serem de 2019, os dados
não são afetados pelos gastos temporários provocados pela pandemia.
4. O Amazonas abriga a Zona Franca de Manaus, onde a União deixa de recolher bilhões em
tributos por ano, o que pode levar ao argumento de que, apesar do pouco gasto direto, seus
cidadãos são alcançados por gastos “indiretos” — as renúncias fiscais. Mas lembremos então o
Pará, o penúltimo colocado no ranking, ou o Tocantins, também entre os quatro menos
abastecidos pelo gasto federal (menos de 4 mil reais anuais por pessoa).
5. Depois do df, são Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Minas Gerais os
que têm média maior.
6. Para receber o seguro-desemprego ou o abono salarial é primeiro preciso ter um emprego formal
— o que, já vimos, é mais difícil fora dos centros urbanos mais industrializados.
7. Que não tem oficialmente uma capital. No caso brasileiro, Brasília conta com uma vantagem
adicional — tão importante quanto pouco discutida: parte dos serviços públicos locais são
custeados pelo governo federal, por determinação da Constituição. Assim, vêm de outros lugares
do país bilhões para pagar polícias, bombeiros e até saúde.
8. Como mostram dados do imposto de renda analisados pelo economista Marcelo Neri. Ver “Lago
Sul tem a maior concentração de renda no Brasil, diz estudo”. Correio Braziliense, 2 ago. 2020, <ht
tps://[Link]/app/noticia/economia/2020/08/02/internas_economia,
877648/[Link]>.
9. Menor para o estadual, e negativa para o municipal.
10. Gabriel Nemer Tenoury e Naercio Menezes Filho, “A evolução do diferencial salarial público-
privado no Brasil”. Policy Paper, Insper, São Paulo, n. 29, nov. 2017, <[Link]
wp-content/uploads/2018/09/Evoluc%CC%A7a%CC%83o-da-diferenc%CC%A7a-salarial-pu%
CC%[Link]>.
11. Apresentados esses resultados, vale apontarmos alguns “poréns”. Em que pese todo o esforço
metodológico, pode ser difícil encontrar contrapartes realmente similares a ocupações do setor
público. Por exemplo, qual é o equivalente no setor privado de um auditor do Tribunal de Contas
da União (tcu)? Um procurador da Fazenda Nacional deve ser comparado com um advogado
médio ou apenas com tributaristas, especializados em impostos?
12. Gestão de pessoas e folha de pagamentos no setor público brasileiro: O que dizem os dados? Brasília:
Banco Mundial, 2019, <[Link]
df/Sum%c3%[Link]>.
13. ocde, OECD Economic Surveys: Brazil 2020. Paris: oecd, 2020, <[Link]
020/12/OECD-Economic-Surveys_-[Link]>.
14. Ipea, Mercado de trabalho: Conjuntura e análise. Brasília: Ipea, abr. 2020, <[Link]
[Link]/bitstream/11058/9991/1/bmt_68_Heterogeneidade_jornada.pdf>.
15. Pedro Herculano Guimarães Ferreira Souza e Marcelo Medeiros, “Diferencial salarial público-
privado e desigualdade de renda per capita no Brasil”. Estudos Econômicos, São Paulo, v. 43, n. 1,
pp. 5-28, 2013, <[Link]
0001>. Estudos posteriores desses autores passaram a incluir dados do imposto de renda, o que,
em relação a pesquisas baseadas em pesquisas domiciliares, poderia levar a uma estimativa
menor, já que capturaria melhor rendas elevadas do setor privado.
16. Essa questão pode ser visualizada ainda deixando-se de analisar a participação dos servidores no
bolo dos mais ricos e passando-se a analisar, no bolo dos servidores, a participação dos que são
ricos. Cálculos de Gabriel Tenoury colocam mais da metade dos servidores brasileiros entre o
quarto mais rico da população: no caso dos federais, são 80% os que estão entre os 25% mais
ricos. Ainda, mais da metade dos servidores federais integraria o grupo dos 10% brasileiros mais
ricos. Cerca de 10% dos servidores pertenceriam ao 1% mais rico. Para os estudos citados, vale a
ressalva de que a participação de servidores nesses grupos (seja alta classe alta ou 1% mais rico)
tende a diminuir em cortes com rendas suficientemente elevadas. Imagine por exemplo rendas
mensais acima de 1 milhão de reais, que estão dentro de “alta classe alta” ou do “1% mais rico”,
pois são um subgrupo destes, mas em que predominarão outros tipos de ocupação.
17. Mercado Popular, “A elite de servidores na República dos Con-curseiros”. Jusbrasil, 16 set. 2015,
<[Link]
-dos-concurseiros>.
18. Ancelmo Gois, “Servidores públicos são quase um quarto do 1% mais rico do Brasil”. O Globo,
11 dez. 2016, <[Link]
[Link]>.
19. O pls 611, de 2007, foi aprovado em 2009 no Senado. Na Câmara acabou sendo arquivado como
plp 549, de 2009.
20. Item “Pessoal e encargos” da série da Secretaria do Tesouro Nacional.
21. Cálculos para o rendimento médio mensal em 2019, com base na pnad Contínua. Por Cleiton
Rocha.
22. Fabiana Pulcineli, “‘Tudo dentro da legalidade’, diz tj sobre ganhos acima de R$ 100 mil”. O
Popular, 31 jul. 2020, <[Link]
e-diz-tj-sobre-ganhos-acima-de-r-100-mil-1.2095342>; Daniel Weterman, “Braga Netto e militares
do governo receberam supersalários de até R$ 1 milhão no auge da pandemia”. O Estado de S.
Paulo, 11 ago. 2022, <[Link]
receberam-supersalarios-de-ate-r-1-milhao-no-auge-da-pandemia/>; Vinicius Sassine,
“Procuradores que recebem até R$ 100 mil falam em esmola e protestam contra celular
funcional de R$ 3.600”. Folha de [Link], 28 fev. 2021, <[Link]
021/02/procuradores-que-recebem-ate-r-100-mil-falam-em-esmola-e-protestam-contra-celular-fu
[Link]>. Laílton Costa, “Desembargadores podem ganhar bônus acima de R$
300 mil para se aposentar”. O Estado de S. Paulo, 15 abr. 2021, <[Link]
oticias/geral,tribunais-criam-indenizacao-a-juizes-por-aposentadoria,70003681863>. Jenifer
Ribeiro dos Santos, “Supersalários: Adidos militares no exterior recebem até R$ 370 mil em um
mês”. Gazeta do Povo, 8 nov. 2020, <[Link]
alarios-adidos-militares-exterior/>.
23. pl no 3123, de 2015.
24. Nosso exercício aqui usa valores referentes a todas as esferas, não apenas à União. A base é o
ano de 2021 da página Grandes Números dirpf, da Receita Federal do Brasil, <[Link]
br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/estudos/imposto-de-renda/estudos-p
or-ano/grandes-numeros-do-IRPF-2008-a-2022>. Não há, porém, diferença relevante entre os
anos. A variação mais interessante parece ser das carreiras da diplomacia, afetadas pelo câmbio.
25. Rendimentos isentos podem derivar de outras atividades privadas, mas há limitação ao exercício
delas no caso dessas carreiras. Seria o caso de recebimento de lucros e dividendos de empresas. A
própria similaridade entre os valores para membros do Judiciário e membros do Ministério
Público, carreiras “simétricas”, sugere que os pagamentos do Estado compõem parte significativa
dos rendimentos isentos.
26. Entretanto, parte dos pagamentos aqui é efetivamente reembolso para fins de moradia no
exterior, embora seja natural discutir se os valores alocados estão desproporcionais. O número
inclui diplomatas, mas também outras carreiras afins. Ver Vinicius Sassine, “No exterior, 445
servidores recebem supersalários”. O Globo, 5 mar. 2013, <[Link]
xterior-445-servidores-recebem-supersalarios-7752420>.
27. “pl dos Supersalários pode poupar R$ 2,6 bi dos cofres”. Centro de Liderança Pública, 20 abr.
2021, <[Link]
 s/>. O Centro de Liderança Pública (clp) estima que a correta regulamentação do limite no
âmbito federal geraria uma economia de 1 bilhão de reais por ano. Certamente é um valor
expressivo, mas que representa menos de 0,5% do gasto anual com o funcionalismo federal.
Segundo cálculos do economista Daniel Duque, 54% daqueles que recebem acima do limite
máximo são vinculados ao Estado. Ver Manoel Ventura e Gabriel Shinohara, “Gratificações e
benefícios criam supersalários que superam teto salarial de servidores”. O Globo, 11 out. 2020, <h
ttps://[Link]/economia/gratificacoes-beneficios-criam-supersalarios-que-superam-t
eto-salarial-de-servidores-24687424>.
28. Edna Simão, “Folha de servidor no nível da ocde ‘daria’ R$ 287,8 bi ao Brasil”. Valor Econômico,
26 out. 2020, <[Link]
[Link]>.
29. pl no 3563, de 1953.
30. Ana Carla Abrão Costa, “Reforma administrativa no Brasil”. In: salto, Felipe Scudeler;
pellegrini, Josué Alfredo (Orgs.). Contas públicas no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2020. pp. 231-51.
31. Que implicaria redução da jornada semanal do servidor em 20%. Frise-se, porém, que esse tipo
de campanha tipicamente almeja a redução da jornada sem impactos remuneratórios.
32. pl no 1409, de 2021.
33. plp no 62, de 2021.
34. Outro argumento seria o de que o Estado não tem restrições para se financiar, não precisando
escolher entre um grupo ou outro. Esse é um argumento típico dos que entendem que a dívida
pública brasileira ainda pode subir muito, ou que o Brasil hoje economiza com gastos públicos
para gastar com credores. Nenhuma das visões adere bem à realidade. É possível entender mais
sobre essas controvérsias em Alexandre Schwartsman, “O futuro condena” (InfoMoney, 2 jun.
2021, <[Link]
>); Alexandre Andrade e Rafael Bacciotti, “A política fiscal no Brasil e a relação com o
crescimento econômico” (In: salto, Felipe Scudeler; pellegrini, Josué Alfredo (Orgs.). Contas
públicas no Brasil. São Paulo: Saraiva, 2020. pp. 60-87.); e Pedro Fernando Nery, “As três balelas da
auditoria da dívida” (Gazeta do Povo, 12 fev. 2019, <[Link]
dro-fernando-nery/as-3-balelas-da-auditoria-da-divida/>).
35. Ver, entre outros, Alberto Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi, Austerity: When it Works
and When it Doesn’t (Princeton: Princeton University Press, 2019); Regis Barnichon, Davide
Debortoli e Christian Matthes, “Understanding the Size of the Government Spending Multiplier:
It’s in the Sign”. (Federal Reserve Bank of San Francisco Working Paper, n. 1, jan. 2021, <[Link]
[Link]/economic-research/publications/working-papers/2021/01/>); Carlos Góes, “Gastar
mais pode melhorar a economia do Brasil?” (Folha de [Link], 5 jun. 2018); Marcos Côrtes Neri,
Fabio Monteiro Vaz e Pedro Herculano Guimarães Ferreira de Souza, “Efeitos macroeconômicos
do Programa Bolsa Família: Uma análise comparativa das transferências sociais” (In: campello,
Tereza; neri, Marcelo Côrtes (Orgs.). Programa Bolsa Família: Uma década de inclusão e cidadania.
 Brasília: Ipea, 2013. pp. 193-206); Rodrigo Octávio Orair, Fernando de Faria Siqueira e Sergio
Wulff Gobetti, “Política fiscal e ciclo econômico: uma análise baseada em multiplicadores de
gasto público” (In: xxi Prêmio Tesouro Nacional de Monografias, 2016, Brasília); Rodrigo
Octávio Orair e Fernando de Faria Siqueira, “Investimento público no Brasil e suas relações com
ciclo econômico e regime fiscal” (Economia e Sociedade, v. 27, n. 3, pp. 939-69, 2018); e Marina da
Silva Sanches, Política fiscal e dinâmica do produto: uma análise baseada em multiplicadores fiscais
no Brasil (São Paulo: fea-usp, 2020. 196 pp. Dissertação [Mestrado em Ciências]).
36. Pedro Fernando Nery, “Vacina pública ou privada?”. O Estado de S. Paulo, 19 jan. 2021, <https://
[Link]/economia/pedro-fernando-nery/vacina-publica-ou-privada/>.
37. A Lei no 8958, de 1994, permite que fundações privadas, sem fins lucrativos, sejam criadas para
“apoiar” o funcionamento de universidades e outros órgãos de pesquisa.
38. Mauricio Bugarin e Fernando B. Meneguin, “Incentivos à corrupção e à inação no serviço
público: Uma análise de desenho de mecanismos”. Estudos Econômicos, São Paulo, v. 46, n. 1, pp.
43-89, 2016.
39. Imaginemos que há um espectro, de um extremo em que predominam as vantagens da
estabilidade a outro extremo onde predominam suas desvantagens. Dispor as ocupações do setor
público de modo correto nesse espectro é o desafio. Uma forma exageradamente incorreta, a
título de ilustração, seria um arranjo em que o especialista da Anvisa, que regulamenta e fiscaliza
fabricantes de vacina, não tem estabilidade, mas o funcionário de fábrica do imunizante é um
concursado do Estado e a possui.
40. Geralda Doca, “Concursos: governo quer reduzir número de carreiras de servidores federais e
permitir contratação com clt”. O Globo, 2 out. 2023, <[Link]
icia/2023/10/02/concursos-governo-quer-reduzir-numero-de-carreiras-de-servidores-federais-e-p
[Link]>.
41. Juscelino Kubitschek, Por que construí Brasília. Rio de Janeiro: Bloch, 1975.
42. Antonio Temóteo, “Governo gasta R$ 8,3 bi/ano com profissões como datilógrafo e
linotipista”. uol, 13 maio 2021, <[Link]
[Link]>.
43. Atualmente, a Constituição até prevê que em situações assim o servidor seja colocado “em
disponibilidade”, isto é, afastado recebendo apenas parcialmente sua remuneração. Essa
modalidade poderia ser interessante para o ajuste fiscal. Contudo, a Constituição determina
também que essa situação seja apenas temporária, devendo ele ser reaproveitado, o que não é
simples já que a mesma Constituição estabelece que a seleção para cargos efetivos é por concurso
público. Assim, o instituto da disponibilidade é pouco usado na prática.
44. “Quem é o chefe da diretoria da prf investigado por bloqueios nas estradas e exonerado por
Bolsonaro”. O Globo, 20 dez. 2022, <[Link]
e-o-chefe-da-diretoria-da-prf-investigado-por-bloqueios-nas-estradas-e-exonerado-por-bolsonaro.g
html>.
45. Como a quantidade de recursos financeiros envolvidos e os efeitos de rede (ricos convivendo
com ricos por exemplo).
46. Marcello Corrêa, “‘O Estado se tornou um reforçador de desigualdade por não prover serviços
de boa qualidade’, diz economista”. O Globo, 16 ago. 2020, <[Link]
a/o-estado-se-tornou-um-reforcador-de-desigualdade-por-nao-prover-servicos-de-boa-qualidade-d
iz-economista-24589218>.
47. plp no 92, de 2007, do Poder Executivo. Chegou a ser aprovado em comissões da Câmara mas
não foi ao plenário. Outra possibilidade de flexibilização nas contratações dentro do atual texto
da Constituição é, como vimos, a expansão do uso de bolsas. Essa é uma espécie de vínculo
temporário usado em órgãos como o Ipea e que foi a base para o programa Mais Médicos.
Depois de grande controvérsia, o stf entendeu que o Mais Médicos era constitucional, dando
especial ênfase à concretização do direito à saúde, superando o argumento de que violava o
concurso público. É uma modalidade de trabalho que tem como vantagens a contratação mais
célere e menos onerosa.
48. Assim entendidas as áreas “em que seja necessário o uso do poder de polícia”.
49. A nota média varia com a cidade; o limite de 4,65 era o que existia em grandes cidades
brasileiras em 2021.
50. Emenda constitucional no 19, de 1998.
51. Professores das universidades de Nottingham, University College London e do Sul da
Dinamarca pesquisaram 23 mil servidores de países em desenvolvimento e identificaram alta
relevância para a avaliação. Seriam quatro as políticas de pessoal mais inclinadas a tornar os
servidores “mais motivados, comprometidos, satisfeitos, competentes e éticos”. Avaliar os
servidores é uma delas, que seria de tal forma importante que é equiparada pelos autores às
políticas de reduzir as pressões políticas, combater o nepotismo e pagar salários compatíveis com
os do setor privado. Mais do que ganhos em performance, a avaliação dos servidores teria levado
a ganhos de satisfação dos próprios avaliados. Ver Jan-Hinrik Meyer-Sahling, Christian Schuster e
Kim Sass Mikkelsen, “Civil Service Management in Developing Countries: What Works?
Evidence from a Survey with 23,000 Civil Servants in Africa, Asia, Eastern Europe and Latin
America”. Report for the UK Department for International Development, 14 mar. 2019.
52. Não há respostas simples, mas a experiência internacional pode ajudar. Uma análise do
constitucionalista João Trindade Cavalcante Filho (“Avaliação de desempenho de servidores
públicos no Brasil e no direito comparado”. Textos para Discussão, Núcleo de Estudos e Pesquisas
da Consultoria Legislativa, Brasília, n. 298, abr. 2021) mostra que quase todos os países da ocde
fazem avaliações, que podem ser usadas não só para desligamento de servidores mas também
para fins de promoção e até de remuneração. O jurista analisa especificamente a possibilidade de
importar aspectos da avaliação feita em Portugal, Chile e Espanha, países que possuem modelos
de funcionalismo mais parecidos com o brasileiro e que são considerados referência nesse ponto.
53. plp no 248, de 1998.
54. Vale ressaltar, porém, que não é proibido avaliar servidores hoje no Brasil — apenas a avaliação
para fins de desligamento é que não foi regulamentada. Ver Eduardo Cucolo, “Reforma fiscal do
serviço público é possível, diz Bresser-Pereira”. Folha de [Link], 1o jan. 2020, <[Link]
[Link]/mercado/2020/01/reforma-fiscal-do-servico-publico-e-possivel-diz-bresser-pereir
[Link]>.
55. pl no 3563, de 1953. Por outro lado, é preciso cautela também para não superestimar os efeitos
que incentivos podem ter, sejam eles prêmios ou punições. A área conhecida como economia
comportamental, que integra a economia com a psicologia, tem mostrado muitos casos em que
motivações extrínsecas não são capazes de superar motivações intrínsecas (por exemplo, se
dedicar a um trabalho porque ele é considerado prazeroso ou relevante para uma causa). Parte
dos estudos na área de economia comportamental identifica também casos em que a ênfase em
motivações extrínsecas pode ser negativa para a produtividade. Poderíamos imaginar um
servidor que perde a alegria de fazer um trabalho bem-feito e foca na melhor forma de atender
aos critérios objetivos de uma avaliação. Resumi parte desses achados em Pedro Fernando Nery,
“Quanto deve custar um juiz?”. Brasil, Economia e Governo, 15 dez. 2015.
56. Negros eram 52% dos ocupados com carteira no setor privado, mas só 45% no setor público, no
segundo trimestre de 2023, pelos dados da pnad Contínua (elaboração própria). Especificamente
no Executivo federal, um levantamento com dados de 2020 apontava apenas 35% de negros entre
os servidores, <[Link]
-minoria-no-servico-publico-federal-e-tem-menores-salarios>.
57. Pela natureza especializada dos cargos, mas que são formalmente concursos.
58. Veja por exemplo a análise de Vinícius Amaral, um especialista crítico da pec da Reforma
Administrativa, e que reconhece que o modelo atual dá maior poder aos servidores em atividade,
afetando sua remuneração: “Um dos efeitos da criação das novas formas de contratação […] é a
perda de poder de barganha dos atuais servidores. Isso ocorre, essencialmente, porque a
Administração passará a contar com a alternativa de substituir esses servidores pelos novos
contratados, seja como estratégia de longo prazo, seja como ação de curto prazo para fazer
frente a movimentos reivindicatórios. […] A utilização dessas novas formas de contratação, ou
mesmo a simples ameaça de seu uso, tende a enfraquecer a posição de negociação dos
servidores, levando à compressão de suas remunerações”. Ver Vinícius Leopoldino do Amaral,
Aspectos fiscais da PEC 32/2020 (“reforma administrativa”) e proposta de medidas alternativas (Brasília:
Senado Federal, 2021). Note que esse trabalho, comentando especificamente a pec do governo
Bolsonaro indicada em seu título, é em geral crítico às visões mais ortodoxas sobre reforma
administrativa.
59. Julia Lindner, “Mulheres vítimas de violência conquistam emprego no Senado em programa que
reserva 2% das vagas”. O Globo, 25 nov. 2020, <[Link]
itimas-de-violencia-conquistam-emprego-no-senado-em-programa-que-reserva-2-das-vagas-1-247
64296>.
60. Proposta de emenda não numerada à pec no 32, de 2020, da deputada Tabata Amaral, <https://
[Link]/file/d/1hbACGQsLaWHxHgb-bTz4zEGSgS5IDKjc/view>.
61. Legislativo e Judiciário possuem normas próprias, mas que podem ser facilmente revogadas.
62. Assim, se a população negra em âmbito nacional é de cerca de 55%, a reserva seria de pelo
menos 27% em um concurso federal. Já em estados em que essa proporção de pretos e pardos é
maior, as cotas podem alcançar quase 40% (caso de Amazonas, Bahia e Pará).
63. O governo Lula, em março de 2023, estabeleceu cotas raciais para posições de chefia, que
valerão para o Executivo federal.
64. Proposta de emenda não numerada à pec no 32, de 2020, da deputada Tabata Amaral, <https://
[Link]/file/d/1hbACGQsLaWHxHgb-bTz4zEGSgS5IDKjc/view>.
65. George A. Akerlof e Rachel E. Kranton, A economia da identidade: Como a nossa personalidade
influencia nosso trabalho, salário, bem-estar e a economia global. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
66. Chang-Tai Hsieh et al., “The Allocation of Talent and U.S. Economic Growth”. Econometrica,
Chicago, v. 87, n. 5, pp. 1439-74, 30 set. 2019.

6. Maranhão, o estado mais pobre

1. Daniela Amorim, “pib per capita do df é 2,2 vezes maior que a média do país e 5,3 vezes maior
que o do Maranhão”. Terra, 17 nov. 2023, <[Link]
-do-df-e-22-vezes-maior-que-a-media-do-pais-e-53-vezes-maior-que-o-do-maranhao,d26f0fab22d6c
[Link]>.
2. Ver <[Link]
3. Luiz Antonio Pinto de Oliveira e Antônio Tadeu Ribeiro de Oliveira (Orgs.), Reflexões sobre os
deslocamentos populacionais no Brasil. Rio de Janeiro: ibge, 2011, <[Link]
visualizacao/livros/[Link]>.
4. Robert Edgar Conrad, Os últimos anos da escravatura no Brasil, 1850--1888. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 1978.
5. “mpt aponta que o Maranhão continua sendo o maior fornecedor de mão de obra escrava do
Brasil”. g1 ma, 30 jul. 2020, <[Link]
[Link]
ml>.
6. Pedro Ferreira de Souza discorre sobre o cômputo de linhas de pobreza em “Pobreza e
desigualdade”, capítulo de shikida, Claudio D.; monasterio, Leonardo; nery, Pedro Fernando
(Orgs.). Guia brasileiro de análise de dados. Brasília: Enap, 2021. pp. 38-80, <[Link]
[Link]/handle/1/6039>.
7. Essas linhas foram atualizadas pelo Banco Mundial em setembro de 2022, para 6,85 dólares e 2,15
dólares. O ano de referência da ppc mudou de 2011 para 2017.
8. A ocde define ppc como uma taxa de conversão que tenta “equalizar o poder de compra de
diferentes moedas, eliminando as diferenças nos níveis de preços entre países”.
9. ibge, Síntese de indicadores sociais: Uma análise das condições de vida da população brasileira — 2022.
Rio de Janeiro: ibge, 2022, <[Link]
[Link]>.
10. ibge, Síntese de indicadores sociais: Uma análise das condições de vida da população brasileira — 2020.
Rio de Janeiro: ibge, 2020, <[Link]
11. Há ainda outras linhas. Uma terceira linha do Banco Mundial, intermediária (3,20 dólares ppc),
pode ser usada como linha de pobreza (283 reais mensais em 2021). E ainda há as linhas do Bolsa
Família, que costumam ficar abaixo das do Banco Mundial reportadas pelo ibge. Isso quer dizer
que pessoas consideradas pobres ou extremamente pobres nas contas do órgão estatístico oficial
podem não receber benefícios voltados aos pobres ou extremamente pobres, que usam linhas
mais restritivas.
12. Mas vale uma ressalva: embora haja áreas do país em que a pobreza e a extrema pobreza são
mais pronunciadas, esse é um problema de quase todo o Brasil.
13. Aline Torres, “bbb21: Vivendo em mansão de R$ 8,5 milhões, Fiuk diz que passa necessidade”.
Em Off, 3 maio 2021, <[Link]
-milhoes-fiuk-diz-que-passa-necessidade/>; Leonardo Rocha, “bbb21: Fiuk revela dificuldades
financeiras com a pandemia: ‘Perdi tudo’”. popline, 29 abr. 2021, <[Link]
bbb-21-fiuk-revela-dificuldades-financeiras-com-a-pandemia-perdi-tudo/>.
14. Ver <[Link]
15. Ver <[Link] Coco Bambu é uma rede
de restaurantes com unidades em bairros de maior renda nas cidades brasileiras, frequentemente
baseado em shoppings. Já o D.O.M, localizado em São Paulo, é um restaurante de cozinha
autoral que já foi considerado um dos melhores do mundo, em que o menu completo fica, em
2023, por setecentos reais por pessoa (sem bebida). De outra forma: o Coco Bambu é
costumeiramente o restaurante mais bem avaliado de uma cidade no TripAdvisor, enquanto o
D.O.M é um restaurante com estrelas Michelin.
16. Ver <[Link]
17. É claro, porém, que medidas de combate à desigualdade e à pobreza serão mais legítimas e mais
poderosas se enfrentarem os mais ricos dos ricos: o 0,1%, ou o 0,01%. Contudo, é evidente
também que medidas focadas em um grupo muito pequeno podem não distribuir tantos
recursos quanto os necessários para a agenda discutida neste livro, ou não sanar outras injustiças
que existem fora dessa ponta do topo.
18. Branko Milanović, The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global
Inequality. Nova York: Basic Books, 2011.
19. No jargão, a distribuição funcional da renda foi perdendo espaço na análise para a distribuição
pessoal da renda.
20. Ver <[Link]
[Link]>.
21. oecd, OECD Regions at a Glance 2016. Paris: oecd, 2016, <[Link]
er/reg_glance-[Link] ?expires=1649282968&id=id&accname=guest&checksum=61C89
D9AB9184F8F98D3E57AF7865B1E>.
22. Alain Bertaud, “Cities as Labor Markets”. Working Paper, Marron Institute of Urban
Management, Nova York, n. 2, 19 fev. 2014, <[Link]
t/Cities_as_Labor_Markets.pdf>.
23. É igualmente prejudicado quando a mobilidade urbana é deficiente, tornando demorados e
caros os deslocamentos.
24. Chang-Tai Hsieh e Enrico Moretti, “Housing Constraints and Spatial Misallocation”. American
Economic Journal: Macroeconomics, Nashville, v. 11, n. 2, pp. 1-39, abr. 2019, <[Link]
[Link]/articles?id=10.1257/mac.20170388>. Ver também Bryan Caplan, “Hsieh Replies to
Greaney”. Substack, 16 nov. 2023, <[Link]
25. Ainda que essa solução não pareça ter um impacto elevado em ordem de grandeza diante do
tamanho do problema habitacional.
26. Ver <[Link]
27. Veja que um dos efeitos que estamos desconsiderando nessa simplificação é a migração para
dentro e para fora da cidade. Se a construção de imóveis afeta significativamente a imigração, ou
se a sua não construção afeta a emigração, os preços poderiam responder em outra direção — já
que a demanda é influenciada por esses movimentos.
28. Na pesquisa Déficit habitacional no Brasil, <[Link]
29. Bernardo Alves Furtado, Vicente Correia Lima Neto e Cleandro Krause. Estimativas do déficit
habitacional brasileiro (2007-2011) por municípios (2010). Brasília: Ipea, maio 2013, <[Link]
[Link]/portal/images/stories/PDFs/nota_tecnica/130517_notatecnicadirur01.pdf>.
30. Veja que o número poderia ser ainda maior — por exemplo, se considerássemos no parâmetro
de ônus excessivo referente ao aluguel um valor mais baixo, como 20% da renda comprometida.
Ou ainda se considerássemos as pessoas que não moram nas grandes cidades mas gostariam de
se mudar se tivessem condições financeiras para lá viver. Podemos ter como referências povoados
do Maranhão ou tantos outros do país de onde brasileiros podem querer emigrar.
31. Raj Chetty, Nathaniel Hendren e Lawrence F. Katz, “The Effects of Exposure to Better
Neighborhoods on Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Experiment”.
American Economic Review, Pittsburgh, v. 106, n. 4, pp. 855-902, abr. 2016, <[Link]
org/articles?id=10.1257/aer.20150572>.
32. Raj Chetty e Nathaniel Hendren, “The Impacts of Neighborhoods on Intergenerational Mobility
I: Childhood Exposure Effects”. The Quarterly Journal of Economics, Oxford, v. 133, n. 3, pp. 1107-
 62, 2018, <[Link]
33. Raj Chetty e Nathaniel Hendren, “The Impacts of Neighborhoods on Intergenerational Mobility
ii: County-Level Estimates”. The Quarterly Journal of Economics, Oxford, v. 133, n. 3, pp. 1163-1228,
2018, <[Link] Raj Chetty et
al., “Childhood Environment and Gender Gaps in Adulthood”. American Economic Review,
Pittsburgh, v. 106, n. 5, pp. 282-88, maio 2016, <[Link]
r.p20161073>.
34. Anita Minh et al., “A Review of Neighborhood Effects and Early Child Development: How,
Where, and for Whom, Do Neigh-borhoods Matter”. Health & Place, Amsterdam, v. 46, pp. 155-
74, jul. 2017, <[Link]
35. Novos estudos publicados em 2022 dão destaque para o papel das amizades como possível
mecanismo a explicar os resultados anteriores: Raj Chetty et al., “Social Capital i: Measurement
and Associations with Economic Mobility”. NBER Working Papers, Cambridge, n. 30313, jul. 2022,
<[Link] Raj Chetty et al., “Social Capital ii:
Determinants of Economic Connectedness”. NBER Working Papers, Cambridge, n. 30314, jul.
2022, <[Link]
36. Aqui, inventor é definido como aquele que detém uma patente: Alex Bell et al., “Who Becomes
an Inventor in America? The Importance of Exposure to Innovation.” The Quarterly Journal of
Economics, Oxford, v. 134, n. 2, pp. 647-713, maio 2019, <[Link]
134/2/647/5218522>.
37. Carlos Góes, “A loteria do nascimento determina o tamanho de nossos sonhos”. O Globo, 29 jan.
2022, <[Link]
ossos-sonhos-25372215>.
38. Ver <[Link]
biden-harris-administration-announces-immediate-steps-to-increase-affordable-housing-supply/>
e <[Link]
en-announces-new-actions-to-ease-the-burden-of-housing-costs/>.
39. Andrew Ackerman e Nicole Friedman, “Bidens’s Infrastructure Plan Seeks to Ease Housing
Shortage with Looser Zoning Rules”. The Wall Street Journal, 7 abr. 2021, <[Link]
m/articles/biden-seeks-to-ease-housing-shortage-with-looser-zoning-rules-11617796817>.
40. Richard D. Kahlenberg, “Tearing Down the Walls: How the Biden Administration and Congress
Can Reduce Exclusionary Zoning”. The Century Foundation, 18 abr. 2021, <[Link]
tent/report/tearing-walls-biden-administration-congress-can-reduce-exclusionary-zoning/?sessio
n=1&session=1>.
41. Ver <[Link] <[Link]
gc23/comunicacao/noticia?i=governo-aprova-pacote-mais-habitacao>; <[Link]
[Link]/faces/[Link]?bill_id=202120220SB10Senate>; <[Link]
[Link]/faces/[Link]?bill_id=202320240SB50>.
42. Ver <[Link]
43. Santosh Anagol, Fernando V. Ferreira e Jonah M. Rexer, “Estimating the Economic Value of
Zoning Reform”. NBER Working Papers, Cambridge, n. 29440, out. 2021, <[Link]
g/system/files/working_papers/w29440/[Link]>.
44. Somos Cidade, “Restrições de zoneamento empurram população para áreas periféricas”.
ArchDaily, 26 mar. 2022, <[Link]
empurram-populacao-para-areas-perifericas>.
45. Os estudos analisam a Lei dos Doze Bairros (Lei no 16719, de 30 de novembro de 2001); o efeito
foi heterogêneo entre casas e apartamentos. Ver Raissa N. D. Dantas et al., “Height Restrictions
and Housing Prices: A Difference-In-Discontinuity Approach”. Economics Letters, Amsterdam, v.
164, pp. 58-61, mar. 2018, <[Link]
8300028>; Raissa Numeriano Dubourcq Dantas, The Effects of Land-Use Regulation on Local Real
Estate Market: Empirical Evidence from Brazil. Recife: ufpe, 2016. 43 pp. Dissertação (Mestrado em
Ciências Econômicas), <[Link]
Dantas%20-%2012%20bairros%20-%20FINAL%20-%20com%20folha%20de%20aprova%C3%A
7%C3%A3o%20e%20ficha%20catalogr%C3%A1fica%20%282%[Link]>.
46. Ricardo Carvalho de Andrade Lima e Raul da Mota Silveira Neto, “Zoning Ordinances and the
Housing Market in Developing Countries: Evidence from Brazilian Municipalities”. Journal of
Housing Economics, v. 46, dez. 2019, <[Link]
051137718302080>.
47. Ciro Biderman, “Regulation and Informal Settlements in Brazil: A Quase-Experiment
Approach”. fgv, 2008, <[Link]
CEPESP_Biderman.%20Regulation%20and%20informal%20density%20and%20scattered%20dev
[Link]>.
48. Tiago Cavalcanti, Daniel da Mata e Marcelo Santos, “On the Determinants of Slum Formation”.
The Economic Journal, Londres, v. 129, n. 621, pp. 1971-91, jul. 2019, <[Link]
om/doi/abs/10.1111/ecoj.12626>; Alberto Rivera-Padilla, “Slums, Allocation of Talent, and
Barriers to Urbanization”. European Economic Review, Amsterdam, v. 140, nov. 2021, <[Link]
[Link]/science/article/abs/pii/S0014292121002166>.
49. Respectivamente, a Lei no 10257, de 10 de julho de 2001, e a Lei no 13089, de 12 de janeiro de
2015.
50. ibge, Síntese de indicadores sociais: Uma análise das condições de vida da população brasileira — 2020.
Rio de Janeiro: ibge, 2020, <[Link]
51. Fernando Canzian, “Total de favelas dobra no Brasil em dez anos e 20 milhões estão passando
fome”. Folha de [Link], 13 out. 2021, <[Link]
[Link]>.
52. Anthony Ling, “Quais são as cidades brasileiras com moradia mais acessível?”. Caos Planejado,
15 abr. 2019, <[Link]
 essivel/>.
53. Alain Bertaud, Order without Design: How Markets Shape Cities. Cambridge, ma: mit Press, 2018.
54. plp no 134, de 2021. O projeto ainda tramitava em 2023.
55. Taylor Orth, “Is High Density Worse for the Environment, Traffic, and Crime? Most Americans
Think So”. YouGov, 13 abr. 2022, <[Link]
22/04/13/high-density-worse-environment-traffic-and-crime>.
56. Ramana Gudipudi et al., “City Density and CO2 efficiency”. Energy Policy, Amsterdam, v. 91, pp.
352-61, abr. 2016, <[Link]
7?via%3Dihub>.
57. Com base em números de cidades americanas. Ver Sungwon Lee e Bumsoo Lee, “The Influence
of Urban Form on ghg Emissions in the U.S. Household Sector”. Energy Policy, Amsterdam, v. 68,
pp. 534-49, maio 2014, <[Link]
0299>.
58. Aleix Bassolas et al., “Hierarchical Organization of Urban Mobility and its Connection with City
Livability”. Nature Communications, Londres, v. 10, n. 4817, 2019, <[Link]
cles/s41467-019-12809-y>.
59. Cabe aqui uma necessária ressalva quanto às tecnologias usadas na construção, já que a
edificação de novos prédios também deixa sua própria pegada climática (como pelo cimento
empregado).
60. Amanda Polato, “Mais de 8 milhões de brasileiros viviam em áreas de risco em 2010, diz ibge”.
g1, 28 jun. 2018, <[Link]
[Link]>.
61. Raul Juste Lores, “Os privilegiados da Vila Madalena”. Folha de [Link], 12 abr. 2012, <[Link]
[Link]/2012/04/12/os-privilegiados-da-vila-madalena/>.
62. Enquanto detentora de ativos de valor superior a 1 milhão de reais.
63. Anthony Ling, “A promoção da (des)igualdade pelo planejamento urbano”. Caos Planejado, 23
nov. 2020, <[Link]
o/>.
64. Pedro Mendonça et. al., “A verticalização de mercado em São Paulo é branca”. Labcidade, 6 dez.
2021, <[Link]
65. Raul Juste Lores, “Os privilegiados da Vila Madalena”. Folha de [Link], 12 abr. 2012, <[Link]
[Link]/2012/04/12/os-privilegiados-da-vila-madalena/>.
66. John Fritze e David Jackson, “‘Suburban Lifestyle Dream’: Trump Attacks Fair Housing Rule in
Tweet Critics Call ‘Vile’”. USA Today, 29 jul. 2020, <[Link]
itics/elections/2020/07/29/trump-slams-housing-rule-latest-message-suburban-voters/55367310
02/>.
67. Já um proeminente comentarista da Fox News, ao criticar o adensamento e a verticalização
tentados por Obama, associou as construções a populações de drogados — desdenhando dos
 democratas que defendem o adensamento em prol dos combates à mudança climática, aos
custos de moradia e à injustiça racial. Ver <[Link]
&t=1s>.
68. Raul Juste Lores, “Os privilegiados da Vila Madalena”. Folha de [Link], 12 abr. 2012, <[Link]
[Link]/2012/04/12/os-privilegiados-da-vila-madalena/>.
69. Limitar tamanho dos imóveis nas torres e, quem sabe, exigir um número máximo de vagas — e
não números mínimos — devem ser uma aspiração.
70. Quer dizer, até um ponto que não inviabilize o retorno financeiro das construções ou gere
outros efeitos adversos. Anthony Ling, “A cota não tão solidária do Plano Diretor de São Paulo”.
Caos Planejado, 7 jul. 2014, <[Link]
or-de-sao-paulo/>.
71. Eli Mackinnon, “The Twilight of Shenzhen’s Great Urban Village”. Foreign Policy, 16 set. 2016, <
[Link]
eat-urban-village-baishizhou/amp/>; Emily Feng, “Shenzhe’s Largest ‘Urban Village’ Thrives
Despite Demolition Orders”. Financial Times, 27 jul. 2018, <[Link]
6ba-5f2b-11e8-9334-2218e7146b04>.
72. Farhad Manjoo, “America’s Cities Are Unlivable. Blame Wealthy Liberals”. New York Times, 22
maio 2019, <[Link]
73. Apesar das mudanças das últimas décadas, veja que a taxa de trabalhadores brasileiros ocupados
na agropecuária — de mais de 10% — é ainda várias vezes maior que a de países desenvolvidos
(na França são 3%, no Reino Unido 2%, nos Estados Unidos 1%). Fernando Veloso et al., “O
Brasil em comparações internacionais de produtividade: Uma análise setorial”. Observatório da
Produtividade Regis Bonelli, 1o jun. 2017, <[Link]
os/o-brasil-em-comparacoes-internacionais-de-produtividade-uma>; ibge, Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios Contínua: Primeiro Trimestre de 2021. Rio de Janeiro: ibge, 27 maio 2021, <htt
ps://[Link]/visualizacao/periodicos/2421/pnact_2021_1tri.pdf>.

7. Nova Petrópolis, a cidade com mais aposentados

1. Larissa Werren, Mariane Salerno e Rogério Guimarães, “A cidade dos velhinhos”. r7 Estúdio, 20
jun. 2020, <[Link] Heloísa Mendonça, “A
cidade onde metade da população depende da Previdência (e que atrai idosos pela qualidade de
vida)”. El País, 10 abr. 2019, <[Link]
[Link]>.
2. Nos Top 25 nacional vem acompanhada, aliás, por outros 22 municípios do Rio Grande do Sul.
3. De acordo com o Datasus.
4. Outros fatores que podem influenciar são afetos a normas sociais, sindicalização. A região Sul do
Brasil em especial se desenvolveu muito a partir do cooperativismo.
5. Para 2020.
6. Na verdade, mesmo após a reforma essa aposentadoria diferente continuará existindo em alguns
casos por mais alguns anos.
7. Agora outro porém, porque é preciso qualificar o termo “ricos”. Não estamos falando em geral
de um multimilionário, mas sim de trabalhadores que estão em melhores condições do que
outros trabalhadores.
8. Considerando apenas as programadas operadas pelo inss (excluindo aposentadoria por
incapacidade), conceito em que incluímos o bpc — como explicamos adiante.
9. Pedro Fernando Nery, “Por que catarinenses se aposentam três anos antes que os outros
brasileiros?”, Gazeta do Povo, 27 nov. 2018, <[Link]
nando-nery/por-que-catarinenses-se-aposentam-3-anos-antes-que-os-outros-brasileiros/>.
10. Estimativa para 2019 com base em dados do governo federal.
11. Essa estatística considera, além das aposentadorias, também as pensões, e reflete não apenas a
quantidade de beneficiários, mas também maiores valores médios dos benefícios.
12. Segundo o Relatório Resumido de Execução Orçamentária (rreo). Consideramos nesse número
o regime geral da Previdência Social (setor privado), os regimes próprios de servidores e militares
(setor público) e também o Benefício de Prestação Continuada (bpc) somente no caso de idosos
— que para fins deste capítulo consideramos uma aposentadoria operada pelo inss. Não
incluímos nesse dado números de estados e municípios.
13. Nesse tipo de comparação se consideram tipicamente também os gastos de estados e
municípios.
14. Taís Laporta, “Gasto brasileiro com Previdência é o mais alto entre países de população jovem”.
g1, 16 jun. 2017, <[Link]
[Link]>.
15. Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sobre a pec no 6, de 2019, <[Link]
[Link]/sdleg-getter/documento?dm=8003672&ts=1630452483016&disposition=inline
>.
16. Peter H. Lindert, Making Social Spending Work. Cambridge: Cambridge University Press, 2021.
17. Fora a aposentadoria por invalidez (atualmente aposentadoria por incapacidade), que é um
benefício de risco, podemos falar em quatro tipos de aposentadorias programadas: a por tempo
de contribuição, a urbana por idade, a rural por idade e o bpc (formalmente um benefício
assistencial, mas uma aposentadoria de fato).
18. Para quem teve menos do que quinze anos com carteira assinada ao longo da vida.
19. Mesmo as idades mínimas fixadas para aqueles que foram de fato afetados pela reforma estão
abaixo das praticadas por países desenvolvidos, e agora se aproximarão da praticada há muitos
anos por vários países emergentes. No caso dos homens, a regra de 65 anos não só já valia para
 os brasileiros mais pobres, como já era adotada por vizinhos como Argentina, Chile, México e
Paraguai.
20. Aos 52 anos de idade, a taxa de brancos aposentados é 40% maior do que a de negros
aposentados. Dez anos depois, aos 62 anos, as taxas se aproximam, com uma diferença de 8%
somente (ainda em favor dos brancos). Os cálculos são do pesquisador Luis Henrique Paiva, com
base no ano de 2015, apresentados em Paulo Tafner e Pedro Fernando Nery, Reforma da
Previdência: Por que o Brasil não pode esperar? (Rio de Janeiro: Elsevier, 2018).
21. Para os homens, a discrepância também existe. O homem que se aposenta por tempo de
contribuição conseguia o benefício em média aos 56 anos. Já o homem que consegue o bpc o
fazia em média aos 68. O primeiro costuma viver mais dezoito anos depois dos 65 (83 anos de
expectativa de vida), e o segundo somente catorze anos (79 anos de expectativa de vida). As
estimativas são do economista Rodrigo Godoy Coelho. Esse resultado coaduna com as
estatísticas mostradas anteriormente, indicando idades de aposentadoria mais altas em estados
amazônicos (pelo peso do bpc) e mais baixas na região Sul (pelo peso da aposentadoria por
tempo de contribuição). Baseado no sistema aeps InfoLogo, com dados para 2017.
22. A idade mínima dos homens foi fixada em 65 anos, a mesma que já existia para o bpc. Mas a
idade mínima das mulheres, inclusive as servidoras públicas, ficou em 62 anos — ainda abaixo da
exigida para mulheres no bpc (65 anos).
23. Uma crítica poderia apontar que a reforma deveria buscar a igualdade por outro caminho,
permitindo que todos, inclusive os mais pobres, se aposentassem aos cinquenta e poucos anos, e
não elevando a idade de aposentadoria dos mais ricos. Essa proposta não foi apresentada por
nenhum grupo político, tão notório é o desequilíbrio financeiro e atuarial do sistema — como
continuaremos a compreender nas próximas páginas.
24. Ver <[Link] A deputada foi, dentro da bancada
feminina, a que teve mais emendas aceitas alterando o texto da reforma. Se considerados os
deputados, ficaria em quinto lugar, atrás de Paulo Pimenta (pt), Tadeu Alencar (psb), Daniel
Almeida (PCdoB) e Rodrigo Coelho (Podemos).
25. Tábua de Mortalidade de 2022, <[Link]
[Link]>.
26. A regra do bpc continuou em 65 para homens e mulheres. A regra da aposentadoria rural por
idade continuou em sessenta anos para homens e 55 para mulheres. A regra da aposentadoria
urbana por idade também não foi modificada para homens, mantida em 65 anos, mas foi alterada
de sessenta para 62 anos para mulheres (com transição).
27. Nunca é demais lembrar que o foco da reforma não são os benefícios que já existem, mas sim
benefícios futuros. Para além das regras de concessão, uma afirmação comum contrária à
reforma é a de que ela reduziria o valor das aposentadorias, ou exigiria tempo demasiado de
contribuição para manter os valores anteriores. O argumento é falacioso, e bem rebatido pelo
relator da reforma no Senado, na página 15 do texto. Parecer da Comissão de Constituição,
 Justiça e Cidadania, sobre a pec no 6, de 2019, <[Link]
nto?dm=8003672&ts=1630452483016&disposition=inline>.
28. Não por uma redução no atual fluxo de recursos recebidos, mas porque o crescimento desse
fluxo seria mais lento.
29. Peter H. Lindert, Making Social Spending Work. Cambridge: Cambridge University Press, 2021.
30. A proteção não contributiva, vale frisar, não implica que o beneficiado não financiou o sistema,
mas apenas que não financiou diretamente. Sabemos que a tributação indireta é pesada no Brasil:
isso quer dizer que os mais pobres podem pagar parte relevante de sua renda para a Seguridade
Social sem percebê-lo, por exemplo nos tributos incidentes sobre o consumo e escondidos no
preço dos produtos.
31. Na verdade, a própria proteção contributiva é largamente deficitária: quer dizer que quem não
contribui custeia boa parte dos pagamentos, já que a receita dos que contribuem não é suficiente
(por exemplo o juiz de 40 mil reais). Hoje parece que vivemos no pior dos mundos, em que há
predominância de uma proteção contributiva com pouco foco nos mais pobres, mas custeada
parcialmente por desprotegidos que não têm acesso a ela. Como argumentei em um bom debate
com a deputada Sâmia Bomfim, temos assim um verdadeiro “imposto sobre grandes pobrezas”.
A discussão se deu em três textos: Pedro Fernando Nery, “Os 10 enganos de Sâmia Bomfim sobre
a Previdência”. Gazeta do Povo, 2 abr. 2019, <[Link]
rnando-nery/os-10-enganos-de-samia-bonfim-sobre-a-previdencia/>; Sâmia Bomfim, “Os
equívocos de Pedro Nery sobre a reforma da Previdência”. Gazeta do Povo, 9 abr. 2019, <https://
[Link]/opiniao/artigos/os-equivocos-de-pedro-nery-sobre-a-reforma-da-pre
videncia-d2ec9t04lo1d0n7j68vsc80t2/?ref=link-interno-materia>; Pedro Fernando Nery,
“Tréplica a Sâmia Bomfim sobre a Previdência”. Gazeta do Povo, 10 abr. 2019, <[Link]
[Link]/vozes/pedro-fernando-nery/treplica-a-samia-bomfim-sobre-a-previdencia/>.
32. Carlos Góes, “Quem paga os custos da reforma da Previdência?”. Folha de [Link], 28 jul. 2019, <
[Link]
[Link]>.
33. Estimativas para os benefícios do Regime Geral, quanto ao impacto fiscal dos dez primeiros
anos da reforma. Ver Pedro Fernando Nery, “A meia reforma da Previdência de 2019”. In: salto,
Felipe Scudeler; pellegrini, Josué Alfredo (Orgs.). Contas públicas no Brasil. São Paulo: Saraiva,
2020.
34. Dívida pública federal: Apresentação para investidores. Brasília: Tesouro Nacional, 15 jun. 2023, <htt
p://[Link]/apex/cosis/thot/transparencia/arquivo/29148:967303:inline:1333495
6199133>.
35. Larissa Quintino, “Mercado financeiro prevê pib de 2,3% em 2020”. Veja, 30 dez. 2019, <https://
[Link]/economia/mercado-financeiro-preve-crescimento-do-pib-de-23-em-2020/>;
Darlan Alvarenga e Daniel Silveira, “pib do Brasil despenca 4,1% em 2020”. g1, 3 mar. 2021, <htt
 ps://[Link]/economia/noticia/2021/03/03/pib-do-brasil-despenca-41percent-em-2020.g
html>.
36. Érica Fraga, “Brasil desperdiça metade do talento das crianças, diz diretora do Banco Mundial”.
Folha de [Link], 30 out. 2020, <[Link]
[Link]>.
37. Jéssica Sant’Ana, “Reforma começa a fazer efeito e rombo da Previdência deve ficar estável em
2021”. Gazeta do Povo, 24 set. 2020, <[Link]
idencia-estavel-2021-efeito-reforma/>; Letícia Fontes, “Custo da covid supera economia com
reforma da Previdência”. O Tempo, 1o mar. 2021, <[Link]
o-da-covid-supera-economia-com-reforma-da-previdencia-1.2453016>.
38. Ele salienta, porém, que os efeitos de maior prazo da reforma continuarão sendo sentidos.
Adriana Fernandes e Idiana Tomazelli, “Reforma da Previdência garantiu ‘colchão’ para elevar
gastos na pandemia”. O Estado de S. Paulo, 13 nov. 2020, <[Link]
cias/geral,reforma-da-previdencia-garantiu-colchao-para-elevar-gastos-na-pandemia,70003512601
>.
39. Sem ela, o governo teria tido dificuldade de emitir títulos da dívida para financiar a sua ação na
pandemia. Adriana Fernandes e Idiana Tomazelli, “Reforma da Previdência garantiu ‘colchão’
para elevar gastos na pandemia”. O Estado de S. Paulo, 13 nov. 2020, <[Link]
[Link]/noticias/geral,reforma-da-previdencia-garantiu-colchao-para-elevar-gastos-na-pandemia,7
0003512601>.
40. Alexandro Martello, “Até 2030, gasto com pandemia deve neutralizar economia com reforma da
Previdência”. g1, 28 nov. 2020, <[Link]
[Link]>.
41. Adriana Fernandes e Idiana Tomazelli, “Reforma da Previdência garantiu ‘colchão’ para elevar
gastos na pandemia”. O Estado de S. Paulo, 13 nov. 2020, <[Link]
cias/geral,reforma-da-previdencia-garantiu-colchao-para-elevar-gastos-na-pandemia,70003512601
>.
42. Luiza Nassif-Pires, Luísa Cardoso e Ana Luíza Matos de Oliveira, “Gênero e raça em evidência
durante a pandemia no Brasil: O impacto do Auxílio Emergencial na pobreza e extrema
pobreza”. Nota de Política Econômica, Made, São Paulo, n. 10, 22 abr. 2021, <[Link]
[Link]/publicacoes/artigos/genero-e-raca-em-evidencia-durante-a-pandemia-no-brasil-o-impacto-
do-auxilio-emergencial-na-pobreza-e-extrema-pobreza/>.
43. Alexandro Martello, “Até 2030, gasto com pandemia deve neutralizar economia com reforma da
Previdência”. g1, 28 nov. 2020, <[Link]
[Link]>.
44. Essas iniciativas vão ao encontro da visão da ocde, para quem o Brasil poderia aproveitar o
momento de repactuação das regras previdenciárias para alterar de forma mais profunda o gasto
social, tornando-o o mais “inclusivo”: “A pobreza é maior entre crianças e jovens. Limitar futuros
 aumentos nos benefícios que atingem principalmente a classe média poderia contribuir para
ampliar as transferências sociais de maior impacto na redução da desigualdade e de maior foco
nas crianças e jovens, como o programa de transferência condicionada de renda Bolsa Família”.
ocde, OECD Economic Surveys: Brazil 2020. Paris: oecd, 2020, <[Link]
20/12/OECD-Economic-Surveys_-[Link]>.
45. A proposta é discutida de forma autônoma no Senado, como pec no 146, de 2019.
46. pec no 133, de 2019. O bui também é tema da pec no 34, de 2020.
47. Pela ótica da idade mediana, temos que o crescimento no Brasil é previsto para ser da ordem de
treze anos até o ano de 2050, no cálculo da onu. Segundo as projeções da instituição, um dos
maiores crescimentos do mundo no período (nos Estados Unidos a alta esperada é de apenas
quatro anos). onu, World Population Prospects — The 2017 Revision: Key Findings and Advance Tables.
Nova York: onu, 2017, <[Link]
ts-2017-revision>.
48. onu, Population Division: World Population Prospects 2022, <[Link]
DataQuery/>.
49. Efetivamente, a ocde previa que sem a reforma o gasto com Previdência no Brasil — da ordem
de 14% do pib — iria dobrar em uma geração: “Na próxima década, o gasto previdenciário teria
sido dez pontos maior em percentual do pib se não fosse a reforma”. ocde, “Key Policy Insights”.
In: ______. OECD Economic Surveys: Brazil 2020. Paris: oecd, 2020. pp. 14-59, <[Link]
-[Link]/sites/1e6f3216-en/[Link]?itemId=/content/component/1e6f3216-en>.
50. Parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, sobre a pec no 6, de 2019, <[Link]
[Link]/sdleg-getter/documento?dm=8003672&ts=1630452483016&disposition=inline
>.
51. José Eustáquio Diniz Alves, “As cidades mais envelhecidas do Brasil”. Portal do Envelhecimento
e Longeviver, 3 ago. 2018, <[Link]
hecidas-do-brasil/>.
52. Vale ver, a propósito, “Consulta sobre separação do Sul do resto do país tem 95% de ‘sim’”. g1, 5
out. 2016, <[Link]
[Link]>.
53. Por exemplo idade mínima dos homens ou as novas regras para a pensão por morte.
54. A Nova Previdência combate privilégios. Brasília: Ministério da Economia, 29 abr. 2019, <[Link]
[Link]/economia/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/notas-informativas/2019/ni-nova
-[Link]/view>.
55. Assim, o subsídio pode ser muito grande no caso de servidores que se aposentam cedo e que
passaram boa parte da carreira trabalhando em um cargo menos bem remunerado do que aquele
em que se aposentam. Ou ainda no caso de servidores cujos cargos receberam aumentos salariais
relevantes ao longo do tempo (casos em que o maior salário da vida também se distancia da
média).
56. Subsídio aqui é “a diferença atuarial, em valor presente, entre o ganho esperado na
aposentadoria e o montante total contribuído, somando-se as contribuições do trabalhador e a
patronal”. A Nova Previdência combate privilégios. Brasília: Ministério da Economia, 29 abr. 2019, <
[Link]
19/[Link]/view>.
57. Valor que depende naturalmente da longevidade de cada um e da existência de pensionistas
(bem como da longevidade destes).
58. Nessa frase, o autor usa os termos pensions e pensioners, que podem aludir não só a
aposentadorias e aposentados como também a pensões por morte e pensionistas. Optei pela
tradução mais simples.
59. Peter H. Lindert, Making Social Spending Work. Cambridge: Cambridge University Press, 2021.
Vale ressaltar que juízes (bem como membros do Ministério Público) na verdade não possuem há
algumas décadas regras favorecidas em relação aos servidores públicos do seu ente (nem quanto
a requisitos de concessão do benefício, nem quanto ao seu cálculo). Há, porém, um subsídio
maior decorrente da remuneração ser relativamente mais alta.
60. Previdência e aposentadoria nesse parágrafo aparecem entre aspas porque não há formalmente
um regime previdenciário instituído.
61. Equiparação em termos do cálculo do benefício e da possibilidade de acúmulo.
62. Judite Cypreste, “Registros mostram 400 filhas pensionistas de militares como sócias de
empresas milionárias”. Metrópoles, 19 jul. 2021, <[Link]
mostram-400-filhas-pensionistas-de-militares-como-socias-de-empresas-milionarias>.
63. Guilherme Caetano, “Condenado por tortura na ditadura militar, Ustra segue poupado por
segmentos da direita”. O Globo, 8 ago. 2019, <[Link]
-tortura-na-ditadura-militar-ustra-segue-poupado-por-segmentos-da-direita-23864669>; “Coronel
Ustra deixa pensão de R$ 30 mil para filhas ao se tornar um dos ‘marechais’ do Exército”. tv
Cultura, 6 ago. 2021, <[Link]
[Link]>.
64. Respectivamente pl no 1409, de 2021, e plp no 62, de 2021. Até 2023, não haviam sido aprovados.
65. Eduardo Barreto, “Militar incluiu serviços de saúde em sua empresa após jantar da propina”.
Metrópoles, 4 jul. 2021, <[Link]
u-servicos-de-saude-em-sua-empresa-apos-jantar-da-propina>.
66. André Borges, “Militares turbinam salários com cursos e se aposentam com remunerações até
66% maiores”. O Estado de S. Paulo, 27 set. 2022, <[Link]
ma-de-bolsonaro-permite-que-militares-turbinem-salarios-antes-de-aposentadoria/>.
67. Antes, não havia idade mínima para policiais civis.
68. A Nova Previdência combate privilégios. Brasília: Ministério da Economia, 29 abr. 2019, <[Link]
[Link]/economia/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/notas-informativas/2019/ni-nova
-[Link]/view>.
69. Cabe aqui ressalvar que a análise por quintos tem limitações. Marcelo Medeiros discute em Os
ricos e os pobres (São Paulo: Companhia das Letras, 2023) que essa estratificação possui “classes
demais na base e classes de menos no topo”, apontando para uma homogeneidade entre os
quintos mais pobres e heterogeneidade no quinto mais rico. Ele salienta que, para certas análises,
seria mais pertinente uma divisão em quintos de renda do que em quintos de população.
70. Com base em 2015. Efeito redistributivo da política fiscal no Brasil. Brasília: Ministério da Fazenda,
2017, <[Link]
acao-de-politicas-publicas/arquivos/2017/efeito_redistributivo_12_2017.pdf>.
71. Arminio Fraga Neto, “Estado, desigualdade e crescimento no Brasil”. Novos Estudos Cebrap, São
Paulo, v. 38, n. 3, pp. 613-34, 2019, <[Link]
72. Veja, assim, que essa nova reforma não visaria reduzir as transferências para lugares como a
nossa Nova Petrópolis — o que ocorreu na reforma anterior. Do ponto de vista regional, seu
impacto seria mais sentido em Brasília e outras capitais.
73. Gabriela Coelho, “Procurador da ‘Lava Jato’ anuncia aposentadoria para atuar com
compliance”. Consultor Jurídico, 19 mar. 2019, <[Link]
no-lava-jato-anuncia-aposentadoria-atuar-compliance>; Ricardo Brandt e Fausto Macedo,
“Decano da Lava Jato se aposenta do MPF e vai dar consultoria anticorrupção para empresas”. O
Estado de S. Paulo, 18 mar. 2019, <[Link]
da-lava-jato-se-aposenta-do-mpf-e-vai-dar-consultoria-anticorrupcao-para-empresas/>.
74. Ademais, mesmo servidores mais jovens, que têm seus benefícios já limitados ao teto do inss,
contam com uma vantagem pouco discutida. Eles podem receber mais que esse valor se
pouparem, em um sistema a eles disponibilizado — no qual o governo pode fazer complementos
mensais de quase 10% da remuneração. Esse parâmetro pode ser ajustado: é possível manter esse
regime de previdência complementar atrativo sem exigir tanto dos demais cidadãos. Esse modelo
já representa um custo crescente que chega a centenas de milhões por ano. Fundação de
Previdência Complementar do Servidor Público Federal do Poder Executivo, Orçamento 2021:
Receitas, despesas e gestão do orçamento. Brasília: Funpresp, dez. 2020, <[Link]
[Link]/wp-content/uploads/2021/02/[Link]>.
75. A reforma de 2019 criou uma nova contribuição, denominada extraordinária, para custear
déficits, e que ainda não foi instituída: ela poderia ser usada para esse fim.
76. “Resultados para vereador em Nova Petrópolis – Rio Grande do Sul”. Gazeta do Povo, 27 nov.
2020, <[Link]
or/>.
77. “Em decisão, juiz diz que país vive ‘merdocracia neoliberal neofacista’”. Correio Braziliense, 20
jan. 2020, <[Link]
politica,822056/[Link]>.
78. Luís Gomes, “Maria Lúcia Fattorelli: ‘Se aprovar essa reforma da Previdência, o Brasil quebra’”.
Sul21, 10 jun. 2019, <[Link]
 -se-aprovar-essa-reforma-da-previdencia-o-brasil-quebra/>.
79. Thomas Piketty et al., “A quem interessa aumentar a desigualdade?”. Valor Econômico, 11 jul.
2019, <[Link]
ml>.
80. Pedro Fernando Nery, Paulo Tafner e Arminio Fraga, “A lacroeconomia de Piketty”. O Estado de
S. Paulo, 13 jul. 2019, <[Link]
etty,70002920302>.
81. Outra tecnicalidade que o artigo confunde é associar o fator previdenciário ao cálculo da
aposentadoria por idade, e não da aposentadoria por tempo de contribuição.
82. A versão comentada era a que ia ao plenário da Câmara, já mais parecida com o texto final e
mais distante do texto proposto pelo governo Bolsonaro. Uma mudança relevante, porém,
ocorreu depois: o fim do aumento do tempo de contribuição para homens da atual geração que
já está no mercado de trabalho. O aumento, de cinco anos para homens naquele momento da
tramitação, era criticado pelos autores — não sem razão, embora houvesse uma incrível
extrapolação em afirmar que isso provocaria aposentadorias somente aos 75 anos de idade.
83. Em verdade, a reforma promoveu algum aumento da tributação dos mais ricos, quando se
considera não só a elevação da contribuição previdenciária sobre os maiores salários do
funcionalismo, mas também o aumento da tributação sobre o lucro dos bancos (majorada em
33%).

8. Severiano Melo, a cidade com mais auxílio emergencial

1. Marcos Paulo de Lucca-Silveira e Rogério Barbosa, “Do Auxílio Emergencial à Renda Básica:
Aspectos normativos do debate contemporâneo no Brasil”. Rede Brasileira de Renda Básica, 18
jul. 2020, <[Link]
os-do-debate-contemporaneo-no-brasil-por-marcos-paulo-de-lucca-silveira-e-rogerio-barbosa/>.
2. Luiza Nassif-Pires, Luísa Cardoso e Ana Luíza Matos de Oliveira, “Gênero e raça em evidência
durante a pandemia no Brasil: O impacto do Auxílio Emergencial na pobreza e extrema
pobreza”. Nota de Política Econômica, Made, São Paulo, n. 10, 22 abr. 2021, <[Link]
[Link]/wp-content/uploads/2021/04/[Link]>.
3. Cássia Almeida, “Auxílio Emergencial reduz pobreza e desigualdade cai a menor patamar da
história, mas custo é insustentável”. O Globo, 16 ago. 2020, <[Link]
a/auxilio-emergencial-reduz-pobreza-desigualdade-cai-menor-patamar-da-historia-mas-custo-insu
stentavel-24589106>.
4. Em relação ao nível efetivamente observado. Ver Naercio Menezes Filho, Bruno K. Komatsu e
João Pedro Rosa, “Reducing Poverty and Inequality during the Coronavirus Outbreak: The
 Emergency Aid Transfers in Brazil”. Policy Paper, Insper, São Paulo, n. 54, fev. 2021, <[Link]
[Link]/wp-content/uploads/2021/02/Policy_Paper_54.pdf>.
5. O que tende a estar relacionado também ao benefício ter sido pago em dobro para as famílias
chefiadas por mãe solo. O pl no 547, 2022, do senador Alexandre Silveira (psd-mg), instituiria a
cota dobrada de forma permanente.
6. “A distribuição do Auxílio Emergencial”. Brasília: Ministério do Desenvolvimento e Assistência
Social, Família e Combate à Fome, 12 fev. 2021, <[Link]
sagi/a-distribuicao-do-auxilio-emergencial>.
7. Os cálculos são de Carlos Góes, da Universidade da Califórnia em San Diego. Ver<[Link]
[Link]/goescarlos/status/1404526558358822912>.
8. Naercio Menezes Filho, “O fundo do poço?”. Valor Econômico, 19 fev. 2021, <[Link]
om/opiniao/coluna/[Link]>.
9. Esta seção é baseada em meu ensaio “Desigualdade em V: O experimento legislativo de um país
menos injusto em 2020”, publicado no Estado da Arte, 21 nov. 2020, <[Link]
[Link]/desigualdade-v-pedro-nery/>.
10. Até a pandemia, os valores pagos eram muito baixos: cem reais ou, se houvesse na família
criança, adolescente ou grávida, cinquenta reais por dependente. Ainda assim, era muito difícil
receber o Bolsa: para os cem reais, era preciso ser extremamente pobre, que considerava para a
linha de extrema pobreza uma renda mensal de cem reais. Quem ganhava mais que isso só podia
receber o benefício por dependente, o de cinquenta reais, e somente se vivesse abaixo da linha da
pobreza (renda mensal de duzentos reais por pessoa na família).
11. Pelo Regimento Interno da Câmara dos Deputados, a regra é que o projeto emendado pelo
Senado volte a ela, sendo exceção a emenda de redação, que “visa a sanar vício de linguagem,
incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto”. Não havendo definição legal do que é um
trabalhador informal, tínhamos o “lapso manifesto” para esclarecer que o conceito inclui o
desempregado.
12. Ao contrário da definição do ibge, o informal seria assim um grupo que incluiria
desempregados, desalentados e os fora da força de trabalho — e não um grupo complementar a
esses.
13. Anna Fruttero, Alexandre Ribeiro Leichsenring e Luis Henrique Paiva, “Social Programs and
Formal Employment: Evidence from the Brazilian Bolsa Família Program”. IMF Working Papers,
Washington, n. 2020/099. 19 jun. 2020, <[Link]
0/06/19/Social-Programs-and-Formal-Employment-Evidence-from-the-Brazilian-Bolsa-Famlia-P
rogram-49512>.
14. Podcast Economisto, temporada 1, episódio 2, jun. 2020, <[Link]
onomisto/temporada-1-episodio-2-auxilio-emergencial-e-bolsa-familia-com-luiz-henrique-paiva/
>.
15. Pablo Acosta, “Estudos descartam que benefício social provoque efeito preguiça nos mais
pobres”. Folha de [Link], 14 jun. 2021, <[Link]
2021/06/[Link]
>. Sobre a oferta de trabalho e esses benefícios, ver também Luis F. B. Oliveira e Sergei O. S.
Soares. “O que se sabe sobre os efeitos das transferências de renda sobre a oferta de trabalho”.
Texto para Discussão, Ipea, Brasília, n. 1738, 2012; e Alan de Brauw et al., “Bolsa Familia and
Household Labor Supply”. Economic Development and Cultural Change, Chicago, v. 63, n. 3, pp. 423-
57, 2015.).
16. François Gerard, Joana Naritomi e Joana Silva, “Cash Transfers and Formal Labor Markets:
Evidence from Brazil”. CEPR Discussion Paper, n. DP16286, 1o jun. 2021, <[Link]
m/sol3/[Link]?abstract_id=3886759>.
17. Clare Balboni et al., “Why Do People Stay Poor?”. The Quarterly Journal of Economics, Oxford, v.
137, n. 2, pp. 785-844, maio 2022, <[Link]
18. Peter H. Lindert, Making Social Spending Work. Cambridge: Cambridge University Press, 2021.
19. Luciana Dyniewicz, “Trazido à tona pela pandemia, debate sobre renda básica precisa ir além da
forma de financiamento, afirmam especialistas”. O Estado de S. Paulo, 9 out. 2020, <[Link]
[Link]/infograficos/economia,trazido-a-tona-pela-pandemia-debate-sobre-renda-basica-
precisa-ir-alem-da-forma-de-financiamento-afirmam-especialistas,1123175>; “Programa de
responsabilidade social: Diagnóstico e proposta”. cdpp, 18 set. 2020, <[Link]
20/09/18/programa-de-responsabilidade-social-diagnostico-e-proposta-2/>.
20. Lane Kenworthy, Social Democratic Capitalism. Nova York: Oxford University Press, 2019.
21. Ver <[Link]
22. Romero Cavalcanti Barreto da Rocha, “Programas condicionais de transferência de renda e
fecundidade: Evidências do Bolsa Família”. Economia Aplicada, São Paulo, v. 22, n. 3, pp. 175-202,
2018, <[Link] Patrícia Simões e Ricardo
Brito Soares, “Efeitos do programa Bolsa Família na fecundidade das beneficiárias”. Revista
Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 66, n. 4, pp. 445-68, out./dez. 2012, <[Link]
br/j/rbe/a/JBY5LPpQ3Rz8YXSyVLDhzFP/?format=pdf&lang=pt>; Bruna Signorini e
Bernardo Queiroz, “O impacto do programa Bolsa Família sobre a fertilidade das beneficiárias”.
One Pager, International Policy Centre for Inclusive Growth, Brasília, n. 138, fev. 2012, <[Link]
[Link]/publication/26745?language_content_entity=pt-br>; José Eustáquio Diniz Alves e
Suzana Marta Cavenaghi, “Dinâmica demográfica e políticas de transferência de renda: O caso do
Programa Bolsa Família no Recife”. Revista Latinoamericana de Población, Buenos Aires, ano 3, n.
4-5, pp. 165-88, 2009, <[Link]
23. Luis Antonio Winck Cechin et al., “O impacto das regras do programa Bolsa Família sobre a
fecundidade das beneficiárias”. Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 69, n. 3, pp. 303-29,
jul./set. 2015, <[Link]
ang=pt>.
24. Naercio Menezes Filho, “Brasil novo ou Brasil velho?”. Valor Econômico, 21 fev. 2020, <[Link]
[Link]/opiniao/coluna/[Link]>.
25. Frise-se ainda que há tetos nos pagamentos. O teto, de três dependentes, mudou na última
década para cinco. Veja que quando Bolsonaro criticava as transferências, dava a entender que
limites não existiam: “O cara tem três, quatro, cinco, dez filhos. E é problema do Estado. [...] Fez
oito filhos, aqueles oito filhos vão ter que creche, escola, depois cota lá na frente. Para ser o que
na sociedade? Para não ser nada”. Ver <[Link]
26. “imds estuda a primeira geração de crianças do Bolsa Família”. imds, 14 mar. 2022, <[Link]
[Link]/em-pauta/materias/31/imds-estuda-a-primeira-geracao-de-criancas-do-bolsa-familia
>.
27. Douglas Gravas, “Só um quinto dos ‘filhos’ do Bolsa Família continuava no programa depois de
14 anos”. Folha de [Link], 13 mar. 2022, <[Link]
-[Link]>.
28. Raul da Mota Silveira Neto e Carlos Roberto Azzoni, “Os programas sociais e a recente queda
na desigualdade regional de renda no Brasil”. In: campello, Tereza; neri, Marcelo Côrtes.
Programa Bolsa Família: Uma década de inclusão e cidadania. Brasília, Ipea, 2013. pp. 217-32.
29. Cássia Almeida, “Programas sociais com contrapartidas melhoram indicadores de educação e
saúde”. O Globo, 23 ago. 2020, <[Link]
ntrapartidas-melhoram-indicadores-de-educacao-saude-24601787>.
30. Rodrigo Zeidan, “Sordidez de vilão de James Bond”. Folha de [Link], 22 fev. 2020, <[Link]
[Link]/colunas/rodrigo-zeidan/2020/02/[Link]>.
31. Cristiano Romero, “Em defesa do Bolsa Família”. Valor Econômico, 12 ago. 2020, <[Link]
[Link]/brasil/coluna/[Link]>.
32. Ver <[Link]
33. Maria Caridad Araujo e Karen Macours, “Education, Income and Mobility: Experimental
Impacts of Childhood Exposure to Progresa after 20 Years”. Working Paper, Paris School of
Economics, Paris, n. 2021-57, 2021, <[Link]
arch-paper/Education_Income_Mobility_2021.pdf>.
34. Ver <[Link] e <[Link]
atch?v=ueT9WE6N4e8>.
35. Emenda constitucional no 114, de 16 de dezembro de 2021.
36. Letícia Bartholo, “Direitos improvisados”. Quatro cinco um, 1o mar. 2022, <[Link]
[Link]/br/artigos/desigualdades/direitos-improvisados>.
37. pec no 29, de 2020.
38. Emenda no 462 à Medida Provisória no 1061, de 2021.
39. Pedro Fernando Nery, “País poderia ter um regime de metas para a pobreza, mas Bolsonaro
vetou”. O Estado de S. Paulo, 18 jan. 2022, <[Link]
poderia-ter-um-regime-de-metas-para-a-pobreza-mas-bolsonaro-vetou,70003953481>.
40. Papa Francisco, Vamos sonhar juntos: O caminho para um futuro melhor. Rio de Janeiro: Intrínseca,
2020.
41. Outro termo usado como sinônimo de renda mínima é “renda garantida”.
42. Veja que na Constituição brasileira o termo “renda básica” é empregado para designar um
benefício que não demanda contribuições como contrapartidas, e não como um benefício pago a
todas as pessoas. Os dois usos da expressão “renda básica” (sem contribuição/ contrapartida ou
universal para todos) são aceitos.
43. Lei no 10835, de 8 de janeiro de 2004.
44. Luis Henrique Paiva et al., “A reformulação das transferências de renda no Brasil: Simulações e
desafios”. Texto para Discussão, Ipea, Brasília, 2021, <[Link]
ries/PDFs/pubpreliminar/210521_publicacao_preliminar_a_reformulacao_das_transferencias.p
df>.
45. Jason DeParle, “A Historic Decrease in Poverty”. The New York Review of Books, 18 nov. 2021, <htt
ps://[Link]/articles/2021/11/18/historic-decrease-in-poverty/>.
46. Renata Cafardo, “Com escolas fechadas na pandemia, geração de alunos perderá R$ 700 bilhões
em renda”. O Estado de S. Paulo, 1o jun. 2021, <[Link]
om-escolas-fechadas-na-pandemia-geracao-de-alunos-perdera-r-700-bilhoes-em-renda,7000373339
7>; Francis Maia, “Nível de aprendizado cai e compromete a renda futura de 35 milhões de
jovens, diz especialista”. Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, 12 ago. 2021, <
[Link]
47. Guilherme Lichand et al., “The Impacts of Remote Learning in Secondary Education: Evidence
from Brazil during the Pandemic”. Inter-American Development Bank, jun. 2021, <[Link]
[Link]/publications/english/document/The-Impacts-of-Remote-Learning-in-Secondar
[Link]>.
48. Anaïs Fernandes e Álvaro Fagundes, “Brasileiro é 3o que mais perderá renda por escola fechada,
diz fmi”. Valor Econômico, 18 maio 2022, <[Link]
[Link]>.
49. Considerando apenas de março de 2020 a fevereiro de 2021: “Covid-19 and School Closures”.
Unicef, 2 mar. 2021, <[Link]
s/>.
50. “Aumenta em 1 milhão o número de crianças de 6 e 7 anos não alfabetizadas, na percepção dos
responsáveis”. Todos pela Educação, 8 fev. 2022, <[Link]
menta-em-1-milhao-o-numero-de-criancas-nao-alfabetizadas/>. Resultados alarmantes também
aparecem em estudo da Fundação Lemann: “O impacto da pandemia na alfabetização no Brasil”.
Fundação Lemann, 8 nov. 2021, <[Link]
mia-na-alfabetizacao-no-brasil>.
51. Guilherme Lichand, “Desafios e prioridades para a educação pós-pandemia”. Valor Econômico, 17
jun. 2022, <[Link]
 -[Link]>.
52. Branko Milanović, The Haves and the Have-Nots: A Brief and Idiosyncratic History of Global
Inequality. Nova York: Basic Books, 2011.
53. Lane Kenworthy, Social Democratic Capitalism. Nova York: Oxford University Press, 2019.
54. imds, “Relação entre a educação de pais e filhos: Mobilidade intergeracional de educação no
Brasil e no mundo”. imds, dez. 2021, <[Link]
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55. Alexandre Rands Barros, Desigualdades regionais no Brasil: natureza, causas, origens e soluções. Rio
de Janeiro: Elsevier, 2011.
56. Marcos Mendes, “Mais salário, menos educação”. Folha de [Link], 15 fev. 2020, <[Link]
[Link]/colunas/marcos-mendes/2020/02/[Link]>.
57. Pedro Ferreira e Renato Fragelli, “Crescimento é (quase) tudo”. Valor Econômico, 17 out. 2019, <
[Link]
58. Ver <[Link]
59. Isabela Palhares, “96% dos alunos da rede estadual de SP concluíram ensino médio sem saber
resolver equação de 1o grau”. Folha de [Link], 7 mar. 2022, <[Link]
ucacao/2022/03/96-dos-alunos-da-rede-estadual-de-sp-concluiram-ensino-medio-sem-saber-resol
[Link]>; tv Globo, “Em teste, estudantes do ensino médio acertam
apenas 27% das questões de matemática básica”. g1, 19 maio 2022, <[Link]
acao/noticia/2022/05/19/em-teste-para-avaliar-impactos-da-pandemia-estudantes-do-ensino-me
[Link]>.
60. Felippe Hermes, “O Brasil planejou ser desigual e, infelizmente, conseguiu”. InfoMoney, 21 jul.
2020, <[Link]
l-e-infelizmente-conseguiu/>.
61. José Francisco Soares, Maria Teresa Gonzaga Alves e José Aguinaldo Fonseca, “Trajetórias
educacionais como evidência da qualidade da educação básica brasileira”. Revista Brasileira de
Estudos de População, Rio de Janeiro, v. 38, e0167, 2021, <[Link]
M8LBTqQMHMDQNJDwjQZQ/?format=pdf&lang=pt>.
62. Rob A. Wilson e Geoff Briscoe, “The Impact of Human Capital on Economic Growth: A
Review”. In: Descy, Pascaline; Tessaring, Manfred (Eds.). Impact of Education and Training: Third
Report on Vocational Training Research in Euroupe – Background Report. Luxemburgo: Office for
Official Publications of the European Communities, 2004. pp. 9-70, <[Link]
les/BgR3_Wilson.pdf>.
63. Lucianne Carneiro, “Estudo mostra ganhos com educação básica”. Valor Econômico, 14 mar.
2022, <[Link]
[Link]>.
64. Naercio Menezes Filho, “O poder transformador da educação”. Valor Econômico, 18 mar. 2022, <
[Link]
65. Como vimos anteriormente no livro, o emprego formal tende a ser tão maior quanto maior for
a produtividade (ou seja, o quanto cada contratado reverte em faturamento para o emprego) e
quanto menor for o custo (delimitado, entre outros, pelas legislações tributária e trabalhista). A
educação atua sobre a produtividade. Fernando Veloso, Fernando de Holanda Barbosa Filho e
Paulo Peruchetti, “Impactos da educação no mercado de trabalho”. Blog do Ibre, 3 jan. 2022, <ht
tps://[Link]/posts/impactos-da-educacao-no-mercado-de-trabalho>.
66. Marcelo Medeiros, “Por que investir em educação não é suficiente para reduzir desigualdade”.
Folha de [Link], 3 jun. 2022, <[Link]
[Link]>.

Epílogo

1. O Congresso avançou nessa última durante 2023, com a pec da Reforma Tributária (pec no 45, de
2019). Contudo, mesmo aprovada, ela depende da correta regulamentação por leis
complementares nos próximos anos.
 cicero bezerra

pedro fernando nery é doutor em Economia do Meio Ambiente pela

Universidade de Brasília, consultor legislativo do Senado Federal para
Economia do Trabalho, Renda e Previdência e professor do IDP. Foi conselheiro
do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul e diretor de Assuntos
Econômicos e Sociais da Vice-Presidência da República (2023–4). É coautor do
livro Reforma da Previdência: Por que o Brasil não pode esperar?.
Copyright © 2024 by Pedro Fernando de Almeida Nery Ferreira

Grafia atualizada segundo o Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa de 1990, que entrou em vigor no Brasil
em 2009.

Capa
Bloco Gráfico

Preparação
Mariana Pinheiro e Moreira
Tatiana Custódio

Revisão
Angela das Neves
Nestor Turano Jr.

Versão Digital
Filipe Alt
Rafael Alt

isbn 978-65-5979-177-4

Todos os direitos desta edição reservados à

editora schwarcz s.a.
Praça Floriano, 19, sala 3001 — Cinelândia
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Telefone: (21) 3993-7510
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