Disciplina: Direito Constitucional II
Professor: Luis Carlos de Araújo Filho
PODER LEGISLATIVO – PARTE 04
1.6. Imunidades dos Congressistas
• As imunidades parlamentares integram o estatuto constitucional dos congressistas
e têm por finalidade assegurar o livre exercício da função legislativa.
• Não se destinam à proteção da pessoa do parlamentar em si, mas à preservação
da independência institucional do Poder Legislativo, evitando interferências
indevidas de outros Poderes ou de pressões externas.
1.6.1. Conceito e finalidade das imunidades
[Link]. Estatuto dos Congressistas
• O estatuto dos congressistas corresponde ao conjunto normativo especial que
disciplina prerrogativas, proibições e impedimentos aplicáveis aos parlamentares.
• Trata-se de regime jurídico próprio, que ultrapassa o direito comum e estabelece
normas específicas voltadas ao exercício da atividade legislativa.
[Link]. Objetivo das imunidades
• As imunidades parlamentares têm como objetivo central proteger o exercício da
função legislativa e garantir independência e liberdade aos parlamentares diante
dos demais Poderes e de pressões externas.
[Link]. Natureza jurídica das imunidades
• As imunidades possuem natureza institucional e funcional.
• Isso significa que não constituem privilégios pessoais, não protegem o indivíduo
enquanto pessoa privada e resguardam a função parlamentar e o regular exercício
do mandato.
• Sua titularidade, portanto, está vinculada ao efetivo exercício do mandato.
[Link]. Irrenunciabilidade das imunidades
• As imunidades são indisponíveis e irrenunciáveis.
• Por isso, o parlamentar não pode abrir mão validamente dessas garantias, e
eventuais declarações de renúncia à imunidade são juridicamente inócuas.
• A única forma de afastamento efetivo dessas prerrogativas é a renúncia ao próprio
mandato.
1.6.2. IMUNIDADE MATERIAL DOS CONGRESSISTAS
• A imunidade material corresponde à inviolabilidade parlamentar. Trata-se de
proteção mais ampla e mais característica da atividade legislativa, pois impede a
responsabilização do congressista por determinadas manifestações ligadas ao
mandato.
[Link]. Conceito e fundamento
• A imunidade material está prevista no caput do art. 53 da Constituição Federal de
1988.
• Ela garante ao parlamentar a impossibilidade de responsabilização civil e penal
por suas opiniões, palavras e votos, desde que manifestados no exercício do
mandato.
• Seu fundamento é assegurar liberdade funcional ao congressista, impedindo que
ameaças, coações ou represálias externas restrinjam o desempenho de sua
atividade.
[Link]. Finalidade e abrangência
• A imunidade material protege a livre manifestação do parlamentar, inclusive quando
suas declarações sejam duras, incisivas ou ofensivas.
• Desde que exista nexo com o exercício do mandato, não incidem sobre essas
manifestações normas de responsabilização penal ou civil.
• Isso não significa ausência absoluta de controle. Eventuais excessos podem
ensejar sanções disciplinares internas, aplicadas segundo o regimento das Casas
Legislativas.
[Link]. Presunção de imunidade e sua superação
• Tradicionalmente, entendia-se que manifestações proferidas no recinto parlamentar
eram amplamente protegidas pela imunidade material.
• Com o tempo, porém, o Supremo Tribunal Federal passou a exigir, de modo mais
claro, a demonstração do nexo funcional entre a fala e a atividade parlamentar.
→Esse entendimento foi reforçado no Inquérito 3932, de 2016. Nesse caso, discutiu-
se denúncia contra Jair Bolsonaro por declarações relacionadas à incitação ao
estupro e à injúria, ao menos em parte.
→Embora a manifestação tenha ocorrido nas dependências da Câmara dos
Deputados, deu-se em contexto de entrevista.
→O STF concluiu que não havia nexo funcional com a atividade parlamentar, razão
pela qual a imunidade material não incidiu.
[Link]. Eficácia temporal
• A imunidade material possui eficácia ultrativa, isto é, seus efeitos permanecem
mesmo após o término do mandato.
• Em outras palavras, atos praticados sob o amparo da imunidade continuam
protegidos posteriormente.
• Por isso, costuma-se afirmar que sua eficácia é perpétua quanto aos fatos
praticados enquanto presente o vínculo funcional com o mandato.
1.6.3. IMUNIDADES FORMAIS DOS CONGRESSISTAS
• As imunidades formais são garantias constitucionais destinadas a proteger o
parlamentar contra medidas coercitivas de natureza penal capazes de
comprometer o exercício do mandato.
• Seu efeito consiste em limitar, em certas hipóteses, a atuação do Poder
Judiciário quanto à prisão e ao processo penal.
• Por isso, subdividem-se em imunidade formal relativa à prisão e imunidade
formal relativa ao processo penal.
[Link]. Imunidade formal relativa à prisão (freedom from arrest)
[Link].1. Conceito e previsão constitucional
• A imunidade formal relativa à prisão está prevista no art. 53, § 2º, da Constituição
Federal.
• Seu objetivo é impedir que o parlamentar seja preso, salvo em situação excepcional
de flagrante de crime inafiançável.
[Link].2. Regras gerais
• Em regra, o congressista não pode ser submetido a prisão cautelar, o que abrange
a prisão preventiva e a prisão temporária.
• A prisão somente é admitida quando presentes, cumulativamente, a situação de
flagrante e a prática de crime inafiançável.
• São exemplos de crimes inafiançáveis os crimes hediondos e equiparados, como
tortura, tráfico de drogas e terrorismo, além do racismo e da ação de grupos
armados contra a ordem constitucional e o Estado Democrático de Direito.
[Link].3. Procedimento em caso de prisão em flagrante
• Quando houver prisão em flagrante de congressista por crime inafiançável, deve ser
observado procedimento constitucional específico.
a) Comunicação à Casa Legislativa
• A comunicação à Casa respectiva deve ocorrer no prazo de 24 horas.
b) Deliberação da Casa Legislativa
• Recebida a comunicação, a Casa Legislativa delibera em votação aberta, nominal
e ostensiva.
• Nessa deliberação, poderá rejeitar a prisão, expedindo alvará de soltura, reconhecer
eventual ilegalidade e determinar o relaxamento da prisão, com fundamento no art.
5º, LXV, da Constituição, ou manter a prisão.
[Link].4. Natureza da votação parlamentar
• Originalmente, a deliberação da Casa sobre a prisão era secreta. Contudo, após a
Emenda Constitucional nº 35/2001, passou a ser exigida votação aberta, nominal
e ostensiva.
[Link].5. Termo inicial e termo final da imunidade
• A imunidade formal relativa à prisão inicia-se com a diplomação e encerra-se no
primeiro dia da legislatura subsequente.
• Sua incidência abrange também o período de recesso parlamentar.
[Link].6. Controvérsia: prisão civil por dívida alimentícia
• Há divergência doutrinária sobre a incidência da imunidade formal em relação à
prisão civil por dívida alimentícia.
→Segundo a posição majoritária, adotada por autores como Alexandre de Moraes,
Pedro Lenza e Gilmar Mendes, a garantia abrange também a prisão civil,
inclusive por pensão alimentícia.
→Em sentido minoritário, Bulos sustenta que a prisão civil seria possível, pois o texto
constitucional trataria apenas de prisão penal.
[Link]. Imunidade formal relativa ao processo penal
[Link].1. Modificações promovidas pela EC nº 35/2001
• A disciplina constitucional do processo penal contra congressistas foi
significativamente alterada pela Emenda Constitucional nº 35/2001.
a) Regime anterior à EC nº 35/2001
• Antes da emenda, o STF dependia de licença da Casa Legislativa para processar
criminalmente parlamentares.
• O Ministério Público podia oferecer denúncia, mas o regular prosseguimento da
ação penal dependia dessa autorização.
b) Críticas ao regime anterior
• Esse sistema passou a ser duramente criticado porque era visto como privilégio
injustificável, funcionava como obstáculo político ao Poder Judiciário, favorecia a
impunidade e bloqueava, na prática, o exercício da jurisdição penal.
[Link].2. Consequências práticas do regime anterior
• Entre 1988 e 2001, nenhum parlamentar foi efetivamente processado no STF em
razão da exigência de licença da Casa.
• O caso emblemático é o de Hildebrando Pascoal. Ele foi investigado por liderar
grupo de extermínio, mas a Câmara negou licença para o processamento.
• Embora tenha havido cassação do mandato, a responsabilização criminal somente
se tornou possível após essa perda, já na primeira instância.
[Link].3. Fim da licença e novo paradigma
• Com a EC nº 35/2001, foi extinta a exigência de autorização prévia da Casa
Legislativa para o processamento criminal de congressistas.
• Desde então, o STF pode receber denúncia, iniciar e julgar ações penais contra
deputados federais e senadores independentemente de aprovação prévia da
respectiva Casa.
[Link].4. Regime atual: sustação da ação penal
• Embora tenha sido eliminada a licença prévia, a Constituição ainda admite, em
certas hipóteses, a sustação da ação penal.
a) Possibilidade de sustação
• A sustação pode ocorrer antes da decisão final, desde que preenchidos dois
requisitos:
→o crime tenha sido cometido após a diplomação e
→haja provocação por partido político com representação na Casa Legislativa.
b) Procedimento
• Recebida a denúncia, o STF comunica a Casa Legislativa.
• A partir daí, qualquer partido com representação pode provocar a deliberação, e a
Casa dispõe de 45 dias para decidir.
• Se a ação penal for sustada, o processo fica suspenso até o término da legislatura,
e a prescrição também fica suspensa nesse período.
[Link].5. Limitações à imunidade formal relativa ao processo
• Essa imunidade possui alcance limitado. Ela somente se aplica a crimes praticados
após a diplomação.
• Assim, atos anteriores à diplomação não são abrangidos.
• Nesses casos, o parlamentar responde normalmente perante a justiça competente,
não havendo proteção funcional para fatos anteriores ao início formal da investidura
parlamentar.
[Link].6. Síntese procedimental da sustação
• O procedimento atual pode ser sistematizado da seguinte forma: o STF recebe a
denúncia, comunica a Casa Legislativa, um partido com representação provoca a
deliberação, a Casa decide em até 45 dias e, havendo sustação, o processo e a
prescrição ficam suspensos até o fim da legislatura.
• A decisão parlamentar depende de maioria absoluta dos membros da respectiva
Casa.