Módulo 2
Política Climática
Internacional e Nacional
Curso online gratuito sobre
mudanças climáticas e
cidades para candidaturas nas
eleições municipais de 2020
Apresentação
Este curso sobre mudança do clima visa trazer para o concreto
o que pode parecer tão distante e inacessível para a nossa
realidade diária.
Nesse módulo, vamos apresentar o contexto da política
internacional, como a discussão de mudança do clima se
desenvolveu no decorrer dos anos e se tornou independente
da ambiental. Vamos abordar as negociações climáticas e
como você, futuro representante local ou membro da
sociedade civil, pode incidir nesse espaço de discussão.
Também falaremos sobre como os debates globais foram
incorporados à política nacional através da nossa Constituição
Federal e legislação ordinária, influenciando diretamente
nossas vidas no âmbito local.
Equipe Clima de Eleição
Beatriz Pagy Igor Vieira João Henrique Alves Cerqueira
Gabriela Baesse
Módulo 2 - Política Climática
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Sumário
a) Política
Internacional............................................................................05
Contexto Histórico
Negociações Climáticas
UNFCCC
Do Protocolo de Kyoto ao Acordo de Paris
b) Política
Nacional.....................................................................................18
NDC Brasileira
Constituição Federal
Política Nacional de Mudança do Clima
Políticas Estaduais de Mudança do Clima
c)
Referências...........................................................................................
....25
The Blue Marble. NASA Mission AS17 (1972). Fonte:
Wikimedia Commons
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Contexto Histórico
Convenção de Estocolmo
A mudança do clima não é uma questão nova para a comunidade
internacional. De fato, desde a o início da industrialização já se
começou a debater seus efeitos.
Porém, o primeiro grande marco do movimento climático aconteceu na
década de 70, com a Conferência das Nações sobre o Ambiente
Humano, em Estocolmo, Suécia. Nela foi criada a Declaração de
Estocolmo sobre Ambiente Humano, que representou a primeira vez
em que se reconheceu o impacto global da humanidade no meio
ambiente e se estabeleceram posicionamentos da nova agenda
ambiental mundial.¹
Declaração de Estocolmo 1972. UN Photo.
Fonte: United Nat ions Audiovisual Library of International Law
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Contexto Histórico
Cúpula da Terra
Em junho de 1992, os países do mundo se reuniram no Rio de Janeiro
para a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento², depois conhecida como Cúpula da Terra, RIO-92 ou
ECO-92. Esse momento deu início à conscientização da comunidade
internacional sobre a necessidade de conciliar o desenvolvimento
socioeconômico com o meio ambiente. Consequentemente, a
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e o plano
de ação da Agenda 21, foram adotados por mais de 178 países e
territórios.
As áreas de ação desse compromisso incluem:
- proteção da atmosfera;
- combate ao desmatamento, perda de solo e desertificação;
- prevenção da poluição da água e do ar;
- proteção das populações de peixes; e
- gestão segura de resíduos tóxicos.
Mas a grande inovação da RIO-92 foi ir além das questões ambientais
e ter abordado as distorções econômicas que causam esses
problemas, como a pobreza e padrões insustentáveis de produção e
consumo. Além disso, ela reconheceu o papel da sociedade civil para
alcançar o desenvolvimento sustentável.
Ela levou também à adoção das Convenções do Rio
de: - Mudança do Clima (UNFCCC)
- Biodiversidade (CBD)
- Desertificação (UNCCD)
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Contexto HistóricoO Brasil
e as Negociações Climáticas
1992 1997 2002 2005 2009 36,1 a 38,9% das emissões
2015 2020 2025 2030 Acordo de Paris
UNFCCC Início da vigência do Acordo de
Protocolo de Kyoto Paris
Adesão do Brasil ao Protocolo de Prazo da NDC brasileira de
Kyoto redução em 37% das emissões
Entrada em vigor do Protocolo de Prazo da NDC brasileira de
Kyoto redução em 43% das emissões
NAMA brasileira de redução de
Vale sempre lembrar que a agenda climática é
essencialmente transversal. Afinal, trata-se de uma crise
sistêmica. Por isso, é importante manter no radar outras
agendas.
Outros Marcos Globais
Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) Nova Agenda
Urbana (NAU)
Convenção de Diversidade Biológica (CDB)
Módulo
Marco de Sendai sobre a Redução do Riscos de Desastres
2 - Política Climática
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UNFCCC
A Convenção-quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima (1992)
A UNFCCC é a convenção guarda-chuva que preside as negociações
climáticas. Ela tem por objetivo a estabilização das concentrações de
gases de efeito estufa na atmosfera em um nível seguro. ³
Ela traz uma série de princípios norteadores, valendo destacar:
- Equidade intergeracional - as presente geração tem o
dever de assegurar o meio ambiente equilibrado para as
gerações futuras
- Responsabilidades comuns, porém diferenciadas -
embora todos devam agir, deve-se levar em consideração as
capacidades e responsabilidade histórica de emissões dos
diferentes países
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UNFCCC
Especialmente por conta desse princípio das responsabilidade comuns
porém diferenciadas, os países que na época já haviam passado pela
industrialização e emitido boa parte dos gases de efeito estufa (GEE)
foram colocados no Anexo I da convenção, e foram estabelecidos dois
tipos de obrigação aos Estados signatárias:
Obrigações gerais
- Gerar inventários nacionais de emissões de GEE;
- Criar programas nacionais e/ou regionais para mitigação e
adaptação à mudança do clima;
- Desenvolver tecnologias, práticas e processos para redução,
controle e prevenção de emissões;
- Cooperar em pesquisa e produção de dados,
educação, treinamento e conscientização pública.
Obrigações dos países desenvolvidos
- Elaborar políticas e medidas nacionais para reduzir as emissões
de GEE;
- Transferir recursos tecnológicos e financeiros para países em
desenvolvimento;
- Auxiliar países em desenvolvimento a implementar ações de
adaptação e resiliência.
...Porém só a UNFCCC não era
suficiente para dar efetividade aos
acordos internacionais. Ainda
faltava algo concreto e detalhado.
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Negociações Climáticas
Conferência das Partes (COP)
A Conferência das Partes, ou COP, é o órgão decisório
supremo que reúne anualmente os países parte para dar
seguimento às negociações climáticas internacionais. Todos
os países parte desse tratado possuem
representação e participam da tomada de decisão, que
sempre ocorre de forma coletiva, através do consenso.
COP23,
Fiji-Bonn, 2017. Sede do Secretariado da UNFCCC. Fonte: UN
Climate Change Flicker
Órgãos Subsidiários (SB)
Há ainda a SBI e a SBSTA, que são órgãos subsidiários
responsáveis por dar suporte à implementação e fornecer
informações científicas e tecnológicas, respectivamente.
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Negociações Climáticas
Linha do Tempo das COPs
COP 1 COP 2 COP 3 COP 4 COP 5 COP 6 COP 7
COP 22 COP 23 COP 18
Berlin Durban Nairóbi 1999 COP 13
1995 2011
Marrakesh Bonn * 2017 Doha COP 19 Bali
COP 8 2016 Kyoto COP 24 2012 2000
Geneva 1996 1997
Varsóvia
COP 25 COP 20
Nova Delhi Katowice 2013
COP 9 COP 10
1995 2018
Buenos Aires
1998 Madri * COP 26 Lima
COP 15 Milão Buenos Aires 2019 2014
1996 COP 16 1997 Bonn Marrakesh
COP 11 1999 2001
Glasgow
Copenhague 2020
COP 17
2009 Hague 2000
Cancún 2010 COP 12 COP 14
Montreal
1998
2001 2015
COP 21
Poznan Paris
* COP 23 e COP 25 originalmente se dariam em Fiji e Santiago, tendo se realizado
colaborativamente pelos países host como Fiji-Bonn e Santiago-Madri.
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Negociações Climáticas
Participação da sociedade civil
Para além dos países parte que possuem poder de voto, há
outros atores que participam do processo de negociação
climática, como a sociedade civil e governos subnacionais.
Constituencies
Esses atores podem se organizar a partir de constituencies,
que são grupos de organizações não-governamentais com
interesses e identidade em comum. A vantagem desses
agrupamentos é a possibilidade trazer posicionamentos e
influenciar as negociações, entre outras coisas. Existem
atualmente 9 constituencies oficiais:
- Negócios (BINGO)
- Ambientalistas (ENGO)
- Agricultores (Farmers)
- Povos Indígenas (IPO)
- Governos Locais (LGMA)
- Pesquisadores (RINGO) - LGMA reúne e engaja
Trabalhadores (TUNGO) - representantes do poder
Mulheres (WGC) executivo subnacional
- Juventude (YOUNGO)
Grupos Informais
Há ainda grupos informais, reconhecidos pela UNFCCC como
relevantes ao processo, mas que não desfrutam das mesmas
vantagens que as constituencies, como as instituições de fé
(FBO), instituições de educação, comunicação, e
disseminação (ECOS); e Parlamentares.
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Do Protocolo de Kyoto ao
Acordo de Paris
Protocolo de Kyoto (1995)
O Protocolo de Kyoto foi o instrumento que operacionalizou a
UNFCCC, trazendo mais especificidade do que cada país deveria
fazer. Ele estabeleceu cotas de emissão para o período entre 2008 e
2012. Novamente, apenas os países Anexo I tinham metas
quantificadas (QELROS) com caráter obrigatório, mas os países em
não Anexo I também começaram a adotar metas de redução
voluntárias (NAMA).
O Brasil foi um desses países em desenvolvimento que
adotou uma meta voluntária de reduzir suas emissões
entre 36,1% e 38,9% até 2020.
Foram 36 países e a União Europeia que tiveram cotas obrigatórias
que, na média, eram de 5% de redução das emissões em relação às
de 1990.
O Protocolo também estabeleceu os mecanismos de flexibilização,
que facilitam aos países com cotas obrigatórias atingir as metas
nacionais, por meio de iniciativas de redução dos GEE fora de seu
território. São mecanismos de flexibilização:
- Comércio Internacional de Emissões;
- Mecanismo de Desenvolvimento Limpo;
- Implementação Conjunta.
Em 2019, foi feita uma tentativa de estabelecer a Emenda de Doha,
que ajustava as previsões do protocolo para um segundo período de
comprometimento de 2013 a 2020. Todavia, a proposta não entrou em
vigor, pois não atingiu as 144 aceitações necessárias.
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Do Protocolo de Kyoto ao
Acordo de Paris
Acordo de Paris (2015)
Ficou claro que a ordem geopolítica baseada em Norte Global
desenvolvido versus Sul Global subdesenvolvido estava ultrapassada
e não se sustentava mais. As economias emergentes, como China e
Índia, estavam emitindo muito mais gases de efeito estufa. Dessa
forma, foi necessário criar um novo paradigma que envolvesse todos
os países, e este foi o Acordo de Paris.
Sessão Plenária da COP21 para a adoção do
Acordo de Paris. Foto por Arnaud Bouissou -
MEDDE / SG COP21. Fonte: COP21 Flickr
Muitas vezes tido como um milagre da diplomacia, o Acordo de
Paris foi o tratado de mais rápida adesão da história até então, com
assinatura de 196 países. O tratado entra em vigência em 2020.
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Do Protocolo de Kyoto ao
Acordo de Paris
Ainda que sob o guarda-chuva da UNFCCC, o Acordo traz suas
próprias obrigações e princípios. Foi com esse marco global que
finalmente se passou a utilizar a base científica para guiar o objetivo
político. Com o avanço da precisão da ciência, foi possível saber
exatamente qual o nível de perigo para o manutenção da vida na
Terra.
A meta passa a ser que aumento da
temperatura média global fique abaixo de
1,5°C até 2100
Com o Acordo de Paris, há uma quebra de paradigma, em que se
supera a incerteza sobre os impactos do aumento de temperatura na
Terra. Isso também se reflete em uma mudança dos princípios
norteadores da discussão, da precaução à prevenção.
PRECAUÇÃO PREVENÇÃO
incerteza científica conhecido
- risco incerto e - dano potencial -
desconhecido VS certeza científica
- perigo abstrato - - risco certo e
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Do Protocolo de Kyoto ao
Acordo de Paris
Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC)
A maior inovação do Acordo de Paris em relação aos seus
predecessor é que agora todos os países possuem obrigações,
alinhadas com seus objetivos nacionais.
Diferentemente do Protocolo de Kyoto, que já trazia um cálculo de
cota de emissões, os países passam a determinar suas próprias
contribuições ao objetivo global através de suas NDC. Adicionalmente,
a cada 5 anos é feito um levantamento para avaliar o progresso do
mundo e as NDC são revisadas.
NDCs são normalmente
documentos curtos,
contendo diretrizes
gerais que depois são
incorporadas à política
nacional, através da
legislação do país.
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NDC Brasileira
A NDC Brasileira⁴ foi apresentada em 2015, passando a valer
com a entrada em vigor do Acordo de Paris em 2016. Há uma
meta geral de redução das emissões de GEE em relação a
2005 em 37% até 2025, e de 43% até 2030.
Meta geral da NDC Brasileira
-37% -43%
2015 2030
Porém, note que 2005 equivale a um pico de emissões em que
o país emitia 2.043 milhões tCO2eq, e que em 2012 as
emissões já eram de 1.203,4 milhões de tCO2eq, ou seja, já
haviam reduzido em 41%. Em outras palavras, a meta brasileira
não é ambiciosa o suficiente⁵.
Dados extraídos da plataforma SEEG.
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NDC Brasileira
Metas Setoriais
Além da meta geral de mitigação de emissões, a NDC determina
algumas metas específicas para diferentes categorias de
Energia, Indústria e Infraestrutura, Florestas e Agricultura.
Estratégia de Implementação
Para que a NDC seja exequível, é necessário realizar estratégias
de implementação e financiamento articulada com os governos
subnacionais, setores relevantes da economia e com a sociedade
civil. Os governos do Estado do Paraná, Pará, Pernambuco, Rio
de Janeiro e Santa Catarina participaram dessa construção. O
Ministério Público do Meio Ambiente, apoiado pelo Fórum
Brasileiro de Mudanças Climáticas, é responsável por essa
elaboração.
A implementação da NDC não é
condicionada ao recebimento de
recursos internacionais, sendo
de responsabilidade do país.
...Porém o Brasil não possui
recursos alocados para isso.
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Legislação Nacional
A integração das discussões globais sempre dialogam com
a legislação nacional e só passaram a ser vinculantes.
O Brasil foi o primeiro país a assinar a
UNFCCC, que entrou no sistema nacional a
partir do Decreto nº 2.652 de 1998
Porém, os compromissos só se tornam efetivos quando se
capilarizam para o território na forma de políticas públicas e
programas concretos. Assim, nessa sessão trazemos um
compilado de normas brasileiras que territorializam a
discussão climática.
Constituição Federal (1988)
A integração dos tratados internacionais de clima em âmbito
nacional começou com a Constituição Federal de 1988,
especialmente em seu artigo 225, com a previsão do direito
e responsabilidade intergeracional ao meio ambiente
equilibrado.
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo
e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
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Política Nacional
Política Nacional sobre Mudança do Clima (2009)
A Lei nº 12.187/2009 instituiu a Política Nacional sobre
Mudança do Clima (PNMC)⁶, como uma resposta ao Protocolo
de Kyoto, oficializando o compromisso voluntário à UNFCCC.
Ela tem como objetivo guia a compatibilização da política
climática com o desenvolvimento econômico-social.
O Plano Nacional de Mudança do Clima, instituído pelo
Decreto nº 9.578/2018 talvez seja o mais importante dos
instrumentos da PNMA. Visa incentivar o desenvolvimento e
aprimoramento de ações de mitigação e adaptação no Brasil.
Sua elaboração foi essencialmente transversal, envolvendo
diversos ministérios. Também menciona a contribuição
fundamental de estados e municípios e outros atores.
Outros instrumentos da PNMC são o Fundo Nacional sobre
Mudança do Clima e a Comunicação do Brasil à UNFCCC.
Projetos de Lei para ficar de olho
PL 3.280/2015 - Altera a PNMC, incluindo novos
procedimentos para mi tigação
PL 6.539/2019 - Atualização da PNMC e trata de
questões relacionadas à NDC
PL 3.961/2020 - Decreta estado de emergência
climática, estabelece meta de neutralização de
carbono até 2050
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Políticas Subnacionais
Políticas Estaduais
A PNMC estimula que os governos subnacionais desenvolvam
suas próprias legislações. 21 dos 27 estados brasileiros
possuem uma legislação expressa de mudança do clima,
sendo alguns decretos e outras leis. Isso demonstra um grande
potencial de protagonismo das esferas subnacionais e um perfil
de vanguarda do Brasil.
Levantamento realizado pelo Instituto Clima e Sociedade ⁷
Iremos abordar mais a respeito das políticas subnacionais,
especialmente municipais, nos próximos módulos do curso.
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Próximos passos
Para completar esse módulo, não deixe de
ver também a vídeo-aula e responder ao
formulário de avaliação, ambos nesta
mesma pasta.
Também disponibilizamos um documento
com links de materiais complementares
com mais referências para se aprofundar
no assunto.
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Referências
¹ United Nations Audiovisual Library of Internacional Law. Declaration of the
United Nations Conference on the Human Environment and Rio Declaration on
Environment and Development. [Link]
² Nações Unidas Brasil. A ONU e o Meio Ambiente.
[Link]
³ United Nations Framework Convention on Climate Change. UNFCCC Process
and Meetings. [Link]
⁴ Ministério do Meio Ambiente. Convenção das Nações Unidas; iNDC
(Contribuição Nacionalmente Determinada); e Estratégia de Implementação da
NDC do Brasil.
[Link]
[Link]
contribui%C3%A7%C3%A3o-nacionalmente-determinada
[Link]
implementa%C3%A7%C3%[Link]
⁵ CarbonBrief Clear on Climate. The Carbon Brief Profile: Brazil.
[Link]
⁶ Ministério do Meio Ambiente. Política Nacional sobre Mudança do Clima e Plano
Nacional sobre Mudança do Clima. [Link]
[Link] e [Link]
nacional-sobre-mudanca-do-clima/[Link]
⁷ Instituto Clima e Sociedade. Leis brasileiras sobre mudanças climáticas.
[Link]
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