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2. Política Pública de Assistência Social

De acordo com o artigo primeiro da LOAS, “a assistência social, direito do cidadão

e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos
sociais, realizada através de um conjunto integrado de iniciativa pública e da sociedade,
para garantir o atendimento às necessidades básicas”.

A Constituição Federal de 1988 traz uma nova concepção para a Assistência Social
brasileira. Incluída no âmbito da Seguridade Social e regulamentada pela Lei Orgânica da
Assistência Social – LOAS em dezembro de 1993, como política social pública, a assistência
social inicia seu trânsito para um campo novo: o campo dos direitos, da universalização
dos acessos e da responsabilidade estatal. A LOAS cria uma nova matriz para a política
de assistência social, inserindo-a no sistema do bem-estar social brasileiro concebido
como campo do Seguridade Social, configurando o triângulo juntamente com a saúde e
a previdência social.

A inserção na Seguridade Social aponta, também, para seu caráter de política de

Proteção Social articulada a outras políticas do campo social, voltadas à garantia de direitos
e de condições dignas de vida. Segundo Di Giovanni (1998:10), entende-se por Proteção
Social as formas “institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte
ou o conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da vida
natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as privações. (...) Neste
conceito, também, tanto as formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens
materiais (como a comida e o dinheiro), quanto os bens culturais (como os saberes),
que permitirão a sobrevivência e a integração, sob várias formas na vida social. Ainda,
os princípios reguladores e as normas que, com intuito de proteção, fazem parte da vida
das coletividades”. Desse modo, a assistência social configura-se como possibilidade de
reconhecimento público da legitimidade das demandas de seus usuários e espaço de
ampliação de seu protagonismo.

A proteção social deve garantir as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência

(de rendimento e de autonomia); de acolhida; de convívio ou vivência familiar.

A segurança de rendimentos não é uma compensação do valor do salário mínimo

inadequado, mas a garantia de que todos tenham uma forma monetária de garantir sua
sobrevivência, independentemente de suas limitações para o trabalho ou do desemprego.
É o caso de pessoas com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas,
famílias desprovidas das condições básicas para sua reprodução social em padrão digno
e cidadã.

Por segurança da acolhida, entende-se como uma das seguranças primordiais da

política de assistência social. Ela opera com a provisão de necessidades humanas que
começa com os direitos à alimentação, ao vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana
em sociedade. A conquista da autonomia na provisão dessas necessidades básicas é a
orientação desta segurança da assistência social. É possível, todavia, que alguns indivíduos
não conquistem por toda a sua vida, ou por um período dela, a autonomia destas provisões
básicas, por exemplo, pela idade – uma criança ou um idoso –, por alguma deficiência ou
por uma restrição momentânea ou contínua da saúde física ou mental.

Outra situação que pode demandar acolhida, nos tempos atuais, é a necessidade
de separação da família ou da parentela por múltiplas situações, como violência familiar

31
ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego prolongado e criminalidade. Podem ocorrer
também situações de desastre ou acidentes naturais, além da profunda destituição e
abandono que demandam tal provisão.

A segurança da vivência familiar ou a segurança do convívio é uma das necessidades

a ser preenchida pela política de assistência social. Isto supõe a não aceitação de
situações de reclusão, de situações de perda das relações. É próprio da natureza humana
o comportamento gregário. É na relação que o ser cria sua identidade e reconhece a sua
subjetividade. A dimensão societária da vida desenvolve potencialidades, subjetividades
coletivas, construções culturais, políticas e, sobretudo, os processos civilizatórios. As
barreiras relacionais criadas por questões individuais, grupais, sociais por discriminação ou
múltiplas inaceitações ou intolerâncias estão no campo do convívio humano. A dimensão
multicultural, intergeracional, interterritoriais, intersubjetivas, entre outras, devem ser
ressaltadas na perspectiva do direito ao convívio.

Nesse sentido a Política Pública de Assistência Social marca sua especificidade no

campo das políticas sociais, pois configura responsabilidades de Estado próprias a serem
asseguradas aos cidadãos brasileiros.

Marcada pelo caráter civilizatório presente na consagração de direitos sociais, a

LOAS exige que as provisões assistenciais sejam prioritariamente pensadas no âmbito
das garantias de cidadania sob vigilância do Estado, cabendo a este a universalização da
cobertura e a garantia de direitos e acesso para serviços, programas e projetos sob sua
responsabilidade.

2.1. Princípios

Em consonância com o disposto na LOAS, capítulo II, seção I, artigo 4º, a Política
Nacional de Assistência Social rege-se pelos seguintes princípios democráticos:

I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de

rentabilidade econômica;

II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação

assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;

III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios

e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se
qualquer comprovação vexatória de necessidade;

IV – Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer

natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;

V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem

como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.

2.2. Diretrizes

A organização da Assistência Social tem as seguintes diretrizes, baseadas na

Constituição Federal de 1988 e na LOAS:

I - Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas

gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas

32
estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social, garantindo
o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e
as características socioterritoriais locais;

II – Participação da população, por meio de organizações representativas, na

formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis;

III – Primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência

Social em cada esfera de governo;

IV – Centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios,

serviços, programas e projetos.

2.3. Objetivos

A Política Pública de Assistência Social realiza-se de forma integrada às políticas

setoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, à
garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências
sociais e à universalização dos direitos sociais. Sob essa perspectiva, objetiva:

• Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e,

ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem.

• Contribuir com a inclusão e a eqüidade dos usuários e grupos específicos,

ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais,
em áreas urbana e rural.

• Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na

família, e que garantam a convivência familiar e comunitária.

2.4. Usuários

Constitui o público usuário da Política de Assistência Social, cidadãos e grupos que

se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos
com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos
de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem
pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais
políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda
do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de
trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que
podem representar risco pessoal e social.

2.5. Assistência Social e as Proteções Afiançadas

2.5.1. Proteção Social Básica

A proteção social básica tem como objetivos prevenir situações de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisições, e o fortalecimento de vínculos familiares
e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social
decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços
públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos afetivos – relacionais e de pertencimento
social (discriminações etárias, étnicas, de gênero ou por deficiências, dentre outras).

33
 Prevê o desenvolvimento de serviços, programas e projetos locais de acolhimento,
convivência e socialização de famílias e de indivíduos, conforme identificação da situação de
vulnerabilidade apresentada. Deverão incluir as pessoas com deficiência e ser organizados
em rede, de modo a inseri-las nas diversas ações ofertadas. Os benefícios, tanto de
prestação continuada como os eventuais, compõem a proteção social básica, dada a
natureza de sua realização.

Os programas e projetos são executados pelas três instâncias de governo e devem

ser articulados dentro do SUAS. Vale destacar o Programa de Atenção Integral à Família
– PAIF que, pactuado e assumido pelas diferentes esferas de governo, surtiu efeitos
concretos na sociedade brasileira.

O BPC constitui uma garantia de renda básica, no valor de um salário mínimo,

tendo sido um direito estabelecido diretamente na Constituição Federal e posteriormente
regulamentado a partir da LOAS, dirigido às pessoas com deficiência e aos idosos a partir de
65 anos de idade, observado, para acesso, o critério de renda previsto na Lei. Tal direito à
renda se constituiu como efetiva provisão que traduziu o princípio da certeza na assistência
social, como política não contributiva de responsabilidade do Estado. Trata-se de prestação
direta de competência do Governo Federal, presente em todos os Municípios.

O aperfeiçoamento da Política Nacional de Assistência Social compreenderá alterações

já iniciadas no BPC que objetivam aprimorar as questões de acesso à concessão, visando
uma melhor e mais adequada regulação que reduza ou elimine o grau de arbitrariedade
hoje existente e que garanta a sua universalização. Tais alterações passam a assumir o
real comando de sua gestão pela assistência social.

Outro desafio é pautar a questão da autonomia do usuário no usufruto do benefício,

visando enfrentar problemas como a questão de sua apropriação pelas entidades privadas
de abrigo, em se tratando de uma política não contributiva. Tais problemas somente serão
enfrentados com um sistema de controle e avaliação que inclua necessariamente Estados,
Distrito Federal, Municípios, conselhos de assistência social e o Ministério Público.

Nestes termos, o BPC não deve ser tratado como o responsável pelo grande volume
de gasto ou como o dificultador da ampliação do financiamento da assistência social. Deve
ser assumido de fato pela assistência social, sendo conhecido e tratado pela sua significativa
cobertura, 2,5 milhões de pessoas, pela magnitude do investimento social, cerca de R$
8 bilhões, pelo seu impacto econômico e social e por retirar as pessoas do patamar da
indigência. O BPC é processador de inclusão dentro de um patamar civilizatório que dá
ao Brasil um lugar significativo em relação aos demais países que possuem programas de
renda básica, principalmente na América Latina. Trata-se de uma garantia de renda que
dá materialidade ao princípio da certeza e do direito à assistência social.

Os benefícios eventuais foram tratados no artigo 22 da LOAS. Podemos traduzi-

los como provisões gratuitas implementadas em espécie ou em pecúnia que visam cobrir
determinadas necessidades temporárias em razão de contingências, relativas a situações
de vulnerabilidades temporárias, em geral relacionadas ao ciclo de vida, a situações de
desvantagem pessoal ou a ocorrências de incertezas que representam perdas e danos.
Hoje os benefícios eventuais são ofertados em todos os Municípios, em geral com recursos
próprios ou da esfera estadual e do Distrito Federal, sendo necessária sua regulamentação
mediante definição de critérios e prazos em âmbito nacional.

Os serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica deverão se

articular com as demais políticas públicas locais, de forma a garantir a sustentabilidade

34
das ações desenvolvidas e o protagonismo das famílias e indivíduos atendidos, de forma
a superar as condições de vulnerabilidade e a prevenir as situações que indicam risco
potencial. Deverão, ainda, se articular aos serviços de proteção especial, garantindo a
efetivação dos encaminhamentos necessários.

Os serviços de proteção social básica serão executados de forma direta nos Centros
de Referência da Assistência Social – CRAS e em outras unidades básicas e públicas de
assistência social, bem como de forma indireta nas entidades e organizações de assistência
social da área de abrangência dos CRAS.

Centro de Referência da Assistência Social e os Serviços de Proteção Básica

O Centro de Referência da Assistência Social – CRAS é uma unidade pública estatal

de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social, que abrange um total de
até 1.000 famílias/ano. Executa serviços de proteção social básica, organiza e coordena
a rede de serviços socioassistenciais locais da política de assistência social.

O CRAS atua com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando a

orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário. Neste sentido é responsável pela oferta
do Programa de Atenção Integral às Famílias. Na proteção básica, o trabalho com famílias
deve considerar novas referências para a compreensão dos diferentes arranjos familiares,
superando o reconhecimento de um modelo único baseado na família nuclear, e partindo
do suposto de que são funções básicas das famílias: prover a proteção e a socialização
dos seus membros; constituir-se como referências morais, de vínculos afetivos e sociais;
de identidade grupal, além de ser mediadora das relações dos seus membros com outras
instituições sociais e com o Estado.

O grupo familiar pode ou não se mostrar capaz de desempenhar suas funções

básicas. O importante é notar que esta capacidade resulta não de uma forma ideal e
sim de sua relação com a sociedade, sua organização interna, seu universo de valores,
entre outros fatores, enfim, do estatuto mesmo da família como grupo cidadão. Em
conseqüência, qualquer forma de atenção e, ou, de intervenção no grupo familiar precisa
levar em conta sua singularidade, sua vulnerabilidade no contexto social, além de seus
recursos simbólicos e afetivos, bem como sua disponibilidade para se transformar e dar
conta de suas atribuições.

Além de ser responsável pelo desenvolvimento do Programa de Atenção Integral

às Famílias – com referência territorializada, que valorize as heterogeneidades, as
particularidades de cada grupo familiar, a diversidade de culturas e que promova o
fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários –, a equipe do CRAS deve prestar
informação e orientação para a população de sua área de abrangência, bem como se
articular com a rede de proteção social local no que se refere aos direitos de cidadania,
mantendo ativo um serviço de vigilância da exclusão social na produção, sistematização
e divulgação de indicadores da área de abrangência do CRAS, em conexão com outros
territórios.

Realiza, ainda, sob orientação do gestor municipal de Assistência Social, o

mapeamento e a organização da rede socioassistencial de proteção básica e promove
a inserção das famílias nos serviços de assistência social local. Promove também
o encaminhamento da população local para as demais políticas públicas e sociais,
possibilitando o desenvolvimento de ações intersetoriais que visem a sustentabilidade,

35
de forma a romper com o ciclo de reprodução intergeracional do processo de exclusão
social, e evitar que estas famílias e indivíduos tenham seus direitos violados, recaindo em
situações de vulnerabilidades e riscos.

São considerados serviços de proteção básica de assistência social aqueles que

potencializam a família como unidade de referência, fortalecendo seus vínculos internos e
externos de solidariedade, através do protagonismo de seus membros e da oferta de um
conjunto de serviços locais que visam a convivência, a socialização e o acolhimento, em
famílias cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos, bem como a promoção
da integração ao mercado de trabalho, tais como:

• Programa de Atenção Integral às Famílias.

• Programa de inclusão produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza.

• Centros de Convivência para Idosos.

• Serviços para crianças de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vínculos

familiares, o direito de brincar, ações de socialização e de sensibilização para a
defesa dos direitos das crianças.

• Serviços socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens na faixa etária de

6 a 24 anos, visando sua proteção, socialização e o fortalecimento dos vínculos
familiares e comunitários.

• Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vínculos

familiares e comunitários.

• Centros de informação e de educação para o trabalho, voltados para jovens e

adultos.

2.5.2. Proteção Social Especial

Além de privações e diferenciais de acesso a bens e serviços, a pobreza associada

à desigualdade social e a perversa concentração de renda, revela-se numa dimensão
mais complexa: a exclusão social. O termo exclusão social confunde-se, comumente, com
desigualdade, miséria, indigência, pobreza (relativa ou absoluta), apartação social, dentre
outras. Naturalmente existem diferenças e semelhanças entre alguns desses conceitos,
embora não exista consenso entre os diversos autores que se dedicam ao tema. Entretanto,
diferentemente de pobreza, miséria, desigualdade e indigência, que são situações, a
exclusão social é um processo que pode levar ao acirramento da desigualdade e da pobreza
e, enquanto tal, apresenta-se heterogênea no tempo e no espaço.

A realidade brasileira nos mostra que existem famílias com as mais diversas
situações socioeconômicas que induzem à violação dos direitos de seus membros, em
especial, de suas crianças, adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficiência,
além da geração de outros fenômenos como, por exemplo, pessoas em situação de rua,
migrantes, idosos abandonados que estão nesta condição não pela ausência de renda,
mas por outras variáveis da exclusão social. Percebe-se que estas situações se agravam
justamente nas parcelas da população onde há maiores índices de desemprego e de baixa
renda dos adultos.

As dificuldades em cumprir com funções de proteção básica, socialização e mediação,

fragilizam, também, a identidade do grupo familiar, tornando mais vulneráveis seus vínculos

36
simbólicos e afetivos. A vida dessas famílias não é regida apenas pela pressão dos fatores
socioeconômicos e necessidade de sobrevivência. Elas precisam ser compreendidas em
seu contexto cultural, inclusive ao se tratar da análise das origens e dos resultados de sua
situação de risco e de suas dificuldades de auto-organização e de participação social.

Assim, as linhas de atuação com as famílias em situação de risco devem abranger

desde o provimento de seu acesso a serviços de apoio e sobrevivência, até sua inclusão
em redes sociais de atendimento e de solidariedade.

As situações de risco demandarão intervenções em problemas específicos e, ou,

abrangentes. Nesse sentido, é preciso desencadear estratégias de atenção sociofamiliar
que visem a reestruturação do grupo familiar e a elaboração de novas referências morais
e afetivas, no sentido de fortalecê-lo para o exercício de suas funções de proteção básica
ao lado de sua auto-organização e conquista de autonomia. Longe de significar um retorno
à visão tradicional, e considerando a família como uma instituição em transformação, a
ética da atenção da proteção especial pressupõe o respeito à cidadania, o reconhecimento
do grupo familiar como referência afetiva e moral e a reestruturação das redes de
reciprocidade social.

A ênfase da proteção social especial deve priorizar a reestruturação dos

serviços de abrigamento dos indivíduos que, por uma série de fatores, não contam
mais com a proteção e o cuidado de suas famílias, para as novas modalidades de
atendimento. A história dos abrigos e asilos é antiga no Brasil. A colocação de crianças,
adolescentes, pessoas com deficiência e idosos em instituições para protegê-los ou
afastá-los do convívio social e familiar foi, durante muito tempo, materializada em
grandes instituições de longa permanência, ou seja, espaços que atendiam a um
grande número de pessoas, que lá permaneciam por longo período – às vezes a vida
toda. São os chamados, popularmente, como orfanatos, internatos, educandários,
asilos, entre outros.

São destinados, por exemplo, às crianças, aos adolescentes, aos jovens, aos idosos,
às pessoas com deficiência e às pessoas em situação de rua que tiverem seus direitos
violados e, ou, ameaçados e cuja convivência com a família de origem seja considerada
prejudicial a sua proteção e ao seu desenvolvimento. No caso da proteção social especial, à
população em situação de rua serão priorizados os serviços que possibilitem a organização
de um novo projeto de vida, visando criar condições para adquirirem referências na
sociedade brasileira, enquanto sujeitos de direito.

A proteção social especial é a modalidade de atendimento assistencial destinada a

famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência
de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias
psicoativas, cumprimento de medidas sócio-educativas, situação de rua, situação de
trabalho infantil, entre outras.

São serviços que requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade nas

soluções protetivas. Da mesma forma, comportam encaminhamentos monitorados, apoios
e processos que assegurem qualidade na atenção protetiva e efetividade na reinserção
almejada.

Os serviços de proteção especial têm estreita interface com o sistema de garantia

de direito exigindo, muitas vezes, uma gestão mais complexa e compartilhada com o Poder
Judiciário, Ministério Público e outros órgãos e ações do Executivo.

37
 Vale destacar programas que, pactuados e assumidos pelos três entes federados,
surtiram efeitos concretos na sociedade brasileira, como o Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil – PETI e o Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes.

Proteção Social Especial de Média Complexidade

São considerados serviços de média complexidade aqueles que oferecem

atendimentos às famílias e indivíduos com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiar
e comunitário não foram rompidos. Neste sentido, requerem maior estruturação técnico-
operacional e atenção especializada e mais individualizada, e, ou, de acompanhamento
sistemático e monitorado, tais como:

• Serviço de orientação e apoio sociofamiliar.

• Plantão Social.

• Abordagem de Rua.

• Cuidado no Domicílio.

• Serviço de Habilitação e Reabilitação na comunidade das pessoas com

deficiência.

• Medidas socioeducativas em meio-aberto (Prestação de Serviços à Comunidade

– PSC e Liberdade Assistida – LA).

A proteção especial de média complexidade envolve também o Centro de Referência

Especializado da Assistência Social, visando a orientação e o convívio sociofamiliar e
comunitário. Difere-se da proteção básica por se tratar de um atendimento dirigido às
situações de violação de direitos.

Proteção Social Especial de Alta Complexidade

Os serviços de proteção social especial de alta complexidade são aqueles que

garantem proteção integral – moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido
para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou, em situação de ameaça,
necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário. Tais como:

• Atendimento Integral Institucional.

• Casa Lar.

• República.

• Casa de Passagem.

• Albergue.

• Família Substituta.

• Família Acolhedora.

• Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade,

internação provisória e sentenciada).

• Trabalho protegido.

38
3. Gestão da Política Nacional de Assistência Social na Perspectiva do Sistema Único de
Assistência Social - SUAS

3.1. Conceito e Base de Organização do Sistema Único de Assistência Social – SUAS

O SUAS, cujo modelo de gestão é descentralizado e participativo, constitui-se na

regulação e organização em todo o território nacional das ações socioassistenciais. Os
serviços, programas, projetos e benefícios têm como foco prioritário a atenção às famílias,
seus membros e indivíduos e o território como base de organização, que passam a ser
definidos pelas funções que desempenham, pelo número de pessoas que deles necessitam
e pela sua complexidade. Pressupõe, ainda, gestão compartilhada, co-financiamento da
política pelas três esferas de governo e definição clara das competências técnico-políticas
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com a participação e mobilização da
sociedade civil, e estes têm o papel efetivo na sua implantação e implementação.

O SUAS materializa o conteúdo da LOAS, cumprindo no tempo histórico dessa

política as exigências para a realização dos objetivos e resultados esperados que devem
consagrar direitos de cidadania e inclusão social.

“Trata das condições para a extensão e universalização da proteção social aos

brasileiros através da política de assistência social e para a organização, responsabilidade
e funcionamento de seus serviços e benefícios nas três instâncias de gestão
governamental.”9

O SUAS define e organiza os elementos essenciais e imprescindíveis à execução

da política de assistência social possibilitando a normatização dos padrões nos serviços,
qualidade no atendimento, indicadores de avaliação e resultado, nomenclatura dos serviços
e da rede socio-assistencial e, ainda, os eixos estruturantes e de subsistemas conforme
aqui descritos:

• Matricialidade Sociofamiliar.
• Descentralização político-administrativa e Territorialização.
• Novas bases para a relação entre Estado e Sociedade Civil.
• Financiamento.
• Controle Social.
• O desafio da participação popular/cidadão usuário.
• A Política de Recursos Humanos.
• A Informação, o Monitoramento e a Avaliação.

Os serviços socioassistenciais no SUAS são organizados segundo as seguintes

referências: vigilância social, proteção social e defesa social e institucional:

• Vigilância Social: refere-se à produção, sistematização de informações,

indicadores e índices territorializados das situações de vulnerabilidade e risco
pessoal e social que incidem sobre famílias/pessoas nos diferentes ciclos da
vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos); pessoas com redução da

9 Segundo Aldaíza Sposati em documento denominado “Contribuição para a construção do Sistema Único de Assistência Social
– SUAS”

39
 capacidade pessoal, com deficiência ou em abandono; crianças e adultos vítimas
de formas de exploração, de violência e de ameaças; vítimas de preconceito por
etnia, gênero e opção pessoal; vítimas de apartação social que lhes impossibilite
sua autonomia e integridade, fragilizando sua existência; vigilância sobre os
padrões de serviços de assistência social em especial aqueles que operam na
forma de albergues, abrigos, residências, semi-residências, moradias provisórias
para os diversos segmentos etários. Os indicadores a serem construídos devem
mensurar no território as situações de riscos sociais e violação de direitos.

• Proteção Social:
• segurança de sobrevivência ou de rendimento e de autonomia: através de benefícios
continuados e eventuais que assegurem: proteção social básica a idosos e pessoas
com deficiência sem fonte de renda e sustento; pessoas e famílias vítimas de
calamidades e emergências; situações de forte fragilidade pessoal e familiar, em
especial às mulheres chefes de família e seus filhos.
• segurança de convívio ou vivência familiar: através de ações, cuidados e serviços
que restabeleçam vínculos pessoais, familiares, de vizinhança, de segmento
social, mediante a oferta de experiências socioeducativas, lúdicas, socioculturais,
desenvolvidas em rede de núcleos socioeducativos e de convivência para os diversos
ciclos de vida, suas características e necessidades.
• segurança de acolhida: através de ações, cuidados, serviços e projetos operados em
rede com unidade de porta de entrada destinada a proteger e recuperar as situações
de abandono e isolamento de crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos,
restaurando sua autonomia, capacidade de convívio e protagonismo mediante a oferta
de condições materiais de abrigo, repouso, alimentação, higienização, vestuário e
aquisições pessoais desenvolvidas através de acesso às ações socio-educativas.

• Defesa Social e Institucional: a proteção básica e a especial devem ser organizadas

de forma a garantir aos seus usuários o acesso ao conhecimento dos direitos
socioassistenciais e sua defesa. São direitos socioassistenciais a serem assegurados
na operação do SUAS a seus usuários:
• Direito ao atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de procedimentos
vexatórios e coercitivos.
• Direito ao tempo, de modo a acessar a rede de serviço com reduzida espera e de
acordo com a necessidade.
• Direito à informação, enquanto direito primário do cidadão, sobretudo àqueles com
vivência de barreiras culturais, de leitura, de limitações físicas.
• Direito do usuário ao protagonismo e manifestação de seus interesses.
• Direito do usuário à oferta qualificada de serviço.
• Direito de convivência familiar e comunitária.

O processo de gestão do SUAS prevê as seguintes bases organizacionais:

3.1.1. Matricialidade Sociofamiliar

As reconfigurações dos espaços públicos, em termos dos direitos sociais assegurados

pelo Estado Democrático de um lado e, por outro, dos constrangimentos provenientes da
crise econômica e do mundo do trabalho, determinaram transformações fundamentais
na esfera privada, resignificando as formas de composição e o papel das famílias. Por

40
reconhecer as fortes pressões que os processos de exclusão sociocultural geram sobre
as famílias brasileiras, acentuando suas fragilidades e contradições, faz-se primordial sua
centralidade no âmbito das ações da política de assistência social, como espaço privilegiado
e insubstituível de proteção e socialização primárias, provedora de cuidados aos seus
membros, mas que precisa também ser cuidada e protegida. Essa correta percepção
é condizente com a tradução da família na condição de sujeito de direitos, conforme
estabelece a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da Criança e do Adolescente, a Lei
Orgânica de Assistência Social e o Estatuto do Idoso.

A família, independentemente dos formatos ou modelos que assume, é mediadora das

relações entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente os deslocamentos
entre o público e o privado, bem como geradora de modalidades comunitárias de vida.
Todavia, não se pode desconsiderar que ela se caracteriza como um espaço contraditório,
cuja dinâmica cotidiana de convivência é marcada por conflitos e geralmente, também,
por desigualdades, além de que nas sociedades capitalistas a família é fundamental no
âmbito da proteção social.

Em segundo lugar, é preponderante retomar que as novas feições da família estão

intrínseca e dialeticamente condicionadas às transformações societárias contemporâneas,
ou seja, às transformações econômicas e sociais, de hábitos e costumes e ao avanço da
ciência e da tecnologia. O novo cenário tem remetido à discussão do que seja a família,
uma vez que as três dimensões clássicas de sua definição (sexualidade, procriação e
convivência) já não têm o mesmo grau de imbricamento que se acreditava outrora. Nesta
perspectiva, podemos dizer que estamos diante de uma família quando encontramos
um conjunto de pessoas que se acham unidas por laços consangüíneos, afetivos e, ou,
de solidariedade. Como resultado das modificações acima mencionadas, superou-se a
referência de tempo e de lugar para a compreensão do conceito de família.

O reconhecimento da importância da família no contexto da vida social está

explícito no artigo 226, da Constituição Federal do Brasil, quando declara que a: “família,
base da sociedade, tem especial proteção do Estado”, endossando, assim, o artigo 16,
da Declaração dos Direitos Humanos, que traduz a família como sendo o núcleo natural
e fundamental da sociedade, e com direito à proteção da sociedade e do Estado. No
Brasil, tal reconhecimento se reafirma nas legislações específicas da Assistência Social
– Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, Estatuto do Idoso e na própria Lei Orgânica
da Assistência Social – LOAS, entre outras.

Embora haja o reconhecimento explícito sobre a importância da família na vida

social e, portanto, merecedora da proteção do Estado, tal proteção tem sido cada vez
mais discutida, na medida em que a realidade tem dado sinais cada vez mais evidentes
de processos de penalização e desproteção das famílias brasileiras. Nesse contexto, a
matricialidade sociofamiliar passa a ter papel de destaque no âmbito da Política Nacional de
Assistência Social – PNAS. Esta ênfase está ancorada na premissa de que a centralidade da
família e a superação da focalização, no âmbito da política de Assistência Social, repousam
no pressuposto de que para a família prevenir, proteger, promover e incluir seus membros
é necessário, em primeiro lugar, garantir condições de sustentabilidade para tal. Nesse
sentido, a formulação da política de Assistência Social é pautada nas necessidades das
famílias, seus membros e dos indivíduos.

Essa postulação se orienta pelo reconhecimento da realidade que temos hoje

através de estudos e análises das mais diferentes áreas e tendências. Pesquisas sobre

41
população e condições de vida nos informam que as transformações ocorridas na sociedade
contemporânea, relacionadas à ordem econômica, à organização do trabalho, à revolução
na área da reprodução humana, à mudança de valores e à liberalização dos hábitos e dos
costumes, bem como ao fortalecimento da lógica individualista em termos societários,
redundaram em mudanças radicais na organização das famílias. Dentre essas mudanças
pode-se observar um enxugamento dos grupos familiares (famílias menores), uma
variedade de arranjos familiares (monoparentais, reconstituídas), além dos processos de
empobrecimento acelerado e da desterritorialização das famílias gerada pelos movimentos
migratórios.
Essas transformações, que envolvem aspectos positivos e negativos, desencadearam
um processo de fragilização dos vínculos familiares e comunitários e tornaram as famílias
mais vulneráveis. A vulnerabilidade à pobreza está relacionada não apenas aos fatores
da conjuntura econômica e das qualificações específicas dos indivíduos, mas também às
tipologias ou arranjos familiares e aos ciclos de vida das famílias. Portanto, as condições
de vida de cada indivíduo dependem menos de sua situação específica que daquela
que caracteriza sua família. No entanto, percebe-se que na sociedade brasileira, dada
as desigualdades características de sua estrutura social, o grau de vulnerabilidade vem
aumentando e com isso aumenta a exigência das famílias desenvolverem complexas
estratégias de relações entre seus membros para sobreviverem.
Assim, essa perspectiva de análise, reforça a importância da política de Assistência Social
no conjunto protetivo da Seguridade Social, como direito de cidadania, articulada à lógica da
universalidade. Além disso, há que considerar a diversidade sociocultural das famílias, na medida
em que estas são, muitas vezes, movidas por hierarquias consolidadas e por uma solidariedade
coativa que redundam em desigualdades e opressões. Sendo assim, a política de Assistência
Social possui papel fundamental no processo de emancipação destas, enquanto sujeito coletivo.
Postula-se, inclusive, uma interpretação mais ampla do estabelecido na legislação, no sentido
de reconhecer que a concessão de benefícios está condicionada à impossibilidade não só do
beneficiário em prover sua manutenção, mas também de sua família. Dentro do princípio da
universalidade, portanto, objetiva-se a manutenção e a extensão de direitos, em sintonia com
as demandas e necessidades particulares expressas pelas famílias.
Nessa ótica, a centralidade da família com vistas à superação da focalização, tanto
relacionada a situações de risco como a de segmentos, sustenta-se a partir da perspectiva
postulada. Ou seja, a centralidade da família é garantida à medida que na Assistência
Social, com base em indicadores das necessidades familiares, se desenvolva uma política
de cunho universalista, que em conjunto com as transferências de renda em patamares
aceitáveis se desenvolva, prioritariamente, em redes socioassistenciais que suportem as
tarefas cotidianas de cuidado e que valorizem a convivência familiar e comunitária.
Além disso, a Assistência Social, enquanto política pública que compõe o tripé da
Seguridade Social, e considerando as características da população atendida por ela, deve
fundamentalmente inserir-se na articulação intersetorial com outras políticas sociais,
particularmente, as públicas de Saúde, Educação, Cultura, Esporte, Emprego, Habitação,
entre outras, para que as ações não sejam fragmentadas e se mantenha o acesso e a
qualidade dos serviços para todas as famílias e indivíduos.
A efetivação da política de Assistência Social, caracterizada pela complexidade e
contraditoriedade que cerca as relações intrafamiliares e as relações da família com outras
esferas da sociedade, especialmente o Estado, colocam desafios tanto em relação a sua
proposição e formulação quanto a sua execução.

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 Os serviços de proteção social, básica e especial, voltados para a atenção às famílias
deverão ser prestados, preferencialmente, em unidades próprias dos Municípios, através
dos Centros de Referência da Assistência Social básico e especializado. Os serviços,
programas, projetos de atenção às famílias e indivíduos poderão ser executados em
parceria com as entidades não-governamentais de assistência social, integrando a rede
socioassistencial.

3.1.2. Descentralização Político-Administrativa e Territorialização

No campo da assistência social, o artigo 6º, da LOAS, dispõe que as ações na área
são organizadas em sistema descentralizado e participativo, constituído pelas entidades
e organizações de assistência social, articulando meios, esforços e recursos, e por um
conjunto de instâncias deliberativas, compostas pelos diversos setores envolvidos na
área. O artigo 8º estabelece que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
observados os princípios e diretrizes estabelecidas nesta Lei, fixarão suas respectivas
políticas de assistência social.

A política de assistência social tem sua expressão em cada nível da Federação na

condição de comando único, na efetiva implantação e funcionamento de um Conselho de
composição paritária entre sociedade civil e governo, do Fundo, que centraliza os recursos
na área, controlado pelo órgão gestor e fiscalizado pelo Conselho, do Plano de Assistência
Social que expressa a política e suas inter-relações com as demais políticas setoriais e
ainda com a rede socioassistencial. Portanto, Conselho, Plano e Fundo são os elementos
fundamentais de gestão da Política Pública de Assistência Social.

O artigo 11º da LOAS coloca, ainda, que as ações das três esferas de governo
na área da assistência social realizam-se de forma articulada, cabendo a coordenação e
as normas gerais à esfera Federal e a coordenação e execução dos programas, em suas
respectivas esferas, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

Dessa forma, cabe a cada esfera de governo, em seu âmbito de atuação, respeitando
os princípios e diretrizes estabelecidos na Política Nacional de Assistência Social,
coordenar, formular e co-financiar, além de monitorar, avaliar, capacitar e sistematizar as
informações.

Considerando a alta densidade populacional do País e, ao mesmo tempo,

seu alto grau de heterogeneidade e desigualdade socioterritorial presentes entre os
seus 5.561 Municípios, a vertente territorial faz-se urgente e necessária na Política
Nacional de Assistência Social. Ou seja, o princípio da homogeneidade por segmentos
na definição de prioridades de serviços, programas e projetos torna-se insuficiente
frente às demandas de uma realidade marcada pela alta desigualdade social. Exige-se
agregar ao conhecimento da realidade a dinâmica demográfica associada à dinâmica
socioterritorial em curso.

Também, considerando que muitos dos resultados das ações da política de

assistência social impactam em outras políticas sociais e vice-versa, é imperioso construir
ações territorialmente definidas, juntamente com essas políticas.

Importantes conceitos no campo da descentralização foram incorporados a partir da

leitura territorial como expressão do conjunto de relações, condições e acessos inaugurados
pelas análises de Milton Santos, que interpreta a cidade com significado vivo a partir dos
“atores que dele se utilizam”.

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 Dirce Koga afirma que “os direcionamentos das políticas públicas estão
intrinsecamente vinculados à própria qualidade de vida dos cidadãos. É no embate relacional
da política pública entre governo e sociedade que se dará a ratificação ou o combate ao
processo de exclusão social em curso. Pensar na política pública a partir do território exige
também um exercício de revista à história, ao cotidiano, ao universo cultural da população
que vive neste território (...). A perspectiva de totalidade, de integração entre os setores
para uma efetiva ação pública... vontade política de fazer valer a diversidade e a inter-
relação das políticas locais” (2003:25).

Nessa vertente, o objeto da ação pública, buscando garantir a qualidade de vida

da população, extravasa os recortes setoriais em que tradicionalmente se fragmentaram
as políticas sociais e em especial a política de assistência social.

Menicucci (2002) afirma que “o novo paradigma para a gestão pública articula
descentralização e intersetorialidade, uma vez que o objetivo visado é promover a inclusão
social ou melhorar a qualidade de vida, resolvendo os problemas concretos que incidem
sobre uma população em determinado território”. Ou seja, ao invés de metas setoriais
a partir de demandas ou necessidades genéricas, trata-se de identificar os problemas
concretos, as potencialidades e as soluções, a partir de recortes territoriais que identifiquem
conjuntos populacionais em situações similares, e intervir através das políticas públicas,
com o objetivo de alcançar resultados integrados e promover impacto positivo nas
condições de vida. O que Aldaíza Sposati tem chamado de atender a necessidade e não
o necessitado.

Dessa forma, uma maior descentralização, que recorte regiões homogêneas,

costuma ser pré-requisito para ações integradas na perspectiva da intersetorialidade.
Descentralização efetiva com transferência de poder de decisão, de competências e
de recursos, e com autonomia das administrações dos microespaços na elaboração de
diagnósticos sociais, diretrizes, metodologias, formulação, implementação, execução,
monitoramento, avaliação e sistema de informação das ações definidas, com garantias de
canais de participação local. Pois, esse processo ganha consistência quando a população
assume papel ativo na reestruturação.

Para Menicucci (2002), “a proposta de planejamento e intervenções intersetoriais

envolve mudanças nas instituições sociais e suas práticas”. Significa alterar a forma de
articulação das ações em segmentos, privilegiando a universalização da proteção social em
prejuízo da setorialização e da autonomização nos processos de trabalho. Implica, também,
em mudanças na cultura e nos valores da rede socioassistencial, das organizações gestoras
das políticas sociais e das instâncias de participação. Torna-se necessário, constituir uma
forma organizacional mais dinâmica, articulando as diversas instituições envolvidas.

É essa a perspectiva que esta Política Nacional quer implementar. A concepção da

assistência social como política pública tem como principais pressupostos a territorialização,
a descentralização e a intersetorialidade aqui expressos.

Assim, a operacionalização da política de assistência social em rede, com base no

território, constitui um dos caminhos para superar a fragmentação na prática dessa política.
Trabalhar em rede, nessa concepção territorial significa ir além da simples adesão, pois
há necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as práticas se construíram
historicamente pautadas na segmentação, na fragmentação e na focalização, e olhar para
a realidade, considerando os novos desafios colocados pela dimensão do cotidiano, que

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se apresenta sob múltiplas formatações, exigindo enfrentamento de forma integrada e
articulada.

Isso expressa a necessidade de se repensar o atual desenho da atuação da rede

socioassistencial, redirecionando-a na perspectiva de sua diversidade, complexidade,
cobertura, financiamento e do número potencial de usuários que dela possam necessitar.
A partir daí, a Política Nacional de Assistência Social caracterizará os municípios brasileiros
de acordo com seu porte demográfico associado aos indicadores socioterritoriais disponíveis
a partir dos dados censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE10,
com maior grau de desagregação territorial quanto maior a taxa de densidade populacional,
isto é, quanto maior concentração populacional, maior será a necessidade de considerar
as diferenças e desigualdades existentes entre os vários territórios de um município
ou região. A construção de indicadores a partir dessas parcelas territoriais termina
configurando uma “medida de desigualdade intraurbana”. Esta medida, portanto, sofrerá
variações de abrangência de acordo com as características de cada cidade, exigindo ação
articulada entre as três esferas no apoio e subsídio de informações, tendo como base o
Sistema Nacional de Informações de Assistência Social e os censos do IBGE, compondo
com os Campos de Vigilância Social, locais e estaduais, as referências necessárias para
sua construção. Porém, faz-se necessária a definição de uma metodologia unificada de
construção de alguns índices (exclusão/inclusão social, vulnerabilidade social) para efeitos
de comparação e definição de prioridades da Política Nacional de Assistência Social.

Como forma de caracterização dos grupos territoriais da Política Nacional de

Assistência Social será utilizada como referência a definição de municípios como de
pequeno, médio e grande porte11 utilizada pelo IBGE, agregando-se outras referências de
análise realizadas pelo Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais12, bem como
pelo Centro de Estudos da Metrópole13 sobre desigualdades intraurbanas e o contexto
específico das metrópoles:

• Municípios de pequeno porte 1 – entende-se por município de pequeno porte 1 aquele

cuja população chega a 20.000 habitantes (até 5.000 famílias em média. Possuem forte
presença de população em zona rural, correspondendo a 45% da população total. Na
maioria das vezes, possuem como referência municípios de maior porte, pertencentes à
mesma região em que estão localizados. Necessitam de uma rede simplificada e reduzida de
serviços de proteção social básica, pois os níveis de coesão social, as demandas potenciais
e redes socioassistenciais não justificam serviços de natureza complexa. Em geral, esses
municípios não apresentam demanda significativa de proteção social especial, o que aponta
para a necessidade de contarem com a referência de serviços dessa natureza na região,
mediante prestação direta pela esfera estadual, organização de consórcios intermunicipais,
ou prestação por municípios de maior porte, com co-financiamento das esferas estaduais
e federal.
• Municípios de pequeno porte 2 – entende-se por município de pequeno porte 2 aquele
cuja população varia de 20.001 a 50.000 habitantes (cerca de 5.000 a 10.000 famílias
em média). Diferenciam-se dos pequeno porte 1 especialmente no que se refere à

10 Para os municípios acima de 20.000 habitantes, a partir do Censo 2000, o IBGE disponibiliza as informações desagregadas
pelos setores censitários, o que permite construir medidas de desigualdades socioterritoriais intraurbanas.
11 Forma de definição utilizada no Plano Estadual de Assistência Social - 2004 a 2007, do Estado do Paraná, tomando por base
a divisão adotada pelo IBGE.
12 Centro de estudos coordenado pela PUC/SP em parceria com o INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais no
desenvolvimento da pesquisa do Mapa da exclusão/inclusão social.
13 Centro de estudos vinculado ao Cebrap que realiza pesquisas de regiões metropolitanas, desenvolvendo mapas de
vulnerabilidade social.

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 concentração da população rural que corresponde a 30% da população total. Quanto às
suas características relacionais mantém-se as mesmas dos municípios pequenos 1.

• Municípios de médio porte – entende-se por municípios de médio porte aqueles cuja
população está entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000 famílias).
Mesmo ainda precisando contar com a referência de municípios de grande porte para
questões de maior complexidade, já possuem mais autonomia na estruturação de sua
economia, sediam algumas indústrias de transformação, além de contarem com maior
oferta de comércio e serviços. A oferta de empregos formais, portanto, aumenta tanto
no setor secundário como no de serviços. Esses municípios necessitam de uma rede mais
ampla de serviços de assistência social, particularmente na rede de proteção social básica.
Quanto à proteção especial, a realidade de tais municípios se assemelha à dos municípios
de pequeno porte, no entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa área é maior,
o que leva a se considerar a possibilidade de sediarem serviços próprios dessa natureza
ou de referência regional, agregando municípios de pequeno porte no seu entorno.
• Municípios de grande porte – entende-se por municípios de grande porte aqueles cuja
população é de 101.000 habitantes até 900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000
famílias). São os mais complexos na sua estruturação econômica, pólos de regiões e sedes de
serviços mais especializados. Concentram mais oportunidades de emprego e oferecem maior
número de serviços públicos, contendo também mais [Link] entanto, são os
municípios que por congregarem o grande número de habitantes e, pelas suas características
em atraírem grande parte da população que migra das regiões onde as oportunidades são
consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por serviços das várias áreas de
políticas públicas. Em razão dessas características, a rede socioassistencial deve ser mais
complexa e diversificada, envolvendo serviços de proteção social básica, bem como uma
ampla rede de proteção especial (nos níveis de média e alta complexidade).
• Metrópoles – entende-se por metrópole os municípios com mais de 900.000 habitantes
(atingindo uma média superior a 250.000 famílias cada). Para além das características
dos grandes municípios, as metrópoles apresentam o agravante dos chamados territórios
de fronteira, que significam zonas de limites que configuram a região metropolitana e
normalmente com forte ausência de serviços do Estado.

A referida classificação tem o propósito de instituir o Sistema Único de Assistência

Social, identificando as ações de proteção básica de atendimento que devem ser prestadas
na totalidade dos municípios brasileiros e as ações de proteção social especial, de média e
alta complexidade, que devem ser estruturadas pelos municípios de médio, grande porte e
metrópoles, bem como pela esfera estadual, por prestação direta como referência regional
ou pelo assessoramento técnico e financeiro na constituição de consórcios intermunicipais.
Levar-se-á em conta, para tanto, a realidade local, regional, o porte, a capacidade gerencial
e de arrecadação dos municípios, e o aprimoramento dos instrumentos de gestão,
introduzindo o geoprocessamento como ferramenta da Política de Assistência Social.

3.1.3. Novas bases para a relação entre o Estado e a Sociedade Civil

O legislador constituinte de 1988 foi claro no art. 204, ao destacar a participação

da sociedade civil tanto na execução dos programas através das entidades beneficentes
e de assistência social, bem como na participação, na formulação e no controle das ações
em todos os níveis.
A Lei Orgânica de Assistência Social propõe um conjunto integrado de ações e iniciativas
do governo e da sociedade civil para garantir proteção social para quem dela necessitar.

46
 A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado assuma a primazia
da responsabilidade em cada esfera de governo na condução da política. Por outro lado,
a sociedade civil participa como parceira, de forma complementar na oferta de serviços,
programas, projetos e benefícios de Assistência Social. Possui, ainda, o papel de exercer
o controle social sobre a mesma.

Vale ressaltar a importância dos fóruns de participação popular, específicos e, ou,

de articulação da política em todos os níveis de governo, bem como a união dos conselhos
e, ou, congêneres no fortalecimento da sociedade civil organizada na consolidação da
Política Nacional de Assistência Social.

No entanto, somente o Estado dispõe de mecanismos fortemente estruturados para

coordenar ações capazes de catalisar atores em torno de propostas abrangentes, que não
percam de vista a universalização das políticas, combinada com a garantia de eqüidade.
Esta prerrogativa está assegurada no art. 5º, inciso III, da LOAS.

Para tanto, a administração pública deverá desenvolver habilidades específicas,

com destaque para a formação de redes. A noção de rede tem se incorporado ao discurso
sobre política social. Nos anos recentes, novas formas de organização e de relacionamento
interorganizacional, entre agências estatais e, sobretudo, entre o Estado e a sociedade
civil, têm sido propostas pelos atores sociais.

O imperativo de formar redes se faz presente por duas razões fundamentais.

Primeiramente, conforme já mencionado, porque a história das políticas sociais no
Brasil, sobretudo, a de assistência social, é marcada pela diversidade, superposição e,
ou, paralelismo das ações, entidades e órgãos, além da dispersão de recursos humanos,
materiais e financeiros.

A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado estimule a sinergia e
gere espaços de colaboração, mobilizando recursos potencialmente existentes na sociedade,
tornando imprescindível contar com a sua participação em ações integradas, de modo a
multiplicar seus efeitos e chances de sucesso. Desconhecer a crescente importância da
atuação das organizações da sociedade nas políticas sociais é reproduzir a lógica ineficaz e
irracional da fragmentação, descoordenação, superposição e isolamento das ações.

Na proposta do SUAS, é condição fundamental a reciprocidade das ações da rede

de proteção social básica e especial, com centralidade na família, sendo consensado o
estabelecimento de fluxo, referência e retaguarda entre as modalidades e as complexidades
de atendimento, bem como a definição de portas de entrada para o sistema. Assim, a nova
relação público e privado deve ser regulada, tendo em vista a definição dos serviços de
proteção básica e especial, a qualidade e o custo dos serviços, além de padrões e critérios
de edificação. Neste contexto, as entidades prestadoras de assistência social integram o
Sistema Único de Assistência Social, não só como prestadoras complementares de serviços
socioassistenciais, mas como co-gestoras através dos conselhos de assistência social e
co-responsáveis na luta pela garantia dos direitos sociais em garantir direitos dos usuários
da assistência social.

Esse reconhecimento impõe a necessidade de articular e integrar ações e recursos,

tanto na relação intra como interinstitucional, bem como com os demais conselhos setoriais
e de direitos.

Ao invés de substituir a ação do Estado, a rede deve ser alavancada a partir de

decisões políticas tomadas pelo poder público em consonância com a sociedade. É condição

47
necessária para o trabalho em rede que o Estado seja o coordenador do processo de
articulação e integração entre as Organizações Não-Governamentais – ONGs, Organizações
Governamentais – OGs e os segmentos empresariais, em torno de uma situação ou de
determinado território, discutindo questões que dizem respeito à vida da população em
todos os seus aspectos. Trata-se, enfim, de uma estratégia de articulação política que
resulta na integralidade do atendimento.

No caso da assistência social, a constituição de rede pressupõe a presença do

Estado como referência global para sua consolidação como política pública. Isso supõe
que o poder público seja capaz de fazer com que todos os agentes desta política, OGs e,
ou, ONGs, transitem do campo da ajuda, filantropia, benemerência para o da cidadania
e dos direitos. E aqui está um grande desafio a ser enfrentado pelo Plano Nacional, que
será construído ao longo do processo de implantação do SUAS.

Cabe ao poder público conferir unidade aos esforços sociais a fim de compor uma rede
socioassistencial, rompendo com a prática das ajudas parciais e fragmentadas, caminhando
para direitos a serem assegurados de forma integral, com padrões de qualidade passíveis
de avaliação. Essa mudança deverá estar contida nas diretrizes da política de supervisão da
rede conveniada que definirá normas e procedimentos para a oferta de serviços.

3.1.4. Financiamento

A Constituição Federal de 1988, marcada pela intensa participação da sociedade

no processo constituinte, optou pela articulação entre a necessidade de um novo modelo
de desenvolvimento econômico e um regime de proteção social. Como resultado desse
processo, a Seguridade Social foi incluída no texto constitucional, no Capítulo II, do Título
“Da Ordem Social”.

O financiamento da Seguridade Social está previsto no art. 195, da Constituição

Federal de 1988, instituindo que, através de orçamento próprio, as fontes de custeio das
políticas que compõem o tripé devem ser financiadas por toda a sociedade, mediante
recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e das contribuições sociais.

Tendo sido a assistência social inserida constitucionalmente no tripé da Seguridade

Social, é o financiamento desta a base para o financiamento da política de assistência
social, uma vez que este se dá com:

• A participação de toda a sociedade.

• De forma direta e indireta.
• Nos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
• Mediante contribuições sociais:
o Do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes
sobre: a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício;
a receita ou o faturamento; o lucro.
o Do trabalhador e dos demais segurados da Previdência Social.
• Sobre a receita de concursos de prognósticos.
• Do importador de bens ou serviços do exterior ou de quem a lei a ele equiparar.
No Sistema Descentralizado e Participativo da Assistência Social, que toma corpo
através da proposta de um Sistema Único, a instância de financiamento é representada

48
pelos Fundos de Assistência Social nas três esferas de governo. No âmbito federal, o
Fundo Nacional, criado pela LOAS e regulamentado pelo Decreto nº 1605/95, tem o
seguinte objetivo: “proporcionar recursos e meios para financiar o benefício de prestação
continuada e apoiar serviços, programas e projetos de assistência social” (art. 1º, do
Decreto nº 1605/95).

Com base nessa definição, o financiamento dos benefícios se dá de forma direta

aos seus destinatários, e o financiamento da rede socioassistencial se dá mediante aporte
próprio e repasse de recursos fundo a fundo, bem como de repasses de recursos para
projetos e programas que venham a ser considerados relevantes para o desenvolvimento
da política de assistência social em cada esfera de governo, de acordo com os critérios de
partilha e elegibilidade de municípios, regiões e, ou, estados e o Distrito Federal, pactuados
nas comissões intergestoras e deliberados nos conselhos de assistência social.

Assim, o propósito é o de respeitar as instâncias de gestão compartilhada e de

deliberação da política nas definições afetas ao financiamento dos serviços, programas,
projetos e benefícios componentes do Sistema Único de Assistência Social.

De acordo com a diretriz da descentralização e, em consonância com o pressuposto

do co-financiamento, essa rede deve contar com a previsão de recursos das três esferas
de governo, em razão da co-responsabilidade que perpassa a provisão da proteção social
brasileira. O financiamento deve ter como base os diagnósticos socioterritoriais apontados
pelo Sistema Nacional de Informações de Assistência Social14 que considerem as demandas
e prioridades que se apresentam de forma específica, de acordo com as diversidades
e parte de cada região ou território, a capacidade de gestão e de atendimento e de
arrecadação de cada município/região, bem como os diferentes níveis de complexidade
dos serviços, através de pactuações e deliberações estabelecidas com os entes federados
e os respectivos conselhos.

No entanto, tradicionalmente, o financiamento da política de assistência social

brasileira tem sido marcado por práticas centralizadas, genéricas e segmentadas, que
se configuram numa série histórica engessada e perpetuada com o passar dos anos. Tal
processo se caracteriza pelo formato de atendimentos pontuais e, em alguns casos, até
paralelos, direcionados a programas que, muitas vezes, não correspondem às necessidades
estaduais, regionais e municipais. Tal desenho não fomenta a capacidade criativa destas
esferas e nem permite que sejam propostas ações complementares para a aplicação dos
recursos públicos repassados.

Ainda deve ser ressaltado no modelo de financiamento em vigor, a fixação de valores

per capita, que atribuem recursos com base no número total de atendimentos e não pela
conformação do serviço às necessidades da população, com determinada capacidade
instalada. Essa orientação, muitas vezes, leva a práticas equivocadas, em especial no que
tange aos serviços de longa permanência, que acabam por voltar-se para a manutenção
irreversível dos usuários desagregados de vínculos familiares e comunitários.

Outro elemento importante nessa análise da forma tradicional de financiamento da

política de assistência social, são as emendas parlamentares que financiam ações definidas
desarticulada do conjunto das instâncias do sistema descentralizado e participativo.
Isso em âmbito federal, de forma desarticulada do conjunto das instâncias do sistema

14 Vide conteúdo do item “Informações, Monitoramento e Avaliação”.

49
descentralizado e participativo. Isso se dá, muitas vezes, pela não articulação entre os
poderes Legislativo e Executivo no debate acerca da Política Nacional de Assistência Social,
o que se pretende alterar com a atual proposta.

Ao longo dos 10 anos de promulgação da LOAS, algumas bandeiras têm sido

levantadas em prol do financiamento da assistência social, construído sobre bases mais
sólidas e em maior consonância com a realidade brasileira. Juntamente com a busca de
vinculação constitucional de percentual de recursos para o financiamento desta política nas
três esferas de governo, figuram reivindicações que, no debate da construção do SUAS,
têm protagonizado as decisões do órgão gestor Federal.

São elas: o financiamento com base no território, considerando os portes dos

municípios e a complexidade dos serviços, pensados de maneira hierarquizada e
complementar; a não exigibilidade da Certidão Negativa de Débitos junto ao INSS como
condição para os repasses desta política; a não descontinuidade do financiamento a cada
início de exercício financeiro; o repasse automático de recursos do Fundo Nacional para
os Estaduais, do Distrito Federal e Municipais para o co-financiamento das ações afetas a
esta política; o estabelecimento de pisos de atenção, entre outros.

Com base nessas reivindicações e, respeitando as deliberações da IV Conferência

Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de 2003, nova sistemática de
financiamento deve ser instituída, ultrapassando o modelo convenial e estabelecendo o
repasse automático fundo a fundo no caso do financiamento dos serviços, programas e
projetos de assistência social. Essa nova sistemática deverá constar na Norma Operacional
Básica que será elaborada com base nos pressupostos elencados na nova política.

Esse movimento deve extrapolar a tradicional fixação de valores per capita,

passando-se à definição de um modelo de financiamento que atenda ao desenho ora
proposto para a Política Nacional, primando pelo co-financiamento construído a partir do
pacto federativo, baseado em pisos de atenção. Tais pisos devem assim ser identificados
em função dos níveis de complexidade, atentando para a particularidade dos serviços
de média e alta complexidade, os quais devem ser substituídos progressivamente pela
identificação do atendimento das necessidades das famílias e indivíduos, frente aos direitos
afirmados pela assistência social.

Concomitante a esse processo tem-se operado a revisão dos atuais instrumentos

de planejamento público, em especial o Plano Plurianual, que se constitui em um
guia programático para as ações do poder público, e traduz a síntese dos esforços de
planejamento de toda a administração para contemplar os princípios e concepções do
SUAS. Essa revisão deve dar conta de duas realidades que atualmente convivem, ou seja,
a construção do novo processo e a preocupação com a não ruptura radical com o que vige
atualmente, para que não se caracterize descontinuidade nos atendimentos prestados aos
usuários da assistência social. Portanto, essa é uma proposta de transição que vislumbra
projeções para a universalização dos serviços de proteção básica, com revisão também
de suas regulações, ampliação da cobertura da rede de proteção especial, também com
base em novas normatizações, bem como a definição de diretrizes para a gestão dos
benefícios preconizados pela LOAS.

Ainda compõe o rol das propostas da Política Nacional de Assistência Social a

negociação e a assinatura de protocolos intersetoriais com as políticas de saúde e de
educação, para que seja viabilizada a transição do financiamento dos serviços afetos a essas
áreas, que ainda são assumidos pela política de assistência social, bem como a definição

50
das responsabilidades e papéis das entidades sociais declaradas de utilidade pública federal,
estadual e, ou, municipal e inscritas nos respectivos conselhos de assistência social, no
que tange à prestação de serviços inerentes a esta política, incluindo-se as organizações
que contam com financiamento indireto mediante isenções oportunizadas pelo Certificado
de Entidades Beneficentes de Assistência Social - CEAS.

A proposta orçamentária do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

para o exercício de 2005, em discussão no Congresso Nacional, aponta para um volume
de recursos de 6,02% do orçamento da Seguridade Social para a Assistência Social.

A história demonstra que, nas quatro edições da Conferência Nacional de Assistência

Social, nos dez anos desde a promulgação da Lei nº 8.742/93 – LOAS, a proposta pela
vinculação constitucional de, no mínimo, 5% do orçamento da Seguridade Social para esta
política em âmbito Federal e de, minimamente, 5% dos orçamentos totais de Estados,
Distrito Federal e Municípios, tem sido recorrente. Na quarta edição dessa Conferência,
realizada em dezembro de 2003, foi inserido um novo elemento às propostas anteriormente
apresentadas, ou seja, que os 5% de vinculação no âmbito Federal em relação ao
orçamento da Seguridade Social, seja calculado para além do BPC. Isso posto, até que se
avance na discussão da viabilidade e possibilidade de tal vinculação, recomenda-se que
Estados, Distrito Federal e Municípios invistam, no mínimo, 5% do total da arrecadação
de seus orçamentos para a área, por considerar a extrema relevância de, efetivamente,
se instituir o co-financiamento, em razão da grande demanda e exigência de recursos para
esta política.

3.1.5. Controle Social

A participação popular foi efetivada na LOAS (artigo 5º, inciso II), ao lado de duas
outras diretrizes, a descentralização político-administrativa para Estados, Distrito Federal e
Municípios, o comando único em cada esfera de governo (artigo 5º, inciso I), e a primazia
da responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera
de governo (artigo 5º, inciso III)).
O controle social tem sua concepção advinda da Constituição Federal de 1988,
enquanto instrumento de efetivação da participação popular no processo de gestão político-
administrativa-financeira e técnico-operativa, com caráter democrático e descentralizado.
Dentro dessa lógica, o controle do Estado é exercido pela sociedade na garantia dos direitos
fundamentais e dos princípios democráticos balizados nos preceitos constitucionais.
Na conformação do Sistema Único de Assistência Social, os espaços privilegiados
onde se efetivará essa participação são os conselhos e as conferências, não sendo, no
entanto, os únicos, já que outras instâncias somam força a esse processo.
As conferências têm o papel de avaliar a situação da assistência social, definir
diretrizes para a política, verificar os avanços ocorridos num espaço de tempo determinado
(artigo 18, inciso VI, da LOAS).
Os conselhos têm como principais atribuições a deliberação e a fiscalização da
execução da política e de seu financiamento, em consonância com as diretrizes propostas
pela conferência; a aprovação do plano; a apreciação e aprovação da proposta orçamentária
para a área e do plano de aplicação do fundo, com a definição dos critérios de partilha dos
recursos, exercidas em cada instância em que estão estabelecidos. Os conselhos, ainda,
normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os serviços de assistência

51
social, prestados pela rede socioassistencial, definindo os padrões de qualidade de
atendimento, e estabelecendo os critérios para o repasse de recursos financeiros (artigo
18, da LOAS).
As alianças da sociedade civil com a representação governamental são um elemento
fundamental para o estabelecimento de consensos, o que aponta para a necessidade de
definição de estratégias políticas a serem adotadas no processo de correlação de forças.
Os conselhos paritários, no campo da assistência social, têm como representação
da sociedade civil, os usuários ou organizações de usuários, entidades e organizações
de assistência social (instituições de defesa de direitos e prestadoras de serviços),
trabalhadores do setor (artigo 17 - ll).
É importante assinalar que, cada conselheiro eleito em foro próprio para representar
um segmento, estará não só representando sua categoria, mas a política como um todo
em sua instância de governo. E o acompanhamento das posições assumidas deverão ser
objeto de ação dos fóruns, se constituindo estes, também, em espaços de controle social.
A organização dos gestores, em nível municipal e estadual, com a discussão dos
temas relevantes para a política se constitui em espaços de ampliação do debate.
As comissões intergestoras tri e bipartite são espaços de pactuação da gestão
compartilhada e democratizam o Estado, seguindo as deliberações dos conselhos de
assistência social.
Vale ressaltar que a mobilização nacional conquistada por todos atores sociais desta
política se efetivou nesses quase onze anos de LOAS.
Para o avanço pretendido, a política aponta para a construção de uma nova agenda
para os conselhos de assistência social. Uma primeira vertente é a articulação do CNAS
com os conselhos nacionais das políticas sociais integrando um novo movimento neste
País. Outra é a construção de uma agenda comum dos conselhos nacional, estaduais e
municipais de assistência social. Esta última tem como objetivo organizar pontos comuns
e ações convergentes, resguardando as peculiaridades regionais.
Para isso, serão necessárias novas ações ao nível da legislação, do funcionamento
e da capacitação de conselheiros e dos secretários executivos.

O desafio da Participação dos Usuários nos Conselhos de Assistência Social

Para a análise dessa participação são necessárias algumas reflexões. A primeira delas,
sobre a natureza da assistência social, que só em l988 foi elevada à categoria de política pública.
A concepção de doação, caridade, favor, bondade e ajuda que, tradicionalmente, caracterizou
essa ação, reproduz usuários como pessoas dependentes, frágeis, vitimizadas, tuteladas
por entidades e organizações que lhes “assistiam” e se pronunciavam em seu nome. Como
resultado, esse segmento tem demonstrado baixo nível de atuação propositiva na sociedade,
e pouco participou das conquistas da Constituição enquanto sujeitos de direitos.
A segunda reflexão a ressaltar é a necessidade de um amplo processo de formação,
capacitação, investimentos físicos, financeiros, operacionais e políticos, que envolva esses
atores da política de assistência social.
Assim, há que se produzir uma metodologia que se constitua ao mesmo tempo
em resgate de participação de indivíduos dispersos e desorganizados, e habilitação para
que a política de assistência social seja assumida na perspectiva de direitos publicizados
e controlados pelos seus usuários.

52
 Um dos grandes desafios da construção dessa política é a criação de mecanismos
que venham garantir a participação dos usuários nos conselhos e fóruns enquanto sujeitos
não mais sub-representados.

Assim, é fundamental a promoção de eventos temáticos que possam trazer usuários

para as discussões da política fomentando o protagonismo desses atores.

Outra linha de proposição é a criação de ouvidorias por meio das quais o direito
possa, em primeira instância, se tornar reclamável para os cidadãos brasileiros.

No interior dos conselhos, a descentralização das ações em instâncias regionais

consultivas pode torná-los mais próximo da população. Também a realização de reuniões
itinerantes nos três níveis de governo pode garantir maior nível de participação. Outra
perspectiva é a organização do conjunto dos conselhos em nível regional, propiciando
articulação e integração de suas ações, fortalecendo a política de assistência social, já
que a troca de experiência capacita para o exercício do controle social.

Por fim, é importante ressaltar nesse eixo a necessidade de informação aos usuários
da assistência social para o exercício do controle social por intermédio do Ministério
Público e dos órgãos de controle do Estado para que efetivem esta política como direito
constitucional.

3.1.6. A Política de Recursos Humanos

É sabido que a produtividade e a qualidade dos serviços oferecidos à sociedade no

campo das políticas públicas estão relacionados com a forma e as condições como são
tratados os recursos humanos.

O tema recursos humanos não tem sido matéria prioritária de debate e formulações,
a despeito das transformações ocorridas no mundo do trabalho e do encolhimento da esfera
pública do Estado, implicando precarização das condições de trabalho e do atendimento
à população.

A inexistência de debate sobre os recursos humanos tem dificultado também a

compreensão acerca do perfil do servidor da assistência social, da constituição e composição
de equipes, dos atributos e qualificação necessários às ações de planejamento, formulação,
execução, assessoramento, monitoramento e avaliação de serviços, programas, projetos
e benefícios, do sistema de informação e do atendimento ao usuário desta política.

Além da pouca definição relativa às atividades de gestão da política, outro aspecto

relevante é o referente ao surgimento permanente de novas “ocupações/funções”.

O dinamismo, a diversidade e a complexidade da realidade social pautam questões

sociais que se apresentam sob formas diversas de demandas para a política de assistência
social, e que exigem a criação de uma gama diversificada de serviços que atendam às
especificidades da expressão da exclusão social apresentada para esta política.

Nesse sentido várias funções/ocupações vão se constituindo: monitores e/ou

educadores de crianças e adolescentes em atividades socioeducativas, de jovens com
medidas sócio-educativas, para abordagem de rua, cuidadores de idosos, auxiliares,
agentes, assistentes, entre outros.

Tais funções/ocupações necessitam ser definidas e estruturadas na perspectiva de

qualificar a intervenção social dos trabalhadores.

53
 Considerando que a assistência social é uma política que tem seu campo próprio de
atuação e que se realiza em estreita relação com outras políticas, uma política de recursos
humanos deve pautar-se por reconhecer a natureza e especificidade do trabalhador, mas,
também, o conteúdo intersetorial de sua atuação.
Outro aspecto importante no debate sobre recursos humanos refere-se a um
conjunto de leis que passaram a vigorar com a Constituição Federal de 1988, sendo ela
própria um marco regulatório sem precedentes no Brasil para a assistência social, ao
reconhecê-la como política pública, direito do cidadão, dever do Estado, a ser gerida de
forma descentralizada, participativa e com controle social.
A nova forma de conceber e gerir esta política estabelecida, pela Constituição
Federal de 1988 e pela Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, exige alterações no
processo de trabalho dos trabalhadores de modo que a prática profissional esteja em
consonância com os avanços da legislação que regula a assistência social assim como as
demais políticas sociais (Couto, 1999).
A concepção da assistência social como direito impõe aos trabalhadores da
política que estes superem a atuação na vertente de viabilizadores de programas para
a de viabilizadores de direitos. Isso muda substancialmente seu processo de trabalho
(idem).
Exige também dos trabalhadores o conhecimento profundo da legislação implantada
a partir da Constituição Federal de 1988. “É impossível trabalhar na ótica dos direitos sem
conhecê-los e impossível pensar na sua implantação se não estiver atento às dificuldades
de sua implantação” (Couto, 1999:207).
A descentralização da gestão da política implica novas atribuições para os gestores
e trabalhadores das três esferas de governo e de dirigentes e trabalhadores das entidades
de assistência social, exigindo-lhes novas e capacitadas competências que a autonomia
política-administrativa impõe.
A participação e o controle social sobre as ações do Estado, estabelecidos na
Constituição Federal de 1988, também requer dos trabalhadores um arcabouço teórico-
técnico-operativo de nova natureza, no propósito de fortalecimento de práticas e espaços
de debate, propositura e controle da política na direção da autonomia e protagonismo dos
usuários, reconstrução de seus projetos de vida e de suas organizações.
Após dez anos de implantação e implementação da LOAS, avalia-se a necessidade
premente de requalificar a política de assistência social e aperfeiçoar o sistema
descentralizado e participativo da mesma.
Esta gestão apresenta o SUAS como concepção política, teórica, institucional e
prática da política na perspectiva de ampliar a cobertura e a universalização de direitos,
aperfeiçoando a sua gestão, qualificando e fortalecendo a participação e o controle
social.
O SUAS propõe o estabelecimento de novas relações entre gestores e técnicos
nas três esferas de governo, destes com dirigentes e técnicos de entidades prestadoras
de serviços, com os conselheiros dos conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e
municipais, bem como com usuários e trabalhadores.
Portanto, as novas relações a serem estabelecidas exigirão, além do compromisso
com a assistência social como política pública, qualificação dos recursos humanos e maior
capacidade de gestão dos operadores da política.

54
 Deve integrar a política de recursos humanos, uma política de capacitação dos
trabalhadores, gestores e conselheiros da área, de forma sistemática e continuada.

É grande o desafio de trabalhar recursos humanos em um contexto no qual o

Estado foi reformado na perspectiva de seu encolhimento, de sua desresponsabilização
social. O enxugamento realizado na máquina estatal precarizou seus recursos humanos,
financeiros, físicos e materiais, fragilizando a política.

Assim como ocorre em outros setores, a incapacidade de gerar carreira de Estado

tem gerado desestímulo nos trabalhadores que atuam na área. A criação de um plano
de carreira é uma questão prioritária a ser considerada. O plano de carreira, ao contrário
de promover atraso gerencial e inoperância administrativa, como alguns apregoam, “se
bem estruturado e corretamente executado é uma garantia de que o trabalhador terá
de vislumbrar uma vida profissional ativa, na qual a qualidade técnica e a produtividade
seriam variáveis chaves para a construção de um sistema exeqüível” (Plano Nacional de
Saúde, 2004:172/173).

A elaboração de uma política de recursos humanos urge inequivocamente. A

construção de uma política nacional de capacitação que promova a qualificação de forma
sistemática, continuada, sustentável, participativa, nacionalizada e descentralizada para os
trabalhadores públicos e privados e conselheiros, configura-se ademais como importante
instrumento de uma política de recursos humanos, estando em curso sua formulação.

Também compõe a agenda dessa gestão a criação de espaços de debate e formulação

de propostas de realização de seminários e conferências de recursos humanos.

Valorizar o serviço público e seus trabalhadores, priorizando o concurso público,

combatendo a precarização do trabalho na direção da universalização da proteção social,
ampliando o acesso aos bens e serviços sociais, ofertando serviços de qualidade com
transparência e participação na perspectiva da requalifição do Estado e do espaço púbico,
esta deve ser a perspectiva de uma política de recursos humanos na assistência social,
com ampla participação nas mesas de negociações.

Nesta perspectiva, esta política nacional aponta para a necessidade de uma NOB
– Norma Operacional Básica para a área de Recursos Humanos, amplamente discutida
com os trabalhadores, gestores, dirigentes das entidades prestadoras de serviços,
conselheiros, entre outros, definindo composição da equipe (formação, perfil, atributos,
qualificação, etc.).

3.1.7. A Informação, o Monitoramento e a Avaliação

A formulação e a implantação de um sistema de monitoramento e avaliação e um

sistema de informação em assistência social são providências urgentes e ferramentas
essenciais a serem desencadeadas para a consolidação da Política Nacional de Assistência
Social e para a implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS. Trata-se,
pois, de construção prioritária e fundamental que deve ser coletiva e envolver esforços
dos três entes da federação.

Confirmando as deliberações sucessivas desde a I Conferência Nacional de Assistência

Social de 1995, a IV Conferência Nacional, realizada em 2003, define-se claramente pela
elaboração e implementação de planos de monitoramento e avaliação e pela criação de um
sistema oficial de informação que possibilitem: a mensuração da eficiência e da eficácia

55
das ações previstas nos Planos de Assistência Social; a transparência; o acompanhamento;
a avaliação do sistema e a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a fim de
contribuir para a formulação da política pelas três esferas de governo. Agregado a isto, a
Conferência ainda aponta para a necessidade de utilização de um sistema de informação
em orçamento público também para as três esferas de governo.

O que se pretende claramente com tal deliberação é a implantação de políticas

articuladas de informação, monitoramento e avaliação que realmente promovam novos
patamares de desenvolvimento da política de assistência social no Brasil, das ações
realizadas e da utilização de recursos, favorecendo a participação, o controle social e
uma gestão otimizada da política. Desenhados de forma a fortalecer a democratização
da informação, na amplitude de circunstâncias que perfazem a política de assistência
social, estas políticas e as ações resultantes deverão pautar-se principalmente na
criação de sistemas de informação, que serão base estruturante e produto do Sistema
Único de Assistência Social, e na integração das bases de dados de interesse para
o campo socioassistencial, com a definição de indicadores específicos de tal política
pública.

A necessidade de implantação de sistemáticas de monitoramento e avaliação e

sistemas de informações para a área também remontam aos instrumentos de planejamento
institucional, onde aparecem como componente estrutural do sistema descentralizado e
participativo, no que diz respeito aos recursos e sua alocação, aos serviços prestados e
seus usuários. Desta forma, esta requisição começa a ser reconhecida nos documentos
normativos básicos da área que estabelecem os fundamentos do processo político-
administrativo da Assistência Social, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios. A Política Nacional de Assistência Social de 1999 reconheceu, ao realizar
a avaliação sobre as situações circunstanciais e conjunturais deste campo, a dificuldade
de identificação de informações precisas sobre os segmentos usuários da política de
Assistência Social, e atribuiu a este fato, a abordagem preliminar sobre algumas destas
situações, a serem atendidas por essa política pública.

A seriedade desta afirmação, inaugurando a Política Nacional, pode ser uma medida
de avaliação crucial sobre o significado da informação, ou de sua ausência, neste campo.
Daí, ressalta-se que a composição de um Sistema Nacional de Informação da Assistência
Social esteja definido como uma das competências dos órgãos gestores, envolvendo os
três níveis de governo. No que diz respeito a este aspecto, as estratégias para a nova
sistemática passam, segundo o documento, entre outras providências, pela: construção
de um sistema de informações com vistas à ampla divulgação dos benefícios, serviços,
programas e projetos da área, contribuindo para o exercício dos direitos da cidadania;
utilização de indicadores para construção do Sistema de Avaliação de Impacto e Resultados
da Política Nacional de Assistência Social; e implementação do sistema de acompanhamento
da rede socioassistencial. Assim, na agenda básica da Política Nacional de Assistência Social,
estas questões encontraram-se vinculadas ao nível estratégico, definidas pelo escopo de
construir um sistema de informação que permita o monitoramento e avaliação de impacto
dos benefícios, serviços, programas e projetos de enfrentamento da pobreza.

Chega-se, deste modo, a 2004, sem a estruturação de um sistema nacional e

integrado de informação ou de políticas de monitoramento e avaliação que garantam
visibilidade à política e que forneçam elementos seguros para o desenvolvimento desta
em todo o território nacional. Os componentes atuais são, efetivamente, ínfimos diante da

56
responsabilidade de atender aos dispositivos da legislação e favorecer a ação de gestores,
trabalhadores, prestadores de serviços e a central atuação do controle social.

Torna-se imperativo para a realização dos objetivos, princípios e diretrizes definidos

nesta Política Nacional, avançar estrategicamente tanto no que tange à construção de um
sistema nacional de informação da área como na direção da integração entre as bases de
dados já existentes e disseminados hoje nas três esferas de governo. É também premente
neste sentido uma substancial e decisiva alteração em torno da realização de políticas
estratégicas de monitoramento e avaliação, a serem desenhados como meio de aferir e
aperfeiçoar os projetos existentes, aprimorar o conhecimento sobre os componentes que
perfazem a política e sua execução e contribuir para seu planejamento futuro, tendo como
pano de fundo sua contribuição aos escopos institucionais.
Nesse sentido a questão da informação e as práticas de monitoramento e avaliação,
aportes do novo sistema, devem ser apreendidas como exercícios permanentes e, acima
de tudo, comprometidos com as repercussões da política de assistência social ao longo
de sua realização, em todo o território nacional.
Para além do compromisso com a modernização administrativa, o desenvolvimento
tecnológico, sobretudo da tecnologia da informação15, associado à ação dos atores que
perfazem a política de assistência social, deve permitir uma ainda inédita construção
de ferramentas informacionais para a realização da política pública de assistência social
no Brasil.
Tal produção deve ser pautada afiançando:

1) A preocupação determinante com o processo de democratização da política e com a

prática radical do controle social da administração pública, que, acredita-se, é componente
básico do Estado Democrático de Direito.

2) Novos parâmetros de produção, tratamento e disseminação da informação pública que

a transforme em informação social válida e útil, que efetivamente incida em níveis de
visibilidade social, de eficácia e que resulte na otimização político-operacional necessária
para a política pública.

3) A construção de um sistema de informações de grande magnitude, integrado com ações

de capacitação e de aporte de metodologias modernas de gestão e tomada de decisão,
dando o suporte necessário tanto à gestão quanto à operação das políticas assistenciais,
seja no âmbito governamental, em todas as suas esferas, seja no âmbito da sociedade
civil, englobando entidades, instâncias de decisão colegiada e de pactuação.

4) A maximização da eficiência, eficácia e efetividade das ações de assistência social.

5) O desenvolvimento de sistemáticas específicas de avaliação e monitoramento para o

incremento da resolutividade das ações, da qualidade dos serviços e dos processos de
trabalho na área da assistência social, da gestão e do controle social.

6) A construção de indicadores de impacto, implicações e resultados da ação da política e

das condições de vida de seus usuários.

Desta forma, gerar uma nova, criativa e transformadora utilização da tecnologia

da informação para aperfeiçoar a política de assistência social no País, que resulte em

15 Tecnologia da Informação é, basicamente, a aplicação de diferentes ramos da tecnologia no processamento de informações.

Na década de 90, é significativa a ampliação de conceitos e empregos na área da informação, alargada enormemente com
o uso de tecnologias, permitindo o desenvolvimento de aplicações que vão além do uso pessoal ou do uso singular por uma
organização.

57
uma produção de informações e conhecimento para os gestores, conselheiros, usuários,
trabalhadores e entidades, que garanta novos espaços e patamares para a realização do
controle social, níveis de eficiência e qualidade mensuráveis, através de indicadores, e
que incida em um real avanço da política de assistência social para a população usuária é
o produto esperado com o novo ideário a ser inaugurado neste campo específico.

É preciso reconhecer, contudo, que a urgência da temática e a implantação da

agenda para esse setor são vantagens inequívocas na construção e na condução do
Sistema Único de Assistência Social. Ademais a vinculação das políticas do campo da
Seguridade Social às definições da tecnologia da informação acompanha uma tendência
atual que atinge organizações de todos os tipos, patrocinadas por diferentes escopos.
Existe e desenvolve-se hoje no campo da Seguridade Social uma evolução de base
tecnológica, disseminada pelas tecnologias da informação, e seus derivativos, que
ocorre com a sua incorporação a todas as dimensões das organizações vinculadas à esfera
desta política.

A convergência tecnológica na área da informação aponta para uma utilização

potencialmente positiva, com resultados que, entre outros, assinalam diminuição de custos,
associada ao aumento significativo das capacidades ofertadas e de um fantástico potencial
de programas e sistemas, sobretudo os que dizem respeito a processos específicos de
trabalho, visando, sobretudo, situações estratégicas e gerenciais. Para alcançarmos este
propósito é preciso que a informação, a avaliação e o monitoramento no setor de assistência
social sejam doravante tratados como setores estratégicos de gestão, cessando com uma
utilização tradicionalmente circunstancial e tão somente instrumental deste campo, o que
é central para o ininterrupto aprimoramento da política de assistência social no País.

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