Departamento de Ciência Política e Políticas Públicas

Análise das Estratégias de Combate à Pobreza em Angola:

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Contributos para um Modelo de Planeamento e Avaliação
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Carla Isabel Serrão Fernandes
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Dissertação submetida como requisito parcial para obtenção do grau de

Mestre em Estudos Africanos: Gestão do Desenvolvimento Social e Económico
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Orientadora:
Doutora Ana Catarina Larcher das Neves Santos Carvalho, Professora Auxiliar
Convidada
ISCTE – Instituto Universitário de Lisboa

Setembro,2016
DEDICATÓRIA

A Mãe Isabel deu-me Angola. A Mãe Isabel entranhou-me no acreditar na justiça social.
Juntas caminhámos uma década de profundo companheirismo de alma, estudo, trabalho, visão,
respeito. Fomos uma equipa e ainda o somos hoje. Em qualquer canto de Angola que visite revejo-te
na paisagem, na estrada, nas vozes e nos afectos que vejo nos outros, quando falam de ti. A ti dedico, e
a nós, a síntese do nosso conhecimento.

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PREFÁCIO

A autora do presente estudo tem dupla nacionalidade, Angolana e portuguesa. Nascida em

1963, pisou o território Angolano até aos 10 anos e de lá saiu com essa idade, voltando às suas origens
em 2003, um ano após o fim da guerra civil, e por lá ficou até ao presente.
O estudo que aqui apresenta teve início em 2013, mas circunstâncias da vida profissional e
familiar da autora impossibilitaram a sua conclusão no tempo previsto. Contudo, os constrangimentos
transformaram-se em oportunidades, criaram valor científico e empírico, consolidando o propósito
oportuno para a sua conclusão em 2016.
A elaboração deste documento surge da necessidade de a autora refletir sobre como Angola
tem desenvolvido as estratégias de combate à pobreza nos últimos 12 anos de governação, expondo
que, apesar de estas terem construído as bases de consensos políticos e do planeamento, reflexo da
consolidação da coordenação intersectorial, são frágeis nas metodologias de mensurabilidade dos
resultados e impactes que geraram.

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A autora trabalhou em Angola em programas de redução da pobreza desde 2004 até 2016, no
sector privado, com agências internacionais de desenvolvimento, como empreendedora e no governo.
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No sector privado (2003-2010) desenvolveu programas de segurança alimentar com o governo
e de capacitação de empreendedores com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD). Entre 2010 e 2011, como empreendedora no sector ambiental, dirigiu estudos
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socioeconómicos e foi consultora e coordenadora do PNUD para os programas ambientais

relacionados com a gestão da biodiversidade nacional e empoderamento das comunidades. Ainda em
2011 foi convidada, como consultora, pela secretária dos Assuntos Sociais da Casa Civil da
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Presidência da República, para integrar o Programa Municipal Integrado de Desenvolvimento Rural e

Combate à Pobreza (PMIDRCP), assumindo funções de direcção entre 2012 e 2014. Em 2015 entrou
para a UNICEF (2015-2016) como consultora para a área do planeamento, monitorização e avaliação
dos programas sociais da agência e,enquanto ponto focal desta com o Ministério do Planeamento e
Desenvolvimento Territorial (MPDT), para desenvolver a capacidade nacional de avaliação no quadro
do Plano Nacional de Desenvolvimento 2013-2017.
Este percurso profissional foi determinante no anseio da autora de aprofundar os seus
conhecimentos teóricos sobre a problemática da pobreza, da vulnerabilidade social e da avaliação, no
quadro metodológico da governação pública por resultados em Angola.

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AGRADECIMENTOS

Um agradecimento especial aos meus filhos, que se tornaram homens enquanto eu regressava
e permanecia no meu país e eles ficavam em Portugal, aceitando a minha decisão com
responsabilidade e solidariedade. Aprendemos a ser mãe e filhos à distância, sem nunca deixarmos de
ser família.
A todos os profissionais com quem convivi e cresci como profissional e como pessoa,
apaixonada pela problemática da pobreza e da exclusão social. A todos os que apostaram em mim e
que continuam a fazê-lo, o meu profundo agradecimento.
À minha orientadora, que com a sua sistemática capacidade me proporcionou, nos nossos
encontros, melhorar a minha abordagem científica e a estrutura do estudo.
A todos os que estão e estiveram comigo na construção da análise a que aqui me proponho,
debatendo os assuntos, partilhando bibliografias, lendo os meus escritos com disponibilidade para me
aconselharem no seu aprimoramento.

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Aos amigos que encontrei em Angola, de várias gerações, nacionais e estrangeiros, que
analisam com um olhar crítico, construtivo, o processo de desenvolvimento Angolano.
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A todos, o meu muito obrigada.
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RESUMO

Nos últimos 12 anos em Angola (2004-2016) foram implementadas duas Estratégias de Combate à
Pobreza (ECP). Os dados de que se dispõe indicam que numa primeira fase, até 2009, houve uma
tendência de redução da pobreza, no entanto, após 2009, o progresso estagna, alguns dados indicando
que pode ter havido retrocessos. A questão central deste estudo é a de analisar criticamente as duas
estratégias de combate à pobreza e como melhorá-los de forma a que possam contribuir eficazmente
para a redução da pobreza em Angola.
O estudo analisou para isso em detalhe o quadro metodológico de planeamento e o modelo de
governação dos 2 ciclos programáticos e analisou os impactos das principais estratégias de combate à
pobreza em Angola permitindo a identificação dos pontos fortes e fraquezas na área legislativa,
metodológica e mecanismos de governação.
Procedeu-se ainda a uma análise de estudos de caso de práticas internacionais neste domínio
tendo sido estudados mais em detalhes os sistemas vigentes no México, no Brasil e na Africa do Sul e

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complementou-se com alguns aspectos selecionados dos sistemas da Zâmbia e das Filipinas.
A partir destas análises foram identificados alguns dos aspectos centrais em que se devem
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alicerçar uma estratégia de combate à pobreza mais eficaz. Estes incluem uma cultura de boa
governação e responsabilização, um planeamento e uma gestão orientada para os resultados e baseado
numa forte componente de avaliação, a selecção de metodologias de medição e avaliação da pobreza
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adequadas, o enfoque na análise das evidências para as definições das prioridades nas estratégias de
combate à pobreza, a inserção dos ECP no sistema normativo do planeamento nacional, a qualificação
do capital humano.
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O conhecimento produzido pretende ser um contributo para o 3.º ciclo de governação e

programação na estratégia de combate à pobreza em Angola.

Palavras-chave: Pobreza, Vulnerabilidade Social, Medição de Impactes, Avaliação

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ABSTRACT

To that end, the study has analysed in detail the methodological planning framework and the
model of governance of the 2 programmatic cycles, as well as the impacts of the 2 poverty reduction
strategies in Angola. This allowed the identification of strengths and weaknesses in the legislative and
methodological areas as well as in the governance mechanisms, from which lessons can be derived.
An analysis of international case studies of reference in this area was also carried out to identi-
fy good practices. The systems in force in Mexico, Brazil and South Africa were studied in detail and
supplemented with selected aspects of the systems of Zambia and the Philippines.
Based on these analysis it was possible to identify key aspects on which to base a more effec-
tive strategy for poverty reduction. These include a culture of good governance and good accountabil-
ity mechanisms, result based planning and management with a strong evaluation component, the selec-
tion of appropriate measurement and assessment methodologies, a focus on evidence analysis to set
priorities for the poverty reduction strategies, the embedding of these strategies in the national plan-

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ning’s regulatory system and the investment in the qualification of human resources.
The knowledge produced by the study may serve as a contribution to development of the third
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cycle of the national poverty reduction strategy in Angola.

Keywords: Poverty, Social Vulnerability, Impact Assessment, Evaluation

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ÍNDICE

ÍNDICE DE QUADROS ...................................................................................................................... ix

ÍNDICE DE FIGURAS ........................................................................................................................ xi
GLOSSÁRIO DE SIGLAS ................................................................................................................ xiii
INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 1
CAPÍTULO I – ENQUADRAMENTO TEÓRICO: POBREZA, VULNERABILIDADE
SOCIAL, MEDIÇÃO DE IMPACTES E AVALIAÇÃO .................................................................. 9
1.1 Pobreza ........................................................................................................................ 9
1.2 Vulnerabilidade Social .............................................................................................. 11
1.3 Medição da pobreza e a vulnerabilidade social ......................................................... 13
1.4 Avaliação ................................................................................................................... 18
CAPÍTULO II – OS DOIS CICLOS DE GOVERNAÇÃO DOS PROGRAMAS DE COMBATE
À POBREZA EM ANGOLA E OS SEUS IMPACTES ................................................................... 23

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2.1 Primeiro ciclo: Estratégia de Combate à Pobreza (ECP), Reinserção Social,
Reabilitação, Reconstrução e Estabilização Económica, 2004-2010 ................................................ 23
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2.1.1 Enquadramento ................................................................................................................. 23
2.1.2 Modelo de Governação ..................................................................................................... 24
2.1.3 Modelo Programático e Análise dos Resultados Esperados ............................................. 26
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2.2 Medição de Impactes 2004-2010............................................................................... 34

2.3 Segundo ciclo: “Estratégia de Combate à Pobreza. Modelo Municipal Integrado de
Desenvolvimento Rural e combate à Pobreza 2010 a 2014”............................................................. 39
2.3.1 Enquadramento ................................................................................................................. 39
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2.3.2 Modelo de Governação ..................................................................................................... 40

2.3.3 Modelo Programático e Análise de Resultados Esperados ............................................... 41
2.4 Medição dos Impactes entre 2004 e 2014 ................................................................. 46
2.5 Análise dos resultados alcançados nos dois primeiros ciclos .................................... 51
CAPÍTULO III – O SISTEMA DE PLANEAMENTO NACIONAL E AS IMPLICAÇÕES
PARA AS ESTRATÉGIAS DE COMBATE À POBREZA ............................................................ 53
3.1 Plano de Longo prazo ................................................................................................ 53
3.2 Instrumentos de programação, acompanhamento e avaliação entre 2004 a 2010 ..... 54
3.3 Instrumentos de programação, acompanhamento e avaliação entre 2010 a 2015 ..... 57
3.4 Quadro institucional da Política Social em Angola ................................................... 59
CAPÍTULO IV – CONTRUBUTOS PARA UM MODELO DE PLANEAMENTO E
AVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA DE COMBATE À POBREZA EM ANGOLA. ..................... 61
4.1. Terceiro Ciclo: Programa Municipal Integrado de Desenvolvimento Rural e Combate
à Pobreza 2016. ................................................................................................................................. 61

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 4.2. Estudos de casos de países de referência na gestão pública por resultados............... 62
4.2.1. O México: a metodologia de medição da pobreza multidimensional e o modelo de
governação…………………………………………………………………………………………………..62
4.2.2. O Brasil: o sistema de Cadastro Único e o sistema de Monitoria e Avaliação ................. 64
4.2.3. A cultura da avaliação na Republica da África do Sul ............................................................ 65
4.2.4. Outras experiências internacionais: .................................................................................. 67
4.3. Contributos para um modelo de planeamento e avaliação do 3º ciclo de combate à
pobreza………………………………………………………………………………………………68
4.3.1. Modelo de Governação ................................................................................................. 68
4.3.2. Modelo de Programação ............................................................................................... 73
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 77
BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................................. 85
ANEXO ................................................................................................................................................... I

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ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 0.1 – Ciclos programáticos do combate à pobreza em Angola, 2004-2006 ............................... 2

Quadro 1.1 – IDH – Dimensões/indicadores......................................................................................... 15
Quadro 1.2 – IPH – Dimensões/indicadores ......................................................................................... 16
Quadro 2.1 – Redução da pobreza – Objectivos, resultados, fontes e metas/ECP. ............................... 27
Quadro 2.2 – Indicadores de acesso à educação por quintil socioeconómico ....................................... 27
Quadro 2.3 – Educação pré-escolar e ensino primário – Indicadores de programa. ............................. 28
Quadro 2.4 – Indicadores sanitários por quintil socioeconómico ......................................................... 29
Quadro 2.5 – Saúde, nutrição – Indicadores de programa..................................................................... 30
Quadro 2.6 – Saúde infantil – Indicadores de programa. ...................................................................... 31
Quadro 2.7 – Saúde materna e reprodutiva. Indicadores de programa.................................................. 32
Quadro 2.8 – Endemias. Indicadores de programa................................................................................ 32
Quadro 2.9 – Acesso aos cuidados primários de saúde. Indicadores de programa. .............................. 33

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Quadro 2.10 – Impacte, indicadores de acesso à educação pré-escolar e ensino primário. .................. 37
Quadro 2.11 – Taxa líquida de frequência do 1º Ciclo ......................................................................... 42
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Quadro 2.12 – Taxa de saúde materna.. ................................................................................................ 43
Quadro 2.13 – Indicadores de água e saneamento 2001-2011 .............................................................. 44
Quadro 3.1 – Mecanismos de monitoria e avaliação da ECP ................................................................ 54
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ix
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ÍNDICE DE FIGURAS

Figura 1.1 – Linha de Pobreza. Fonte: Gordon, 2006. .......................................................................... 14

Figura 1.2 – Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) ...................................................................... 17
Figura 1.3 – Gestão da política pública por resultados ......................................................................... 19
Figura 1.4 – Ciclo de planeamento da política e a sua relação com a monitorização e avaliação. ....... 20
Figura 1.5 – Diagrama dos parâmetros de análise de um processo de avaliação .................................. 21
Figura 2.1 – Enquadramento institucional da monitorização e avaliação da ECP ................................ 25
Figura 2.2 – Impacte de redução da pobreza 1.º ciclo ........................................................................... 34
Figura 2.3 – Impacte na taxa de mortalidade materna, 1.º ciclo............................................................ 36
Figura 2.4 – Impacte: População sem acesso à prestação de cuidados primários de saúde .................. 36
Figura 2.5 – Impacte, indicadores de água e saneamento básico, 2004-2009. ...................................... 38
Figura 2.6 – PMIDRCP, modelo de articulação institucional. .............................................................. 40
Figura 2.7 – PMIDRCP, orçamento aprovado entre 2010-2014. .......................................................... 41

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Figura 2.8 – PMIDRCP, modelo de programação ................................................................................ 42
Figura 2.9 – PMIDRCP/1ª Ciclo, construção e reabilitação de infraestruturas, 2010-2014. ................ 43
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Figura 2.10 – PMIDRCP/Cuidados Primários de Saúde, construção e aquisição de bens, entre 2010-
2014. ...................................................................................................................................................... 44
Figura 2.11 – PMIDRCP, Organização Produtiva das comunidades .................................................... 45
EV

Figura 2.12 – PMIDRCP, Reforço Institucional. .................................................................................. 46

Figura 2.13 – Impacte 2004-2015, Índice de Esperança de Vida. ......................................................... 47
Figura 2.14 – Impacte 2004-2015,Indíce de mortalidade infantil (menores de 5 ano de idade). .......... 47
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Figura 2.15 – Impacte 2004-2014, Índice de mortalidade infantil – Menores de 1 ano/por cada 1000. 48
Figura 2.16 – Impacte 2004-2014, Índice de mortalidade materna/100.000 nados vivos. .................... 48
Figura 2.17 – Impacte 2004-2014, Índice taxa líquida de frequência do ensino primário. ................... 49
Figura 2.18 – Impacte 2006-2014, acesso a água potável ..................................................................... 50
Figura 2.19 – Impacte 2006-2014, acesso a saneamento básico ........................................................... 50
Figura 3.1 – “Angola 2015. Angola um pais com futuro”. Linha Leba, Politica de Bem-estar. ........... 54
Figura 3.2– Sistema de Acompanhamento, Controlo e Avaliação. Fonte: CESO CI (2007). ............... 55
Figura 3.3 – Conceitos e instrumentos de planeamento: patamares e pilares do quadro metodológico de
planeamento .......................................................................................................................................... 56
Figura 4.1 – México, metodologia de medição da pobreza multidimensional ...................................... 63
Figura 4.2 – Novo paradigma normativo hierárquico de acompanhamento e avaliação....................... 70
Figura 4.3 – Novo paradigma institucional hierárquico de acompanhamento e avaliação. .................. 72
Figura 4.4 – Modelo de Programação ................................................................................................... 74

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GLOSSÁRIO DE SIGLAS

BM – Banco Mundial
CIES – Centro de Estudos e Investigação de Sociologia
CSU – Cadastro Social Único
CNLCP – Comissão Nacional de Luta Contra a Pobreza
CONEVAL – Consejo Nacional de Evaluación de la Politica de Desarrolo Social (México)
CPS – A Comissão da Função Pública (África do Sul)
DNSP – Direcção Nacional de Saúde Pública
ECP – Estratégia de Combate à Pobreza (ECP), Reinserção Social, Reabilitação, Reconstrução e
Estabilização Económica
GoA – Governo de Angola
IBEP – Inquérito sobre o Bem-Estar da População
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDR – Inquérito de Despesas e Receitas
IMP – Índice de Pobreza Multidimensional
INE – Instituto Nacional de Estatística

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JMP – Programa de Monitoria de Água e Saneamento(OMS/UNICEF)
LGDS – Lei General de Desenrrollo Social (México)
LGDS – Lei Geral de Desenvolvimento Social (México)
M & A – Monitoria e Avaliação
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MAPTESS – Ministério da Administração Pública, Emprego e Segurança Social
MED – Ministério da Educação
MICS – Inquérito de Indicadores Múltiplos ( Multiple Indicators Cluster Survey)
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MINARS – Ministério da Assistência e Reinserção Social

MINFAMU – Ministério da Família e Promoção da Mulher
MINEA – Ministério da Energia e Águas
MINSA – Ministério da Saúde
MPDT – Ministério do Planeamento e do Desenvolvimento Territorial
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NEPAD – Nova parceria para o desenvolvimento em África

OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
ODM – Objectivos de Desenvolvimento do Milénio
OGE – Orçamento-Geral do Estado
OMS – Organização Mundial da Saúde
PMIDRCP – Programa Municipal Integrado de Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza
PNAS- Política Nacional de Assistência Social
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PSDS – Programa Sectorial de Desarrollo Social (México)
QMP – O Quadro Metodológico de Planeamento
QUIBB – Inquérito de Indicadores Básicos de Bem-Estar
RISDP– Plano de desenvolvimento Estratégico Indicativo Regional (SADC)
SADC – Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral
SAGI – Secretaria de Avaliação e Gestão de Informação do Programa Bolsa Família, no Brasil
SAMEA – Associação de Avaliação (Evaluation Association (África do Sul)
SEDESOL – Secretaria de Desarrollo Social (México)

xiii
SNDS – Sistema Nacional de Desenvolvimento Social (México)
UCAN – Universidade Católica de Angola
UNEG – Grupo de avaliação das Nações Unidas (United Nations Evaluation Group)
UNICEF – Fundo das Nações Unidas para Infância

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EV
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xiv
0 INTRODUÇÃO

Nos últimos 12 anos em Angola (2004-2016) foram implementadas duas estratégias nacionais
de combate à Pobreza que atingiram um nível de complexidade elevado em termos de programação e
implicaram múltiplos intervenientes sectoriais na sua governação.. Os dados de que se dispõe indicam
que numa primeira fase, até 2009, houve uma tendência de redução da pobreza, no entanto, após 2009,
o progresso estagna, alguns dados indicando que pode ter havido retrocessos.
Os problemas que podem estar na base destes resultados são múltiplos e encontram-se em
vários níveis, havendo causas macro, relacionados com fluxos e interesses globais e governação
política; e outras mais próximas, relacionadas com dinâmicas locais que incluem os problemas a nível
da implementação das políticas. Os problemas da governação em Angola, nas suas várias dimensões,
têm implicações sérias a nível da real possíbilidade de implementação de políticas públicas neste país.
De acordo com os dados do índice Ibrahim de Boa Governação africana, para dar apenas um exemplo
entre os inúmeros estudos que analisam esta questão, em 2016, Angola desce para 45º lugar,

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colocando o país no grupo de 10 países com pior governação. Este índice mede 4 categorias:
segurança e direitos humanos, oportunidades económicas sustentáveis e desenvolvimento humano.
IE
Não pretendendo analisar todo este contexto, esta dissertação parte do príncipio que se pode
dar um contributo importante ao analisar em detalhe as Estratégias de Redução da Pobreza, a forma
como foram planeadas, quais os vários actores envolvidos, quais foram os seus impactos e que esta
EV

pode ser uma base para a melhoria das políticas públicas no futuro em Angola. Apesar das limitações
das Estratégias de Combate à pobreza, puderam registar-se impactes a vários niveis e em particular, há
uma experiência institucional que se foi criando com o planeamento e governação destas estratégias ao
PR

longo de vários anos, bem como uma progressiva produção sistemática e rotineira de dados. A
sistematização e análise crítica destas experiências pode constituir uma oportunidade para se
desenvolver um planeamento nacional baseado em resultados e contribuir para Angola com menos
pobreza e de maior justiça social.
Assim, este estudo propõem-se analisar as Estratégicas de combate à pobreza em Angola
desde 2004 até 2016 e dar contributos para o desenvolvimento de um modelo mais eficaz.
Entre 2004 e 2009, o governo implementou a Estratégia de Combate à Pobreza, Reinserção
Social, Reabilitação, Reconstrução e Estabilização Económica, da responsabilidade do Ministério do
Planeamento. Em 2011 foi aprovado1 o Programa Municipal Integrado de Desenvolvimento Rural e
Combate à Pobreza (PMIDRCP), da responsabilidade do Presidente da República. Numa primeira
fase, entre 2010 e 2011, o programa foi coordenado pela Secretária para os Assuntos Sociais da Casa
Civil da Presidência da República, que era também a coordenadora da Comissão Nacional de Luta

1
Apesar de o PMIDRCP ter sido iniciado em 2010, só seria formalmente aprovado em 2011.

1
Contra a Pobreza (CNLCP). Em 2012 o PMIDRCP passou para a coordenação da Ministra do
Comércio, que se manteve como coordenadora da CNLCP, sendo responsável o Presidente da
República. Em 2016 a coordenação do PMIDRCP foi transferida para a Ministra da Família e
Promoção da Mulher, onde se encontra actualmente, passando esta a ser a coordenadora da CNLCP e
mantendo-se o Presidente da República o responsável pelo programa.
Para efeitos de sistematização do trabalho, a Estratégia de Combate à Pobreza, que decorreu
entre 2004 e 2010, será designada como 1.º ciclo programático; o Programa Municipal Integrado de
Combate à Pobreza, implementado entre 2011 e 2016, será referido como 2.º ciclo; e o período de
2016 em diante será designado como 3.º ciclo. O Quadro 0.1 sistematiza os períodos programáticos
dos referidos ciclos.
Ciclos
Ano Designação do Programa Responsabilidade
Programáticos
ECP – Estratégia de Combate à Pobreza,
2004-2009 Reinserção Social, Reabilitação, Ministério do Planeamento 1.º Ciclo
Reconstrução e Estabilização Económica

W
Responsável: Presidente da
República. Coordenação:
secretária dos Assuntos
Sociais da Casa Civil da
2010-2011
IE
Presidência da República e
coordenadora da Comissão
PMIDRCP – Programa Municipal
Nacional de Luta Contra a
Integrado de Desenvolvimento Rural e 2.º Ciclo
Pobreza
Combate à Pobreza
EV

Responsável: Presidente da
República. Coordenação:
ministra do Comércio e
2011-2015
coordenadora da Comissão
Nacional de Luta Contra a
Pobreza
PR

Responsável: Presidente da
República. Coordenação:
PMIDRCP – Programa Municipal ministra da Família e
2016 em
Integrado de Desenvolvimento Rural e Promoção da Mulher e 3.º Ciclo
diante
Combate à Pobreza coordenadora da Comissão
Nacional de Luta Contra a
Pobreza
Quadro 0.1 – Ciclos programáticos do combate à pobreza em Angola, 2004-2006

A avaliação das Estratégias de Combate à Pobreza feita neste trabalho tem como base dados
provenientes de uma variedade de fontes, (embora se saiba que há muitas limitações à fiabilidade dos
mesmos).
As fontes incluem o Inquérito Integrado sobre o Bem-Estar da População2 (IBEP, 2008-2009),
o Censo (Recenseamento Geral da População e da Habitação de Angola, 2014), na edição publicada

2
Foi o primeiro inquérito nacional (cobertura nas 18 províncias do país), com uma amostra de 11 852
agregados familiares.

2
como definitiva em 2016, nos relatórios de balanço de cada um dos ciclos programáticos de combate à
pobreza e em dados internacionais com especial relevância os das Nações Unidas.
O IBEP estimou que Angola reduziu a incidência da pobreza de 68% em 2004 para 36,6% em
2009 (isto é, cerca de 37 em cada 100 angolanos apresentavam um nível de consumo diário inferior ao
mínimo estabelecido pela linha da pobreza). Estes dados nacionais estão de acordo com os dados do
IDH que indicam que, em 2004, o país ocupava o 162.º lugar no Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH), num ranking de 173 países. Em 2009, o país regista uma melhoria de 19 pontos, passando a
ocupar a posição143 (IDH). No entanto, em 2016, o Censo revelava que a incidência da pobreza
permanecia semelhante à de 2009. O Relatório de Desenvolvimento Humano de 2015 (PNUD, 2015)
identifica até uma tendência negativa que coloca o país na 149.ª posição, descendo seis lugares,
relativamente a 2009.
Problemática do estudo: Decorridos 14 anos de Estratégias de Combate à Pobreza, a pobreza
e a vulnerabilidade social das famílias angolanas demonstram resistência na sua redução, conforme
indiciam os dados do Censo e IDH. É, portanto, muito importante compreender em detalhe em que

W
consistiram estas estratégias e analisar o seu impacte sobre a pobreza e as suas limitações. No contexto
angolano, a avaliação de políticas públicas é ainda incipiente, e existem poucas análises aprofundadas
IE
sobre estas políticas e os seus impactes. Além disso há muito poucos registos sistematizados e
facilmente acessíveis ao público que documentem o que foi feito. Perde-se assim a oportunidade de
aprender com experiências passadas. Assim, é importante a sistematização destas experiências, a
EV

avaliação dos impactes e a identificação de lições aprendidas. Além disso, como o novo ciclo de
programação se iniciou em 2016, a análise das Estratégias de Combate à Pobreza fornece elementos
essenciais para a formulação de contributos para a melhoria do seu desempenho.
PR

Justificação da escolha do tema: Sistematizar e reflectir sobre os impactes da programação

de 12 anos de estratégias de combate à pobreza em Angola permite identificar caminhos para melhorar
as metodologias de planeamento e avaliação da actual Estratégia de Combate à Pobreza.
A disponibilização crescente de dados estatísticos com mais fiabilidade e a necessidade de
reduzir a pobreza, criam as condições para que a tomada de decisão política das prioridades
programáticas decorra com base em evidências.
Para Angola, a qualificação das metodologias de análise dos resultados por evidências geradas
no sistema de planeamento nacional é um desafio oportuno e previsto (CESO CI, 2007), que permitirá
assegurar a coerência das prioridades programáticas propostas e decididas politicamente no novo ciclo
de programação, cumprindo com o seu compromisso nacional e internacional de combate à pobreza.
Objecto de análise: O presente estudo foca-se nas políticas de combate à pobreza em Angola
entre 2004 e 2016. Em particular, o modelo de governação, o modelo programático e os impactes do
1.º ciclo (2004 e 2010) e do 2.º ciclo (2011 e 2016), sendo que o terceiro (2016 em diante) ainda está
em execução e não será analisado profundamente.

3
 Objectivos: Este estudo visa produzir conhecimento sobre as principais estratégias de
combate à pobreza em Angola no 1 e 2º ciclos programáticos, compreender o quadro metodológico de
planeamento e o modelo de governação, analisar os impactos das estratégias e contribuir para a
melhoria das estratégias de combate à pobreza no novo ciclo programático
Questões: A questão central é a de averiguar quais as principais características e os impactes
das duas estratégias de combate à pobreza em Angola e como melhorá-los. Para responder a esta
questão, foram formuladas as seguintes sub-questões:
 Quais as características dos dois ciclos programáticos de redução da pobreza que decorreram entre
2004 e 2016?
o Qual a génese de cada um? Quais os pressupostos conceptuais de pobreza, metodologias
de planeamento e de medição adoptados?
o Quais os modelos de governação e de programação?
 Quais os impactes gerados em cada ciclo e as suas limitações?
 Como funciona o sistema de planeamento de políticas públicas em Angola e quais as implicações


para as estratégias de combate à pobreza?

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Como melhorar o planeamento e a avaliação da Estratégia de Combate à Pobreza?
IE
Para responder a esta terceira questão, procedeu-se a uma análise de estudos de caso de práticas
internacionais neste domínio tendo sido estudados mais em detalhes os sistemas vigentes no México,
no Brasil e na Africa do Sul.
EV

Metodologia e Estrutura. O presente estudo tem início no ano de 2004, quando é

formalmente aprovada a primeira estratégia de combate à pobreza no país e estabelecidos os
mecanismos de planeamento para a sua implementação, e termina em 2016, com o segundo modelo de
PR

governação, da segunda estratégia de combate à pobreza. O estudo não analisa os investimentos e

despesas efectuadas em cada estratégia, consignando-se ao enquadramento, modelo de governação, de
programação e impactes gerados no âmbito desta. Também não se trata de uma avaliação de impacto
já que não segue a metodologia formal de uma avaliação, nem utiliza os mesmos instrumentos
metodológicos, nomeadamente entrevistas com stakeholders. No entanto é uma análise aprofundada
das duas estratégias com base na experiência própria de participação na implementação dos
programas, numa análise detalhada da documentação disponível e na triangulação de várias fontes.
A base do enquadramento teórico da pobreza é uma reflexão sobre o conceito de necessidades
humanas, e daí evolui para os de pobreza e de vulnerabilidade social. Ao conhecermos e refletirmos
sobre a evolução do conceito de necessidades humanas podemos compreender o conceito de pobreza
na sua multidimensão (critérios e categorias) e como melhor definir indicadores de pobreza e de
vulnerabilidade social. A medição dos impactes quantitativos e qualitativos da estratégia de combate
insere-se no ciclo de planeamento das políticas. Assim, os conceitos analisados permitem uma melhor

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compreensão e análise crítica dos conceitos adoptados nas estratégias programáticas, da metodologia
de parametrização selecionada e dos resultados das estratégias.
A capacidade institucional na produção de dados é transversalmente débil, quer ao nível
sectorial quer central, constituindo-se como uma forte limitação da presente análise. Não serão alvo de
análise os sectores programáticos onde não foi possível encontrar dados de metas e de impacte, não
invalidando a sua contextualização no modelo de programação.
O método principal de investigação neste trabalho é a análise documental. Foi feita uma
recolha intensiva de todos os documentos programáticos, relatórios de actividades, monitorização e
avaliação existentes sobre as estratégias de combate à pobreza em Angola e recolhida legislação sobre
o sistema nacional de planeamento. Esta recolha foi complementada com conversas informais com
alguns dos actores chave da implementação das várias estratégias que serviram para orientar a
reflexão. A experiência pessoal da autora nos programas de redução da pobreza em Angola desde
2004 até 2016, também serviu como fonte de informação para a análise. Foram também analisados
dados estatísticos de várias fontes nomeadamente do Instituto Nacional de Estatística e das Nações

W
Unidas. Os dados obtidos das fontes oficiais nacionais são cruzados com dados estatísticos, análises e
relatórios de organizações internacionais nomeadamente os relatórios do IDH e da UNICEF. Para a
IE
análise dos programas e dos seus impactes, o trabalho socorre-se das análises dos conceitos de pobreza
e vulnerabilidade desenvolvida através da pesquisa bibliográfica, dos dados da análise documental e
dos dados estatísticos de várias fontes. A maior parte das análises dos impactes dos dois ciclos de
EV

governação foram realizadas pela autora através da análise e cruzamento de fontes.

São ainda analisados vários estudos de caso para identificar as boas práticas internacionais no
domínio do planeamento e avaliação de políticas públicas de combate à pobreza. Foram selecionados
PR

países considerados como uma referência na gestão pública por resultados e com potencial interesse
para o contexto angolano. Estes incluem principalmente o México, o Brasil e a Africa do Sul, mas
também foram identificados alguns aspectos interessantes nos sistemas da Zâmbia e das Filipinas. A
partir da análise dos dois ciclos, e destes estudos de casos, foram identificadas linhas orientadoras que
podem servir para a construção de um novo modelo de governação e programação do combate à
pobreza em Angola.
Este trabalho está dividido em três partes, quatro capítulos e uma conclusão. A primeira parte
é constituída pelo enquadramento teórico, a segunda parte está dividida em dois capítulos onde se
analisam (1) as Estratégias de Combate à Pobreza e os seus Impactes e (2) o sistema de planeamento
nacional e suas implicações para a definição dos programas de combate à pobreza. Finalmente,
analisam-se vários estudos de caso de práticas internacionais e identificam-se as linhas orientadoras de
um modelo de governação e programação mais eficiente.
Capítulo I – Enquadramento Teórico: Pobreza, Vulnerabilidade Social, Medição de
Impactes e Avaliação. A análise dos conceitos de pobreza e vulnerabilidade permite analisar
criticamente as lógicas que estiveram na base da elaboração das estratégias de redução da pobreza em
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Angola: que conceitos e de que forma estes foram utilizados para a elaboração das estratégias de
redução da pobreza. Esta análise é essencial para compreender até que ponto as estratégias foram bem
planeadas e são relevantes para o combate à pobreza no contexto angolano. O conceito de avaliação
que se apresenta surge no âmbito da noção do ciclo da política pública como foco para medir os
resultados e impactes por estes produzidos. A análise deste conceito e dos métodos e metodologias
associados vai permitir uma análise crítica das metodologias de avaliação utilizadas em Angola e
identificação das considerações a ter em conta para melhorar o Sistema
Capítulo II – Os Programas de Combate à Pobreza em Angola: os Dois Ciclos de
Governação e os Seus Impactes. Este capítulo apresenta as estratégias de combate à pobreza que
decorreram entre 2004 e 2016 e os impactes gerados. Para efeitos de sistematização, foram
considerados dois ciclos temporais, que apresentam entre si diferenças muito significativas. Assim
foram analisados os respectivos modelos de governação, de programação e avaliados os impactes
sociais (pobreza, saúde e educação) por estes gerados.
O primeiro ciclo de governação tem a designação de Estratégia de Redução da Pobreza,

W
Reinserção Social, Reabilitação, Reconstrução e Estabilização Económica (ECP 2004-2010),
reconhecido também como período de Reconstrução Nacional. Este ciclo aracterizou-se por estratégias
IE
políticas multissectoriais, implementadas centralmente, e um contexto socioeconómico de uma Angola
pós-guerra civil, sem infra-estruturas sociais e produtivas e a ausência de programas sociais de base.
O segundo ciclo de governação, liderado pelo Programa Municipal Integrado de
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Desenvolvimento Rural e Combate à Pobreza (PMIDRCP 2010-2016), tem um modelo de gestão e

implementação descentralizado, focado no incremento do acesso das populações aos serviços sociais e
infra-estruturas básicas, em programas de geração de rendimento e municipalização dos serviços
PR

administrativos. Este período político de combate à pobreza pauta-se pela continuada recessão
económica (iniciada em 2009), com uma taxa de pobreza que se mantém com 36% de pobres desde
2009 a 2014 (Censo), e por crescentes desigualdades sociais.
A encerrar o capitulo, uma análise das principais conclusões sobre os modelos de governação,
de programação e impactes gerados pelos dois ciclos politicos de combate à pobreza. Esta análise
permite identificar as práticas de governação e de priorização das políticas que deverão integrar o
modelo do terceiro ciclo estratégico de combate à pobreza que se iniciou em 2016.
Capítulo III – O Sistema de Planeamento Nacional e as Implicações para as Estratégias
de Combate à Pobreza: Este capítulo analisa o actual quadro constitucional, institucional e
metodológico do planeamento nacional, com enfoque na relevância da avaliação enquanto instrumento
de apoio ao desenvolvimento do sistema nacional de planeamento. No âmbito da Politica Social
relaciona o quadro institucional imposto pelo normativo jurídico, com o modelo de governação e
programação implementado por cada uma das estratégias. A concluir, a análise sobre como se
processou a informação quantitativa e qualitativa que orientou as prioridades programáticas adoptadas.

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 Esta opção metodológica abre caminhos para entendermos alguns dos motivos que impediram a
redução do índice de pobreza entre 2010 e 2016.
Capítulo IV – Melhoria do sistema de planeamento e avaliação da Estratégia de
Combate à Pobreza em Angola. Este capítulo apresenta o que virá a ser o terceiro ciclo político, pós-
2016, De seguida, apresentam-se os estudos de caso de cinco países, México, Brasil, África do Sul,
Zâmbia e Filipinas. No plano interno, as lições aprendidas com o primeiro e segundo ciclos de
governação e as limitações do actual sistema normativo e metodológico do planeamento nacional. Esta
análise evidência a necessidade de mudar o actual paradigma normativo do planeamento, no domínio
constitucional, para institucionalizar uma cultura nacional de avaliação independente do sistema
político, no âmbito legislativo para a reforçar e, enquadrar uma definição de linha de base de pobreza
multidimensional, que estabelece as prioridades e a gestão dos impactes da acção do governo no 3º
ciclo estratégico do combate à pobreza em Angola.
Conclusão- Sistematiza o contexto, o modelo de governação, programação e medição de
impactes, do primeiro e do segundo ciclo das estratégias de combate à pobreza, e que os relaciona com

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o enquadramento teórico e com o sistema de planeamento nacional. Sumariza ainda as lições
aprendidas em 12 anos de estratégias de combate à pobreza e com algumas das boas práticas
IE
internacionais que reforçam o uso das evidências científicas na definição das prioridades sociais, na
gestão dos resultados e na prestação de contas, premissas para o alcance das metas de redução da
pobreza e de igualdade de oportunidades a serem geradas pelo terceiro ciclo da estratégia de combate à
EV

pobreza.
Fontes: Foram usadas fontes directas de dados estatísticos de origem governamental e de
agências internacionais de desenvolvimento. Para a análise e discussão dos conceitos, privilegiou-se
PR

trabalhos académicos (teses de mestrado e doutoramento) e publicações científicas nacionais e

internacionais. Nos estudos de caso, foram utilizados sites dos países, fontes académicas e de agências
públicas. Para a compreensão sobre contextos económicos associados à economia da pobreza foram
utilizadas fontes secundárias como trabalhos académicos e artigos jornalísticos.

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