SINASE: CONCEITOS, PRINCÍPIOS E DIRETRIZES
O SINASE se estrutura dentro de uma lógica de reconhecimento de direitos de
crianças e adolescentes que vem sendo construída normativamente desde a Constituição
Federal de 1988 e por meio de inúmeras políticas públicas organizadas intersetorialmente por
meio do Sistema de Garantia de Direitos Humanos de Crianças e Adolescentes. Muitas leis
são atacadas por serem muito brandas. Com o ECA isso ocorre diariamente e de modo
virulento, assim como com a Lei de Execuções Penais.
É significativo que estes dois diplomas sejam tão atacados quando na verdade ambos
são tão pouco obedecidos. Ou seja, a lei não é obedecida, então, não atingimos o resultado
desejado, mas, ignorando que a lei não é obedecida, a sociedade culpa a brandura da lei pela
situação não haver se modificado. Precisamos urgentemente compreender como o SINASE
foi construído para não permitirmos que isso ocorra. Temos que deixar de ser um país com
boas leis e más práticas. Sabemos que o Poder Público está vinculado ao princípio da
Legalidade (art. 37 da Constituição) de forma estrita, ou seja, só se pode fazer aquilo que a lei
permite e deve agir dentro dos parâmetros que a lei determina.
O Sistema Nacional Socioeducativo - Lei 12594/12 - foi criado a partir de um
anteprojeto de lei formulado em parceria pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidência
da República, pelo Conselho Nacional de Direitos da Criança (CONANDA) e pelo Fundo das
Nações Unidas para a Infância (UNICEF), gerando o projeto de lei 1627/2007 que mais tarde
e com alterações promovidas no âmbito do Legislativo se tornaria a citada lei, produto,
portanto, de um longo esforço coletivo.
A Lei do SINASE é de 2012, mas o SINASE constitui-se de uma política pública
destinada à inclusão do adolescente em conflito com a lei que se correlaciona e demanda
iniciativas dos diferentes campos das políticas públicas e sociais. Essa política tem interfaces
com diferentes sistemas e políticas e exige atuação diferenciada que coadune
responsabilização (com a necessária limitação de direitos determinada por lei e aplicada por
sentença) e satisfação de direitos.
Os órgãos deliberativos e gestores do SINASE são articuladores da atuação das
diferentes áreas da política social. Neste papel de articulador, a incompletude institucional é
um princípio fundamental norteador de todo o direito da adolescência que deve permear a
prática dos programas socioeducativos e da rede de serviços. Demanda a efetiva participação
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dos sistemas e políticas de educação, saúde, trabalho, previdência social, assistência social,
cultura, esporte, lazer, segurança pública, entre outras, para a efetivação da proteção integral
de que são destinatários todos adolescentes.
A responsabilidade pela concretização dos direitos básicos e sociais é da pasta
responsável pela política setorial, conforme a distribuição de competências e atribuições de
cada um dos entes federativos e de seus órgãos. Contudo, é indispensável à articulação das
várias áreas para maior efetividade das ações, inclusive com a participação da sociedade civil.
No direito penal adulto, a execução da pena encontra-se regulada pela Lei de Execuções
Penais. No âmbito das medidas socioeducativas demonstrou-se necessária a criação de uma
norma com similar objetivo.
Entende-se por SINASE o conjunto ordenado de princípios, regras e critérios que
envolvem a execução de medidas socioeducativas, incluindo-se nele, por adesão, os sistemas
estaduais, distrital e municipais, bem como todos os planos, políticas e programas específicos
de atendimento a adolescente em conflito com a lei, afirma o artigo 2 do citado diploma legal.
O SINASE é, portanto, um modo de integrar as políticas no plano federativo, criando
parâmetros nacionais para um atendimento adequado a todos os princípios legais estudados
neste eixo.
A Lei 12.594/12 se divide em três títulos. No primeiro, estão expostos os princípios
norteadores do SINASE. No segundo, as normas de execução para as medidas
socioeducativas. No terceiro, estão as disposições finais e transitórias. O SINASE é um
Sistema e não um órgão. Cabe a ele, portanto, uma função de delinear o modo de execução
das medidas socioeducativas com o objetivo de:
a) evitar ou limitar a discricionariedade na aplicação das medidas socioeducativas;
b) priorizar as medidas em meio aberto em detrimento das restritivas e privativas de liberdade;
c) reverter a tendência crescente de internação dos adolescentes.
Isso não quer dizer que o SINASE pretenda “passar a mão na cabeça dos
adolescentes”. De forma alguma, ele é um sistema que reconhece a responsabilidade do
adolescente sobre seus atos na medida de sua condição peculiar como pessoa em
desenvolvimento.
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Como já o faz o ECA em seu artigo 112, desde sua edição, tanto que reconhece no § 2º
do seu artigo 1º como objetivos das medidas socioeducativas:
a) a responsabilização do adolescente quanto às consequências lesivas do ato
infracional, sempre que possível incentivando a sua reparação;
b) a integração social do adolescente e a garantia de seus direitos individuais
e sociais, por meio do cumprimento de seu plano individual de atendimento;
e
c) a desaprovação da conduta infracional, efetivando as disposições da
sentença como parâmetro máximo de privação de liberdade ou restrição de
direitos, observados os limites previstos em lei.
Mais uma vez nos cabe ressaltar, portanto, que o intuito da norma não é
“desresponsabilizar” o adolescente, mas sim responsabilizá-lo de modo adequado. Logo, a
execução das medidas socioeducativas rege-se pelos seguintes princípios estabelecidos no
artigo 35 da Lei do SINASE:
I - legalidade, não podendo o adolescente receber tratamento mais gravoso
do que o conferido ao adulto;
II - excepcionalidade da intervenção judicial e da imposição de medidas,
favorecendo-se meios de autocomposição de conflitos;
III - prioridade a práticas ou medidas que sejam restaurativas e, sempre que
possível, atendam às necessidades das vítimas;
IV - proporcionalidade em relação à ofensa cometida;
V - brevidade da medida em resposta ao ato cometido, em especial o respeito
ao que dispõe o art. 122 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto da
Criança e do Adolescente);
VI - individualização, considerando-se a idade, capacidades e circunstâncias
pessoais do adolescente;
VII - mínima intervenção, restrita ao necessário para a realização dos
objetivos da medida;
VIII - não discriminação do adolescente, notadamente em razão de etnia,
gênero, nacionalidade, classe social, orientação religiosa, política ou sexual,
ou associação ou pertencimento a qualquer minoria ou status;
IX - fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários no processo
socioeducativo.
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Cada um desses princípios deve receber especial atenção. Uma leitura em conjunto
demonstra rapidamente que o objetivo é responsabilizar o adolescente de forma justa, de
modo proporcional ao ato cometido e tendo como norte o intuito de socioeducar. Poderia
parecer óbvio diante de tudo que já foi dito. Mas não é. Esta lei tem o claro intuito de
explicitar o que não pode ser feito, evitando assim más práticas comuns ao sistema, como:
i. o uso indiscriminado e injustificado da internação;
ii. a internação por tempo maior do que um adulto ficaria,
iii. as discriminações derivadas de características pessoais do adolescente; e
iv. a desproporção entre a medida determinada e o ato cometido, etc.
O inciso I reconhece como ilegal conceder ao adolescente um tratamento mais gravoso
daquele que seria concedido a um adulto na mesma situação. Ora, se o adolescente está
inserido num sistema específico, o socioeducativo, que difere do sistema penal, justamente
por sua condição peculiar de pessoa em desenvolvimento, seria um contrassenso penalizá-lo
da mesma forma ou até de forma mais grave.
O inciso II trata da excepcionalidade da intervenção judicial, ou seja, a medida a ser
imposta pelo/a juiz deve levar em consideração a possibilidade de autocomposição do conflito
e em sua aplicação é importante demonstrar ao adolescente a importância de reparar o
malfeito e assumir os próprios erros. Lembremos que aqui estamos falando da fase de
execução da media socioeducativa, portanto, a medida já foi determinada pelo juiz, cabe ao
executor cumpri-la com base na visão imposta pelo citado inciso.
O inciso III se refere a justiça restaurativa para a qual o tratamento dado ao ato
infracional deve direcionar-se a promoção da paz social. A ideia prevalente é a de que
qualquer ato contrário a lei deve ser punido e ponto. As pessoas agem como se a prisão para
adultos ou a internação para adolescentes fosse a solução para todo o mal. Mas o que acontece
quando os adolescentes terminam de cumprir as medidas socioeducativas? Eles estarão
mesmo socioeducados? Terão tido melhores oportunidades? Terão aumentado sua
escolaridade? Estarão prontos para o mercado de trabalho? Livres das drogas? Qualquer
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pessoa que honestamente se preocupe com uma sociedade melhor deve ser capaz de pensar
que a inserção do adolescente sob o controle dos sistemas de justiça e socioeducativo deveria
gerar melhorias na sua vida.
O ideal da justiça restaurativa pede que se vá ainda além disso, questionando: qual a
concepção do delito? Ele pode ser reparado? Vítima e agressor podem dialogar? As
concepções fundantes de Justiça Restaurativa podem ser consideradas tão antigas quanto as
formas mais clássicas de justiça na Grécia e nas culturas jurídicas árabe e romana
(BRAITHWAITE, 2002).
O que se concebe como Justiça Restaurativa moderna tem suas origens em uma ética,
ou seja, em uma tomada de posição crítica e irresignada em relação à violência subjacente ao
modelo retributivo, às falhas do modelo reabilitador próprios da justiça criminal convencional
e à punição que o sustenta. Considerada como prática e movimento social, as origens da
forma moderna da Justiça Restaurativa são localizáveis na década de 70, quando seus
primeiros proponentes (John Braithwaite, Howard Zehr, Mark Umbreit, entre outros)
defendiam uma alternativa para um sistema penal considerado excessivamente duro, que nem
efetivamente vinha repercutindo na diminuição do crime nem satisfatoriamente reabilitava
ofensores.
A contemporânea de Justiça Restaurativa foi sendo construída apostando no potencial
transformativo de práticas de justiça capazes de promoverem ambientes estruturados para que
ofensores e vítimas encontrem-se e expressem suas necessidades, oportunizando-se aos
ofensores que reconheçam e expliquem suas ofensas, peçam desculpas e repararem o dano
causado às vítimas, as quais têm a possibilidade de perdoar e sentirem-se seguras novamente.
A presença da família ou representantes da comunidade concorre para o
reconhecimento público do ato ofensivo e contribui para um questionamento sobre suas
causas. Nesses encontros, através de um diálogo facilitado, são surtidas soluções criativas e
específicas, portadoras de responsabilidades partilhadas e de uma visão de futuro em relação à
situação em concreto subjacente.
O inciso IV trata da proporcionalidade entre a ofensa praticada pelo ato infracional do
adolescente e a medida socioeducativa a ele determinada. O artigo 122 do ECA determina a
medida de internação só poderá ser aplicada quando:
I - tratar-se de ato infracional cometido mediante grave ameaça ou violência
à pessoa;
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II - por reiteração no cometimento de outras infrações graves;
III - por descumprimento reiterado e injustificável da medida anteriormente
imposta.
No entanto, de acordo com o relatório da SDH/R, a medida de internação é a mais
aplicada, mas os crimes que a justificariam, contraditoriamente, não foram os crimes
cometidos pelos adolescentes.
O inciso V se refere à brevidade da medida. Corolário da proteção integral de
adolescentes, o princípio da brevidade impõe aos executores da medida que ela deve ser
aplicada pelo menor tempo possível. De acordo com o ECA, a medida de internação pode
durar entre 6 meses e 3 anos, sendo reavaliada a cada 6 meses. No inciso VI, se impõe a
individualização da medida socioeducativa. A Constituição reconhece como direito
fundamental de qualquer pessoa que a pena não passará da pessoa do condenado (Art. 5,
XLV). Pena neste caso deve ser interpretada de modo amplo, incluindo sanções cíveis,
administrativas e medidas socioeducativas.
Esse dispositivo constitucional não representa tão somente uma garantia de que
ninguém poderá ser responsabilizado pelo malfeito de outrem, mas também que a pessoa deve
ser responsabilizada de forma individualizada, ou seja, levando-se em consideração sua
participação no ato, suas características pessoais e seu modo de atuar durante o cumprimento
da medida. Ora, se acreditamos que o adolescente deve ser responsabilizado, temos de agir
com ele de forma que ele entenda o que está acontecendo e assim tenha a chance de se
recuperar. Não se trata de punir por punir, mas de dar novas oportunidades, de socioeducar.
O adolescente em cumprimento de medida socioeducativa precisa, portanto, ser olhado
de frente, ser escutado. É preciso que esteja claro para o adolescente o porquê dele estar sendo
responsabilizado, qual será a medida socioeducativa aplicada, quais são as obrigações por ela
impostas e como ele pode melhorar a própria situação. Para garantir que seja seguida essa
determinação o artigo 39 da Lei impõe que sejam feitos autos de execução das medidas
socioeducativas. A nova lei prevê autuação em separado de processo de execução para cada
adolescente toda vez que for aplicada medida de liberdade assistida, prestação de serviços à
comunidade, semiliberdade, internação, bem como quando se tratar de remissão clausulada
com alguma medida em meio aberto concedida como suspensão do processo.
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Os autos, segundo o disposto no art. 39 da referida lei, serão instruídos com as
seguintes peças:
1) documentos pessoais do adolescente, especialmente que comprovem sua
idade;
2) cópia da representação e de antecedentes socioeducativos;
3) cópia da sentença ou acórdão, bem como dos estudos técnicos realizados
durante o processo de conhecimento e outros documentos indicados pela
autoridade judiciária.
A lei, no particular, não disciplinou o cumprimento da medida fora da Comarca onde
tramitou o processo de conhecimento. Neste ponto, ainda é importante lembrarmos do
seguinte: a garantia dos direitos dos adolescentes que cometeram ato infracional permanece
sendo de responsabilidade do Estado, da família e da sociedade.
Portanto, o artigo 129 do ECA se preocupa em estabelecer Medidas Pertinentes aos
Pais ou Responsáveis. Isso de modo algum fere o princípio da individualização da pena.
Apenas visa concretizar a responsabilidade compartilhada como determinado pela
Constituição, tratam-se, portanto, de medidas protetivas para o adolescente que deve ter o
direito a convivência familiar e comunitária num ambiente livre de drogas, violência, abuso,
são elas:
I - encaminhamento a programa oficial ou comunitário de proteção à família;
II - inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e
tratamento a alcoólatras e toxicômanos;
III - encaminhamento a tratamento psicológico ou psiquiátrico;
IV - encaminhamento a cursos ou programas de orientação;
V obrigação de matricular o filho ou pupilo e acompanhar sua frequência e
aproveitamento escolar;
VI - obrigação de encaminhar a criança ou adolescente a tratamento
especializado;
VII - advertência;
VIII - perda da guarda;
IX - destituição da tutela;
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X - suspensão ou destituição do poder familiar.
Não esqueçamos que a mesma influência midiática que tem levado quase 90% da
sociedade a concordar com a redução da idade penal por crer que criminalizar o adolescente
abrandará a violência tem poder sobre os profissionais encarregados do SINASE - sejam
juízes, promotores, defensores, agentes de medida socioeducativa. Com isso, em inúmeras
ocasiões, pode-se notar no Sistema a mesma sanha punitiva que reverbera na sociedade. O
Poder Público tem a obrigação de ouvir a sociedade, mas de fazer essa escuta com
responsabilidade, atuando com base em dados oficiais e calcado nos dispositivos da lei.
Quem trabalha com o sistema socioeducativo sabe que o Estatuto da Criança e do
Adolescente nunca foi cumprido na íntegra e que será preciso muito esforço para tornar o
SINASE uma realidade cotidiana. Por isso, é muito importante destacar que todo agente
público tem a obrigação de cumprir a lei. É importantíssimo também que exista um esforço
em desmistificar perante a sociedade a ideia de que os adolescentes não são responsabilizados
pelos atos infracionais ora praticados.
Não será possível garantir o pleno funcionamento do SINASE diante de uma
sociedade que considera a prisão a única solução para a violência. Cada agente público
precisa se ver como um ator importante para a promoção de direitos humanos e por ser capaz
de mostrar que a melhor solução para a violência é investirmos e acreditarmos na recuperação
das pessoas, especialmente aquelas que a Constituição coloca sobre nossa responsabilidade:
os adolescentes. Ainda tratando do artigo 35 da Lei do SINASE, no inciso VII se estabelece a
intervenção mínima. O Estado deve utilizar a medida socioeducativa como última opção e a
opção pela internação como a última dentre as medidas a serem aplicadas. O inciso VIII
retoma o princípio da igualdade, determinando que as características pessoais não podem
jamais legitimar diferenciações negativas. O inciso IX se refere ao fortalecimento dos
vínculos familiares e comunitários. Lembremos sempre que mesmo os adolescentes acusados
de ato infracional permanecem tendo direito aos vínculos familiares e comunitários
preservados.
Por isso, a internação deve se dar em local próximo de sua residência, as pessoas
devem possuir horários para visitas no final de semana e não devem sofrer restrições as
visitas. O SINASE se preocupa com a responsabilidade compartilhada entre os Entes
Federativos. A União, por meio da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da
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República e do CONANDA, tem o dever de formular e coordenar a política nacional de
atendimento socioeducativo. Para tanto, elaborará em parceria com os outros entes o Plano
Nacional Socioeducativo, destinará recursos, prestará assessoria técnica. Aos estados e
Distrito Federal é dada, dentre outras a responsabilidade de criar e manter as estruturas das
unidades de internação e semiliberdade dentro dos padrões estabelecidos em lei. Já para os
Municípios são designadas as obrigações para a manutenção das medidas socioeducativas em
meio aberto.
Dentre as normas relacionadas ao cumprimento das medidas, vale destacar que as
unidades de internação e semi-internação não devem ter uma estrutura física similar a de um
presídio. Isso já se encontrava determinado no ECA, mas é reforçado pelo SINASE em seu
artigo 15 no qual se afirma que são requisitos específicos para a inscrição de programas de
regime de semiliberdade ou internação:
i. a comprovação da existência de estabelecimento educacional com
instalações adequadas e em conformidade com as normas de
referência;
ii. a previsão do processo e dos requisitos para a escolha do dirigente;
iii. a apresentação das atividades de natureza coletiva;
iv. a definição das estratégias para a gestão de conflitos, vedada a
previsão de isolamento cautelar, exceto nos casos previstos no § 2º
do art. 49 desta Lei; e
v. v. a previsão de regime disciplinar.
Além disso, os artigos seguintes exigem que a estrutura física do lugar seja compatível
com as normas de referência do SINASE e que o dirigente do lugar tenha curso superior
compatível com a função, experiência no trabalho com adolescentes e reputação ilibada. O
SINASE, como tem base nos princípios de direitos humanos que estudamos, se preocupa em
tornar as medidas socioeducativas políticas de responsabilização e proteção aos adolescentes.
É responsabilidade da família, do Estado e da sociedade assegurar direitos aos adolescentes,
inclusive aqueles acusados de ato infracional. Precisamos reforçar essa escolha constitucional
de responsabilidade compartilhada e garantir os direitos e as oportunidades devidas aos
adolescentes é parte essencial da realização do Estado de Direito criado pela Constituição.
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Enfim, o SINASE responsabiliza os adolescentes, mas também exige que o Poder
Público cumpra com determinadas obrigações - como possuir unidades socioeducativas com
espaço físico e equipe multiprofissional que assegure o caráter pedagógico das medidas
socioeducativas.
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