Direito Administrativo - NotebookLM

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T14: Resumo Detalhado sobre Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92 com alterações da Lei 14.230/2021)

1.0 Noções Gerais e Fundamentos Essenciais

1.1. Introdução à Improbidade Administrativa

A probidade administrativa é um dos pilares do Estado Democrático de Direito, elevada ao patamar de princípio
constitucional expresso no art. 37 da Constituição Federal. Ela representa o dever de honestidade, moralidade e
lealdade que deve nortear a atuação de todo agente público. Para dar efetividade a esse mandamento, a Lei de
Improbidade Administrativa (LIA) — Lei nº 8.429/92 — regulamenta o § 4º do referido artigo, estabelecendo um
regime de responsabilização civil e política para aqueles que atentam contra a integridade da coisa pública.

É crucial distinguir o ato de improbidade de outras formas de ilicitude. Embora todo ato de improbidade seja ilegal,
nem toda ilegalidade configura improbidade. A improbidade é uma ilegalidade qualificada, marcada pela
desonestidade, pelo dolo e pela má-fé do agente. Por exemplo, um servidor público que, por negligência, causa um
acidente com um veículo oficial, comete um ato ilícito que gera o dever de indenizar, mas não um ato de
improbidade. Já o servidor que utiliza o mesmo veículo para fins particulares, de forma consciente e voluntária,
comete um ato de improbidade. Da mesma forma, o ato de improbidade não se confunde com um ilícito penal;
embora uma mesma conduta possa ser enquadrada em ambas as esferas, a responsabilização por improbidade
ocorre de forma autônoma.

A natureza do ato de improbidade pode ser sintetizada nos seguintes pontos:

• Ilícito de natureza civil e política: Suas sanções incluem multas, ressarcimento ao erário (natureza civil) e a
suspensão dos direitos políticos (natureza política).

• Não constitui, por si só, um crime: Uma conduta pode ser ímproba sem ser criminosa, e vice-versa. Quando uma
mesma conduta for tipificada nas duas esferas, o agente responderá de forma independente em ambas.

• Ações e sanções processadas pelo Poder Judiciário: As penalidades não são aplicadas na esfera administrativa,
mas sim em uma ação judicial própria.

• Pode se manifestar por ação ou omissão: A improbidade pode ocorrer tanto por um ato comissivo (ex: receber
propina) quanto por uma omissão dolosa (ex: deixar de prestar contas para ocultar irregularidades).

• Atinge bens jurídicos amplos: A LIA protege não apenas o patrimônio público, mas também a probidade na
organização do Estado, a moralidade no exercício das funções e a integridade do patrimônio social.

Com as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a análise do elemento subjetivo tornou-se o
ponto central para a configuração do ato de improbidade, como veremos a seguir.

1.2. O Elemento Subjetivo: O Dolo Específico

A mudança mais significativa introduzida pela Lei nº 14.230/2021 foi a eliminação da modalidade culposa de
improbidade administrativa. Atualmente, para que uma conduta seja enquadrada em qualquer das espécies de
improbidade (seja enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou atentado aos princípios), é indispensável a
comprovação de dolo.

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A própria lei, em seu art. 1º, § 2º, define o que se considera dolo para fins de improbidade: a "vontade livre e
consciente de alcançar o resultado ilícito" . Essa definição estabelece a exigência de um dolo
específico, afastando a antiga jurisprudência que admitia o dolo genérico. Isso significa que não basta a "mera
voluntariedade do agente", o que afasta a responsabilidade por "culpa grave", termo frequentemente usado em
pegadinhas de prova. É preciso comprovar que o agente agiu com a finalidade de obter um resultado ilícito
tipificado na LIA, como enriquecer ilicitamente, causar prejuízo ao erário ou obter um benefício indevido.

Dica de Prova CEBRASPE: A eliminação da modalidade culposa e a exigência de dolo específico para TODOS os
atos de improbidade é a mudança mais cobrada da Lei 14.230/2021. Domine este conceito.

A exigência de dolo específico reforça a natureza sancionatória do regime de improbidade, alinhando-o aos
princípios do direito administrativo sancionador, cujas implicações, especialmente quanto à retroatividade da lei,
foram objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal.

1.3. Direito Administrativo Sancionador e Retroatividade da Lei

A reforma de 2021 consagrou expressamente, no art. 1º, § 4º da LIA, a aplicação dos princípios constitucionais do
direito administrativo sancionador ao sistema da improbidade. Essa vinculação gerou um intenso debate sobre a
retroatividade das novas regras, mais benéficas aos réus. A questão foi pacificada pelo Supremo Tribunal Federal
(STF) no julgamento do Tema 1.199 (ARE 843.989), que fixou teses fundamentais sobre a aplicação da Lei nº
14.230/2021 no tempo.

As principais conclusões do STF estão sintetizadas na tabela abaixo:

Tese do STF Implicação Prática

A norma que aboliu a improbidade culposa retroage para beneficiar réus em processos
Revogação da
ainda em curso (sem trânsito em julgado). Não se aplica, contudo, a casos já encerrados
modalidade culposa
(com trânsito em julgado), que não podem ser revistos.

O novo regime de prescrição, incluindo os prazos e a prescrição intercorrente, é

Novo regime
irretroativo. Seus marcos temporais só começaram a contar a partir da publicação da nova
prescricional
lei (26/10/2021).

Outras alterações benéficas, como a exigência de dolo específico e o rol taxativo do art. 11,
Outras normas
também retroagem para beneficiar processos em curso, desde que não haja condenação
benéficas
com trânsito em julgado.

Com a base principiológica e temporal solidificada, é imperativo agora delimitar o alcance pessoal da lei,
identificando quem pode figurar como autor (sujeito ativo) e vítima (sujeito passivo) desses atos.

2.0 Sujeitos do Ato de Improbidade

2.1. Introdução aos Sujeitos Ativos e Passivos

A correta identificação dos sujeitos do ato de improbidade é crucial para a aplicação da lei e a delimitação da
responsabilidade. O sujeito passivo é a entidade lesada pela conduta ímproba, enquanto o sujeito ativo é aquele
que pratica o ato, seja ele agente público ou um particular em conluio.

2.2. Sujeito Passivo: As Entidades Protegidas

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Conforme o art. 1º da LIA, os atos de improbidade podem ser praticados contra um rol amplo de entidades, que
constituem os sujeitos passivos. São elas:

• Administração Pública:

◦ Administração Direta: Órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.

◦ Administração Indireta: Autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista de
todos os entes federativos.

• Entidades Privadas com Fomento Estatal:

◦ Entidades privadas que recebem subvenção, benefício ou incentivo (fiscal ou creditício) de entes públicos.
Exemplos incluem organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs).

• Entidades Privadas com Capital Público:

◦ Entidades para cuja criação ou custeio o erário tenha concorrido ou concorra com parte de seu patrimônio ou
receita. Nestes casos, a obrigação de ressarcimento de prejuízos limita-se à repercussão do ilícito sobre a
contribuição dos cofres públicos, independentemente do percentual de participação estatal, unificando a regra
anterior.

2.3. Sujeito Ativo: Os Responsáveis pelo Ato

A LIA define de forma abrangente quem pode praticar o ato de improbidade.

• Agente Público (Art. 2º): O conceito é extremamente amplo, abrangendo "todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de
investitura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função" nas entidades protegidas. Isso inclui:

◦ Agentes políticos (prefeitos, governadores, parlamentares, etc.).

◦ Servidores públicos (estatutários, celetistas, temporários).

◦ Particulares em colaboração (mesários, jurados, etc.).

◦ Exceção: O STF (Pet 3240) firmou o entendimento de que o Presidente da República não responde por
improbidade nos termos da LIA, mas sim por crime de responsabilidade (art. 85, V, da CF). Governadores e prefeitos,
contudo, submetem-se ao duplo regime sancionatório (improbidade e crime de responsabilidade).

• Particular em Parceria (Art. 2º, parágrafo único): A lei estende a responsabilidade ao particular (pessoa física ou
jurídica) que celebra convênios, contratos de gestão, termos de parceria ou outros ajustes equivalentes com a
administração pública, no que se refere à gestão dos recursos públicos recebidos.

• Terceiro (Art. 3º): É a figura do particular que, não sendo agente público nem parceiro formal da administração,
induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade. Pessoas jurídicas também podem ser
responsabilizadas como terceiras. Para que o terceiro responda, é indispensável a sua atuação em conjunto com um
agente público. A diferença crucial para o "particular em parceria" é que o terceiro não possui um vínculo formal
(convênio, contrato de gestão, etc.) com a Administração, agindo externamente para induzir ou concorrer no ato.

Definidos os responsáveis diretos, é fundamental entender como a responsabilidade pode se estender aos seus
sucessores.

2.4. Responsabilidade dos Sucessores

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A responsabilidade por atos de improbidade possui contornos específicos quando se trata de sucessão.

• Pessoas Físicas (Art. 8º): O sucessor ou herdeiro daquele que causou dano ao erário ou se enriqueceu
ilicitamente responde pela obrigação de reparação. Contudo, essa responsabilidade é estritamente patrimonial e
limitada "ao limite do valor da herança ou do patrimônio transferido". Sanções de natureza pessoal, como a
suspensão dos direitos políticos, não se transmitem.

• Pessoas Jurídicas (Art. 8º-A): Em casos de fusão, incorporação, cisão ou transformação societária, a
responsabilidade da empresa sucessora é restrita à obrigação de reparação integral do dano, também limitada ao
valor do patrimônio transferido. A sucessora não responde por outras sanções (multa, proibição de contratar),
exceto se for comprovada simulação ou fraude na operação societária.

Uma vez identificados os sujeitos do ato, é essencial compreender as condutas específicas que a lei tipifica como
ímprobas.

3.0 Espécies de Atos de Improbidade Administrativa

3.1. Análise das Três Grandes Categorias

A LIA classifica os atos de improbidade em três grandes espécies, previstas nos artigos 9º, 10 e 11. Essa
categorização é fundamental, pois define a gravidade da conduta e serve como parâmetro para a aplicação das
sanções correspondentes, que seguem uma hierarquia de rigor. Uma distinção técnica crucial refere-se à natureza
do rol de condutas em cada artigo.

Espécie de Ato Natureza do Rol

Enriquecimento Ilícito (Art. 9º) Exemplificativo

Lesão ao Erário (Art. 10) Exemplificativo

Atentado aos Princípios (Art. 11) Taxativo (Exaustivo)

A natureza exemplificativa (indicada pela expressão "e notadamente") dos artigos 9º e 10 significa que outras
condutas, mesmo que não listadas expressamente, podem ser enquadradas como improbidade se corresponderem
à definição geral do caput do artigo. Já o rol taxativo do art. 11, introduzido pela reforma de 2021, implica que
somente as condutas ali descritas podem configurar atentado aos princípios, não cabendo interpretação extensiva.

Atenção: A taxatividade do rol do art. 11 é uma alteração fundamental. O examinador tentará induzi-lo ao erro,
aplicando o antigo entendimento de rol exemplificativo. Fique atento!

3.2. Atos que Importam Enriquecimento Ilícito (Art. 9º)

O conceito central desta categoria, a mais grave, é "auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício da função pública". O agente público utiliza seu cargo para
obter um ganho pessoal que não lhe é devido.

Exemplos significativos de condutas incluem:

• Receber, para si ou para outrem, vantagem econômica a título de comissão, presente ou gratificação de quem
tenha interesse em sua atuação.

• Utilizar, em obra ou serviço particular, bens públicos ou o trabalho de servidores públicos.

• Adquirir, no exercício da função, bens cujo valor seja desproporcional à evolução de seu patrimônio ou renda.
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• Aceitar emprego ou exercer atividade de consultoria para pessoa que tenha interesse em decisão a ser tomada
pelo agente.

• Incorporar ao seu patrimônio bens, rendas ou valores do acervo patrimonial público.

3.3. Atos que Causam Lesão ao Erário (Art. 10)

Esta espécie se configura por qualquer ação ou omissão dolosa que cause uma perda patrimonial "efetiva e
comprovadamente" para os cofres públicos. A reforma de 2021 tornou essa exigência explícita, afastando a antiga
jurisprudência que admitia o dano presumido (in re ipsa) em certas situações, como a dispensa indevida de licitação.

Exemplos relevantes de condutas são:

• Permitir ou facilitar a aquisição de um bem por preço superior ao de mercado.

• Permitir ou facilitar a alienação de um bem público por preço inferior ao de mercado.

• Frustrar a licitude de um processo licitatório, resultando em perda patrimonial efetiva.

• Conceder benefício administrativo ou fiscal sem observar as formalidades legais.

• Permitir que terceiro se enriqueça ilicitamente às custas do erário.

3.4. Atos que Atentam Contra os Princípios da Administração Pública (Art. 11)

Esta categoria abrange condutas que violam os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade. Com a
reforma, a configuração de um ato do art. 11 tornou-se mais rigorosa. Além do dolo, a lei exige a demonstração de
um fim específico: "obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade" (art. 11, § 1º).
Adicionalmente, é necessária a comprovação de "lesividade relevante ao bem jurídico tutelado" (art. 11, § 4º),
incorporando o princípio da insignificância.

As condutas mais importantes do rol taxativo do art. 11 são:

• Frustrar o caráter concorrencial de concurso público ou procedimento licitatório, com vistas a obter benefício
próprio ou de terceiro (inc. V).

• Deixar de prestar contas, quando obrigado, com o objetivo de ocultar irregularidades (inc. VI).

• Nepotismo (inc. XI): Nomear cônjuge, companheiro ou parente até o terceiro grau (em linha reta, colateral ou
por afinidade) da autoridade nomeante ou de outro servidor em cargo de direção na mesma pessoa jurídica para
cargo em comissão, função de confiança ou função gratificada. A vedação inclui o "nepotismo cruzado"
(designações recíprocas). Importante notar que, segundo o STF (RE 579.951/RN), a Súmula Vinculante 13 (base
desta norma) não se aplica à nomeação de parentes para cargos de natureza política (como Secretários de Estado
ou Município), exceto em casos de fraude ou ausência de qualificação. A LIA reflete essa exceção no art. 11, § 5º.

• Promoção Pessoal (inc. XII): Praticar ato de publicidade com recursos do erário que contrarie o art. 37, § 1º, da
CF, de forma a promover enaltecimento do agente público.

A cada uma dessas espécies de atos corresponde um conjunto específico de sanções, que analisaremos a seguir.

4.0 Sistema Sancionatório: As Penalidades da LIA (Art. 12)

4.1. Estrutura e Aplicação das Sanções

As sanções por ato de improbidade são aplicadas exclusivamente pelo Poder Judiciário, após o devido processo
legal. Elas podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa, de acordo com a gravidade do fato. É fundamental

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destacar que a aplicação das penalidades independe do completo ressarcimento do dano e também das sanções
aplicadas em outras esferas, como a penal e a administrativa. Um ponto crucial introduzido pela reforma de 2021 é
que a execução de todas as sanções só pode ocorrer após o trânsito em julgado da sentença condenatória.
4.2. Quadro Comparativo das Sanções

A tabela a seguir detalha as penalidades previstas no art. 12 da LIA para cada espécie de ato de improbidade,
refletindo as alterações da Lei nº 14.230/2021.

Enriquecimento Ilícito (Art. Atentado aos Princípios

Sanção Lesão ao Erário (Art. 10)
9º) (Art. 11)

Perda dos bens ou valores Aplicável (se concorrer

Aplicável Não se aplica
acrescidos ilicitamente esta circunstância)

Perda da função pública Aplicável Aplicável Não se aplica

Suspensão dos direitos

Até 14 anos Até 12 anos Não se aplica
políticos

Equivalente ao valor do Equivalente ao valor do Até 24 vezes o valor da

Pagamento de multa civil
acréscimo patrimonial dano remuneração do agente

Proibição de contratar com o

Pelo prazo de até 12
Poder Público ou receber Pelo prazo de até 14 anos Pelo prazo de até 4 anos
anos
benefícios

4.3. Regras Específicas sobre as Penalidades

Além do quadro geral, a LIA estabelece regras particulares sobre a aplicação das penalidades.

Perda da Função Pública

O art. 12, § 1º, da LIA previa que a perda da função pública atingiria apenas o vínculo de mesma natureza que o
agente detinha na época do ato. Contudo, este dispositivo teve sua eficácia suspensa pelo STF na ADI 7236. Na
prática, a decisão do STF restabeleceu o entendimento anterior: a perda da função pública atinge qualquer cargo
que o agente esteja ocupando no momento da condenação, independentemente de sua natureza ou do vínculo
existente na época do ilícito.

Ademais, outras regras importantes do art. 12 incluem:

• A multa civil pode ser aumentada até o dobro se o valor padrão for considerado ineficaz, dada a situação
econômica do réu.

• A proibição de contratar com o Poder Público, em regra, restringe-se ao ente público lesado, mas pode ser
estendida a outros entes de forma excepcional e fundamentada.

• Em casos de atos de menor ofensa, a sanção pode ser limitada apenas à aplicação de multa, sem prejuízo do
ressarcimento do dano, quando houver.

Compreendidas as sanções, resta analisar os procedimentos para a apuração e o julgamento dos atos de
improbidade.

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5.0 Procedimentos de Apuração e Ação Judicial

5.1. Fase Preliminar: Investigação Administrativa

Antes da propositura da ação judicial, geralmente ocorre uma fase investigativa para apurar os fatos, colher provas
e identificar os responsáveis. Essa fase, de natureza administrativa, não se confunde com o processo judicial, que é a
etapa de julgamento e aplicação das sanções.

Qualquer pessoa pode dar início à investigação, mediante uma representação escrita à autoridade administrativa
competente. O principal órgão de investigação, no entanto, é o Ministério Público, que pode instaurar de ofício um
inquérito civil para apurar os fatos que chegam ao seu conhecimento.

5.2. A Ação de Improbidade Administrativa MP + PJ

interessada
A ação de improbidade é o instrumento processual para a aplicação das sanções previstas na LIA.

• Legitimidade Ativa: O texto do art. 17 da LIA, após a reforma, passou a prever que a ação seria proposta
exclusivamente pelo Ministério Público. No entanto, o STF, no julgamento das ADIs 7042 e 7043, declarou essa
exclusividade inconstitucional, estabelecendo a legitimidade concorrente tanto do Ministério Público quanto da
pessoa jurídica interessada (o ente público lesado) para propor a ação.

• Foro Competente: Conforme jurisprudência pacífica do STF, não há foro por prerrogativa de função nas ações
de improbidade administrativa. A ação é sempre julgada em primeira instância, sendo a competência da Justiça
Federal (se houver interesse da União, suas autarquias ou empresas públicas) ou da Justiça Estadual.

• Aspectos Processuais Relevantes:

◦ A ação segue o procedimento comum do Código de Processo Civil (CPC), com as especificidades da LIA.

◦ Não se aplicam à ação de improbidade: a presunção de veracidade dos fatos em caso de revelia e a remessa
necessária (reexame obrigatório da sentença de improcedência).

◦ A ação de improbidade (de caráter sancionatório) não se confunde com a Ação Civil Pública (de caráter
reparatório ou de controle de legalidade). Contudo, o juiz pode converter a ação de improbidade em Ação Civil
Pública se verificar a existência de ilegalidades, mas sem os requisitos para a imposição das sanções pessoais.

5.3. Acordo de Não Persecução Civil (ANPC)

A LIA prevê a possibilidade de uma solução consensual através do Acordo de Não Persecução Civil (ANPC). Este
acordo pode ser celebrado pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada com o réu. Os requisitos
mínimos para sua celebração são o ressarcimento integral do dano e a reversão da vantagem indevida obtida.
Para ter validade, o ANPC precisa ser homologado judicialmente.

5.4. Medida Cautelar de Indisponibilidade de Bens

A indisponibilidade de bens é uma medida cautelar que visa garantir o futuro ressarcimento ao erário ou a perda
dos bens adquiridos ilicitamente, impedindo que o réu se desfaça de seu patrimônio.

A reforma de 2021 trouxe uma mudança crucial: a medida agora exige a demonstração efetiva do perigo de dano
irreparável ou do risco ao resultado útil do processo (periculum in mora). Não se admite mais a antiga
jurisprudência que presumia esse risco a partir da simples acusação.

Além disso, a lei estabelece uma ordem de prioridade para os bens a serem bloqueados (art. 16, § 11), devendo o
juiz buscar primeiro veículos, imóveis e outros bens, deixando o bloqueio de contas bancárias como última
opção, a fim de garantir a subsistência do acusado.

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Finalmente, para completar o panorama, é essencial entender as regras de prescrição.

6.0 Prescrição no Regime da Improbidade

6.1. Regras Gerais e Prazos

A Lei nº 14.230/2021 unificou e simplificou as regras de prescrição, um ponto estratégico para a efetividade da
responsabilização. O novo prazo prescricional para a pretensão de aplicar as sanções da LIA é único: 8 anos,
contados a partir da ocorrência do fato. No caso de infrações permanentes, o prazo começa a contar do dia em que
a permanência cessou.

6.2. Interrupção, Suspensão e Prescrição Intercorrente

O prazo de 8 anos pode ser alterado por eventos de suspensão e interrupção.

Evento Efeito e Regra

O prazo é "congelado". Ocorre com a instauração de inquérito civil ou processo administrativo para
Suspensão apuração dos fatos, pelo prazo máximo de 180 dias. Após esse período, o prazo volta a correr de
onde parou.

O prazo "zera" e recomeça a correr pela metade. Os marcos interruptivos são: ajuizamento da ação,
Interrupção publicação da sentença condenatória, e publicação de acórdãos confirmatórios ou reformatórios de
instâncias superiores (TJ/TRF, STJ e STF).

A interrupção do prazo dá origem à prescrição intercorrente. Após cada marco interruptivo (a partir do
ajuizamento da ação), o prazo recomeça a correr pela metade, ou seja, por 4 anos. Isso significa que o processo
não pode permanecer mais de 4 anos em cada instância (ou entre marcos) sem uma nova decisão que interrompa
novamente a contagem, sob pena de prescrição.

6.3. Imprescritibilidade da Ação de Ressarcimento

Para finalizar, é imperativo fazer uma distinção fundamental, consolidada pelo STF no julgamento do RE 852.475
(Tema 897). Enquanto a pretensão de aplicar as sanções da LIA (perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos, multa) prescreve em 8 anos, a pretensão de ressarcimento ao erário decorrente de ato de improbidade
doloso é imprescritível. Na prática, isso significa que a pretensão sancionatória (punitiva) prescreve, mas a
pretensão reparatória (de ressarcimento) por ato doloso de improbidade é eterna.

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