Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal

EVOLUÇÃO E DETERMINANTES DO SPREAD

BANCÁRIO NO BRASIL
José Roberto Afonso
Marcos Antonio Köhler
Paulo Springer de Freitas

TEXTOS PARA DISCUSSÃO

ISSN 1983-0645
61
Brasília, agosto / 2009

Contato: conlegestudos@[Link]

O conteúdo deste trabalho é de responsabilidade do

autor e não representa posicionamento oficial do
Senado Federal.

Os trabalhos da série “Textos para Discussão” estão

disponíveis no seguinte endereço eletrônico:
[Link]
 EVOLUÇÃO E DETERMINANTES DO SPREAD BANCÁRIO NO BRASIL

José Roberto Afonso 1

Marcos Antonio Köhler 2
Paulo Springer de Freitas 3

I – INTRODUÇÃO

O Senado Federal, por meio do Ato do Presidente nº 16, de 2009, instituiu a

Comissão de Acompanhamento da Crise Financeira e da Empregabilidade (CACFE),
sob a presidência do Senador Francisco Dornelles e relatoria do Senador Tasso
Jereissati 4 , com os objetivos de: i) estudar os efeitos da crise financeira internacional; ii)
acompanhar os desdobramentos da crise sobre a economia nacional e sobre a
empregabilidade; iii) oferecer soluções para a crise; iv) elaborar relatórios de avaliação.
Em junho de 2009 a Comissão aprovou o Relatório Preliminar sobre o mercado
de crédito no Brasil. Neste Texto para Discussão, apresentamos algumas das discussões
sobre spread bancário que serviram de base para a elaboração do Relatório.
Similarmente, encontra-se em elaboração outro Texto para Discussão, que apresentará
as discussões sobre volume de crédito que igualmente serviram de base para elaboração
do Relatório da Comissão.
O spread bancário, definido como a diferença entre a taxa de juros cobrada pelas
instituições financeiras e o custo financeiro de captação dos recursos, é das matérias
mais complexas e polêmicas no Brasil, sendo visto como um dos principais obstáculos à
expansão do crédito e ao aprofundamento do sistema financeiro, bem como fator
limitador do desenvolvimento do País. O objetivo deste estudo é analisar a evolução do
spread bancário no Brasil, assim como os seus determinantes.
Observe-se que o spread é somente um, embora o de maior magnitude, dos
componentes do custo total de um empréstimo. O outro componente é o custo de
captação que, grosso modo, pode ser aproximado pelo custo dos Certificados de
Depósitos Bancários (CDBs), que têm sua remuneração baseada na trajetória esperada

1
Economista do BNDES, cedido ao Senado Federal como assessor técnico.
2
Consultor Legislativo do Senado Federal.
3
Consultor Legislativo do Senado Federal.
4
Compõem também a Comissão os Senadores Aloizio Mercadante, Pedro Simon e Marco Maciel.

2
da taxa básica da economia, a taxa Selic5 . A opção de concentrar a análise no spread,
em detrimento da taxa SELIC, pode ser justificada pelo interesse em entender melhor o
funcionamento do sistema financeiro brasileiro, quais suas potencialidades e que fatores
viriam impedindo uma atuação mais eficiente da intermediação. Já a taxa SELIC, ainda
que afete o sistema financeiro e a sociedade em geral, deve ser entendida como um
instrumento de política monetária, que é fixada, no regime monetário vigente, com o
objetivo de garantir que a inflação se situe dentro de um intervalo pré-estabelecido.
Este texto contém quatro seções, além desta Introdução e das Conclusões. Na
próxima, descreveremos a evolução do spread desde a implementação do Plano Real. A
Seção III discute os determinantes do spread. Começaremos por apresentar a
decomposição feita pelo Banco Central. Trata-se de uma decomposição contábil, que
busca explicar o spread através de dados ex-post, com base em resultados efetivamente
ocorridos. Posteriormente, discutiremos os determinantes econômicos para o spread ex-
ante, isto é, quais os fatores que influenciam os bancos na determinação do custo dos
empréstimos. Destaca-se que não será feita qualquer tentativa de estimar relações
quantitativas entre variáveis; este trabalho se limitará a sintetizar resultados encontrados
na literatura.
Na Seção IV são feitas considerações sobre a metodologia utilizada pelo Banco
Central para o cálculo do spread. Tendo em vista suas funções, expertise no assunto,
acesso aos dados e interesse no tema, o Banco Central, até onde se saiba, é a única
instituição que estima e divulga regularmente o spread e seus componentes. Dessa
forma, a mensuração do spread tornou-se referência para estudos e análises sobre o
tema.
Deve-se reconhecer que qualquer metodologia utilizada para apuração do spread
está sujeita a críticas e limitações. Há restrições quanto à disponibilidade de dados.
Adicionalmente, as estimativas são sensíveis à forma de agregação das diferentes
modalidades de empréstimos, à alocação das despesas administrativas entre as
diferentes atividades de um banco, bem como às taxas de empréstimos 6 ou de captação 7

5
O equilíbrio no mercado financeiro implica que a rentabilidade dos CDB´s, decorrente de um
empréstimo a um banco, deverá se igualar à rentabilidade de um título público, com o devido ajuste pelo
risco de crédito. Os títulos públicos, por sua vez, têm sua rentabilidade baseada na trajetória esperada para
a taxa Selic.
6
Por exemplo, mesmo que se restrinja a análise a uma única modalidade de operação de crédito, as taxas
de empréstimos são sensíveis ao risco do tomador ou ao prazo.
7
A escolha da referência para a taxa de captação também pode ser arbitrária: pode-se optar, por exemplo,
pela taxa paga sobre depósitos a prazo ou pela taxa de remuneração dos títulos públicos.

3
utilizadas no cálculo. Por isso, as considerações tecidas na Seção IV devem ser
entendidas mais como sugestões para aprimorar um cálculo não trivial, do que uma
crítica ao trabalho da instituição.
A Seção V apresenta algumas sugestões para a redução do spread bancário. Com
o objetivo de tornar a apresentação mais didática, as sugestões foram agrupadas entre
aquelas que visam a reduzir a inadimplência; a aprimorar o grau de regulação e
competitividade do mercado financeiro; a conferir um ambiente de maior estabilidade
macroeconômica; e a atuar em outros fatores. Deve-se enfatizar o aspecto didático desta
divisão, de forma que medidas que atuem em uma área podem também atuar
positivamente em outras.
A Seção VI, por fim, sumariza os principais resultados e conclui.

II – EVOLUÇÃO DO SPREAD BANCÁRIO NO BRASIL

Em decorrência da instabilidade macroeconômica que caracterizou a economia

brasileira até a edição do Plano Real, é muito difícil encontrar séries confiáveis sobre
spreads bancários para o período pré-1994. A série mais longa que o Banco Central do
Brasil (Bacen) coloca à disposição se inicia em julho de 1994, mas contém informações
somente para pessoas físicas e para operações pré-fixadas para pessoas jurídicas. O
Gráfico 1 apresenta essas séries.

Gráfico 1: Evolução do spread por tipo de tomador

200

180

160

140
Em pontos percentuais

120

100

80

60

40

20

0
m /07

m v/08
m v/05

m v/06
m v/02

m /03

m v/04
m v/00

m v/01
m v/98

m /99

ju 08
no l/08

9
m /96

m v/97

ju 05

ju 06
no l/06

ju 07
no l/07
m v/94

m /95

no l/05
ju 02

j u 03
no l/03

ju 04
no l/04
no l/02
no l/99

ju 00
no l/00

ju 01
no l/01
j u 95
no l/95

ju 96
no l/96

ju 97

ju 98

j u 99
no l/97

no l/98
no l/94

/0
/

/
/

/
/

/
/

/
/

v
v

ar

ar

ar
ar

ar
v

ar

ar
v

ar

ar

ar
ar

ar

ar

ar

ar
ju

Geral Pessoa Jurídica Pessoa Física

Fonte: Banco Central do Brasil

4
 Pode-se observar que houve redução substancial do spread entre 1994 e 2000.
Logo após a adoção do Plano Real, a sociedade ainda aceitava se financiar a taxas muito
elevadas, esperando que um súbito retorno da inflação levasse os juros reais para
valores negativos. Do lado dos bancos, era necessário impor taxas de juros elevadas
para fazer frente a eventuais perdas decorrentes de um recrudescimento do processo
inflacionário.
À medida que o Plano Real ganhava credibilidade, e a expectativa de inflação
declinava, foi possível reduzir os juros e o spread, processo que se intensificou até
1997, quando, com a eclosão da crise da Ásia, houve aumento da incerteza e os juros
voltaram a subir.
Após sucessivas crises, como a da Rússia e a que levou à mudança do regime
monetário no Brasil, em janeiro de 1999, o spread voltou a entrar em trajetória de
queda, coincidindo com o ambiente de maior estabilidade macroeconômica que
começou a se delinear naquele período, em virtude de um maior compromisso do
governo com a sustentabilidade das contas públicas e da introdução e consolidação do
regime de metas para a inflação.
Desde 2000 o spread tem também acompanhado o desempenho
macroeconômico da economia, embora seja muito claro, em primeiro lugar, que o nível
e a volatilidade do spread têm sido bem menores nesta década do que no período
anterior; e, em segundo lugar, que, a despeito da forte redução do spread, ele ainda se
encontra em um patamar bastante elevado 8 .
O Gráfico 2 detalha a evolução do spread bancário no Brasil a partir de 2000,
estratificando por pessoa física e jurídica.

8
Não há consenso que o spread brasileiro seja alto. Apesar de, na média, ser muito superior ao verificado
em outros países, há fortes críticas direcionadas aos estudos que procuram fazer comparações
internacionais. Alguns deixam de levar em consideração que o nível de garantias exigidas pode ser
diferente entre os países. Outros estudos ignoram o acesso ao crédito, de forma que ele pode ser barato,
mas disponível somente para pequena parcela da população. Ainda assim, a maioria das comparações
internacionais é desfavorável ao Brasil.

5
Gráfico 2: Evolução dos spreads bancários a partir de junho de 2000, por tipo de
tomador

70

60

Setembro de 
2008
50
Spread (em p.p.)

40
39,85

30

28,52

20

17,94

10

0
de 0

de 1

de 2

de 3

de 4

de 5

de 6

de 7

de 8
se 0

m 00

ju 1
se 1

m 01

ju 2
se 2

m 02

ju 3
se 3

m 03

ju 4
se 4

m 04

ju 5
se 5

m 05

ju 6
se 6

m 06

ju 7
se 7

m 07

ju 8
se 8

m 08
9
0

0
0

/0
/0

/0

/0

/0

/0

/0
0

/0

/0
n/
t/

n/
t/

n/
t/

n/
t/

n/
t/

n/
t/

n/
t/

n/
t/

n/
t/
z/

z/

z/

z/

z/

z/

z/

z/

z/
ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar

ar
ju

Total Pessoa Jurídica Pessoa Física

Fonte: Banco Central do Brasil

O spread apresentado no Gráfico 2 corresponde ao do segmento livre

referenciado. A qualificação livre refere-se às modalidades de crédito nas quais o custo
financeiro é livremente pactuado entre bancos e tomadores. Dessa forma, o crédito livre
se contrapõe ao crédito direcionado, caracterizado por aquelas modalidades em que a
taxa máxima ao tomador é estipulada por alguma autoridade reguladora. Como
exemplos de crédito direcionado citam-se os repasses do BNDES, o crédito rural e o
financiamento imobiliário. Já o termo referenciado diz respeito às modalidades de
crédito livre contempladas na Circular nº 2.957, de 1999, do Bacen. Essa circular
obrigou os bancos a informarem os valores e taxas de juros cobradas nas operações de
crédito de algumas modalidades – aquelas mais relevantes, na ocasião. Dentre as
modalidades que atualmente são importantes, mas que foram excluídas da referida
Circular, destacam-se cartão de crédito e leasing de veículos 9 .
O spread cobrado de pessoas físicas é maior do que o de pessoas jurídicas, como
evidenciado no gráfico anterior. Isso pode ser explicado por três fatores. Em primeiro
lugar, o custo por real emprestado tende a ser maior para pessoas físicas, como

9
No Relatório de Inflação de março de 2009, o Bacen apresentou uma estimativa para o spread
médio desde 2003, incorporando, no segmento livre, as modalidades cartão de crédito, leasing
de veículos e empréstimos de cooperativas; e, no segmento direcionado, as modalidades
repasses do BNDES, financiamento habitacional e crédito rural.

6
usualmente ocorre quando se comparam operações no varejo com operações no atacado.
Em segundo lugar, a taxa de inadimplência é menor para pessoas jurídicas do que para
pessoas físicas. Por fim, o mercado para financiamento para pessoas jurídicas é mais
concorrencial. Entre outros motivos porque as empresas, principalmente de maior porte,
possuem conta-corrente em vários bancos, o que implica, por um lado, que há mais
instituições financeiras que conhecem o seu histórico e, por outro, que o custo para a
firma pesquisar taxas é mais baixo.
Em termos de evolução, entre o início de 2003 e o final de 2007, houve uma
queda significativa, de quase 30 pontos percentuais, do spread cobrado nas operações
com pessoas físicas – mais uma vez, como ilustrado pelo último gráfico. Enquanto isso
o spread cobrado de pessoas jurídicas ficou praticamente estável.
É interessante observar que esse mesmo período foi caracterizado por uma série
de mudanças no cenário macroeconômico que, de acordo com a literatura, contribuiriam
para a queda no spread: a economia entrou em trajetória de crescimento, a taxa SELIC
caiu e houve melhora das contas públicas. Houve também uma série de avanços
institucionais, no sentido de dar maior garantia aos credores. Por exemplo, a aprovação
do novo regime falimentar (Lei nº 11.101, de 2005); a ampliação da alienação
fiduciária; a possibilidade de penhora eletrônica (BacenJud); a implementação do novo
Sistema de Pagamentos Brasileiro, a introdução do patrimônio de afetação e a melhoria
do grau de garantia da Cédula de Crédito Bancário.
Quando se observa o comportamento por modalidade de crédito, entretanto, se
constata nos Gráficos 3a e 3b que o spread caiu de forma significativa somente para a
aquisição de bens para pessoas jurídicas e para o crédito pessoal. Isso porque, no
período, no caso do crédito pessoal, instituiu-se o crédito consignado, que, ao permitir o
desconto em folha das prestações do financiamento, aumentou substancialmente a
probabilidade de o empréstimo concedido ser efetivamente pago.

7
Gráfico 3a: Spread por modalidade – Pessoa Jurídica, média semestral

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00
2000:II 2001:I 2001:II 2002:I 2002:II 2003:I 2003:II 2004:I 2004:II 2005:I 2005:II 2006:I 2006:II 2007:I 2007:II 2008:I 2008:II 2009:I

Conta Garantida Aquisição Bens PJ ACC Repasses Externos Capital de Giro

Gráfico 3b: Spread por modalidade – Pessoa Física, média semestral

180,00

160,00

140,00

120,00

100,00

80,00

60,00

40,00

20,00

0,00
2000:II 2001:I 2001:II 2002:I 2002:II 2003:I 2003:II 2004:I 2004:II 2005:I 2005:II 2006:I 2006:II 2007:I 2007:II 2008:I 2008:II 2009:I

Cheque Especial Crédito Pessoal Veículos Aquisição Outros Bens

O Bacen divulga o spread somente para o agregado da categoria crédito pessoal,

sem discriminar as operações consignadas das demais. Tendo em vista o
comportamento das demais séries, é provável que o spread para as demais operações de
crédito pessoal não tenham se alterado substancialmente no período.

8
 O spread agregado é calculado pela soma dos spreads de cada modalidade,
ponderados pelo respectivo volume de financiamento. Não há uma forma única de se
calcular essa ponderação. O Bacen calcula o spread agregado em um mês t utilizando o
spread da modalidade naquele mês t, mas ponderando pelo seu saldo de empréstimos. O
problema dessa ponderação é que o saldo de empréstimos inclui todo o estoque de
financiamentos ainda não quitados, a maioria dos quais foi pactuado no passado, em
condições diferentes daquela prevalecente no mês t. Uma alternativa seria ponderar cada
modalidade de financiamento pelo volume de concessões naquele mês t. Essa
metodologia forneceria uma idéia melhor do custo do crédito concedido naquele mês.
Entretanto, não incorpora os diferentes prazos das operações 10 .
Tendo em vista as considerações acima, foram feitas algumas simulações
procurando quantificar o quanto da queda do spread ocorrida entre 2003 e 2007 se deve
somente a uma realocação da carteira de crédito, com aumento do peso das modalidades
mais baratas; e quanto se deve a uma queda do spread intra-modalidade 11 . Para tanto,
criou-se uma economia artificial, em que o peso de cada modalidade ficasse constante
ao longo do tempo. Estimou-se então a variação do spread para essa economia. Quanto
maior essa variação, comparativamente à queda efetivamente observada, maior a
importância da redução do spread intra-modalidade. Simetricamente, quanto menor for
a queda do spread na economia artificial, mais importante foi o efeito da recomposição
da carteira na explicação da evolução do spread.
Pode-se argumentar que esse exercício é pouco relevante, tendo em vista que o
que interessa para a economia é que o spread caiu naquele período, independentemente
das causas. Ocorre que, para propor políticas, é importante entender as causas

10
Um exemplo para entender melhor o problema. Um banco concede um empréstimo de R$ 10 mil na
modalidade crédito pessoal em janeiro, para ser pago em dezembro. Ao longo do ano, o banco também
empresta a mesma quantia na modalidade cheque especial, que é renovada continuamente até dezembro.
Supondo que a taxa de juros fosse a mesma, pelo critério do Bacen, cada modalidade representaria 50%
do crédito total em cada mês. Já se o cálculo fosse baseado somente nas novas concessões, o crédito
pessoal teria participação de 50% em janeiro, e de 0% nos demais meses, enquanto que o cheque especial
teria também 50% de participação em janeiro, e 100% no restante do ano.
11
Para entender melhor o exercício, pode-se pensar em duas situações extremas. Suponha uma economia
em que há somente duas modalidades de crédito. No início do período, a modalidade A apresenta spread
de 20 p.p., e modalidade B, de 10 p.p, sendo que cada modalidade representa 50% do crédito, o que
implica que o spread médio dessa economia é de 15 p.p. Suponha que, no Cenário 1, ao final do ano, o
spread em cada modalidade tenha caído 50%, e que elas continuem representando 50% do crédito cada
uma. Nesse caso, o spread cairia para 7,5 p.p. e seria integralmente explicado por uma queda de spread
intra-modalidade. Já no Cenário 2, suponha que não haja mais empréstimos na modalidade A, e que a
modalidade B continua apresentando spread de 10 p.p. Nesse caso, o spread da economia cairia para 10
p.p., mas a causa teria sido somente uma realocação da carteira, sem alteração dos spreads intra-
modalidade.

9
subjacentes à variação do spread em cada modalidade. Do ponto de vista metodológico,
o impacto devido à recomposição de carteiras pode levar a conclusões equivocadas em
trabalhos que tentam quantificar a importância de um conjunto de variáveis explicativas
(como grau de inadimplência, taxa SELIC, entre outros) sobre o spread, quando este é
considerado de forma agregada.
A tabela a seguir mostra os resultados dos exercícios de simulação para a
variação do spread em dois períodos, do primeiro semestre de 2003 ao primeiro
semestre de 2004 e do primeiro semestre de 2004 ao segundo semestre de 2007, e
considerando as duas formas de ponderar cada modalidade de crédito; o critério
utilizado pelo Bacen e o critério que considera somente os novos financiamentos.
Quanto mais próximo de 100%, maior o poder explicativo da queda do spread intra-
modalidade. Nesses casos, a queda agregada do spread deve-se mais a uma redução do
spread em cada modalidade de financiamento do que a uma realocação das carteiras dos
bancos, com aumento da participação das modalidades que cobram taxas mais baixas.

Tabela 1: Poder explicativo da queda do spread intra-modalidade para a queda

geral do spread

Pessoa Física Pessoa Jurídica Total

Período
Critério Novos Critério Banco Critério Novos Critério Banco Critério Novos Critério Banco
Financiamentos Central Financiamentos Central Financiamentos Central

2003:I a 2004:I 79 92 78 141 84 121

2004:I a 2007:II 12 63 65 128 23 95

No primeiro período, quando a economia brasileira passou de uma fase de muita

turbulência para entrar em uma rota de crescimento sustentado, a redução do spread foi
generalizada; em torno de 80% da redução se deu em função de queda das taxas
intramodalidade, de acordo com o critério de novos financiamentos. Pelo critério do
Banco Central, o poder explicativo da redução intramodalidade foi ainda maior,
superando 100%. Isso significa que os bancos realocaram suas carteiras na direção de
modalidades que cobram taxas mais elevadas, entretanto, a redução do spread em cada
modalidade foi tão acentuada que mais do que compensou o efeito realocação, fazendo
com que o spread geral caísse. Já no período seguinte, entre 2004 e 2007, caracterizado
por crescimento e maior estabilidade, não houve uma alteração qualitativa na conjuntura
macroeconômica tão proeminente como a que se verificou ao longo de 2003. Nessa

10
segunda fase, observa-se que o fator realocação ganhou importância. Quando se
consideram os resultados na margem, isto é, utilizando o critério de novos
financiamentos, o poder explicativo da redução do spread intramodalidade cai
substancialmente para pessoas físicas, passando de 79% para 12%. Isso significa que a
queda do spread no período é melhor explicada pelo redirecionamento da carteira, cujo
poder explicativo passa de 21% para 88% entre os dois períodos 12 . Destacam-se aqui o
forte aumento das operações de crédito pessoal, que incluem créditos consignados, que
passou de 6,7% para 9,4%, e financiamentos de veículos, que passaram de 3,8% para
5,5% das novas concessões. O aumento do poder explicativo da realocação das carteiras
também é observado quando se considera o critério Banco Central, porém, em bem
menor intensidade. Para pessoas físicas, por exemplo, a realocação de carteiras, que
respondia por 8% da queda do spread no primeiro período, passou a explicar 37% no
segundo.
Voltando aos Gráficos 1 e 2, que mostram a evolução do spread, observa-se que
eles voltaram a subir ao longo de 2008, bem antes de irromper a crise financeira global
e a recessão no Brasil. Até o terceiro trimestre, esse movimento se deu em função do
aquecimento da economia e do conseqüente aumento da demanda por crédito. Já no
quarto trimestre, a tendência de alta dos spreads se intensificou, mas, dessa vez, pelo
motivo oposto, qual seja, a crise financeira internacional, que fez com que a oferta de
crédito caísse mais rapidamente que a demanda, além de ter provocado aumento da
inadimplência, ocorrida e esperada.
Os spreads voltaram a cair no primeiro trimestre de 2009, embora ainda se
situem acima dos valores pré-crise. Ainda é cedo para avaliar as causas dessa redução.
Prováveis candidatos são a redução da taxa SELIC e uma melhora das expectativas para
a economia, com perspectivas de retomada do crescimento a partir do segundo semestre.
O Gráfico 4 reproduz as estatísticas sobre a evolução do spread associado às
operações com recursos livres, limitando a série a partir de 2003. Na crise, os spreads
da pessoa jurídica e da pessoa física tiveram comportamento bastante diferenciado. O
spread da pessoa física já recuou para os níveis do início de 2007, mas em valores ainda
muito elevados (37,8%); enquanto o spread da pessoa jurídica se mantém nos altos
patamares verificados nos piores momentos da crise, em torno de 18,5%, o mais alto
desde 2003. Esse resultado é mais surpreendente quando se leva em consideração que

12
O poder explicativo da realocação da carteira corresponde à diferença entre 100% e o poder explicativo
da queda intramodalidade.

11
houve um aumento na participação das grandes empresas – em princípio, com menor
probabilidade de inadimplência – no crédito doméstico. Uma possível explicação é que,
por algum motivo (talvez especialização dos bancos em determinados nichos de
mercado), os mercados de crédito são relativamente segmentados, e a oferta de crédito
para pessoas físicas tenha declinado menos do que para pessoas jurídicas. Outra
possibilidade é a demanda por crédito das famílias ter caído mais rapidamente do que a
das empresas, uma vez que as empresas precisam regularmente de crédito para capital
de giro; enquanto as famílias têm maior flexibilidade para decidir se se endividam ou
não, pois o fazem para adquirir um bem de maior valor, e não para tocar a sua atividade
cotidiana.

Gráfico 4: Evolução dos spreads desde 2003, por tipo de tomador (em p.p.)
65 20

60 19

18
55

17
50 Pessoa Física
16
45

15

40
14

35
13
Pessoa Jurídica
30
12

25 11

20 10
ja 5

ja 6

ja 7

ja 8
ja 3

ja 4
se 4
no 04

m /05

se 5

se 6
no 05

m /06

no 06

m /07

se 7
no 07

m /08

se 8
no 08

m /09
m /03

se 3
no 03

m /04

ju 6

ju 8
ju 5

ju 7
ju 3

ju 4

m 08

9
m 05

m 06

m 07
m 03

m 04

0
0

l/0
l/0

l/0

l/0
l/0

l/0

/0

/0
/0

/0
/0

/0

/0
v/

v/

v/

v/
v/

v/

t/

t/

t/

t/
t/

t/

/
/

n
n

ai

ai
ai

ai
ai

ai

ar

ar

ar

ar
ar

ar

ar
ja

Destaca-se que a alta recente do spread não é fenômeno exclusivo do Brasil.

Com a deterioração das expectativas e aumento do risco, os spreads aumentaram em
diversos países, como nos Estados Unidos, Reino Unido e Alemanha.

III – FATORES DETERMINANTES DO SPREAD

No Brasil, o Banco Central (Bacen) avalia os determinantes do spread a partir de

uma decomposição contábil. É um exercício importante porque permite avaliar, ex-post,

12
como é formado o spread. Mas, por não incorporar a reação dos agentes econômicos a
alterações de variáveis, não permite fazer inferências. Por exemplo, se a decomposição
indicar que 10% do spread corresponde ao custo da tributação direta e indireta, isso não
significa que o spread irá se reduzir em 10% caso a carga tributária venha a ser
eliminada. O quanto da redução de impostos será repassado para o tomador depende das
elasticidades de oferta e demanda. Não se pode descartar, por exemplo, a hipótese de
que uma redução da carga tributária tenha efeito nulo sobre o spread.
Adicionalmente, a decomposição não permite quantificar o impacto de outras
variáveis sobre o spread. Por exemplo, na discussão da Seção II, foi visto que o spread
está fortemente correlacionado com a conjuntura macroeconômica, aumentando em
períodos de incerteza. Uma decomposição contábil, entretanto, não permite quantificar
qual o impacto de um aumento na volatilidade do PIB sobre o spread. Para conhecer
esse impacto, é necessário fazer uso de algum método econométrico que quantifique a
relação entre as variáveis explicativas e o spread.
Nesta Seção, analisaremos inicialmente a decomposição contábil apresentada
pelo Bacen. Posteriormente, discutiremos os determinantes econômicos do spread,
resumindo as conclusões de alguns trabalhos que tentaram estimar o impacto de
variáveis macro e microeconômicas sobre o spread.

III.1 – Decomposição Contábil

O Bacen decompõe o spread em cinco componentes:

i) custo administrativo: refere-se aos custos com os insumos utilizados pela
indústria bancária: capital físico, trabalho, recursos operacionais e depósitos. Observe-se
que a apropriação desses custos não é algo trivial. Os bancos oferecem diferentes
serviços, e a forma como os custos são alocados para cada atividade influenciará na
decomposição do spread 13 ;
ii) inadimplência: equivale a 20% das provisões para devedores duvidosos,
calculadas de acordo com as regras de provisionamento estabelecidas pelo Conselho
Monetário Nacional (CMN). Observe-se que esta mensuração mede a inadimplência
ocorrida. Já para os bancos, o que interessa é a inadimplência esperada. Dessa forma,

13
Para uma descrição detalhada da metodologia de alocação dos custos administrativos na atividade de
empréstimo, ver Costa e Nakane (2004).

13
em períodos em que se espera um aumento futuro da inadimplência, mas ainda não
concretizado, os bancos tendem a aumentar o spread, e a decomposição,
incorretamente, apontaria que houve queda na participação da inadimplência no spread,
e conseqüente aumento da participação do resíduo;
iii) custo do compulsório: de acordo com o Banco Central, corresponde ao
custo de oportunidade que os bancos incorrem em deixar parte dos depósitos à vista e a
prazo depositados no Bacen, com rendimento inferior ao que obteriam caso pudessem
emprestar os recursos. É verdade que quanto maior o compulsório, maior deve ser o
spread, pois, tudo o mais constante, alíquotas mais elevadas de compulsório implicam
menor oferta de crédito. Mas o impacto do compulsório sobre o spread não deveria ser
medido dessa forma, uma vez que não existe esse alegado custo de oportunidade. A
idéia de custo de oportunidade está associada a aplicações alternativas do capital, o que
não se verifica nesse caso. Além disso, por se tratar de um conceito econômico, e não
contábil, não deveria ser item da decomposição apresentada;
iv) tributos e taxas: incluem tributos indiretos, como IOF, PIS, COFINS e ISS,
além do Imposto de Renda e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido;
v) resíduo: corresponde à diferença entre o spread total e a soma dos quatro
componentes anteriores. Pode ser utilizado como indicador da margem auferida pelo
banco, embora inclua outros fatores, como erros de mensuração e, argumenta-se,
subsídios cruzados, decorrentes da limitação de juros imposta nos empréstimos com
recursos direcionados (como crédito rural e repasses do BNDES), que induziriam os
bancos a recuperar o baixo lucro dessas operações com um lucro maior nas operações
em segmentos livres.
A interpretação do resíduo merece dois comentários. O primeiro é que a margem
representa, grosso modo, a soma de três fatores: lucro competitivo, ou seja, a
remuneração que os bancos teriam caso atuassem em regime de concorrência perfeita; a
renda econômica, decorrente do poder de mercado da instituição; e um prêmio pelo
risco incorrido, tanto pelo descasamento de prazos entre ativos e passivos (usualmente
os empréstimos de um banco tem prazo maior do que os depósitos) como pela
probabilidade de não receber de volta o montante emprestado 14 . Não foi encontrada
literatura que quantificasse esses três componentes da remuneração.

14
Observe-se que esse prêmio deriva da hipótese de os bancos serem avessos ao risco, e não se confunde
com o custo da inadimplência, que corresponde aos empréstimos não pagos e já está devidamente
mensurado em uma rubrica específica.

14
 O segundo comentário refere-se ao subsídio cruzado. Representantes do Banco
do Brasil e da Federação Brasileira de Bancos (Febraban) afirmaram em audiências
públicas no Senado Federal que operações com crédito direcionado (em especial o
crédito imobiliário, o mais importante deles) não são deficitárias. Trata-se, aliás, de um
resultado esperado, tendo em vista que os bancos não são obrigados a oferecer
modalidades direcionadas. Se o fazem é porque, provavelmente, são lucrativas.
Independentemente de serem lucrativas ou não, o subsídio cruzado somente
representaria um problema se os bancos fossem obrigados a oferecer a modalidade
direcionada, o que não se verifica 15 .
As tabelas abaixo, extraídas do Relatório de Economia Bancária e Crédito de
2007, do Bacen, 16 apresentam a decomposição do spread. Na primeira tabela os
números aparecem como participação percentual do total. Na segunda tabela, os valores
estão expressos em pontos percentuais.

Decomposição do Spread Bancário – Proporção (%)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1 - Spread Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
2 - Custo Administrativo 13,2 15,0 11,8 14,2 15,5 12,4 13,5
3 - Inadimplência 32,4 32,2 32,0 34,7 36,1 38,3 37,4
4 - Custo do Compulsório 5,3 15,1 4,8 6,5 5,0 3,4 3,6
Depósitos a Vista 5,0 9,6 5,6 6,3 5,1 3,5 3,5
Depósitos a Prazo 0,3 5,5 -0,8 0,2 -0,1 -0,1 0,1
5 - Tributos e Taxas 6,9 7,8 7,1 7,6 8,1 7,7 8,1
Impostos Indiretos 6,7 7,4 6,9 7,4 7,9 7,4 7,8
Custo do FGC 0,3 0,4 0,2 0,2 0,3 0,2 0,3
6 - Resíduo Bruto (1-2-3-4-5) 42,2 29,9 44,4 37,1 35,4 38,2 37,5
7 - Impostos Diretos 14,1 11,5 13,4 11,0 9,9 10,1 10,5
8 - Resíduo Líquido (6-7) 28,1 18,4 31,0 26,1 25,4 28,2 26,9

Fonte: Bacen

15
Existe a hipótese de os bancos utilizarem alguma modalidade direcionada, como a caderneta de
poupança, para atraírem clientes que realizam outras operações. Nesse caso, a baixa rentabilidade da
poupança (ou mesmo um eventual prejuízo) seria compensada pelo ganho que os bancos teriam com os
clientes que conseguiu atrair. Mesmo nessa situação não se pode falar em subsídio cruzado do ponto de
vista econômico, pois os prejuízos advindos da caderneta de poupança corresponderiam, nesse caso, a
uma despesa administrativa, da mesma forma que despesas com propagandas ou marketing.
16
Ver: Banco Central do Brasil (2007).

15
Decomposição do Spread Bancário – pontos percentuais

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1 - Spread Total 40,0 42,5 41,5 35,6 36,4 34,8 28,4
2 - Custo Administrativo 5,3 6,4 4,9 5,0 5,6 4,3 3,8
3 - Inadimplência 12,9 13,7 13,3 12,3 13,1 13,3 10,6
4 - Custo do Compulsório 2,1 6,4 2,0 2,3 1,8 1,2 1,0
Depósitos a Vista 2,0 4,1 2,3 2,2 1,8 1,2 1,0
Depósitos a Prazo 0,1 2,3 -0,3 0,1 0,0 0,0 0,0
5 - Tributos e Taxas 2,8 3,3 2,9 2,7 3,0 2,7 2,3
Impostos Indiretos 2,7 3,1 2,8 2,6 2,9 2,6 2,2
Custo do FGC 0,1 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
6 - Resíduo Bruto (1-2-3-4-5) 16,9 12,7 18,4 13,2 12,9 13,3 10,6
7 - Impostos Diretos 5,6 4,9 5,6 3,9 3,6 3,5 3,0
8 - Resíduo Líquido (6-7) 11,2 7,8 12,9 9,3 9,3 9,8 7,7

Fonte: Bacen

Observe-se que, na média, a inadimplência e o resíduo bruto (isto é, a margem

antes da dedução de impostos diretos) constituem os principais componentes do spread,
respondendo, cada um, por 35% do total. Ao se descontar os impostos diretos do
resíduo bruto é obtido o resíduo líquido, cuja participação no spread é da ordem de
25%. Em seguida aparecem os custos administrativos e os impostos diretos, com
participações entre 10% e 15%, respectivamente.

III.2 – Determinantes econômicos do Spread

Estudos 17 mostram que o ambiente legal, o nível de risco da economia, a taxa de

crescimento e a taxa básica de juros afetam o spread. Quanto pior for o ambiente legal,
no sentido de menos garantir o direito de propriedade, maior deve ser o spread.
Conforme já colocado, ambientes legais ruins estimulam a inadimplência, importante
componente do spread, e também contribuem para aumentar o risco da economia, o que
justifica um maior prêmio para os credores.
O nível de risco da economia, usualmente mensurado pela volatilidade de
alguma variável macroeconômica, como taxa de câmbio, inflação ou crescimento do
PIB, também justifica a cobrança de spreads mais elevados, como forma de

17
Vide, dentre outros estudos: Alencar (2007), Gelos (2006) e Souza (2006).

16
compensação pelo risco. Basta imaginar uma situação em que um banco se depare com
uma forte e inesperada elevação da taxa de juros, após ter pactuado um empréstimo.
Essa variação na taxa de juros pode converter em prejuízo uma operação potencialmente
lucrativa.
Economias que crescem mais rapidamente normalmente são menos voláteis, o
que implica maior segurança. Adicionalmente, o crescimento econômico diminui a
probabilidade de inadimplência e pode atrair capitais, o que, além de aumentar a oferta
de empréstimos, pode gerar algum ganho de escala, com redução de custos. Por esses
motivos, o crescimento econômico está associado a menores spreads.
A taxa básica está positivamente correlacionada com o spread, em primeiro
lugar, porque reflete o estado de risco da economia. Além disso, quanto maior a taxa de
juros, maior a rentabilidade necessária para um projeto ser viável. Como projetos mais
rentáveis tendem a ser mais arriscados, taxas básicas maiores devem estar associadas à
maior inadimplência. Pode-se conjecturar também que, como o sistema financeiro é não
competitivo, a alta taxa de juros oferecida pelo governo poderia deixar os banqueiros
mais relaxados, pouco interessados em investir recursos na oferta de crédito para o setor
privado, encarecendo o seu preço.
Curiosamente, é mais difícil detectar o impacto da concentração do sistema
financeiro sobre os spreads. Isso porque há forças atuando em sentidos opostos. Por um
lado, a maior concentração implica maior oportunidade de abuso de poder econômico, e
conseqüente aumento dos spreads. Por outro, se houver ganhos de escala significativos,
o custo pode cair.
Ainda que seja relativamente fácil detectar relações qualitativas entre as
variáveis, a determinação dos impactos quantitativos é mais controversa, uma vez que
tais impactos podem ser muito sensíveis à especificação do modelo escolhido.
Usualmente, para estimar esses impactos é necessário ter dados desagregados no nível
de bancos, o que, dada a dificuldade de obtê-los, faz com que haja poucos artigos sobre
o tema.
Para o Brasil, Bignotto e Rodrigues (2006), com base em uma amostra de dados
de 2001 a 2004, concluíram que uma redução de tributos teria impacto quase nulo sobre
o spread. Dependendo da especificação, o impacto oscilava de 0 a 0,5 ponto percentual.
Observe-se que, na decomposição do Bacen, os impostos diretos e indiretos
representavam entre 5 e 6 pontos. Dessa forma, o resultado obtido aponta na direção de

17
que os bancos não repassariam integralmente uma eventual queda de impostos para as
taxas de juros. 18
Gelos (2006), utilizando uma amostra para o período 1999-2002 para toda a
América Latina, encontra que cada 10 pontos percentuais de redução na alíquota do
compulsório podem reduzir o spread 19 entre 0 e 1,3 ponto. Já cada ponto percentual a
menos na tributação sobre lucros pode reduzir o spread entre 1,2 e 2,1 pontos.
Dos vários determinantes do spread, a inadimplência merece comentários
especiais. Isso porque a literatura usualmente associa o risco de crédito a fatores
exógenos aos bancos. Dado esse diagnóstico, as recomendações que se seguem
enfatizam a necessidade de melhorar o ambiente institucional do Brasil.
É verdade que a legislação, a morosidade da Justiça e mesmo um
comportamento pró-devedor de juízes criam incentivos perversos, estimulando a
inadimplência e encarecendo o crédito para todos os indivíduos, sejam bons ou maus
pagadores. Deve-se reconhecer, entretanto, que diversas medidas para reduzir a
inadimplência já foram tomadas. Por exemplo, aprovação do novo regime falimentar
(Lei nº 11.101, de 2005); ampliação da alienação fiduciária; possibilidade de penhora
eletrônica (BacenJud); implementação do novo Sistema de Pagamentos Brasileiro,
introdução do patrimônio de afetação e melhoria do grau de garantia da Cédula de
Crédito Bancário.
Outras medidas ainda poderiam ser consideradas, desde a implementação do
cadastro positivo até o exame da possibilidade de arresto de parte dos salários para
pagamento de dívidas e também da possível penhora de imóveis utilizados para
residências. Destaca-se, no primeiro caso, que projeto de lei já foi aprovado pela
Câmara dos Deputados e neste segundo semestre de 2009 está sendo apreciado pelo
Senado Federal.
Não se pode, entretanto, atribuir a inadimplência a fatores exclusivamente
exógenos. A própria política de crédito dos bancos, a seleção dos clientes, a escolha das
garantias, tudo isso afeta a probabilidade de inadimplência de um tomador de
empréstimos. Ao contrário de sugestões referentes a alterações institucionais para

18
Os autores também estimam o impacto de uma redução dos compulsórios e da taxa SELIC,
mas não foi possível interpretar quantitativamente os resultados, tendo em vista que os autores
não explicitaram a unidade utilizada para mensurar os compulsórios.
19
O autor utiliza o conceito de margem de juros líquida, que corresponde à diferença entre
receitas e despesas com juros, dividida pelo valor dos interest bearing assets.

18
facilitar a recuperação de crédito, que são abundantes, propostas para lidar com esse
caráter endógeno da inadimplência são bem mais raras.
Há duas formas de abordar a questão. Uma é criar estímulos para os bancos
formarem carteiras menos arriscadas. Pode-se, por exemplo, limitar o lançamento de
despesas com créditos irrecuperáveis no imposto de renda, conceder benefícios fiscais
para bancos que apresentam carteiras menos arriscadas, ou impor metas de redução.
Mas estimular a formação de carteiras menos arriscadas (ou, analogamente,
desestimular carteiras com alto risco ex-ante) pode ser ineficiente do ponto de vista
econômico. Em princípio, não há problemas em oferecer crédito com alto risco de
inadimplência. Do contrário, parcela da população (seja pessoa física ou jurídica)
disposta a empreender projetos mais arriscados estaria fora do mercado de crédito.
O problema então não é o risco (ex-ante) da carteira, mas a sua correta
mensuração. Se fosse possível conhecer a real probabilidade de inadimplência de cada
tomador, os bancos poderiam criar um espectro de taxa de juros, associando cada taxa a
um devedor específico. Obviamente, não há tecnologia para isso. Mas pode-se pensar
em mecanismos de incentivos que induzam os bancos a estimarem com maior precisão
a probabilidade de inadimplência de seus clientes. Atualmente, talvez em função da
baixa concorrência no setor, não parece haver empenho significativo das instituições
financeiras em avaliar a capacidade de pagamento dos tomadores. Com isso, cobram-se
taxas elevadas de todos os clientes, sem favorecer aqueles que apresentam baixo risco
de não pagamento, o que gera fortes ineficiências no mercado de crédito. Dentre os
incentivos possíveis, que serão discutidos posteriormente, destaca-se a possibilidade de
conceder incentivos fiscais ou de permitir maior alavancagem para bancos que estimem
corretamente a probabilidade de inadimplência de sua carteira de empréstimos.

IV – AVALIAÇÃO METODOLÓGICA

Esta Seção discute alguns aspectos da metodologia utilizada pelo Banco Central
para a decomposição do spread. Essa decomposição é estimada anualmente, nos
Relatórios intitulados Juros e Spread Bancário no Brasil – de 1999 a 2003 – e Economia
Bancária e Crédito – de 2004 em diante. Os resultados mais recentes são obtidos por
metodologia definida em 2004, que será o objeto de análise.

19
 A escolha do ano de 2004 como marco para avaliação da metodologia de
decomposição do spread bancário feita pelo Bacen (que passaremos a chamar de
metodologia de 2004) deve-se à justificativa apresentada no trabalho A Decomposição
do Spread Bancário no Brasil, daquele mesmo ano. Ali se defendia que, naquela versão,
teriam sido feitos os aprimoramentos necessários para que a metodologia passasse a ser
considerada satisfatória e estável pela Instituição (p.17). Daquele ponto em diante, não
houve qualquer modificação substantiva. Essa impressão foi corroborada por
informações obtidas com técnicos do Bacen.
É preciso, neste ponto, alertar para um fator crítico. Os trabalhos de avaliação de
composição do spread bancário publicados pelo Bacen não são sistematizados como
documento oficial daquele órgão, mas como coleções de trabalhos de perfil acadêmico
de autoria de funcionários da instituição. Desse modo, a metodologia de avaliação do
spread feita pelo Bacen tem caráter semi-oficial, no sentido de que a publicação é
executada e patrocinada pelo Bacen, mas os métodos adotados e as conclusões a que se
chegam não são posições oficialmente assumidas pela instituição por meio de
documentos tradicionalmente utilizados na Administração Pública, como circulares ou
carta-circulares. Subsistem tão-somente como textos autorais de técnicos da Casa, ainda
que acolhidos na sua rede de publicações. Talvez aquela Instituição devesse considerar
formas de tornar oficiais os critérios de avaliação das variáveis que compõem o spread
bancário, especialmente considerando o seu papel de autoridade reguladora do mercado
financeiro.
Um segundo alerta é que esta avaliação não se baseou em revisão dos dados
primários utilizados pelo Bacen. Buscou-se apenas analisar a consistência dos
resultados a partir das informações sobre os pressupostos adotados e os métodos
utilizados no trabalho de mensuração e decomposição do spread feito pelo Bacen. Para
tanto foram considerados materiais contidos nas já citadas séries Juros e Spread
Bancário no Brasil e Economia Bancária e Crédito. Dúvidas subsistentes à leitura
foram discutidas e esclarecidas com técnicos do Bacen que trabalham diretamente com
o tema.
Antes de discutir a metodologia, é importante esclarecer que o Bacen estima o
spread somente para um subconjunto das operações de crédito, as chamadas operações
livres referenciadas 20 . Barbosa (2009) 21 criticou a pouca abrangência dessa amostra,

20
Vide definição dessas operações na Seção II.
21
Barbosa, Fábio Coletti. Comunicação oral, em audiência pública na CACFE, em 26/03/2009.

20
que contemplaria apenas 45% das operações de crédito do sistema bancário brasileiro.
De acordo com estimativas da Febraban, ao incluir as operações de financiamento
imobiliário, leasing e crédito direcionado, chegando a 70,6% do total, o spread se reduz
em aproximadamente 8 pontos percentuais, atingindo 22 pontos percentuais em janeiro
de 2009.
A opção de considerar todas as operações ou somente o segmento livre depende
do objetivo do estudo. Se o objetivo for conhecer o custo do crédito no Brasil, o mais
correto é, de fato, utilizar a amostra completa, incluindo créditos direcionados. Já se a
preocupação for de implementação de políticas, o mais apropriado seria se concentrar
no crédito livre, uma vez que seria esse segmento que sofreria preponderantemente o
impacto de medidas como desoneração fiscal ou alteração nas condições de
concorrência.
A próxima seção discute alguns aspectos da metodologia utilizada pelo Bacen
que mereceriam ser aprimorados.

IV.1 – Fragilidades pontuais na metodologia de mensuração do spread

IV.1.a Uso da taxa de captação dos CDB como custo mínimo

O spread bancário é definido como a diferença entre as taxas de juros cobradas

dos clientes e o custo financeiro de captação suportado pelas instituições financeiras. A
metodologia empregada pelo Bacen utiliza como custo financeiro de captação a taxa
que os bancos pagam pelo CDB, independentemente da origem do recurso. Ocorre que
parte dos fundos dos bancos provém de fontes com custos bem mais baixos que o CDB,
como os depósitos à vista e os recursos de livre aplicação das cadernetas de poupança 22 .
A revisão de metodologia de 2004 (p.18) afirma que:
“A metodologia de decomposição do spread bancário é detalhada nos
dois primeiros trabalhos (Bacen, 1999 e 2000). Três são os problemas
metodológicos identificados nesses estudos e que serão tratados nesta parte do
trabalho: ..........

22
Como aproximação, é correto afirmar que os depósitos em caderneta de poupança são direcionadas para
o financiamento imobiliário. Mas em avaliações quantitativas é importante lembrar que 15% desses
depósitos têm destinação livre. Além disso, quando os bancos financiam determinados empreendimentos
imobiliários – normalmente voltados para a baixa renda – o direcionamento é calculado como um
múltiplo do valor efetivamente emprestado, o que implica liberação de recursos superior aos 15% do
saldo para serem utilizados em operações livres.

21
 3- Participação dos recolhimentos compulsórios na decomposição do
spread. Originalmente essa variável participava da decomposição; isso foi
mudado a partir do segundo estudo, com base em uma hipótese de alíquota zero
para os compulsórios sobre depósitos a prazo e não financiamento de
operações de crédito via depósitos à vista. A primeira hipótese não atende à
realidade, tendo em vista que tanto compulsórios sobre depósitos a prazo
quanto à vista eram significativamente altos para o período em análise. Além
disso, embora alguns modelos teóricos defendam a independência entre os
mercados de captação e empréstimo, não há comprovação empírica que
corrobore a hipótese adotada de não-utilização de recursos captados à vista
para concessão de operações de crédito (negrito não presente no original).”

Embora haja ambigüidade no texto, tudo leva a crer que, na revisão de

metodologia de 2004, optou-se por continuar não se considerando o custo mais baixo de
captação dos depósitos à vista na composição de custos das instituições financeiras. Tal
impressão foi corroborada por informações dadas por técnicos do Bacen.
Não vemos por que desconsiderar o custo financeiro mais baixo dos depósitos à
vista ou de outras fontes de financiamento na estimativa do custo real de captação dos
bancos. Ora, os depósitos à vista têm custo financeiro nulo para os bancos. Quando não
são considerados, os custos financeiros dos bancos são artificialmente elevados e,
conseqüentemente, os spreads bancários são subestimados. Ainda que sua proporção no
total de captações dos bancos fosse pequena, não seria admissível que a autoridade
reguladora desconsiderasse os efeitos redutores dos depósitos à vista sobre os custos
financeiros dos bancos. As taxas TBF (a melhor aproximação para os CDB), desde a
introdução da nova metodologia, em 2004, chegaram a atingir 19,35% em agosto de
2005, (segundo o relatório Bacen Séries Temporais – variável nº 7814). Com taxas de
captação em depósitos remunerados em níveis tão elevados, desconsiderar os depósitos
à vista - que têm custo zero na base de captação das instituições - tem como efeito
matemático a subestimação do spread bancário e, conseqüentemente, a subestimação da
margem líquida dos bancos.
Pode-se contra-argumentar lembrando que, justamente porque os depósitos à
vista têm custo financeiro zero, os bancos ampliariam sua rede de atendimento para
estimular a captação desses depósitos, aumentando seus custos administrativos.
Entretanto, como a própria noção de spread já inclui os custos administrativos
incorridos pelas instituições para a realização dos empréstimos, não se devem somar aos
custos de captação qualquer despesa – direta ou indireta – necessária à captação dos
recursos de terceiros pelas instituições financeiras. A razão é que esses custos – sejam

22
administrativos, sejam de ordem tributária – estarão alocados nos devidos componentes
do spread. Nos relatórios do Bacen, por exemplo, sob as rubricas custos administrativos
e tributação indireta, respectivamente.

IV.1.b Mensuração dos custos administrativos

Em Banco Central (2004), encontra-se a seguinte justificação para a necessidade

de alterar a metodologia de imputação dos custos administrativos às operações de
crédito como proporção da receita bruta gerada:
“2. Rateio dos custos administrativos. A metodologia antiga do BC assume
como hipótese que os bancos alocam seus recursos administrativos
proporcionalmente à receita bruta gerada pelas operações. Isso desconsidera a
existência de operações obrigatórias que absorvem recursos administrativos
independente do retorno associado (que muitas vezes implicam, inclusive,
retorno negativo)”
No mesmo documento, afirma-se a supremacia teórica do novo modelo de
mensuração proposto – o chamado algoritmo de Auman-Shapley. Várias conseqüências
podem se extrair dessa escolha técnica por uma nova metodologia de apuração dos
custos administrativos.
Em primeiro lugar, a metodologia de 2004 não considera como fonte de receitas
dos bancos certas operações extremamente rentáveis, como tarifas bancárias e
administração de fundos. Embora não fique claro nos documentos oficiais da
instituição, parece haver dificuldades técnicas para medir os custos de prestação desse
tipo de serviço. Por isso, somente quatro fontes de receitas dos bancos são consideradas:
operações de créditos livres, operações de crédito direcionadas, operações de câmbio e
operações de tesouraria. Para resolver esse problema, o Bacen optou por considerar que
a prestação de serviços não gera lucro e que os custos dessa atividade seriam iguais às
receitas por elas geradas. Com isso, o procedimento adotado é o de subtrair das despesas
administrativas totais o valor do somatório das receitas de tarifas e das receitas com
administração de fundos.
A hipótese de que o Bacen teria feito a simples subtração das receitas de
serviços de tarifas e administração de fundos foi corroborada em consultas com técnicos
do Bacen, pois esse passo metodológico, apesar de crítico e muito relevante, não foi
tornado explícito no trabalho de 2004, exceto por essa menção às despesas
administrativas:

23
  “Essa metodologia permite o cálculo das despesas administrativas livres das
receitas de serviços, que são deduzidas dos custos de captação utilizados na
estimação da função custo e, portanto no cálculo da alocação de custos”

Preliminarmente é necessário esclarecer quais são os efeitos matemáticos da

subtração pura e simples das receitas de tarifas e de administração de fundos para a
apuração das despesas administrativas das operações de crédito. As receitas de tarifas e
de administração de fundos, obviamente, são superiores aos custos administrativos
necessários à sua obtenção. Caso contrário, os bancos não teriam interesse em prestar
tais serviços.
Ao considerar que a prestação de serviços não gera lucro, a metodologia do
Bacen subtrai o valor total das receitas de tarifas e de administração de fundos dos
bancos, do custo administrativo das demais operações (empréstimos direcionados,
empréstimos livres, operações de tesouraria e de câmbio). Como conseqüência, a
parcela de custo administrativo no spread fica subestimada.
A subestimação da parcela de custos administrativos no spread tem duas
conseqüências importantes. A primeira é superestimar a parcela computada na forma de
resíduo. A segunda é minimizar eventuais ineficiências do Sistema Financeiro Nacional.
Considerando a conjuntura e a estrutura do Sistema Financeiro Nacional, seria pouco
justificável a apuração de custos administrativos superiores aos observados. O País vem
passando por um acelerado processo de concentração bancária, marcado por
significativas fusões e aquisições, que, em princípio, deveria garantir a redução dos
custos administrativos unitários. Ademais, a própria expansão do crédito como
proporção do PIB deveria levar à redução dos custos unitários pelos ganhos de escala
esperados.
Despesas administrativas elevadas podem ser decorrentes do estímulo que
bancos possuem em expandir sua rede física de agências para captar o maior volume
possível de recursos. Tendo em vista que o mercado permite a cobrança de spreads
excessivamente elevados, os bancos aceitam incorrer em custos igualmente elevados
para aumentar a captação. Entretanto, custos administrativos elevados podem refletir
uma ineficiência estrutural no setor decorrente de falta de competição. Nesse caso, a
possibilidade de subestimação sistemática dos custos administrativos na composição do
spread bancário suscita preocupações quanto à possível desatenção da autoridade
reguladora para os aspectos potencialmente prejudiciais à concorrência do processo de
concentração bancária.

24
 De outra parte, o uso do algoritmo de Auman-Shapley não é isento de críticas,
ainda que ele não fosse um obstáculo (como parece ter sido) a considerar as receitas de
tarifas e as receitas de administração de fundos como fontes independentes de receitas
dos bancos.
Parece mais correto afirmar que a magnitude dos custos administrativos como
percentual das receitas está mais (inversamente) associada à escala das operações de
crédito. Por exemplo, operações de valor unitário maior tendem a ter custos
administrativos proporcionalmente menores. Desse modo, parece não fazer sentido o
argumento apresentado pelo Bacen de que haveria, em princípio, diferenças importantes
entre os percentuais observados entre operações de crédito direcionadas e operações de
crédito livre. Se comparada uma operação de crédito direcionado (como um
financiamento habitacional de R$ 300 mil) e uma operação de crédito livre (como um
financiamento de cartão de crédito de R$ 1 mil) parece claro que os diferentes atributos
de direcionamento x crédito livre são irrelevantes para determinar o peso relativo dos
custos administrativos. Soa mais plausível que a segunda operação tenha custos
administrativos proporcionalmente mais altos, ainda que seja uma operação de crédito
livre. A magnitude unitária das operações, portanto, parece ser a variável explicativa
mais importante na diferenciação dos custos administrativos.
O exemplo acima apenas ilustra as dificuldades conceituais que envolvem o
cálculo dos componentes do spread em níveis de agregação muito elevados. Por essa
razão, seria mais prudente que houvesse maior cautela na avaliação das metodologias
adotadas. Nesse sentido, é passível de crítica o fato de que, ao apresentar os resultados
da metodologia de 2004, o Bacen não tenha feito a apuração dos resultados da amostra
antiga segundo os critérios da nova metodologia, de modo a captar quais seriam as
diferenças nos componentes do spread devidas à mudança. O que se apresentou (vide
pag. 26 de Banco Central, 2004) foi uma tabela (n° 2) comparativa com os resultados da
amostra antiga e os da amostra nova, usando, em ambos os casos, a nova metodologia.
Com isso, não se pode verificar os efeitos da nova metodologia sobre a mensuração do
spread.

25
 IV.1.c Desconsideração da parcela de depósitos direcionados que pode ser
livremente aplicada

Se a desconsideração do custo financeiro dos depósitos à vista pode ser

considerada uma falta de rigor técnico, a mesma crítica pode ser dirigida ao tratamento
dispensado pela metodologia do Bacen aos chamados recursos direcionados. Ao lançar
automaticamente nessa categoria, como um rótulo, todos os recursos captados em
instrumentos regulados de forma mais estrita por leis ou por regulamentos do Conselho
Monetário Nacional, é diminuída a transparência dos dados – ao invés de aumentá-la, o
que prejudica uma avaliação mais correta da verdadeira magnitude do spread no País.
O fato é que as regulamentações que tratam dos recursos direcionados contêm
várias exceções que permitem a utilização desses recursos em operações livres e a taxas
de mercado. E essas proporções podem não ser desprezíveis. Para esses casos em que as
proporções não sejam desprezíveis e em que os custos sejam efetivamente muito
inferiores aos custos de captação dos CDBs, o Bacen deveria promover uma apuração
mais diligente dos custos.
Um exemplo claro dessa falha é o tratamento dados aos recursos de poupança.
Como se sabe, o custo de captação dos depósitos de poupança é de TR + 6,17% ao ano.
A norma que atualmente regula os depósitos de poupança é a Resolução do CMN nº
3.347, de 8 de fevereiro de 2006, e seu Regulamento Anexo.
É possível, acompanhando alguns dados de conjuntura e certos dispositivos da
norma, inferir alguns benefícios concedidos aos bancos e que não são incorporados na
estimativa do spread pelo Bacen, levando à subestimação do cálculo:
i) A forma de apuração do cálculo das exigibilidades de aplicação da
poupança (§ 1º do art. 1º do Regulamento Anexo à Resolução 3.347, de 8 de fevereiro
de 2006) é do tipo “menor de dois critérios”: ou a média aritmética dos saldos diários
dos doze meses anteriores, ou a média aritmética dos saldos diários do último mês. Para
janeiro de 2009, por exemplo, o saldo total de depósitos de poupança no Sistema
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) era de R$ 215,4 bilhões. A média
aritmética aproximada dos doze meses anteriores equivalia a R$ 199,4 bilhões. Assim,
só em função desse critério, há a liberação para as instituições de R$ 16 bilhões para
operações em recursos livres, o que significa 7,4% do saldo total da poupança SBPE.
Mas, ao estimar o spread, o Bacen considera que o custo de captação desses R$ 16
bilhões foi equivalente ao dos CDB, quando o correto seria atribuir a esse montante um

26
custo de captação de TR + 6,17% ao ano. O mesmo raciocínio pode ser feito não para
um mês somente, para uma série mais longa de meses. O resultado está exposto no
Gráfico 5.

Gráfico 5: Depósitos de poupança liberados como de livre aplicação pelo art. 1º,
§1º do RA da Resolução nº 3.347, de 2006.

percentual liberado sobre o total de depósitos

30 14%
Valores liberados em R$ (bilhões)

25 12%

10%
20
8%
15
6%
10
4%

5 2%

0 0%
mês abr/05 ago/05 dez/05 abr/06 ago/06 dez/06 abr/07 ago/07 dez/07 abr/08 ago/08 dez/08

Recursos livres da poupança - art. 1, § 1º do RA % sobre o saldo

ii) É possível estimar o impacto financeiro desses recursos que, em

princípio, são direcionados, podem ser livremente utilizados pelos bancos. Utilizando
dados do período de janeiro de 2005 a março de 2009, observa-se que a diferença média
entre o custo de captação dos bancos via CDBs 23 (aproximado pela Taxa TBF) e via
poupança foi de 5,7% a.a. Para o mês apontado no exemplo anterior – janeiro de 2009 –,
a diferença de custo entre CDB e poupança ficou em 4,2% e representa um ganho
financeiro não estimado pelo Bacen da ordem de R$ 55 milhões. Em termos anuais, esse
ganho do conjunto dos bancos, apenas com essa diferença seria da ordem de R$ 660
milhões.
iii) Outras rubricas atualmente negligenciadas pelo Bacen e que poderiam vir
a ser computadas em estimativas futuras: a) 15% de aplicações livres (inciso III do art.
1º do Regulamento Anexo); b) o floating das cartas de crédito concedidas no âmbito do
Sistema Financeiro de Habitação – SFH (inciso IV do art. 2º do Regulamento Anexo);

23
As variáveis foram extraídas do sistema Sisbacen, TBF de início de mês anualizada (Séries Temporais,
variável 7814) e rentabilidade da poupança no início de mês anualizada (Séries Temporais, variável
7828). A escolha da TBF deve-se ao fato de essa ser a melhor apuração para os CDB dos bancos mais
significativos.

27
c) os efeitos dos multiplicadores previstos nos arts. 12, 13, 14 e 15 do Regulamento
Anexo e que criam sobras adicionais de recursos de poupança para aplicação em
operações livres. Na verdade, esses valores são facilmente acessíveis ao Bacen, por
meio do cômputo extra contábil chamado Mapa A4.

IV.1.d Nível elevado de agregação

O Bacen optou em 2004 por ampliar a amostra dos bancos pesquisados. Com
isso pretendeu reduzir “o viés de seleção”. Segundo a nova metodologia:
“o viés de seleção está minimizado aqui a partir da ampliação da amostra
utilizada. Trabalha-se com um universo inicial de bancos – comerciais,
múltiplos, CEF e Banco do Brasil – que engloba todos os bancos atuantes no
País em cada data-base e para os quais as informações necessárias estavam
disponíveis. Consegue-se assim maior representatividade tanto em termos
quantitativos quanto em relação à composição do sistema” (p. 18).
É verdade que há benefícios em ampliar a amostra, por torná-la mais
representativa. Porém, isso leva a incontornáveis complicações metodológicas que o
nível elevado de agregação implica. A apuração do spread para operações mais
relevantes de instituições líderes seria mais precisa, menos sujeita a controvérsias
metodológicas e de maior relevância prática se a análise ficasse restrita a essas
instituições.
Por isso, seria aconselhável que o Bacen, além dos resultados agregados,
centrasse seus esforços de mensuração do spread e de seus componentes nas instituições
mais relevantes (market-makers) e nas operações mais relevantes, simplificando a
metodologia e permitindo o uso de ferramentas mais precisas de apuração. Isso geraria
resultado mais confiáveis e menos sensíveis a hipóteses.
O modelo de mensuração geral do spread atualmente existente deveria ser
mantido, sendo inclusive muito útil como baliza para comparações internacionais e ao
longo do tempo. Coexistindo com a mensuração agregada, seria apresentada uma
segunda, mais detalhada, exclusivamente voltada para as instituições líderes em cada
segmento, contando inclusive com avaliações qualitativas.

28
 IV.1.e Desconsideração dos sinais de rentabilidade anormal das instituições
líderes

A análise do spread bancário, tanto na sua dimensão total quanto na dimensão

de seus componentes, tem vários objetivos: identificar ineficiências administrativas
sistêmicas, excessiva carga tributária indireta sobre a intermediação, inadequação do
nível dos depósitos compulsórios, índice anormal de inadimplência ou existência de
ganhos excessivos por parte das instituições, esses últimos correspondendo a elevadas
margens líquidas.
Embora a detecção de possíveis ganhos extraordinários na atividade de
intermediação seja possível por meio da avaliação do spread bancário, essa não é a
única nem a melhor forma de constatar a existência desses ganhos. A comparação da
rentabilidade sobre o patrimônio líquido das instituições nacionais líderes com a de
instituições internacionais congêneres é um excelente indicador quanto ao índice de
competição efetiva no mercado interno.
É certo que o uso do indicador RoE ( return on equity – retorno sobre o
patrimônio, na terminologia inglesa ) pode ser criticado. Muitos consideram que o RoE
deve ser ponderado pelo risco da atividade. A racionalidade do argumento é a seguinte:
certas atividades empresariais têm risco implícito maior. Por essa razão, essas devem ter
RoE maior que atividades de menor risco implícito, mesmo em condições idênticas de
competição.
Traduzindo essa demanda de equalização dos RoE para a discussão presente, a
comparação dos retornos sobre o patrimônio das instituições líderes do Brasil e do
exterior deveria ser ponderada pelo risco percebido ou verificável. Uma forma bastante
aceitável de verificação do risco é o nível de alavancagem médio das instituições.
Quanto mais alavancada uma instituição financeira, ou seja, quanto menor a parcela de
capital próprio empregada nas operações de empréstimo, maior o risco implícito na
operação.
Sob esse aspecto, o Brasil é considerado um dos países com a regulação mais
estrita. Isso significa que os níveis de alavancagem brasileiros estão entre os mais
baixos do mundo, circunstância reconhecida como favorável pelo próprio Bacen.
O risco percebido ou efetivo de operação das instituições líderes brasileiras pode
ser tomado como inferior ao risco percebido ou efetivo da média das instituições líderes
mundiais. De fato, a crise financeira internacional demonstrou que as instituições

29
financeiras americanas e européias operavam com risco implícito bem superior ao
incorrido pelas instituições brasileiras. As primeiras só sobreviveram às vicissitudes ao
abalo dos mercados financeiros de 2008 em função das maciças injeções de recursos
promovidas pelos tesouros nacionais e pelos bancos centrais daquelas economias.
Sob essa perspectiva, seria de se esperar, portanto, que o RoE das instituições
líderes brasileiras fosse inferior ao verificado nas instituições líderes norte-americanas,
por exemplo. Essa seria uma maneira simples e objetiva de a autoridade reguladora da
competição no mercado financeiro – o Bacen – verificar se a competição no Brasil está
efetivamente beneficiando os consumidores dos serviços bancários.
Infelizmente, o Bacen não realiza um acompanhamento sistemático dessa
variável ou de qualquer outra que busque captar a rentabilidade do setor. Seria
aconselhável que passasse a fazê-lo, pois se trata de coleta de variável facilmente
disponível nos balanços das instituições financeiras. Recentemente, o Banco Central
produziu um estudo em parceria com a Secretaria de Direito Econômico (SDE) e com a
Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) sobre a as empresas de cartões de
crédito no Brasil, mostrando que o mercado de cartões de crédito é concentrado e adota
práticas que trazem prejuízos aos lojistas e consumidores. Estudo semelhante poderia
ser feito sobre a concorrência do sistema financeiro brasileiro e, baseado nos resultados
desse estudo, poder-se-ia pensar em adotar modificações na regulação bancária que
estimulassem uma maior competição no sistema financeiro.
A tabela abaixo lista as rentabilidades sobre patrimônio líquido das 7 maiores
instituições financeiras do Brasil de 2001 a 2008 por volume de ativos. Nas linhas
verdes, estão listadas as rentabilidades de todas as instituições da amostra, seguidas da
média de rentabilidade anual. Nas linhas azuis, as instituições com maiores ativos, -
excluindo a CEF, em razão de deter forte relação com fundos e programas estatais ou
públicos. Também para as linhas azuis são apontadas as médias anuais. Nas linhas
amarelas, as demais instituições da amostra, com as respectivas médias anuais. A linha
rosa mostra a diferença entre as rentabilidades sobre patrimônio líquido entre os dois
grupos. A principal conclusão é que a magnitude das instituições afeta positivamente a
rentabilidade sobre o patrimônio, sugerindo que o mercado pode ter fortes barreiras à
entrada.

30
Retorno sobre o patrimônio líquido de instituições selecionadas de 2001 a 2008 (taxa anualizada)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
BB 13,4% 25,7% 22,9% 24,6% 28,8% 35,1% 24,2% 34,9%
CEF ‐34,5% 27,8% 33,2% 24,5% 31,7% 30,5% 27,4% 50,0%
BRADESCO 25,5% 20,2% 19,4% 24,3% 34,5% 25,1% 31,6% 27,0%
ITAU 37,9% 21,4% 19,0% 38,3% 36,1% 34,6% 19,5% 28,6%
UNIBANCO 17,4% 16,8% 16,2% 17,6% 22,7% 19,8% 34,8% 25,9%
SANTANDER BANESPA 1,3% 57,4% 24,0% 21,4% 21,9% 16,3% 21,3% 16,9%
ABN AMRO 7,7% 17,7% 5,0% 8,0% 11,9% 18,1% 24,9% 14,8%
Média Simples 9,8% 26,7% 20,0% 22,7% 26,8% 25,6% 26,2% 28,3%

BB 13,4% 25,7% 22,9% 24,6% 28,8% 35,1% 24,2% 34,9%

BRADESCO 25,5% 20,2% 19,4% 24,3% 34,5% 25,1% 31,6% 27,0%
ITAU 37,9% 21,4% 19,0% 38,3% 36,1% 34,6% 19,5% 28,6%
Média Simples 25,6% 22,5% 20,4% 29,1% 33,1% 31,6% 25,1% 30,1%

UNIBANCO 17,4% 16,8% 16,2% 17,6% 22,7% 19,8% 34,8% 25,9%

SANTANDER BANESPA 1,3% 57,4% 24,0% 21,4% 21,9% 16,3% 21,3% 16,9%
ABN AMRO 7,7% 17,7% 5,0% 8,0% 11,9% 18,1% 24,9% 14,8%
Média Simples 8,8% 30,6% 15,1% 15,7% 18,8% 18,1% 27,0% 19,2%

Diferencial 16,8% ‐8,2% 5,4% 13,4% 14,3% 13,5% ‐1,9% 10,9%

Para 2008, o cálculo é feitoa apenas para os dois primeiros trimestres
Fonte: Banco Central do Brasil: Resumo dos Resultados Contábeis das 50 maiores instituições financeiras

V – MEDIDAS PARA REDUZIR O SPREAD BANCÁRIO

Como afirmado acima, os principais fatores que afetam o spread no Brasil, não
necessariamente na ordem, são: i) inadimplência; ii) cunha fiscal 24 ; iii) estabilidade
macroeconômica; iv) grau de regulação e competitividade do mercado financeiro; e v)
outros fatores que alteram a demanda e oferta por crédito.
O governo brasileiro já adotou uma série de medidas na tentativa de reduzir o
spread bancário:
- obrigatoriedade de os bancos informarem o custo efetivo total do empréstimo,
que inclui, além da taxa de juros, todas as taxas envolvidas com a operação;
- redução do imposto sobre operações financeiras (IOF);
- proibição de cobrança de tarifa por liquidação antecipada para operações
contratadas a partir da edição da Resolução no 3.516, de 6 de dezembro de 2007; e
- regulamentação da forma de cálculo do valor presente dos pagamentos para
efeitos de amortização ou resgate antecipado das operações de crédito.

24
A cunha fiscal constiui-se no conjunto de tributos diretos e indiretos incidentes sobre operações de
financiamento.

31
 Outras medidas propostas ou ainda em discussão mencionadas pelo Bacen
compreendem: alteração na forma de incidência de IR e CSLL sobre provisionamento
de crédito; permissão para separação do pagamento de juros do principal para melhorar
a forma de cobrança dos empréstimos (lei do incontroverso); cadastro positivo;
racionalização dos processos jurídicos; alteração nos direcionamentos obrigatórios de
crédito (crédito rural, crédito imobiliário e microcrédito).
Como acréscimo, sugerimos outras medidas que complementam ou
suplementam as que já estão sendo analisadas pelas autoridades econômicas. É forçoso
reconhecer que a lista não é exaustiva e nem excludente. Por exemplo, uma política que
leve à maior estabilidade macroeconômica deverá contribuir, simultaneamente, para
reduzir a inadimplência. Da mesma forma, medidas que permitam diminuir a assimetria
de informação entre bancos e tomadores deverão contribuir para reduzir a inadimplência
esperada, ao mesmo tempo em que propiciarão um ambiente mais competitivo. Ainda
assim, por motivos didáticos, é conveniente atribuir as sugestões a algum fator
específico que afeta o spread. Além de apresentar as sugestões que acreditamos serem
importantes para reduzir o spread, discorreremos também sobre algumas sugestões
apresentadas em audiências públicas da Comissão de Acompanhamento da Crise
Econômica e da Empregabilidade e em reuniões técnicas dos assessores da Comissão
com especialistas da área.

V.1 – Medidas que podem contribuir para reduzir a inadimplência

Ao conceder um empréstimo, os bancos necessitam fazer alguma avaliação da

inadimplência esperada. Conhecer a inadimplência ocorrida, decorrente de empréstimos
já concedidos, é importante somente se contribuir para que seja feita uma melhor
estimativa da inadimplência futura, decorrente dos financiamentos a serem concedidos.
Os principais fatores que afetam a inadimplência esperada são: ambiente institucional,
que determina maior ou menor probabilidade de recuperação de crédito; e estratégia de
concessão por parte das instituições financeiras.
Em relação ao ambiente institucional, essa é, certamente, uma área que requer
desenvolvimento contínuo. Contudo, conforme já argumentado, houve importantes
avanços institucionais nos últimos anos, com a aprovação de diversas leis visando a
aumentar a segurança jurídica dos contratos e a probabilidade de recuperação de

32
créditos. Outras ações, como as que levem a maior celeridade do Poder Judiciário,
certamente contribuirão para redução das taxas de inadimplência e, conseqüentemente,
dos spreads. Basta lembrar que processos de recuperação de crédito podem se arrastar
por anos nos tribunais, o que, certamente, premia os maus pagadores.
Mesmo reconhecendo que o ambiente institucional contribui para as altas taxas
de inadimplência no País, não se pode desprezar o fato de que a inadimplência pode
resultar de um processo de maximização de lucros por parte dos bancos. É possível que
carteiras que apresentem baixo grau de inadimplência e baixa taxa de juros gerem lucros
semelhantes a carteiras que apresentem alta taxa de inadimplência e alta taxa de juros.
Do ponto de vista de alocação eficiente de recursos na economia, não há porque
preferir sempre uma carteira menos arriscada a uma mais arriscada: pode ser
interessante financiar projetos mais arriscados, mas que, se bem sucedidos, geram alta
taxa de retorno. Do ponto de vista do consumidor, o crédito caro para determinados
indivíduos (por exemplo, aqueles que apresentam alta probabilidade de estarem
desempregados) é uma forma de acesso – às vezes, a única – ao mercado de alguns
bens, especialmente bens de consumo durável. Se houvesse um método de seleção que
atribuísse corretamente a cada indivíduo a sua probabilidade de default, haveria um
espectro de taxa de juros associado a diferentes probabilidades de inadimplência.
Quando a informação é incompleta, abre-se espaço para alocações ineficientes,
no caso, para cobrança de juros (com base na expectativa de inadimplência) não
compatível com a verdadeira probabilidade de default do tomador. Há vários motivos
que dificultam aos bancos obter informações completas. O primeiro é a ausência de
fluxo de informações. Esse problema pode ser minorado com a portabilidade cadastral e
com a implementação do cadastro positivo.
A portabilidade cadastral refere-se à possibilidade de um cliente transferir
informações sobre seu relacionamento com uma instituição bancária para outra. Dessa
forma, o histórico de um cliente em um banco, que contém informações importantes
sobre a sua capacidade de pagamento, deixa de ser propriedade exclusiva deste banco.
Se um indivíduo desejar mudar de banco, não necessitará construir um novo histórico de
relacionamento.
O CMN já tratou da portabilidade cadastral (Resolução nº 3.401, de 2006),
quando obrigou as instituições financeiras a enviarem as informações cadastrais para
outras instituições – sempre com autorização do cliente. Apesar de não ter feito
restrições quanto à cobrança de tarifas, o que pode vir a inviabilizar a portabilidade, é

33
surpreendente que os bancos não exijam esse cadastro quando vão conceder crédito para
um não cliente ou no momento da abertura de contas.
Tendo em vista que já existem mecanismos de transferência de informações
entre instituições financeiras, cabe indagar: por que os bancos adotam uma prática
ineficiente de negócios, já que eles poderiam estar discriminando melhor os seus
correntistas e maximizando os lucros? Uma possível resposta seria que esse
comportamento ineficiente decorre da ausência de competição no mercado e do poder
de barganha dos bancos, que lhes permitem cobrar a mais de todos os clientes.
Encontra-se em tramitação no Congresso projeto de lei que institui o chamado
cadastro positivo. Já existem cadastros negativos, que informam se o indivíduo deixou
de pagar determinado empréstimo. Assim, ao solicitar crédito, um banco pode saber se o
potencial tomador já deixou ou não de honrar um compromisso. Entretanto, esse
cadastro não permite à instituição discernir, em primeiro lugar, se a ausência de
informações negativas se deve ao fato de o indivíduo nunca ter tomado emprestado ou
se ele já tomou vários empréstimos e honrou todos eles. Similarmente, alguém pode não
ter pagado um empréstimo, mas ter pagado vários outros. Se aprovado, o cadastro
positivo, ao informar todo o histórico de empréstimos, permitirá que os bancos
discriminem essas diferentes situações e possam, dessa forma, selecionar melhor seus
clientes e cobrar taxas de juros mais adequadas para o seu perfil.
Há motivos, entretanto, para sermos céticos em relação à eficácia de medidas
como cadastro positivo. Em primeiro lugar porque, mesmo reconhecendo que o cadastro
positivo reduziria o custo de obter informações relevantes, deve-se lembrar que muitas
dessas informações podem ser providas pelo próprio cliente, como comprovantes de
carnês pagos e cópias de extratos bancários. O próprio desinteresse dos bancos em
solicitar o cadastro de seus clientes junto a outras instituições financeiras é um sintoma
de que o histórico do cliente não é a variável mais relevante para definir a taxa de juros.
Com efeito, a percepção de risco é apenas um dos aspectos levados em consideração por
um banco ao definir o custo do dinheiro. Outras considerações, como estratégias de
marketing e fidelização são ainda mais importantes para definir as taxas.
Um exemplo muito claro é dado por um grande banco, que estratifica a taxa de
juros conforme a pontuação de seus clientes. Essa pontuação considera vários aspectos,
muitos deles aparentemente não relacionados com a capacidade de o indivíduo honrar

34
os empréstimos, tais como se o candidato contrata seguros com o próprio banco 25 ou se
possui contas em débito automático. Mais surpreendente é que a pontuação do
correntista depende de ele possuir determinadas aplicações, e não do montante total de
aplicações. Assim, um correntista que possui, por exemplo, R$ 10 mil reais na caderneta
de poupança, caso tenha de pegar um empréstimo, irá pagar taxa de juros menor do que
outro correntista que possua R$ 1 milhão de reais aplicados em títulos do Tesouro
Nacional.
Outro exemplo interessante pode ser visto por emissores de cartão de crédito.
Muitas vezes o questionário de avaliação só pergunta pela renda do titular do cartão.
Assim, dois indivíduos com a mesma renda pessoal receberiam o mesmo crédito, ainda
que a renda familiar (por exemplo, em função do salário do cônjuge) seja
substancialmente diferente. Raramente se questiona, também, se o indivíduo possui
outro cartão de crédito, qual o limite desse outro cartão (o que indica maior poder de
alavancagem de crédito pelo cliente e, portanto, um risco potencial de default decorrente
de sobre-endividamento) e qual o grau de endividamento já contratado em outras
modalidades de crédito pelo cliente.
Além da dificuldade de obter informações, a inadimplência esperada pode ser
alta por ausência de garantias. Esse problema é particularmente relevante para pequenas
empresas. Uma forma de contornar esse problema é a criação de fundos de aval pelo
setor público. Nesse caso, o Tesouro teria de aportar recursos iniciais, mas o ideal é que
o fundo pudesse ser auto-sustentável, sendo financiado, por exemplo, por uma tarifa
incidente sobre os financiamentos.
O Brasil já dispunha de um fundo garantidor para microempresas, mas tinha um
caráter muito limitado: o Fundo de Garantia à Promoção da Competitividade (FGPC),
operado pelo BNDES, é dirigido para companhias exportadoras de pequeno porte e, em
função de contínuos contingenciamentos dos recursos orçamentários que iriam custeá-
lo, é praticamente inoperante. Também foram criados recentemente o Fundo de
Garantia para a Construção Naval (Medida Provisória nº 462, de 14 de maio de 2009) e
o Fundo de Garantia a Empreendimentos de Energia Elétrica (Lei nº 11.943, de 28 de
maio de 2009). Trata-se, contudo, de fundos constituídos para garantir o financiamento
destinado a setores específicos.

25
É concebível que indivíduos que contratam seguro ofereçam menor risco de default. O problema é que
só é válido para pontuação o seguro contratado com o próprio banco, e não com outros.

35
 A Medida Provisória (MPV) nº 464, de 2009, autorizou a União a participar com
até R$ 4 bilhões de reais em fundos que garantissem, direta ou indiretamente, operações
de crédito para microempreendedores individuais, empresas de micro, pequeno e médio
portes, e autônomos, nesse último caso, somente para aquisição de bens de capital.
O novo fundo público de aval, em tese, como já foi dito, deveria ser auto-
sustentável, a ser financiado, por exemplo, por uma tarifa incidente sobre os
financiamentos. O problema que se vislumbra é como evitar que o fundo não seja
dilapidado em função de empréstimos não pagos. Do ponto de vista do devedor, o
estímulo para pagar os empréstimos é similar ao que teria na ausência dos fundos: se
não pagar, estará sujeito à inclusão de seu nome em cadastros de inadimplentes e à
execução de bens (se houver). A diferença é que a recuperação do crédito seria feita
pelo Fundo, e não pelo banco que concedeu o empréstimo (afinal, ao receber os recursos
pelo fundo de aval, o banco não teria interesse em ir atrás do cliente para o pagamento
das dívidas). Se a capacidade de recuperação de crédito por parte do fundo for inferior à
dos bancos, e o tomador tiver conhecimento disso, então a criação do fundo estimulará a
inadimplência. Uma forma de contornar esse problema é o fundo não garantir um aval
completo, de forma que gere incentivos para o banco recuperar o crédito 26 .
O problema maior de incentivos, contudo, está do lado dos bancos. Se houver
garantia de aval, os bancos deixariam de ter interesse em fazer uma análise criteriosa de
crédito. Afinal, receberiam o empréstimo de qualquer forma. Há inclusive o risco de
refinanciamento de dívidas já tidas como irrecuperáveis no âmbito do fundo.
Uma sugestão para minimizar o problema de incentivos seria os bancos
deixarem de receber a primeira prestação que deixasse de ser paga. Esse mecanismo,
entretanto, não funciona, tendo em vista que bastaria o banco ajustar a taxa de juros para
que o retorno do financiamento se desse em uma parcela a menos do que o número de
prestações negociado com o tomador.
Para desenhar um mecanismo de fundo de aval adequado, deve-se avaliar qual é
o problema que está afetando o mercado. Há três questões que precisam ser
respondidas: o fundo de aval deve ser tal que, mesmo se acionado, ensejaria perdas aos
bancos? O fundo deve cobrir cada empréstimo individual ou a carteira? É aconselhável
limitar a taxa de juros para os empréstimos concedidos com a proteção do fundo de

26
Esses incentivos serão necessariamente incompletos, tendo em vista que, em caso de inadimplência, o
banco receberá mais quando houver garantia do fundo de aval. Ainda assim, é melhor que os incentivos
sejam incompletos do que não haver incentivo algum.

36
aval? A MPV nº 464, de 2009, deixou a cargo dos estatutos dos fundos (podem ser
criados mais de um, em princípio) importantes aspectos, como a definição de limites
para cada carteira ou as operações que serão elegíveis para a concessão de aval. O único
ponto específico que estabeleceu foi o teto de 80% do valor da operação para a
cobertura da garantia.
Partindo de uma situação extrema, com perfeita simetria de informações e em
que todos os tomadores sejam iguais, porém sujeitos a choques específicos (em
linguagem coloquial, podem ter sorte ou azar), o fundo de aval funcionaria somente
como um seguro: todos pagariam um prêmio (por exemplo, um adicional sobre a taxa
de juros) e, aqueles que tiverem sorte, perderiam o prêmio, ao passo que os azarados
teriam a cobertura do fundo. Nessa situação, o fundo poderia cobrir todas as eventuais
perdas que os bancos tivessem e seria indiferente cobrir cada empréstimo
individualmente ou a carteira. Se o prêmio for atuarialmente justo, não faz sentido
limitar a taxa de juros: projetos mais arriscados (que não são necessariamente ruins para
a economia) pagariam um prêmio maior. Já se houver algum subsídio público – o que é
bem provável – então faz sentido limitar a taxa de juros e, com isso, excluir os projetos
mais arriscados do programa. Para incluir tais projetos, seria necessário imaginar que
eles trariam mais externalidades positivas do que os projetos menos arriscados 27 .
Entretanto, as hipóteses antes descritas certamente não se verificam na realidade.
A informação é assimétrica, os bancos possuem poder de mercado e um fundo de aval
pode gerar incentivos perversos, tanto de parte dos bancos, como de parte dos
tomadores. Em relação aos tomadores, pode-se pensar em se instituir bônus por
adimplência. O valor desses bônus deve ser calculado de forma tal que, em média, o
fundo arrecade aquilo que se pretende 28 . Conforme dito anteriormente, a criação de um
fundo de aval somente gera um incentivo perverso para os tomadores se houver a
percepção que há menor probabilidade de recuperação de crédito.
Em relação aos bancos, o primeiro incentivo perverso que o fundo de aval
geraria é a falta de interesse em avaliar criteriosamente o risco embutido em cada

27
A proposta de, em princípio, excluir os empréstimos mais arriscados baseia-se na hipótese de que esses
projetos impõem um nível de risco acima daquele que a sociedade deseja incorrer. Nessa situação, um
fundo público que desse aval a tais projetos estaria expondo a sociedade a um risco indesejado, levando a
uma perda de bem-estar.
28
O fundo pode ser ou não subsídiado. Se não houver subsídio, o cálculo dos bônus deve ser tal que a
contribuição de cada financiamento reflita a sua probabilidade de inadimplência. Se houver subsídio,
calcula-se igualmente qual a despesa com inadimplência esperada para o financiamento e abate-se o
subsídio associado.

37
projeto. O segundo incentivo perverso gerado pelo fundo de aval refere-se ao
desinteresse dos bancos na recuperação do crédito. Por esses motivos, um fundo de aval
não deveria cobrir todas as perdas de uma carteira. Um possível limite superior seria
garantir remuneração equivalente à SELIC, ou talvez até menos que isso. Conforme
colocado, a MPV nº 464, de 2009, prevê um limite de 80%.
Se é correta a hipótese de que os bancos não investem suficientemente na
avaliação de riscos e conseguem, por causa de seu poder de mercado, impor uma taxa
de juros associada a uma taxa de inadimplência acima da esperada, então o mais
adequado seria estipular que o fundo de aval garantisse a carteira, e não cada
empréstimo individualmente. Se a garantia for por empréstimos individuais, os bancos
podem ganhar duplamente, porque aqueles tomadores que efetivamente honram o
empréstimo pagam uma taxa de juros que remunera o banco não somente pelo próprio
risco (ex ante) de inadimplência, mas também pelo risco dos demais tomadores. Como o
fundo de aval já está cobrindo o risco de inadimplência, os bancos apropriariam como
lucro a parcela da taxa de juros destinada à cobertura da inadimplência.
Em relação à limitação da taxa de juros, há três considerações a fazer. Em
primeiro lugar, se o fundo de aval cobrir cada empréstimo, em vez da carteira, gera-se
um incentivo para aumento da taxa de juros, pois os bancos receberiam as taxas mais
elevadas dos tomadores que honrarem as dívidas, e receberia do fundo os valores
correspondentes aos empréstimos não pagos. Em segundo lugar, conforme já discutido,
se houver subsídio público e não existir motivos suficientemente fortes para financiar
projetos mais arriscados, faz sentido estabelecer que o fundo garanta somente
financiamentos mais seguros. Por fim, o fundo de aval pode ser interpretado como um
seguro que o banco estaria adquirindo. Nesse caso, faz sentido que ele pague, via taxa
de juros menor, pelo menor risco.
Em qualquer caso, é importante estabelecer algumas regras limitando os
empréstimos elegíveis para o fundo de aval. Uma limitação óbvia seria impedir o acesso
àqueles tomadores que já se encontram inadimplentes. Do contrário, os bancos
poderiam construir uma nova carteira, refinanciando a dívida não paga e já tida como
irrecuperável, e contar com o fundo de aval para reaver pelo menos parte desses
empréstimos. Seria desejável que a MPV nº 464, de 2009, já estabelecesse que
empréstimos para tomadores inadimplentes não poderiam ser beneficiados pelo aval do
fundo.

38
 Até o momento, foram discutidas propostas que têm por objetivo melhorar o
ambiente institucional, reduzir a assimetria de informações ou aumentar a garantia
oferecida pelos tomadores. Deve-se discutir, ainda, o caráter endógeno da
inadimplência.
Apesar de não haver dados que quantifiquem o problema, há uma série de
evidências que apontam no sentido de que parte da inadimplência se deve a um
desinteresse dos bancos em fazer uma análise de crédito criteriosa, que discrimine
corretamente a probabilidade de default dos tomadores de empréstimo.
Além dos exemplos pontuais antes relacionados, podem ser citadas outras
evidências que apontam na mesma direção:
a) é muito fácil conseguir cartões de crédito. O indivíduo recebe as mais
diversas propostas, via correio convencional, telemarketing ou outras modalidades.
Mesmo que as propostas estejam sujeitas à aprovação, o acesso fácil aos cartões deve
estimular pessoas com baixo potencial de pagamento a solicitarem – e conseguirem –
pelo menos um cartão;
b) o financiamento de veículos com prazo de pagamento muito longo
constitui-se, na prática, em um financiamento quase sem garantias, tendo em vista a
velocidade de depreciação do veículo;
c) também no mercado de financiamento de veículos, vendedores de
concessionárias afirmam ser muito comum venderem o carro e, poucos meses depois de
concretizada a venda, o comprador devolver o automóvel, normalmente após ter
percebido que a manutenção do carro envolve outros custos além das prestações, como
IPVA, seguro, troca de óleo, etc.;
d) há um incentivo para gerentes ou vendedores concederem o máximo de
crédito possível, pois esse comportamento melhora a sua avaliação dentro da empresa.
Em geral, não há um esquema de incentivo baseado nos empréstimos efetivamente
pagos. Observe-se que esse incentivo pode ocorrer diretamente, quando o financiamento
é concedido na própria agência, ou indiretamente, quando o banco (ou uma financeira
associada) faz convênio com grandes redes varejistas e a análise de crédito fica a cargo
dessas redes;
e) há instituições financeiras que requerem pouquíssimas informações para
concederem crédito. Elas se especializam em operações para as quais se espera alto grau
de inadimplência, mas em que, para compensar, cobram taxas de juros muito elevadas.

39
 A questão central que se coloca é: por que os bancos não fazem uma avaliação
mais rigorosa de seus clientes? Uma resposta possível é a escassez de recursos. Como o
grau de alavancagem do Sistema Financeiro Nacional é baixo e os bancos operam em
ambiente de baixa concorrência, pode ser mais lucrativo para os bancos oferecerem uma
taxa única de juros 29 – mais elevada – e emprestar a todos a essa taxa, do que oferecer
um menu de taxas, de acordo com a probabilidade de inadimplência do tomador.
Também poderia ser argumentado, como feito anteriormente, que, devido a um mercado
não competitivo, os bancos não discriminam melhor os seus correntistas e maximizam
os seus lucros porque eles conseguem cobrar a mais de todo mundo.
Há algumas formas de estimular os bancos a avaliarem com maior rigor os seus
clientes. Uma delas é permitir maior alavancagem, no sentido de se reduzir a exigência
de capital para carteiras menos arriscadas que a média. Pode-se pensar em um
mecanismo no qual os bancos teriam a opção de declarar qual a probabilidade de
inadimplência de sua carteira (o banco poderia apresentar várias carteiras de crédito,
com diferentes probabilidades de inadimplência). Em princípio, o Bacen confiaria na
avaliação do banco 30 , e as carteiras para as quais os bancos não declararam nenhuma
probabilidade seriam aquelas que permitiriam menor grau de alavancagem. Caso a
probabilidade ocorrida tenha sido diferente da projetada (dentro de certos limites), o
banco sofreria alguma punição, por exemplo, pagamento de multa ou menor
possibilidade de alavancagem no período seguinte. Esse mecanismo teria a vantagem de
lidar com dois problemas: estimular uma avaliação criteriosa por parte dos bancos e
aumentar a oferta de crédito.
Outra forma de estimular os bancos a fazerem uma avaliação mais criteriosa de
suas carteiras é tornar as deduções tributárias condicionais ao grau de acerto da
inadimplência da carteira. Os bancos somente poderiam abater despesas referentes a
créditos irrecuperáveis se a inadimplência da carteira tiver sido corretamente prevista
(admitindo uma tolerância). Do contrário, as deduções seriam inversamente
proporcionais ao erro de previsão. Pode-se pensar em cláusulas de escape, por exemplo,
quando houver choques não antecipados e de magnitude significativa na economia.

29
Esse é apenas um argumento. É claro que os bancos fazem algum tipo de discriminação entre seus
clientes, cobrando taxas diferenciadas, por exemplo, para pessoas físicas e jurídicas, grandes ou pequenos
tomadores. O ponto é que deveria haver uma diferenciação maior de taxas com base na probabilidade de
inadimplência.
30
Esse processo pode ser gradual. Inicialmente, os bancos apenas declarariam a probabilidade de
inadimplência da carteira. Somente após um período de acertos é que o Bacen poderia permitir maior
alavancagem para carteiras menos arriscadas.

40
V.2 – Medidas que podem contribuir para aumentar a concorrência
bancária

O grau de concentração do Sistema Financeiro Nacional não é exagerado quando

se compara com os demais países (Nakane, 2002). Ainda assim, há fortes evidências de
que o sistema financeiro nacional não opera em regime de concorrência perfeita. Há
duas formas de tentar estimular a concorrência, ou, pelo menos, evitar que haja abuso de
poder econômico por parte dos bancos. Uma é por meio de medidas que gerem estímulo
para maior competição. A segunda é por meio de regulação.
Em relação às medidas que estimulam competição, podem ser citadas:
i) aumentar a educação financeira;
ii) implementar a portabilidade cadastral;
iii) facilitar o fluxo financeiro entre contas correntes de diferentes bancos;
iv) melhorar a divulgação de informações;
v) implementar o cadastro positivo;
vi) reduzir restrições para emprestadores;
vii) obrigar o sistema financeiro a compartilhar os terminais de auto-
atendimento.
Dessas medidas, talvez a que cause maior impacto seja uma maior educação
financeira. Trata-se, contudo, de uma medida que só deve trazer efeitos, na melhor das
hipóteses, no médio prazo. Pode-se pensar em campanhas veiculadas em meios de
comunicação de massa enfatizando que o relevante é o gasto com juros, e não se a
prestação cabe no orçamento, e alertando para os riscos de inadimplência. O credor
deveria ser obrigado a informar, além da taxa, qual o valor em reais que está cobrando a
título de juros, e, do total de prestações, quantas se destinam ao pagamento de juros e
outras taxas. Além disso, a cada prestação paga, o credor deveria ser obrigado a
informar quanto falta ainda para pagar e quanto o devedor gastaria se fizesse liquidação
antecipada da dívida.
A portabilidade cadastral tem por objetivo permitir que o cliente de um banco
transfira as informações desse banco para outro. Como foi dito anteriormente,
Resolução do CMN já prevê a portabilidade cadastral, mas é importante que esse

41
serviço não possa ser cobrado, pois, do contrário, pode inviabilizar a transferência de
informações.
Outra medida que pode contribuir para aumentar a concorrência entre os bancos
é isentar de tarifas o fluxo financeiro entre contas de um mesmo titular, mesmo que
pertencendo a bancos diferentes. Isso estimularia um correntista a manter contas em
diferentes bancos, fazendo uso das opções de crédito que forem mais baratas.
O Bacen divulga as taxas cobradas para cada tipo de operação. Apesar de ajudar
o consumidor a ter alguma idéia de como está o mercado de crédito no País, na forma
como se apresentam, as informações divulgadas devem ter um impacto mínimo sobre a
competição entre os bancos. Isso porque os bancos informam as taxas efetivamente
pactuadas e isso, como se sabe, depende de uma série de fatores, como porte do
tomador, volume da operação, etc. Assim, o fato de algum banco ter oferecido taxa mais
baixa em uma modalidade específica não quer dizer que um cliente de outro banco irá
conseguir a mesma taxa. Uma forma de melhorar as informações seria estratificar por
nível de risco do cliente e por volume de empréstimo.
Outra forma de aumentar a concorrência no mercado de crédito é reduzir as
restrições para que uma pessoa, física ou jurídica, possa emprestar. Atualmente,
somente instituições financeiras podem conceder empréstimos, e a Lei n° 4.564, de
1964, prevê uma série de restrições a essas empresas – por exemplo, serem constituídas
como sociedades anônimas. Desde que seja com recursos próprios, ou seja, desde que
seja proibida captação, e que se sujeitem às normas tributárias e de prevenção de
lavagem de dinheiro, qualquer pessoa, física ou jurídica, poderia ter o direito de
conceder empréstimos.
A obrigatoriedade de compartilhamento de terminais de auto-atendimento
também pode ser um importante fator para estimular a concorrência no sistema
financeiro, ao aumentar a atratividade de bancos pequenos e médios. Afinal, um dos
motivos que afasta a clientela desses bancos é justamente a falta desses terminais. Para
dispor de uma rede própria extensa e pulverizada de terminais de auto-atendimento são
necessários pesados investimentos iniciais, o que se constitui em uma barreira à entrada
de concorrentes.
Já sobre o marco regulatório, antes de tudo, não custa lembrar que todo o
sistema financeiro brasileiro está sob controle do Bacen. Isso cria conflito de interesses.
O Banco Central tem por mandato garantir a estabilidade do sistema financeiro e, ao
mesmo tempo, coibir abusos. Ocorre que, quanto mais abusos houver, maior a

42
lucratividade dos bancos e, portanto, menor a probabilidade de ocorrer problemas
sistêmicos.
O ideal seria deixar a avaliação de abusos de poder a cargo dos órgãos de defesa
da concorrência. Além do problema de conflito de interesses mencionado anteriormente,
esses órgãos possuem um corpo técnico especializado na análise de problemas
associados à concorrência. Destaca-se que, na experiência internacional, é comum a
atuação conjunta dos bancos centrais e dos órgãos de defesa da concorrência para
analisar processos de concentração bancária e avaliação de eventuais práticas
anticoncorrenciais.
Argumentamos que não é desejável regulamentar o setor diretamente – por
exemplo, com leis que estabeleçam tetos para taxa de juros ou spread. Obviamente, isso
não é desejável. Afinal, as condições da economia se alteram constantemente. Por
exemplo, em ambientes de maior risco, é natural que o spread se eleve. É melhor deixar
que a avaliação, se está ou não havendo abuso de poder, seja feita caso a caso pelos
órgãos competentes. De qualquer jeito, é fundamental que exista a ameaça de punição
para os casos em que se entenda que houve abuso de poder.

V.3 – Outras medidas

Esta seção discutirá a pertinência de outras medidas para reduzir o spread, como
eliminação do crédito direcionado, uso de bancos públicos, redução da cunha fiscal e
maior estabilidade macroeconômica.
A eliminação do crédito direcionado é frequentemente apresentada como um
possível meio de reduzir o spread. Em princípio, a existência de taxas de juros
diferenciadas deve provocar distorções na economia e alocações ineficientes. Ocorre,
entretanto, que há falhas no mercado de crédito e pode haver externalidades em
determinados setores que justificariam o acesso a taxas privilegiadas. Foge do escopo
deste trabalho discutir se deve ou não haver crédito direcionado. Iremos nos preocupar,
somente, em avaliar os resultados da eliminação dessa modalidade de crédito.
Não acreditamos que o spread médio da economia irá se reduzir. Em primeiro
lugar, porque se forem eliminados os limites de taxa de juros nas operações
direcionadas, não faz sentido manter as captações a taxas privilegiadas. Assim, pode ser
que o efeito final seja nulo sobre o spread médio (provavelmente aumentando o spread

43
dos direcionados e reduzindo o spread dos demais). O resultado final dependerá das
elasticidades de demanda por cada tipo de crédito, sendo difícil estabelecê-lo, a priori.
Também cabem reservas em relação ao argumento de que há subsídio cruzado e
que o crédito livre é caro, em parte, para compensar prejuízos provocados pelas
operações direcionadas. Basta usar um argumento de preferência revelada: os bancos
não são obrigados a oferecerem crédito direcionado, como poupança ou repasse do
BNDES. Se o fazem é porque a operação é lucrativa.
O Instituto Brasileiro de Economia (IBRE), da Fundação Getúlio Vargas,
sugeriu que o governo utilizasse a Caixa Econômica Federal (Caixa) para forçar uma
redução na taxa de juros. De acordo com pesquisa do PROCON, em março de 2009, a
Caixa foi o banco que cobrou taxas mais baixas na modalidade empréstimo pessoal.
Ainda assim, os juros foram de 4,30% no mês, muito acima do 0,9% ao mês da Selic no
mesmo período.
A justificativa para uso da CAIXA, em detrimento de outros bancos públicos
ditos comerciais, é por ser uma instituição de grande porte e constituída na forma de
empresa pública (100% do seu capital pertence à União), ou seja, suas ações não são
transacionadas em bolsa e não haveria o risco de eventuais prejuízos aos acionistas
minoritários. O argumento baseia-se no raciocínio de que a CAIXA, por ser um banco
grande, consegue influenciar as taxas. Como as taxas estariam acima do que seria
socialmente ótimo, uma intervenção do governo no setor teria a capacidade de aumentar
o nível de bem-estar social. Os demais bancos, para não perder clientes, teriam de se
ajustar, reduzindo também suas taxas. O problema pode ser na eficácia da medida: a
CAIXA é pouco relevante no mercado de crédito, exceto o imobiliário, que já é
direcionado. Adicionalmente, não podem ser descartados os riscos fiscais, caso a
CAIXA venha a apresentar prejuízo.
Mais que uma medida, um princípio que inegavelmente contribuiria para reduzir
o spread seria uma maior estabilidade macroeconômica e equilíbrio das contas públicas.
Além da inadimplência e do resíduo (que serve como indicativo da lucratividade do
setor), merecem atenção também os outros componentes do spread bancário, ainda que
menos pesem na sua formação, segundo a apuração realizada pelo Banco Central. São
duas as propostas mais freqüentes sobre tais matérias.
A primeira proposta sempre lembrada é a redução da cunha fiscal. De acordo
com o Relatório de Crédito e Spread do Banco Central, os tributos indiretos
contribuíam, em 2007, com 2,3 pontos percentuais do spread, cuja média era de 28,4

44
p.p. Mas isso é somente uma decomposição, não representa o repasse que haveria se
houvesse eliminação ou redução substancial da cunha fiscal. Se o repasse fosse de 1
para 1, o spread médio seria reduzido para 26,1 p.p. Há poucas evidências na literatura
(ver, por exemplo, Gelos, 2006, e Bignotto, 2006) sobre o coeficiente de repasse – já foi
encontrado coeficiente de repasse estatisticamente não diferente de zero, indicando que
uma redução de carga tributária não levaria a menores spreads. Ao decidir, assim, por
uma redução da cunha fiscal, é necessário ponderar o eventual impacto sobre o spread
com a perda de arrecadação. Uma sugestão seria implementar um programa de redução
gradual, que evoluísse de acordo com a avaliação de seus efeitos ao longo do tempo.
Similarmente à redução da cunha fiscal, pode-se pensar em reduzir o
recolhimento compulsório, cuja alíquota sobre depósitos à vista é de 47%, muito
superior a de outros países. De acordo com Barbosa 31 , as alíquotas brasileiras são as
mais elevadas do mundo. Na Argentina, segunda colocada, a alíquota é de 19%, e nos
EUA, de 10 %.
De fato, a alíquota brasileira é das mais altas do mundo. Ao retirar recursos do
sistema financeiro, e, conseqüentemente reduzir a oferta de crédito, os compulsórios
têm um impacto sobre o spread. Entretanto, não se pode esquecer que o controle dos
compulsórios também faz parte da política monetária. Uma liberação muito forte dos
compulsórios em períodos de aquecimento da economia pode forçar o Banco Central a
elevar a taxa SELIC, o que pressionaria os spreads para cima. Dessa forma, a redução
dos compulsórios é tão desejável quanto a redução da taxa SELIC, mas ambas devem
evoluir sem comprometer o objetivo precípuo da política monetária, que é a estabilidade
de preços.

VI – CONSIDERAÇÕES FINAIS E CONCLUSÕES

Ao se observar o comportamento do spread desde o início do Plano Real e,

especialmente, a partir de 2000, quando o Banco Central passou a coletar e por à
disposição séries mais completas da variável, pode-se concluir que:

31
Barbosa, Fábio Colleti (2009). Comunicação oral em audiência pública da CACFE, Senado Federal, em
26/03/2009.

45
 i) pessoas físicas pagam spreads mais altos do que pessoas jurídicas. Isso pode
ser devido aos custos mais altos por real emprestado, à maior inadimplência ou ao
menor poder de barganha das pessoas físicas;
ii) o spread aumenta durante períodos de maior instabilidade macroeconômica,
como durante as crises mexicana (1º trimestre de 1995), da Ásia (4º trimestre de 1997),
da Rússia (3º trimestre de 1998), e agora, com a crise financeira internacional, no
segundo semestre de 2008;
iii) o spread caiu significativamente desde 1994, mas ainda é alto para padrões
internacionais, mesmo reconhecendo que comparações com outros países devem ser
vistas com cautela, em decorrência de não haver uma metodologia uniforme para
cálculo e apresentação das estatísticas;
iv) entre 2003/04 e 2007, houve redução importante no spread, especialmente
para pessoas físicas. Parte significativa dessa queda pode ser atribuída à instituição do
crédito consignado e ao aumento na participação de operações mais baratas, como o
financiamento de veículos;
v) o spread voltou a subir desde o início de 2008. Até o terceiro trimestre, esse
movimento deveu-se, principalmente, ao aquecimento da economia, que levou a um
forte aumento da demanda por crédito. A partir do último trimestre do ano passado, o
aumento do spread decorreu da crise internacional, que levou a uma redução na oferta
de crédito.
A literatura aponta diversos fatores que justificam o spread. Dentre eles,
destacam-se:
i) inadimplência. De acordo com decomposição contábil realizada pelo Banco
Central, a inadimplência respondeu por cerca de 35% do spread das operações livres em
2007. A inadimplência elevada deve-se a um ambiente institucional que dificulta a
recuperação de crédito. Pode também ser conseqüência de uma estratégia deliberada dos
bancos, de atuar em nichos de mercado que oferecem maior risco, mas trazem maior
retorno;
ii) crescimento e estabilidade econômica. Economias mais estáveis apresentam
menor probabilidade de oscilação na taxa de juros, inflação ou câmbio, o que reduz o
risco de mercado a que os bancos estão expostos;
iii) cunha fiscal. De acordo com a decomposição contábil realizada pelo Banco
Central, a cunha fiscal, somando impostos diretos e indiretos, foi responsável por quase
20% do spread em 2007. Observe-se que eliminar a cunha fiscal não significa redução

46
do spread na mesma proporção, tendo em vista que o resultado final dependerá do
repasse das instituições financeiras para o custo final ao tomador;
iv) depósitos compulsórios. Como os bancos são obrigados a recolher depósitos
junto ao Banco Central, ao reduzirem a oferta de crédito, também contribuem para
spreads mais elevados;
v) custos administrativos dos bancos. Segundo o Banco Central, esses custos
responderam por cerca de 15% do spread entre 2001 e 2007;
vi) taxa básica da economia. O nível da taxa Selic representa, por um lado, o
grau de estabilidade da economia. Além disso, quando a taxa básica é alta, o custo total
do empréstimo necessariamente deverá ser alto, pois os bancos irão requerer de seus
tomadores uma taxa, no mínimo, igual à que o governo está disposto a pagar. Como
taxas elevadas estão associadas a maior risco, os bancos elevarão os spreads.
O Banco Central estima ainda um resíduo, que pode ser aproximado como o
retorno obtido pelos bancos. Em 2007, esse resíduo representou cerca de 25% do
spread, já descontado o imposto de renda.
Para fins de exposição, pode-se dividir as sugestões para redução do spread em
três grupos, não necessariamente em ordem de importância:
i) que visam reduzir a inadimplência;
ii) que buscam aumentar o grau de competição no mercado financeiro;
iii) outras medidas.
As medidas visando reduzir a inadimplência têm por objetivo, por um lado,
reduzir a assimetria de informação, o que permite que o banco faça uma avaliação mais
precisa da capacidade de pagamento do tomador. Incluem-se entre essas medidas a
implantação do chamado cadastro positivo e a portabilidade cadastral.
Propõe-se, também, aumentar as garantias para micro, pequenas e médias
empresas, por meio da criação de um fundo público de aval. Esse fundo não deveria
garantir 100% do valor emprestado, pois, do contrário, os bancos podem não se sentir
estimulados a fazer uma análise de crédito criteriosa. Adicionalmente, devem ser
tomadas as devidas precauções para que o fundo não se transforme em instrumento de
recuperação de crédito para empréstimos anteriormente concedidos e que apresentem
baixa probabilidade de serem pagos.
Também faz parte das sugestões para diminuir a inadimplência a concessão de
incentivos para bancos que se empenharem na avaliação de crédito. Atualmente, os
bancos parecem não fazer uso eficiente de todas as informações disponíveis para

47
determinar a taxa de juros, e, por isso, não discriminam os potenciais bons pagadores
dos maus pagadores.
Quanto às medidas que têm por objetivo estimular a concorrência, foram
sugeridas: i) a proibição de cobrança de tarifas para transferência de valores para contas
de um mesmo titular entre diferentes instituições financeiras; ii) o compartilhamento de
terminais de auto-atendimento, o que deve aumentar a demanda pelas instituições
financeiras de menor porte; iii) o aprimoramento do sistema de divulgação de taxa de
juros feito pelo Banco Central, discriminando, pelo menos, o porte do tomador e o valor
da operação; iv) redução de restrições para financiadores; v) aprimoramento do marco
regulatório do Sistema Financeiro, com maior cooperação entre o Banco Central e os
órgãos do Sistema Brasileiro de Concorrência; vi) aprofundamento de estudos sobre o
grau de competição e eventuais práticas anti-competitivas.
Dentre as outras medidas, destacam-se:
i) redução das taxas de juros cobradas pela Caixa Econômica Federal, com o
objetivo de forçar as demais instituições financeiras a acompanhar o movimento,
reduzindo suas taxas;
ii) redução da cunha fiscal, que deve ser feita gradualmente, para avaliar se a
renúncia está sendo repassada para os tomadores;
iii) redução da alíquota do compulsório, que, apesar de desejável, não pode ser
feita de forma a prejudicar a política monetária;
iv) maior equilíbrio nas contas públicas, que propiciará maior estabilidade
macroeconômica;
v) aperfeiçoamento do cálculo do spread pelo Banco Central.

48
 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ALENCAR, Leonardo S.; Daniel B. Leite e Sérgio G. Ferreira: “Spread bancário: um

estudo cross-country” in Banco Central do Brasil: Relatório de Economia Bancária e
Crédito. 2007; Brasília: Banco Central do Brasil, 2007.

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Relatório de Economia Bancária e Crédito 2007.

Brasília: Banco Central do Brasil, 2007.

BIGNOTTO, Fernando e Eduardo Augusto S. Rodrigues: Fatores de Risco e o Spread

Bancário no Brasil, Textos para Discussão do Bacen n° 110, julho de 2006.

COSTA, Ana Carla Abrão e Márcio I. Nakane: “Revisitando a metodologia de

decomposição do spread bancário no Brasil.” In: XXVI Encontro Brasileiro de
Econometria, 2004, João Pessoa. Anais do XXVI Encontro Brasileiro de
Econometria, 2004. p. 568-597. 2004.

GELOS, R. Gaston: “Banking Spreads in Latin America”. in IMF Working Paper,

06/44, 29 p., 2006.

NAKANE, Márcio I. “A test of competition in Brazilian Banking” Estudos

Econômicos, 32, 203-224. 2002.

SOUZA, R. M. L. de: Estrutura e determinantes do spread bancário no Brasil: uma

resenha comparativa da literatura empírica. Tese de Mestrado, UERJ, setembro de
2006.

49