SERVIÇOS PÚBLICOS
8.1. Conceito, Classificação e Princípios
💡 Conceito
Serviço Público é toda atividade que a Administração Pública assume como sua,
para satisfazer necessidades coletivas essenciais ou secundárias, sob regime jurídico
de direito público, total ou parcialmente, visando o bem comum.
Critério Material (ou Objetivo): A atividade em si (Ex: fornecimento de água,
transporte).
Critério Formal (ou Subjetivo): Quem presta a atividade (o Estado ou seus
delegados).
Critério Legal (ou Regime Jurídico): Atividade sujeita a um regime de Direito
Público (princípios específicos, poder de polícia, etc.).
Evolução do Conceito: A noção de serviço público não
permaneceu estática; houve uma expansão em sua
abrangência para incluir atividades de caráter comercial,
industrial e social. Varia não só no tempo, mas também
no espaço (depende da legislação de cada país).
Fonte da Definição: É o Estado, por meio da lei, que
escolhe quais as atividades são consideradas serviços
públicos, e não pelos costumes.
🗂️Classificação
Os serviços públicos podem ser classificados de diversas formas, dentre as quais:
Critério Classificação Descrição
Quanto à Serviços Utis Prestados e medidos individualmente, com
Essencialidade Singuli possibilidade de cobrança de tarifa ou preço
(individuais) público (Ex: telefone, gás, energia).
Serviços Utis Prestados à coletividade sem medição
Universi (gerais) individual, custeados por impostos (Ex:
iluminação pública, defesa nacional, limpeza de
Critério Classificação Descrição
ruas).
Serviços De execução indelegável, que só o Estado pode
Exclusivos do fazer (Ex: fiscalização, polícia, defesa
Estado nacional).
Quanto à
Titularidade
Podem ser prestados pela iniciativa privada,
Serviços Não
sob regime de concessão, permissão ou
Exclusivos do
autorização (Ex: transporte público, energia
Estado
elétrica).
📜 Princípios
A prestação dos serviços públicos rege-se pelos princípios constitucionais (legalidade,
moralidade, etc.) e por princípios específicos, como os previstos na Lei nº 8.987/95 (Lei
das Concessões):
Princípio Significado Implicações (Jurisprudência)
Admite interrupção em caso de
O serviço não pode ser
emergência ou por inadimplemento
Continuidade interrompido, sendo essencial à
do usuário (após aviso prévio) -
coletividade.
Súmula 626 do STJ.
O serviço deve ser adaptado à Permite a revisão tarifária para
realidade e às inovações manter o equilíbrio econômico-
Mutabilidade /
tecnológicas, incluindo financeiro do contrato de concessão
Atualidade
modernidade das técnicas, dos (princípio da intangibilidade da
equipamentos e das instalações. equação financeira).
Os usuários em situação similar
Igualdade / Veda a discriminação entre usuários
devem ser tratados de forma
Isonomia na prestação do serviço.
idêntica.
O serviço deve ser prestado com
qualidade, prontidão e Implica a busca contínua por
Eficiência
rendimento máximo (custo- melhorias na qualidade do serviço.
benefício).
Princípio Significado Implicações (Jurisprudência)
O prestador deve atender o Implica o dever de o prestador
Cortesia usuário com urbanidade e informar o usuário de forma clara e
respeito. acessível.
O custo do serviço deve ser o Limita o poder do concessionário de
Modicidade das
mais baixo possível para o majorar tarifas, devendo a revisão ser
Tarifas
usuário. justificada e proporcional.
8.2. Formas de Prestação
O Estado pode prestar o serviço diretamente ou delegar a execução à iniciativa privada.
1. Prestação Direta
O serviço é prestado pela própria Administração Pública (órgãos e entidades da
Administração Direta e Indireta). É o regime utilizado, via de regra, para os serviços
exclusivos e indelegáveis do Estado (Ex: Segurança Pública, fiscalização tributária).
2. Prestação Indireta (Delegação)
O Estado, mantendo a titularidade do serviço, transfere sua execução a terceiros
(pessoas jurídicas de direito privado ou, em alguns casos, direito público) por meio de
licitação.
Natureza do
Modalidade Remuneração Risco
Contrato
Integralmente do
Concessão Comum Contrato Tarifa paga pelo
particular
(Lei 8.987/95) Administrativo usuário.
(concessionário).
Concessão Contrato Tarifa paga pelo usuário Compartilhado entre
Patrocinada (Lei Administrativo + Contraprestação as partes.
11.079/04 - PPP) pecuniária do parceiro
Natureza do
Modalidade Remuneração Risco
Contrato
público.
Concessão Apenas Contraprestação
Contrato Compartilhado entre
Administrativa (Lei pecuniária do parceiro
Administrativo as partes.
11.079/04 - PPP) público.
Contrato de Integralmente do
Permissão (Lei Tarifa paga pelo
Adesão particular
8.987/95) usuário.
(precariedade) (permissionário).
Ato Administrativo Integralmente do
Autorização (Lei
Unilateral Tarifa ou Preço Público. particular
8.987/95)
(precariedade) (autorizatário).
1. Concessão x Permissão: Ambas são precedidas de licitação. A Permissão,
no entanto, é caracterizada pela precariedade e unilateralidade do ato (embora
a Lei 8.987/95 exija contrato para ambos). A Concessão é mais estável e por
prazo determinado.
2. Autorização: Não exige licitação e é o regime mais precário, dado por ato
administrativo unilateral para atividades de interesse puramente particular
(Ex: uso especial de bem público).
________________________________________________________________
1. Concessão Comum (Lei nº 8.987/95)
Aspecto Descrição
Serviços públicos em que o usuário final paga a maior parte da
Foco Principal
remuneração (tarifa).
Remuneração Exclusivamente via Tarifa (preço público) paga pelos usuários.
O risco é, em regra, do Concessionário (o parceiro privado assume o
Risco
risco da demanda).
Aspecto Descrição
O Poder Público não pode fazer pagamentos diretamente ao parceiro
Pagamento
privado, exceto em casos excepcionais (como desequilíbrio
Público
econômico-financeiro).
Prazo Não tem prazo mínimo legal.
2. Parceria Público-Privada (PPP - Lei nº 11.079/04)
As PPPs são subdivididas em duas modalidades, dependendo da fonte de pagamento:
A) Concessão Patrocinada
Aspecto Descrição
É a concessão de serviços ou obras públicas que envolve tarifa
Conceito cobrada dos usuários + contraprestação pecuniária do parceiro
público.
Mista: Tarifa do Usuário (principal) + Pagamento do Poder Público
Remuneração
(complemento, ou "patrocínio").
Compartilhado. O risco é dividido entre o Poder Público e o Parceiro
Risco
Privado, conforme o contrato.
Projetos que geram receita tarifária, mas insuficiente para cobrir o
Projetos Ideais
investimento (Ex: Linhas de metrô com demanda incerta).
B) Concessão Administrativa
Aspecto Descrição
É o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública
Conceito seja a usuária direta ou indireta, não havendo cobrança de tarifa dos
usuários.
Exclusivamente via Contraprestação Pecuniária paga pelo Poder
Remuneração
Público.
Compartilhado. O risco é dividido entre o Poder Público e o Parceiro
Risco
Privado, conforme o contrato.
Serviços públicos não tarifados (Ex: construção e manutenção de
Projetos Ideais
presídios, escolas públicas, hospitais).
🔑 Regras e Vedações Chaves das PPPs:
Prazo Mínimo e Máximo: O prazo de um contrato de PPP não pode ser inferior
a 5 anos, nem superior a 35 anos, incluindo eventual prorrogação.
Valor Mínimo: A lei exige que o valor do contrato de PPP seja superior a R$
20.000.000,00 (vinte milhões de reais).
Vedação: A PPP não pode ter como objeto único a mão de obra, o
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública (ou
seja, deve envolver uma gestão de serviço contínua).
Garantia Mínima: A Lei de PPPs exige que a contraprestação do Poder Público
seja, preferencialmente, vinculada ao desempenho do parceiro privado
(indicadores de qualidade).
BIZÚ:
* CONcessão – CONcorrência – COMpetitivo;
Terceiro Setor (OSs, OSCIPs, Sistema S e Fundações
de Apoio)
As entidades do Terceiro Setor podem prestar serviços, mas há uma distinção técnica
fundamental no Direito Administrativo: elas geralmente prestam serviços de relevância
pública (serviços não exclusivos do Estado) em regime de colaboração ou fomento, e não o
"serviço público" em sentido estrito (como energia ou transporte), que é delegado via
concessão ou permissão.
1. De que forma se dá essa prestação?
As entidades do Terceiro Setor são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins
lucrativos, que atuam ao lado do Estado para alcançar objetivos sociais. A prestação
ocorre por meio de parcerias.
Não integram a Administração Pública: São entes paraestatais (atuam "ao
lado" do Estado).
Serviços Não Exclusivos: Atuam em áreas como saúde, educação, cultura e
pesquisa. O Estado não detém o monopólio dessas atividades (Art. 197 e 199 da
CF/88).
Vínculo Jurídico: A relação é formalizada por instrumentos específicos
(Contratos de Gestão, Termos de Parceria, etc.), onde o Estado transfere
recursos e a entidade executa o serviço sob metas de desempenho.
2. Embasamento Legal e Jurisprudência
Cada entidade possui sua "lei de regência":
OS (Organizações Sociais): Lei nº 9.637/98. O vínculo é o Contrato de
Gestão.
OSCIP (Org. da Sociedade Civil de Interesse Público): Lei nº 9.790/99. O
vínculo é o Termo de Parceria.
Sistema S (Serviços Sociais Autônomos): Criados por lei específica (ex: SESI,
SENAI). Possuem regulamentos próprios de licitação e contratação.
Fundações de Apoio: Lei nº 8.958/94. Atuam no apoio a instituições de ensino
superior e pesquisa.
Jurisprudência Relevante (STF):
No julgamento da ADI 1.923, o STF validou o modelo das Organizações Sociais,
decidindo que a prestação de serviços públicos não exclusivos por entidades privadas
não exige licitação (Lei 8.666/14.133), mas sim um procedimento objetivo e
impessoal de seleção, respeitando os princípios da administração.