A POLÍTICA DE CRÉDITOS DO PRONAF

O PRONAF, instituído em 1996 por meio do Decreto nº 1.946, foi

planejado e implementado com base em uma discussão na qual se inseriu uma
ampla rede de organizações, envolvendo diversas escalas governamentais,
organizações não governamentais (ONGs), movimentos sociais, dentre outros
atores. Em seu desenho institucional inicial, o PRONAF foi organizado em três
linhas distintas: i) Crédito, linha esta que, desde o início do programa, foi a
principal em termos de volume de recursos (mais de 90% do total); ii)
Infraestrutura e Serviços Municipais, que a partir de 2003 passou a ser
deliberada em âmbito territorial; e iii) Capacitação, que perdeu sua importância
atualmente.

As fontes de recursos para o PRONAF apontadas pelo Governo Federal

são: o Orçamento Geral da União (OGU), Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), bancos cooperativos e os fundos constitucionais e exigibilidade bancária.
Os recursos são alocados pelo Tesouro Nacional tanto para o financiamento
direto aos beneficiários como para a equalização dos juros nos financiamentos
do FAT (SILVA, 2008).

Conforme salientou Pochmann (2003), a formulação de uma política

pública está essencialmente calcada em um ambiente de incertezas. Na medida
em que se desdobra a interação institucional com agentes públicos inter e
extragovernamentais, as limitações orçamentárias, as transformações
autônomas da realidade social e as deficiências de informações exigem, muitas
vezes, uma constante readequação normativa. Com o PRONAF não foi
diferente. De início, o programa já se defrontava com duas grandes dificuldades:
a ausência de instituições bancárias próximas dos potenciais contratantes do
crédito e o elevado custo de transação envolvido na operacionalização bancária
do repasse dos recursos do programa (BITTENCOURT, 2003 e DOMINGUES,
2007).

Dados esses desafios, o PRONAF precisou passar por diversas

alterações e aperfeiçoamentos para alcançar uma maior capacidade de
operacionalização. As principais alterações ocorreram a partir de 1999, quando
optou-se por segmentar os agricultores beneficiários em grupos distintos, com
base principalmente na renda bruta anual. Esta adequação propiciou que as
regras de financiamento atendessem melhor à realidade de cada grupo, sendo
que os encargos financeiros e os descontos passaram a auxiliar mais os
agricultores com menores faixas de renda e em maiores dificuldades produtivas.

Foram surgindo também algumas linhas de crédito para atividades

especiais, como a agroecologia, e para grupos específicos (mulheres, jovens e
pescadores). Outro conjunto de mudanças foi em relação aos juros, com o Banco
Central definindo uma taxa fixa – antiga reivindicação dos agricultores – que
permitiu uma redução progressiva dos encargos financeiros por operação de
crédito, bem como a dilatação de prazos e carências para os agricultores
saldarem suas dívidas. A inserção destes novos componentes institucionais
permitiu a ampliação do número total de agricultores familiares no programa, até
então excluídos do sistema financeiro.
 A figura abaixo ilustra a evolução dos valores totais financiados pelo
PRONAF em todo o Brasil, entre as safras de 1999/2000 a 2007/2008. Nota-se
que o volume de recursos manteve-se estável até a safra 2002/2003. A partir da
safra subsequente ocorreu uma significativa evolução, alcançando um
crescimento de 319% no valor total dos contratos durante o período, o que
confirma a grande evolução e aceitação do programa. Ao todo no período foram
realizados 12.291.127 contratos, em mais de cinco mil municípios, com um
montante de recursos próximo a R$ 50 bilhões de reais.

Para Abramovay e Veiga (1999), o fator mais importante do PRONAF foi

a institucionalização de uma nova relação entre o sistema bancário e a
agricultura familiar, acarretando em uma “dimensão pública” inédita no país.
Com isto, a institucionalização do PRONAF e sua propagação em todo o território
nacional trouxeram um novo cenário para a disseminação do microcrédito no
Brasil, em especial para atividades produtivas rurais. O microcrédito é uma
modalidade de financiamento que tem como objetivo oferecer acesso, em
condições especiais, a linhas de crédito para pequenos investidores
(BITTENCOURT, 2003).

A temática do microcrédito vem ganhando espaço nos debates atuais

sobre desenvolvimento, já que sua maior importância é atenuar a desigualdade
de condições no acesso ao crédito. Existem várias experiências em todo o
mundo. A mais famosa é a do Grameen Bank em Bangladesh, fundada pelo
economista Muhammad Yunus, laureado com o Prêmio Nobel da Paz em 2006.
Alguns programas de microcrédito também são fomentados via bancos públicos,
como o caso do programa Crediamigo, do Banco doNordeste, apontado como o
“Grameen brasileiro” (NERI, 2008).

As políticas públicas orientadas ao microcrédito são importantes para

corrigir ou ao menos minimizar certas assimetrias de informações que implicam
em imperfeições na dinâmica do mercado de créditos tradicional. Segundo
Assunção e Chein (2007), estas imperfeições geram restrições na oferta de
crédito, fazendo com que os agentes financeiros passem a exigir maiores
garantias para efetuarem as operações. Isto faz com que a maior parte dos
fundos emprestáveis tendam a migrar para regiões de maior poderio econômico,
onde o capital financeiro encontra um ambiente mais favorável. Desta forma, as
regiões mais depressivas economicamente encontram maior dificuldade para o
acesso ao crédito, ficando condenadas a um círculo vicioso prejudicial ao seu
desenvolvimento (MYRDAL, 1957).

Para analisar esse tipo de problema, Amado (1998) buscou identificar os

determinantes de alocação territorial da atividade financeira, abordando seu
duplo aspecto: elementos que influenciam a concentração/dispersão espacial da
atividade financeira e fatores de atratividade local à atividade financeira, partindo
de um instrumental póskeynesiano.

Em áreas de menor dinamismo econômico, como é o caso da região do

Vale do Jequitinhonha e grande parte do semiárido brasileiro, o ambiente de
maior incerteza e os arranjos institucionais menos desenvolvidos acarretam uma
maior preferência pela liquidez dos agentes locais. Estas áreas tendem então a
perder liquidez para áreas e maior dinamismo, ocorrendo via motivos reais
(balança comercial) ou financeiros (conta de capitais). Esta constatação
consolida-se em um novo entrave para as áreas de baixo desenvolvimento
econômico na busca de uma maior dinamização de suas atividades econômicas.
É nesse aspecto que a intervenção via políticas públicas pode se constituir em
um instrumento importante para o desenvolvimento regional ao normatizar
programas de oferta de crédito para públicos e setores produtivos específicos.

Segundo Biderman, Silva e Lima (2007), uma distribuição regional do

crédito de forma mais igualitária pode ser uma medida eficaz para aumentar a
velocidade de convergência da taxa de crescimento nos estados brasileiros.
Porém, os financiamentos direcionados a setores específicos regulados por lei,
como o agroindustrial, enfrentam em geral dois desafios básicos: i) os agentes
financeiros ainda carecem de uma expertise necessária para lidar com certos
públicos demandantes de linhas de crédito; ii) o poder público, ao normatizar
programas de crédito para grupos específicos, não atua de forma paralela
fornecendo uma estrutura necessária para capacitar o público demandante e
qualificar os projetos produtivos, para assim garantir a capacidade dos
pagamentos.

O desenho institucional do PRONAF surgiu justamente no intuito de

propiciar linhas de crédito a um grupo social específico que, apesar de toda sua
heterogeneidade, está presente em todo o território nacional, sobretudo em
regiões de baixo dinamismo econômico.

Ao longo dos anos, as várias alterações normativas do programa vieram

no sentido de permitir maior acesso do público da agricultura familiar a esta
política e com isso, sua inserção de maneira privilegiada no mercado de créditos.
Atualmente, o PRONAF é a base de um conjunto de programas de apoio à
produção familiar agrícola. Um deles é a Política Nacional de Assistência Técnica
e Extensão Rural (PNATER), surgida em 2003, com o objetivo de reestruturar o
sistema de assistência técnica no Brasil tendo como foco as propriedades rurais
familiares. Outro programa é o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA),
surgido no interior do Fome Zero em 2003, que permite a compra pública de
produtos de agricultores familiares, a preços estabelecidos pela Companhia
Nacional de Abastecimento (CONAB), para doação a organizações de
assistência social, merenda escolar ou formação de estoques. Além dessas,
outros programas de seguro agrícola e de transferência de renda também
possuem impacto sobre a renda das famílias rurais brasileiras.

No entanto, pouco se sabe sobre os desdobramentos econômicos que

essas políticas propiciam nos territórios em que incidem. Resta então analisar a
contribuição desses programas, em especial o PRONAF, para o
desenvolvimento de localidades onde a agricultura familiar possui grande
relevância tanto em termos demográficos quanto econômicos. Ou seja, saber
quais os impactos nas principais variáveis socioeconômicas das ações de apoio
à agricultura familiar em regiões com fortes características rurais, avaliando se
possuem ou não importância para uma estratégia de desenvolvimento territorial.