Módulo 3

1. Unidade III - Apuração dos indícios de irregularidade em folha

Agora que já conhecemos as diversas formas de atuação do TCU sobre as folhas de

pagamento das organizações públicas federais e estudamos o processamento dos
indícios de irregularidades realizado Módulo Indícios do e-Pessoal, vamos explorar
algumas abordagens relevantes a serem observadas na atividade de apuração dos
indícios de irregularidades em folha para tornar a atividade mais eficiente.

Decerto, neste módulo, veremos as características gerais, bem como as principais

questões de direito que podem suscitar dúvidas nos responsáveis pela atividade de
apuração e de esclarecimento das possíveis irregularidades detectadas em folhas de
pagamento.

Assim, ao final desta terceira e última unidade, esperamos que você seja capaz de:

1. Compreender as características gerais dos procedimentos de apuração de possíveis

irregularidades detectadas nas folhas de pagamento de organizações públicas;

2. Aplicar as melhores interpretações, incluindo entendimentos do TCU e dos

tribunais superiores, em questões de direito relevantes para a solução de
irregularidades detectadas em folhas de pagamento.

Há muito a ser visto, então, vamos começar!

2. Introdução

Vamos refletir aqui um pouco sobre o sentido de as organizações públicas

despenderem considerável esforço na atividade de apuração e de esclarecimento de
possíveis irregularidades detectadas em suas folhas de pagamento.

Sob a perspectiva fria da relação custo/benefício é difícil justificar a

mobilização das equipes ligadas à gestão de pessoas no combate a situações que, por
si sós, não prejudicam o desempenho das organizações, como eventuais acumulações
ilícitas de cargos públicos.

Por outro lado, as organizações públicas têm de executar suas despesas com folhas
de pagamento e gerir seu pessoal conforme as diretrizes normativas, inclusive
verificando e esclarecendo cada indício de irregularidade que chega ao seu
conhecimento.

De fato, estes são aspectos sobre os quais não há qualquer discricionaridade, em

especial, por serem partes intrínsecas do dever de prestar contas a que sujeitos
todos os gestores públicos.

Todavia, embora sempre seja obrigatória a adoção de medidas para dar resposta aos
indícios de irregularidades detectados em folha, pode-se lançar mão de
procedimentos de apuração mais ágeis para resolver as situações com menor esforço.

Neste contexto, além de melhorar seus controles internos para mitigar o risco de
ocorrerem irregularidades em folha, as organizações precisam conduzir as apurações
de seus indícios de forma eficiente, o que inclui a adoção de procedimentos de
verificação céleres das ocorrências que não se confirmam, bem como a completa
correção das irregularidades detectadas.
Para ajudar nessa tarefa, abordaremos neste módulo formas menos onerosas de apurar
os indícios de irregularidades em folha e orientações extraídas da jurisprudência
do TCU e dos tribunais superiores sobre questões relevantes no tema, tais como:
decadência, boa-fé, força executória e alcance de decisões judiciais.

Por razões didáticas adotaremos aqui dois enfoques: i) aspectos gerais dos
procedimentos de apuração de irregularidades em folhas de pagamento das
organizações públicas; e ii) orientações extraídas da jurisprudência do TCU e dos
tribunais superiores.

Ao final desta etapa do curso, teremos claro que procedimentos conduzidos à luz de
interpretações controvertidas não resolvem plenamente as situações encontradas,
sempre demandam esclarecimentos complementares e elevam o risco de os gestores
serem responsabilizados.

Por outro lado, dados os objetivos deste curso, não adentraremos em questões
específicas de cada tipologia acompanhada na FCP. Algo que poderá ser feito em
outra capacitação.

Então, vamos agora conhecer como podemos tornar eficientes e resolutivos os

procedimentos de apuração de irregularidades em folha.

Servidores Públicos e Cidadãos

Tratamento de Indícios de Irregularidade em Folha de Pagamento
Módulo 3 - Leitura

Módulo 3 - Leitura
Livro
Mais
Condições de conclusão
3. Procedimentos de apuração de indícios

Em primeiro lugar, é fundamental que se compreenda a distinção existente entre

procedimentos de apuração de indícios de irregularidades em folha de pagamentos e
os procedimentos de apuração de irregularidades propriamente ditas.

Quando há elementos suficientes para se concluir que as situações refletidas nos

indícios que chegam ao conhecimento das organizações públicas ocorrem (ou
ocorreram) de fato, estaremos diante da necessidade de apurar irregularidades
propriamente ditas e de adotar medidas corretivas.

Se houver necessidade de verificações preliminares para saber se os fatos

noticiados ocorreram, o que está em apuração é um indício que poderá ser confirmar
procedente, ou não.

Caso a possível irregularidade não se confirme ao final da apuração, o

esclarecimento da situação ao órgão ou à pessoa que noticiou o indício resolve a
ocorrência.

Feita essa distinção, é importante ter em conta que, embora possa ser necessário
seguir determinado rito previsto em lei para a apuração de irregularidades (como o
procedimento sumário previsto no Art. 133 da Lei 8.112/1990, em relação à
acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas), na verificação dos
indícios não há forma predefinida de atuação.

Nesse sentido, dispõe o Art. 22 da Lei 9.784, de 29/1/1999, que “Os atos do
processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir”.

Assim, desde que observados requisitos mínimos (produção em vernáculo, data/local,

assinatura etc.), cada organização possui ampla autonomia para conferir maior ou
menor formalidade aos procedimentos de apuração dos indícios.

Então, para não despender mais energia do que a necessária com a apuração e o
esclarecimento de cada um dos indícios que ordinariamente chegam ao conhecimento
das organizações públicas, recomendamos que se leve em conta as considerações a
seguir.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.1. Avaliação preliminar do indício

Sempre que possível, deve-se fazer uma avaliação preliminar dos indícios, antes
mesmo da distribuição das ocorrências para serem esclarecidas pelas equipes
responsáveis.

Nos casos em que o conteúdo dos detalhes do indício ou outras informações

disponíveis autorizarem concluir ser a ocorrência improcedente, esse esclarecimento
já pode ser feito desde logo, dispensando a distribuição.

De todo modo, ainda que não seja o caso de abreviar o processo apuratório, a
leitura atenta do conteúdo do indício permite às equipes responsáveis focar no
esclarecimento da situação controvertida e identificar as melhores fontes de
informação.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.2. Pesquisas em bases públicas

Sem prejuízo de acionar diretamente os(as) interessados(as) para esclarecer os

fatos, a realização de buscas em bases públicas pode trazer informações capazes de
encerrar a apuração das ocorrências com maior brevidade.

Além de portais da transparência e diários eletrônicos oficiais, mediante

convênios/termos de cooperação ou não (vide Decreto 10.046, de 9/10/2019), outras
fontes podem ser consultadas pelas organizações públicas.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.3. Documentação dos procedimentos de apuração de indícios

Os registros no Módulo Indício documentam suficientemente os procedimentos de

apuração de indícios. Assim, não é indispensável a instauração de procedimentos
administrativos específicos para as ocorrências que se revelem improcedentes à
primeira vista.

Este é o caso de indícios como os de violação ao teto remuneratório decorrentes de

integração de verba extraordinária (gratificação natalina, por exemplo) à base de
cálculo que podem ser esclarecidos diretamente no Módulo Indícios sem a necessidade
de um processo administrativo.

Do mesmo modo, casos que podem ser esclarecidos com informações disponíveis nos
assentamentos dos interessados ou em bases de dados públicas (portais da
transparência, por exemplo) dispensam maior formalização.

Por outro lado, sempre que necessária a realização de alguma diligência externa ou
a oitiva do(a) interessado(a), deve-se autuar processo administrativo, específico
ou para ocorrências detectadas em certo período, que deve ser informado nos
expedientes nos quais demandadas informações e/ou esclarecimentos sobre as
situações de fato.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.4. Diligências

Em vez de expedir ofícios de diligências apenas em meio físico para instruir os

processos de apuração de indícios ou de irregularidades em folha, deve-se sempre
considerar a possibilidade de enviar tais expedientes de forma eletrônica, seja via
plataformas oficiais (Sistema Eletrônico de Informações – SEI e congêneres) ou se
utilizando dos endereços de e-mail institucionais dos detentores das informações.

Para maior celeridade, sem prejuízo da remessa dos documentos originais para
conferência quando não disponibilizado meio seguro de se verificar a autenticidade,
deve-se solicitar que a resposta a estas demandas seja apresentada pela mesma via
eletrônica.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.5. Impulso oficial

Deve-se ter em conta que eventual falta de resposta a diligências realizadas ou à

oitiva dos interessados, por si sós, não impede a continuidade do processo de
apuração.

De fato, caso o chamado do interessado a participar do esclarecimento do fato não

seja atendido, pode o órgão competente, se entender relevante a matéria, suprir de
ofício a omissão, não se eximindo de proferir a decisão (Art. 39, Parágrafo Único,
da Lei 9.784/1999).

Assim, após escoado o prazo concedido aos interessados para apresentarem

esclarecimentos sobre os fatos, a Administração deve decidir a respeito com base
nos elementos de convicção que logrou obter ao longo da fase instrutória.

Caso não seja possível concluir com segurança sobre a ocorrência, ou não, dos fatos
noticiados no indício, não restará alternativa a não ser suspender os pagamentos
aos interessados até que estes compareçam e elucidem suas situações de fato.

Para mitigar o risco de essas suspensões serem revertidas na esfera judicial,

recomenda-se formalizar ao menos uma reiteração ao endereço constante do
assentamento do interessado, bem como certificar nos autos as tentativas de
contatos realizadas por outros meios (telefone, mensagem eletrônica, por exemplo).

Todavia, não se deve estender tais tentativas além do razoável.

Isso porque é ônus dos beneficiários das folhas de pagamento manterem atualizadas
suas informações de contato e demais informações sempre que solicitado (vide, por
exemplo, Art. 117, XIX, da Lei 8.112/1990; Art. 9º da Lei 9.527, de 10/12/1997).

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.6. A oitiva do(a) interessado(a)

Caso a apuração preliminar não exclua logo de início a possibilidade de a

irregularidade refletida no indício ocorrer, ou ter ocorrido, em regra, é
necessário promover a oitiva prévia do(a) interessado(a) sobre os fatos em respeito
aos princípios do contraditório e da ampla defesa, bem como facultar-lhe recorrer
da decisão que vier a ser proferida (Arts. 56-65, da Lei 9.784/1999).

Em situações objetivas e incontestáveis, tais quando se apura o falecimento de um

beneficiário de pensão ou quando se obtém evidência de que beneficiária de pensão
na condição de filha maior solteira é ocupante de cargo público, pode-se dispensar
o contraditório.

A possibilidade de não se observar o princípio do contraditório são examinadas nas

Notas Técnicas 288/2013/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, SEI 5930812 e a SEI 3990/2022/ME
(disponíveis no material de apoio), documentos nos quais o órgão central do Sistema
de Pessoal Civil da Administração Pública Federal (Sipec) expede orientações sobre
essa faculdade.

É importante ressaltar que o expediente pelo qual os interessados são notificados a

apresentar esclarecimentos devem conter todas as informações disponíveis sobre a
ocorrência, destacando qual é o fato em apuração, período de ocorrência, legislação
infringida... Em suma, os elementos necessários ao pleno exercício do contraditório
e da ampla defesa. Inclusive, a íntegra dos extratos dos indícios pode ser
disponibilizada aos interessados.

Quanto à forma de envio da notificação, qualquer que seja a adotada, deve

permitir reunir evidência documental de que os expedientes foram enviados aos
endereços dos destinatários constantes de seus assentamentos e/ou obtidos em outras
bases de dados públicas.

A par da remessa postal, pode-se tentar o envio de versão eletrônica dos documentos
nos endereços de e-mail dos interessados ou, mesmo, via outros aplicativos (como
WhatsApp).

Conforme deliberou o Superior Tribunal de Justiça (STJ) a respeito de citações

promovidas na esfera judicial, se a notificação for realmente eficaz e cumprir a
sua finalidade, que é dar ciência inequívoca acerca da ação proposta, será válida a
citação efetivada por meio do aplicativo de mensagens WhatsApp (vide notícia
publicada em 22/8/2023 no Portal do STJ sobre o tema, disponível no material de
apoio).

Por fim, mesmo nos casos em que é possível dispensar o contraditório, deve-se
notificar os interessados de que, em razão de ter sido detectada determinada
irregularidade (indicando as fontes primárias, não sendo suficiente as informações
dos indícios), a partir de dado mês de competência as medidas corretivas
(devidamente detalhadas) serão implementadas.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.7. Apreciação da defesa

É fundamental que a organização responsável pela apuração do indício promova

adequada apreciação de eventuais defesas apresentadas pelos interessados sob pena
de se ampliar o risco de a decisão tomada para corrigir a irregularidade ser
revista judicialmente e o mesmo fato retornar para novos esclarecimentos no Módulo
Indícios.
Não basta à administração se convencer da procedência da irregularidade noticiada
no indício, deve indicar os elementos de convicção em que se apoia a decisão e se
pronunciar sobre as arguições em contrário suscitadas pelos interessados.

Caso a defesa seja acolhida, deve-se juntar ao esclarecimento no Módulo Indícios

arquivo(s) contendo os documentos considerados para desconstituir a irregularidade.

Esse é um ponto importante: não compete à equipe de fiscalização do TCU apreciar a

defesa pois isso, necessariamente, deve ser feito pelas autoridades competentes
para decidir sobre o fato apurado no âmbito das organizações responsáveis.

A recomendação aqui feita para a juntada dos arquivos com documentos da defesa visa
apenas demonstrar que a decisão sobre a (im)procedência do indício foi fundamentada
e se baseou em elementos de convicção idôneos.

Além disso, deve-se ter em conta que declarações firmadas pelos interessados, por
si sós, não fazem prova suficiente, capaz de desconstituir indício de
irregularidade formado a partir de bases de dados públicas. Devem, portanto, ser
corroboradas por outros elementos de convicção.

Por outro lado, não se pode exigir que os interessados façam prova de fato
negativo, como, por exemplo, demonstrarem que não mantiveram união estável.

Decerto, a apuração de indícios que, após realizadas as diligências possíveis, não

logre reunir elementos suficientes para se afirmar a procedência da irregularidade
noticiada, deve ser encerrada com essa conclusão, ou seja, de que não foi possível
verificar a ocorrência após esgotadas as medidas possíveis de serem realizadas para
apurar o fato.

Por fim, o esclarecimento desses casos no Módulo Indícios precisa deixar claro
quais foram as medidas adotadas para esclarecer os fatos e os resultados obtidos
para que os respectivos indícios possam ter suas tramitações encerradas.

3. Procedimentos de apuração de indícios

3.8. Simples prestação de informações

Nos casos em que se constata que o indício é claramente improcedente ou perdeu o

objeto, não há irregularidade a ser apreciada pelos órgãos decisórios da
organização responsável, restando apenas o cumprimento do encargo de esclarecer a
situação no Módulo Indícios.

A prática observada em algumas organizações de submeter individualmente indícios

apurados improcedentes ou com perda do objeto a órgãos de assessoria técnica e
jurídica, bem como a autoridades competentes para decidir sobre a possível
irregularidade, onera desnecessariamente o processo de esclarecimento de indícios.

Decerto, essa orientação não é válida para todos os indícios possíveis de serem
reputados improcedentes, mas apenas àqueles em que as situações de fato neles
previstas não se confirmam, tal como em possíveis violações ao teto em folhas nas
quais o valor pago ao beneficiário observou o limite remuneratório e o indício
somente foi gerado em razão de o cálculo ter considerado verbas de natureza
indenizatória ou retroativas.

Também estão nesse grupo de ocorrências indícios que se confirmaram irregulares,

mas que deixaram de ocorrer em folha e não provocaram dano à administração que
justifique a adoção de providências para perseguir a reposição ao erário, como
acumulações ilícitas de cargos, empregos ou funções públicas cujos interessados
deixaram de manter vínculo com a organização. Isso porque, em último caso, o
interessado seria instado a optar por um dos vínculos...

Por outro lado, sempre que presente alguma questão controvertida, os fatos apurados
devem ser submetidos à decisão da autoridade competente para decidir a respeito
após a devida manifestação dos órgãos de assessoria, tal como ocorre na avaliação
da natureza técnica ou científica de cargo acumulado com outro de magistério ou
sobre possível união estável de beneficiária de pensão habilitada como filha maior
solteira.

4. Orientações extraídas da jurisprudência do TCU e dos tribunais superiores

O fato de a legislação sobre gestão das folhas de pagamento das organizações

públicas ser complexa aumenta o risco de irregularidades ocorrerem e, ao mesmo
tempo, impõe dificuldades adicionais na adoção de medidas para regularizar as
ocorrências.

Decerto, este risco se agrava quando há divergências na interpretação conferida a

determinados preceitos normativos em decisões da Administração, do TCU e de
tribunais superiores.

Nesse contexto, vamos aqui apresentar os entendimentos extraídos da jurisprudência

do TCU e dos tribunais superiores adotados na Fiscalização Contínua de Folhas de
Pagamento (FCP) para ajudar na tarefa de regularização das ocorrências de
responsabilidade de sua organização.

Caso se discorde desses critérios, os esclarecimentos precisam indicar os

fundamentos de fato e de direito pelos quais a organização decidiu dar solução
diferente, de modo a permitir a adequada análise da resposta apresentada para a
ocorrência, especialmente quando a controvérsia envolver a aplicação de precedentes
vinculantes.

Em todo caso, as orientações repassadas não dispensam a submissão das situações

controversas à apreciação das assessorias jurídicas de cada organização responsável
pela apuração dos fatos, bem como devem ser sempre objeto de análise pois indicam
os critérios adotados na FCP para considerar as ocorrências efetivamente
regularizadas.

Neste contexto, vamos agora examinar algumas questões de direito que podem suscitar
dúvidas e prejudicar a eficiência dos procedimentos de apuração de irregularidades
em folha.

4. Orientações extraídas da jurisprudência do TCU e dos tribunais superiores

4.1. Decadência

Por vezes, observa-se que as organizações públicas concluem ser irregulares

situações noticiadas em indícios detectados pela Fiscalização Contínua de Folhas de
Pagamento, mas entendem ser impossível adotar as medidas corretivas em razão da
decadência.

Embora a estabilidade das relações jurídicas seja um valor relevante em nosso

ordenamento jurídico, nem mesmo a lei sendo capaz de prejudicar o direito
adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (Art. 5º, XXXVI, da
Constituição), os direitos dos beneficiários das folhas de pagamento das
organizações públicas encontram limites em diversos dispositivos da Constituição.
Além disso, como já assentou o STF, não há direito adquirido a regime jurídico,
notadamente à forma de composição da remuneração de servidores públicos, observada
a garantia da irredutibilidade de vencimentos. [Tese definida no RE 563.708, Rel.
Min. Cármen Lúcia, 6/2/2013, DJE 81 de 2-5-2013, Tema 24].

Como em nosso ordenamento nem a forma de remuneração prevista em lei é perene, sob
o ponto de vista da Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento, não há obstáculo
à adoção de medidas corretivas sobre irregularidades decorrentes de erro na
interpretação conferida à determinada norma ou sobre situações de fato com reflexos
sobre a composição de remuneração ou proventos pagos nas folhas das organizações
públicas.

Em outras palavras, a composição da remuneração sempre poderá ser revista, malgrado

possa haver casos em que, em observância ao princípio da legítima confiança e da
irredutibilidade das remunerações, os valores pagos indevidamente não possam ser
cessados de imediato.

Nestes casos, as parcelas indevidas devem ser convertidas em parcelas

compensatórias e reduzidas à medida em que forem ocorrendo novos reajustes, tal
como modulado pelo STF para as incorporações às remunerações de servidores públicos
efetivos da União de quintos/décimos de funções e cargos de confiança exercidos
após a edição da Lei 9.624/1998. [Tese definida no RE 638.115, Rel. Min. Gilmar
Mendes, 13/7/2020, DJE 208 de 21-8-2020, Tema 395]

É importante destacar que as ocorrências cuja solução passa pela excepcional

transformação da verba indevida em parcela compensatória dependem de ato
autorizativo emanado de órgão superior ou de decisão judicial, haja vista que a
regra será a imediata cessação dos valores pagos indevidamente em decorrência da
indisponibilidade dos recursos públicos envolvidos.

Em linha com a maior proteção conferida a aspectos basilares da Administração,

sempre que a irregularidade verificada refletir flagrante violação a dispositivo da
Constituição, as medidas corretivas podem ser adotadas a qualquer tempo haja vista
não incidir decadência sobre atos administrativos inconstitucionais.

Tanto a jurisprudência do STF quanto a do TCU é firme no sentido de que as

situações flagrantemente inconstitucionais não devem ser consolidadas pelo
transcurso do prazo decadencial previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, sob pena de
subversão dos princípios, das regras e dos preceitos previstos na Constituição
Federal de 1988 (vide, por exemplo, RE 817.338, Rel. Min. Dias Toffoli, Pleno do
STF, 16/10/2019, DJe 31/7/2020; Acórdão 206/2022-TCU-Plenário, da relatoria do Min.
Augusto Nardes).

Ademais, o decurso do tempo, por si só, não impede as organizações públicas de

revisar pagamento ou situação mantida em folha quando a apuração do fato no âmbito
de procedimento administrativo conduzido com observância do devido processo legal
permitir concluir ter havido conduta comissiva ou omissiva de má-fé do beneficiário
(art. 54, da Lei 9.784, de 29/1/1999).

Após essas considerações iniciais, vamos aprofundar um pouco mais o exame do tema,
em especial, quando em discussão situações que afetam interesses de aposentados e
pensionistas.

Em primeiro lugar, deve-se ter claro que pagamentos controversos feitos a

servidores e aposentados não devem integrar a base de cálculo dos proventos das
pensões instituídas com o falecimento destes.

Isso porque a relação jurídica das organizações públicas com os instituidores se

encerra de pleno direito com o evento morte e se inaugura uma nova relação com os
beneficiários das pensões, regulada pela legislação (inclusive interpretações)
vigente na data do falecimento.

Por conseguinte, ainda que se trate de ato de aposentadoria considerado legal sem
qualquer ressalva pelo TCU, a composição das verbas consideradas para o cálculo do
valor dos proventos da(s) pensão(ões) decorrente(s) pode e deve passar por novo
escrutínio quanto à legalidade.

Nesse sentido, a Corte já teve oportunidade de decidir que:

Eventual irregularidade em ato de aposentadoria registrado pelo TCU pode ser

novamente analisada, de acordo com a jurisprudência vigente, na apreciação da
pensão decorrente, pois a concessão da pensão é ato novo, também complexo, que
somente se aperfeiçoa após a análise realizada pelo Tribunal no exercício da
competência prevista no art. 71, inciso III, da Constituição Federal. O emprego do
entendimento vigente para a apreciação de atos complexos que ainda não foram
registrados pelo TCU não configura aplicação retroativa de novo entendimento
jurisprudencial (art. 24 do Decreto-lei 4.657/1942 - LINDB). [Acórdão 663/2023-
Plenário, da relatoria do Min. Vital do Rêgo, enunciado]

A distinção entre situações já alcançadas pela decadência daquelas em que ainda é

possível adotar medidas corretivas sobre os proventos pagos em aposentadorias e
pensões ganhou novos contornos após o STF assentar que os tribunais de contas devem
apreciar a legalidade dos atos de concessão desses benefícios em até cinco anos,
contados da data em que submetidos às cortes.

Essa é a atual orientação do STF no tema:

Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os

Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de 5 anos para o julgamento da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a
contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas. [Tese definida no RE
653.553, Rel. Min. Gilmar Mendes, 4/12/2020, DJE 21 de 4/2/2021, Tema 445]

Até então, o TCU era firme no sentido de que, ante a natureza jurídica de atos
complexos, o prazo decadencial apenas começava a fluir a partir da decisão do TCU
que considerasse os atos de concessão de aposentadorias e de pensões legais ou
ilegais [Enunciado de Súmula TCU 278].

Como abordado no Módulo I deste curso, incorporando o novo entendimento do STF no

tema, o TCU assentou que após cinco anos da entrada de ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão no TCU, sem sua apreciação, o ato é considerado
registrado tacitamente [Acórdão 1702/2022-TCU-Plenário, da relatoria do Min. Bruno
Dantas, enunciado].

Em suma, até cinco anos da submissão dos atos de concessão de aposentadorias e

pensões ao TCU, ou até a decisão da Corte que considere o ato legal, não há que se
falar em decadência porque tais atos, malgrado produzam efeitos em folhas, não se
aperfeiçoaram (se completaram).

Por conseguinte, observado o devido processo legal e contraditório, podem as

organizações públicas adotar as medidas necessárias à correção de irregularidades
detectadas na composição dos proventos desses benefícios.

Quando se tratar de atos já enviados no e-Pessoal e ainda não registrados pelo TCU
(de modo expresso ou tácito), deve-se enviar novo ato de alteração da concessão no
e-Pessoal livre das falhas detectadas (vide art. 2º, § 1º, da IN TCU 78/2018).

Decerto, uma vez verificada a existência de irregularidade, é contraproducente

aguardar o pronunciamento do TCU sobre a legalidade do ato de concessão submetido
com a falha, visto que a manutenção de eventuais pagamentos indevidos trará ainda
mais dificuldades à regularização da situação, especialmente, quando necessário
repor ao erário importâncias indevidas.

Inclusive, essa é a tônica da Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento, levar

as ocorrências de irregularidades em folha ao conhecimento das organizações
responsáveis pelos pagamentos para que, de ofício (vide Súmula STF 473), apurem os
fatos e corrijam as situações encontradas.

4. Orientações extraídas da jurisprudência do TCU e dos tribunais superiores

4.2. Reposição ao erário

Haja vista o fato de as folhas de pagamento das organizações públicas serem

custeadas com recursos públicos indisponíveis, em regra, a completa resolução de
pagamentos indevidos deve contemplar, além da demonstração da cessação da
ocorrência, que foram adotadas medidas para se promover a reposição ao erário.

Em exceção a essa regra, conforme orientado pelo Superior Tribunal de Justiça

(STJ),

Quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em

pagamento indevido ao servidor, cria-se uma falsa expectativa de que os valores
recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos
mesmos, ante a boa-fé do servidor público. [Tese firmada para o Tema Repetitivo
531, REsp 1244182/PB, rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Seção do STJ,
10/10/2012, DJe 19/10/2012]

Em linha com o entendimento do STJ, mas acrescentando a exigência de que tenha

havido erro escusável na interpretação da lei, o TCU admite ser:

dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas, de boa-fé, por

servidores ativos e inativos, e pensionistas, em virtude de erro escusável de
interpretação de lei por parte do órgão/entidade, ou por parte de autoridade
legalmente investida em função de orientação e supervisão, à vista da presunção de
legalidade do ato administrativo e do caráter alimentar das parcelas salariais.
[Súmula TCU 249]

Além disso, há tempos a Corte aplica o entendimento de que

O julgamento, pela ilegalidade, das concessões de reforma, aposentadoria e pensão,

não implica por si só a obrigatoriedade da reposição das importâncias já recebidas
de boa-fé, até a data do conhecimento da decisão pelo órgão competente. [Súmula TCU
106]

Conforme veremos aqui, sob o ponto de vista da Administração, o reconhecimento

dessas possibilidades de dispensa de repor ao erário precisa ser feito de forma
conservadora.

Tendo em conta os objetivos deste curso e as dificuldades de se apresentar

situações concretas que, à primeira vista, ensejam a dispensa da reposição ao
erário, o exame da matéria será realizado com base nos precedentes do TCU e dos
Tribunais Superiores, dando-se destaque aos casos em que a devolução dos valores
recebidos indevidamente é obrigatória.

Em primeiro lugar, como decorre dos referidos enunciados de súmulas do TCU, a

reposição ao erário é devida sempre que configurada a má-fé do(a) interessado(a),
como quando se apura omissão de informação sabidamente relevante com a intenção de
induzir em erro a Administração na concessão de dado benefício (Acórdão 4477/2022
Primeira Câmara, da relatoria do Min. Bruno Dantas).

Não é mesmo fácil abordar essas questões haja vista o fato de a boa-fé ser
princípio geral de direito universalmente aceito, sendo milenar o provérbio: a boa-
fé se presume; a má-fé se prova.

Em vista disso, para mitigar o risco de não ser possível evidenciar a má-fé
presente na omissão de informações relevantes que causam pagamentos indevidos,
recomenda-se que os beneficiários dos pagamentos firmem declarações expressas de
não incorrerem em qualquer vedação, colhendo-se o compromisso de reportarem
eventual futura modificação na situação declarada.

Orientação semelhante foi expedida pelo TCU ao apreciar os resultados do 8º ciclo

da Fiscalização Contínua de Folhas de Pagamento, conforme o seguinte excerto
extraído do Acórdão 995/2023-TCU-Plenário, da relatoria do Min. Vital do Rêgo:

9.3. recomendar, com fundamento no art. 11 da Resolução-TCU 315, de 2020:

9.3.1. à Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações de Trabalho (SGPRT/MGI), ao

Conselho Nacional de Justiça, ao Conselho Nacional do Ministério Público, para que,
caso já não tenham feito, considerem promover orientação normativa aos órgãos e
entidades sujeitos às suas competências regulamentadoras que contemple a exigência,
para todos os beneficiários de auxílios-alimentação, independentemente de a
Administração ter conhecimento de o interessado acumular outro vínculo público no
momento em que ele entra em exercício, de declarações firmadas pelos interessados
acerca da não acumulação de benefícios semelhantes em outras fontes públicas, bem
como da colheita do compromisso de atualizar as informações sempre que a situação
se modificar, à semelhança das exigências estabelecidas no ADG Senado 5562/2011, na
IN CNJ 52, de 23/8/2019 e na Resolução CJF 4, de 14/3/2008, para os beneficiários
detentores de outros vínculos públicos;

[...]

Por outro lado, há casos nos quais as exigências para a manutenção dos pagamentos
são claras a ponto de se poder afirmar a má-fé da omissão das informações
independentemente da colheita do compromisso de reportar modificações futuras.

Um bom exemplo deste tipo de ocorrência é quando a beneficiária de pensão

temporária na condição de filha maior solteira (art. 5º, parágrafo único, da Lei
3.373/1958) deixa de comunicar à organização responsável pelos pagamentos ter
estabelecido união estável (Acórdão 445/2023 Plenário, da relatoria do Min.
Benjamin Zymler).

Também ilustram essa categoria de situações e refletem ocorrências em que a

devolução dos valores irregularmente percebidos é obrigatória:

- professor sob o regime de dedicação exclusiva que acumula outro cargo público ou
exerce outra atividade remunerada de forma não eventual (Acórdão 4628/2023 Primeira
Câmara, da relatoria do Min. Benjamin Zymler);

- acumulação de remuneração ou provento e pensão cujo somatório ultrapasse o teto

constitucional remuneratório (Acórdão 1546/2023-TCU-Plenário, da relatoria do Min.
Aroldo Cedraz).

Ainda com relação a esse aspecto, quando os pagamentos reputados indevidos ocorrem
em cumprimento à decisão judicial precária, posteriormente reformada, não é
possível admitir a existência de boa-fé, pois a administração não gerou falsa
expectativa ao fazer os pagamentos.
Nesse sentido é a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, cujos precedentes
orientam que, nos casos de recebimentos amparados por decisão judicial precária,

não há como se admitir a existência de boa-fé, pois a Administração em momento

nenhum gerou-lhe uma falsa expectativa de definitividade quanto ao direito
pleiteado. A adoção de entendimento diverso importaria, dessa forma, no
desvirtuamento do próprio instituto da antecipação dos efeitos da tutela, haja
vista que um dos requisitos legais para sua concessão reside justamente na
inexistência de perigo de irreversibilidade, a teor do art. 273, §§ 2º e 4º, do
CPC" (STJ, EREsp 1.335.962/RS, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA SEÇÃO,
DJe de 02/08/2013].

Decisões do TCU assetando a impossibilidade do reconhecimento da boa-fé somente a

partir do momento em que a organização pública responsável pelos pagamentos toma
conhecimento da desconstituição da decisão judicial (por exemplo, Acórdão 4488/2022
Primeira Câmara, da relatoria do Min. Benjamin Zymler) não constituem a melhor
orientação no tema, uma vez que direciona a avaliação à percepção mantida pelo ente
pagador ao invés da possível de ser inferida sob a perspectiva do beneficiário da
decisão judicial revista.

Não obstante, as peculiaridades de cada caso concreto podem ensejar distinção no

tratamento dessas ocorrências, já tendo o TCU entendido em outra oportunidade que:

Desconstituída decisão judicial que assegurava a servidor ou pensionista o

pagamento de vantagem considerada irregular pelo TCU, e não havendo determinação em
contrário na deliberação definitiva do Poder Judiciário, cabe à Administração
promover a restituição dos valores pagos em cumprimento à decisão rescindida,
mediante instauração de processo administrativo por parte do órgão jurisdicionado
para apuração dos valores devidos (art. 46, § 3º, da Lei 8.112/1990), no qual se
assegure ao interessado o direito ao contraditório e à ampla defesa. [Acórdão
3821/2023 Primeira Câmara, da relatoria do Min. Benjamin Zymler]

A par da boa-fé do beneficiário dos pagamentos, outro aspecto que precisa ser
considerado é a possibilidade de se reconhecer ter a organização responsável
incidido em erro escusável na interpretação da lei.

Uma boa diretriz a ser seguida é ter em conta que o erro possível de ser
considerado escusável corresponde àquele em que os responsáveis pela gestão da
folha atuam sem ter a consciência da ilicitude dos pagamentos efetuados em
situações nas quais não se pode exigir que estes tenham esta consciência.

Por outro lado, erros inescusáveis (para os quais não há desculpa) seriam aqueles
em que os gestores da folha atuam ou se omitem sem a consciência da ilicitude dos
pagamentos em situações, mas em situações nas quais lhes era possível, nas
circunstâncias, ter ou atingir essa consciência (art. 21, Parágrafo Único, do
Código Penal, aplicável por analogia).

Outras orientações para a correta identificação desse requisito, necessário à

dispensa da reposição ao erário de importâncias recebidas de boa-fé, podem ser
extraídas da jurisprudência do TCU, a exemplo do decidido no Acórdão 1120/2017-TCU-
Plenário, da relatoria do Min. Benjamin Zymler, precedente em que a Corte assentou
que:

Para que seja dispensada a reposição de importâncias indevidamente percebidas de

boa-fé, o "erro escusável de interpretação da lei" a que se refere o enunciado da
Súmula TCU 249 deverá ser analisado, necessariamente, à luz do princípio da
legalidade estrita, ou seja, só não haverá a devolução dos valores percebidos
indevidamente quando o texto legal comportar mais que uma interpretação razoável e
o intérprete, no caso, a autoridade legalmente investida em função de direção,
orientação e supervisão tiver adotado uma delas, não se admitindo analogias ou
interpretações extensivas que extrapolem o sentido da norma. [Acórdão 1120/2017-
TCU-Plenário, da relatoria do Min. Benjamin Zymler, enunciado]

Por fim, resta examinarmos como deve ser tratada a reposição ao erário de valores
recebidos indevidamente em folha devido a erros operacionais, ou seja, quando não
embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração.

Nestas situações, o STJ firmou tese no Tema Repetitivo 1009, segundo a qual:

Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo

(operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da
lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que
o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com
demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido. [STJ,
Primeira Seção, REsp 1769306/AL, rel. Min. Benedito Gonçalves, 10/3/2021, Dje
19/5/2021]

Como destacado no voto do relator dessa decisão, impedir a devolução dos valores
recebidos indevidamente por erro permitiria o enriquecimento sem causa do servidor.

A regra deve ser a devolução dos valores recebidos indevidamente, pois “Aquele que,
sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem, será obrigado a restituir o
indevidamente auferido, feita a atualização dos valores monetários” (Art. 884 do
Código Civil).

Como regulado pelo STJ, no caso de pagamentos indevidos por erro operacional há a
possibilidade de se dispensar a reposição ao erário sempre que restar demonstrado
que o interessado, no caso concreto, não teve condições de perceber a ilicitude no
recebimento dos valores.

Não obstante essa tese deva ser observada na esfera judicial (Art. 927 do CPC), não
vincula a atuação da Administração, também não encontrando eco em precedentes do
TCU.

Em casos assim, recomenda-se submeter os fatos e todas as suas circunstâncias à

apreciação das assessorias jurídicas das organizações responsáveis pelos pagamentos
para que se pronunciem sobre a possibilidade legítima de se dispensar a reposição
ao erário.

De todo modo, as ocorrências de erro operacional detectadas na Fiscalização

Contínua de Folhas de Pagamento que forem solucionadas com dispensa da reposição
deverão ser submetidas à apreciação do TCU para que a Corte se manifeste sobre a
legitimidade da medida no caso concreto.

4. Orientações extraídas da jurisprudência do TCU e dos tribunais superiores

4.3. Cumprimento de decisões judiciais

Em razão de as normas que regulam a gestão das folhas de pagamento das organizações
públicas nem sempre possuírem comandos claros sobre a abrangência de direitos e
vantagens, inexoravelmente casos controversos são resolvidos na esfera judicial.

Nesses casos, é fundamental que os reflexos nas folhas de pagamento ocorram na

medida exata do que foi decido em favor dos beneficiários.

Bem por isso, o cumprimento dessas decisões não dispensa a emissão de pareceres das
assessorias jurídicas das organizações públicas responsáveis sobre a extensão do
direito reconhecido e de seus beneficiários, não sendo possível a adoção de
interpretações extensivas.

Nesse campo, o STF firmou entendimento em sede de repercussão geral assentado que:

A eficácia subjetiva da coisa julgada formada a partir de ação coletiva, de rito

ordinário, ajuizada por associação civil na defesa de interesses dos associados,
somente alcança os filiados, residentes no âmbito da jurisdição do órgão julgador,
que o fossem em momento anterior ou até a data da propositura da demanda,
constantes da relação jurídica juntada à inicial do processo de conhecimento. [Tese
definida no RE 612.043, Rel. Min. Marco Aurélio, 10/5/2017, DJE 6/10/2017, Tema
499]

De modo semelhante, o TCU tem orientado que os efeitos de decisão judicial em ação
ordinária movida por associação civil somente alcançam os interessados que se
encontravam filiados à entidade na data de protocolo da ação e autorizado que a
entidade os representasse na demanda judicial, nos termos do Art. 5º, XXI, da
Constituição (vide Acórdão 6581/2022 Primeira Câmara, da relatoria do Ministro-
Substituto Weder de Oliveira, por exemplo).

Nos casos de decisões judiciais em mandados de segurança coletivo, em que a

associação ou sindicato substitui os interessados em juízo, precedentes do TCU
indicam ser desnecessário essa autorização expressa, mas limitam o alcance dos
efeitos aos interessados que comprovarem terem se filiado previamente à data do
trânsito em julgado da ação (vide Acórdão 6069/2022 Primeira Câmara, da relatoria
do Ministro-Substituto Augusto Sherman, por exemplo).

Vale registrar que essa dispensa de autorização expressa dos associados nas
execuções de mandados de segurança coletivos está em sintonia com tese firmada pelo
STF em sede de repercussão geral (Tese definida no ARE 1293130, Rel. Min. Luiz Fux
18/12/2021, Dje 9/2/2022, Tema 1119).

Dentre outros aspectos controvertidos relativos à eficácia de decisões judiciais já

pacificadas no âmbito da nossa Suprema Corte, também vale destacar aqui nesse curso
que:

A sentença que reconhece ao trabalhador ou servidor o direito a determinado

percentual de acréscimo remuneratório deixa de ter eficácia a partir da
superveniente incorporação definitiva do referido percentual nos seus ganhos [Tese
firmada em sede de repercussão geral RE 596663, rel. Min. Marco Aurélio, 29/4/2014,
Dje 26/11/2014, Tema 494]

Também não devem mais surtir efeitos nas folhas de servidores, bem como de
aposentados e pensionistas do RPPS, decisões proferidas pela Justiça do Trabalho
(vide ADI 3395).

Assim, decisões da justiça trabalhista que determinam o pagamento de vantagem

própria do regime celetista apenas foram admissíveis quando necessários para
assegurar, imediatamente após a transposição ao Regime Jurídico Único (RJU), a
irredutibilidade da remuneração.

De todo modo, tais verbas deveriam ser pagas sob a forma de VPNI e paulatinamente
compensadas nos aumentos subsequentes concedidos aos beneficiários, até seu
completo desaparecimento (Acórdãos 7943/2022 Primeira Câmara, da relatoria do Min.
Benjamin Zymler; 8395/2023-TCU-Primeira Câmara, da relatoria do Ministro-Substituto
Augusto Sherman).

Por conseguinte, tanto no caso decisões que reconhecem o direito a determinados

percentuais de acréscimos quanto as emanadas da Justiça do Trabalho, devem as
organizações públicas promover a absorção dos valores pelos reajustes posteriores,
sem a necessidade de nova decisão judicial, malgrado devam observar o contraditório
para não serem revistas judicialmente.

Nos casos em que as decisões que respaldam os pagamentos em folha são reformadas na
esfera judicial, cumpre aos órgãos que representam as organizações públicas
(Advocacia-Geral da União e Procuradoria-Geral Federal, conforme integre a
administração direta ou indireta) comunicar a perda de eficácia executiva do título
judicial.

Não obstante, ante a possibilidade de essa comunicação não ser realizada

tempestivamente, convém que as próprias organizações responsáveis estabeleçam
rotinas de verificações periódicas nos portais dos tribunais para se certificar de
que decisões com repercussão em suas folhas de pagamento se mantêm hígidas e
produzindo todos os efeitos.

Sem prejuízo de adotarem outras práticas, a observância dessa e das demais

diretrizes aqui examinadas mitigam o risco de pagamentos indevidos em folha por
força de decisões judiciais.

Com isso, concluímos nossa abordagem sobre decisões judiciais.

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5. Síntese

Vimos neste último módulo que, além de melhorar seus controles internos para
mitigar o risco de ocorrerem irregularidades em folha, as organizações precisam
conduzir as apurações de seus indícios de forma eficiente, o que inclui a adoção de
procedimentos de verificação céleres das ocorrências que não se confirmam, bem como
a completa correção das irregularidades detectadas.

Após verificarmos a distinção existente entre procedimentos de apuração de indícios

de irregularidades em folha de pagamentos dos instaurados para irregularidades
propriamente ditas, estudamos estratégias para não se despender mais energia do que
a necessária com a apuração e o esclarecimento de cada um dos indícios que
ordinariamente chegam ao conhecimento das organizações públicas.

Aprendemos que, sem prejuízo de acionar diretamente os(as) interessados(as) para

esclarecer os fatos, a realização de buscas em bases públicas pode trazer
informações capazes de encerrar a apuração das ocorrências com maior brevidade.

Vimos também que eventual falta de resposta a diligências realizadas ou à oitiva

dos interessados, por si sós, não impede a continuidade do processo de apuração,
bem como que os pagamentos aos interessados podem ser suspensos até que estes
elucidem suas situações de fato.

Embora a observância do contraditório seja regra, aprendemos que este pode ser
dispensado em situações objetivas e incontestáveis, malgrado a correção da
irregularidade em folha sempre deva ser notificada previamente aos interessados.

Vimos que submeter individualmente indícios apurados improcedentes ou com perda do

objeto a órgãos de assessoria técnica e jurídica, bem como a autoridades
competentes para decidir sobre a possível irregularidade, onera desnecessariamente
o processo de esclarecimento de indícios.

Também examinamos questões de direito que podem suscitar dúvidas e prejudicar a

eficiência dos procedimentos de apuração de irregularidades em folha, tais como:
decadência, boa-fé e reposições ao erário quando verificado erro operacional ou na
interpretação da lei.

Por fim, estudamos os limites e o alcance das decisões judiciais com repercussão
nas folhas de pagamento das organizações públicas, com ênfase nas diretrizes a
serem observadas para mitigar o risco de ocorrerem pagamentos indevidos.