CAPÍTULO 10

ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL NO BRASIL E NO

MUNDO: QUAL O PAPEL DA ATER PÚBLICA?
Caroline Nascimento Pereira1
César Nunes de Castro2

1 INTRODUÇÃO
Diversos fatores contribuíram para o processo de modernização da atividade
agropecuária ao longo do século XX. Inovação e difusão tecnológica entre os pro-
dutores agropecuários, oferta de linhas de crédito específicas para o financiamen-
to da atividade, eletrificação rural, investimento em infraestrutura de transporte,
inovações logísticas e nas formas de comercialização, entre outros, constituíram
fatores nesse amplo processo.
Com relação ao processo de difusão tecnológica – atividade que constitui o
elo entre as instituições e empresas de pesquisa e desenvolvimento, geradoras de
novas tecnologias, e os agricultores –, este recebe o título de Assistência Técnica
e Extensão Rural (Ater). Historicamente, a difusão tecnológica é realizada por
instituições diversas, públicas e privadas, voltadas exclusivamente para a prestação
de Ater, ou com finalidades múltiplas, a exemplo de empresas públicas de exten-
são rural, empresas integradoras, empresas agropecuárias privadas de consultoria,
cooperativas, entre outras.
Esse serviço começou a ser oferecido no Brasil a partir da década de 1940
(influenciado no início pelo modelo norte-americano de Ater); aos poucos, pas-
sou a ser oferecido, em maior ou menor intensidade, em praticamente todo o
território nacional. A contar do início de sua estruturação, o serviço de Ater no
Brasil passou por diversas modificações: criação de uma instituição federal res-
ponsável por organizar o serviço público de Ater em todo o país; extinção dessa
mesma instituição décadas depois, somada a certo abandono da Ater pública nas
décadas seguintes; e, finalmente, em anos recentes, retomada do debate sobre a

1. Doutora em desenvolvimento econômico pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp); e consultora da

Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal) da Organização das Nações Unidas (ONU).
2. Especialista em políticas públicas e gestão governamental na Diretoria de Estudos e Políticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur) do Ipea.
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regionais e políticas públicas no Brasil

importância da Ater – há uma compreensão de que esse serviço deve, de algum

modo, ser oferecido por instituições públicas.
Esse percurso tortuoso seguiu, e continua seguindo, em grande medida,
tendências internacionais relacionadas à forma como o Estado e o setor agrícola
em geral organizam e usufruem os serviços de Ater. Seja no período de criação das
primeiras instituições brasileiras, seja no de extinção dessas mesmas instituições,
modelos estrangeiros e o debate internacional sobre o assunto e sobre o papel do
Estado na economia influenciaram a evolução da Ater pública nacional.
Do final da década de 1980 em diante, algumas unidades estaduais de Ater fo-
ram extintas e praticamente todas tiveram seus orçamentos restringidos. Ao mesmo
tempo, houve o crescimento da oferta de outros tipos de orientação técnica, como
cooperativas, integradoras, empresas de consultoria e empresas próprias. Apesar do
crescimento destas, grande parte dos agricultores familiares brasileiros, principal-
mente das regiões Norte e Nordeste, é dependente do serviço de Ater pública.
Este trabalho procura avaliar a evolução recente da Ater pública no Brasil e
no mundo, por meio de uma revisão de literatura. A partir da revisão da biblio-
grafia, o texto faz uma análise exploratória de dados e apresenta detalhes sobre o
uso de orientação técnica entre os estabelecimentos agrícolas brasileiros, por meio
de dados do censo agropecuário de 2017.
É intenção do trabalho analisar o acesso à Ater a partir das seguintes variá-
veis: i) diferenças entre as regiões; ii) tipos de fonte de orientação técnica entre os
grupos; iii) grupos de área do estabelecimento; iv) gênero; e v) agricultura familiar
(AF) ou não AF. Espera-se, assim, contribuir para a discussão sobre a importância
da Ater pública, identificando os estabelecimentos e os grupos de produtores que
mais necessitam dela.
Deste modo, o artigo está dividido em cinco seções. Após esta introdução, a
seção 2 analisa a evolução recente do serviço de Ater no Brasil e no mundo.
A seção 3 avalia a distribuição da orientação técnica por origem, de acordo com
região e grupos de área, a partir de dados do Censo Agropecuário 2017. A seção 4
examina o uso de orientação técnica e Ater pública entre as mulheres e os homens
do campo, além das diferenças entre os estabelecimentos pertencentes e não perten-
centes à AF. Por último, a seção 5 encerra o capítulo com as considerações finais.

2 EVOLUÇÃO RECENTE DO SERVIÇO DE ATER NO BRASIL E NO MUNDO

O processo de evolução tecnológica da atividade agropecuária, durante a
maior parte da história humana, ocorreu lentamente, sendo a inovação gera-
da de forma vagarosa no âmbito de cada propriedade rural individualmente,
com o processo de difusão das inovações ocorrendo de maneira informal e
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da Ater pública?
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igualmente lenta, por meio de troca de informações entre produtores rurais

de uma mesma comunidade.
No século XIX, essa dinâmica de inovação e difusão tecnológica começa
a ser rapidamente modificada nos países mais desenvolvidos. O início da his-
tória dos serviços de Ater remonta ao período compreendido entre meados do
século XIX, em países como Estados Unidos e Inglaterra (Rivera e Cary, 1997);
e início e meados do século XX, no Brasil. Nos Estados Unidos, os Farmers’
Institutes (o primeiro instituto surge em 1839, no estado do Massachusetts) tive-
ram um importante papel na difusão do conhecimento relacionado a tecnologias
de produção agropecuária (Moss e Lass, 1988).
Apesar dessa mudança verificada em alguns países no século XIX (como
Inglaterra e Estados Unidos), tal sistema somente foi implantado na maioria dos
países em meados do século XX. Segundo Rivera e Cary (1997), isso ocorreu por-
que as universidades rurais, na maioria dos países, eram frágeis ou inexistentes, e
por esse motivo os serviços de Ater ficaram sob responsabilidade dos ministérios
da agricultura, ou instituições equivalentes.
No Brasil, a estruturação institucional relacionada à Ater foi mais lenta.
Tal inovação institucional surge no país apenas na década de 1940. O marco
desse período foi a criação da Associação de Crédito e Assistência Rural (Acar),
em Minas Gerais, em 1948. Aos poucos, instituições congêneres foram criadas em
outras regiões e estados brasileiros – principalmente entre 1954, nos estados
nordestinos, e 1956, nos estados do Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina
(Castro e Pereira, 2017).
Como consequência dessa rápida expansão do modelo institucional das
Acars, foi criada a Associação Brasileira de Crédito e Assistência Rural (ABCAR),
em 1956, entidade de caráter privado de supervisão de todas as Acars segundo
um modelo centralizado e vertical. As Acars teriam, não obstante a difusão e a
regulamentação citadas, vida curta. Em função da crescente subordinação dessas
instituições ao Estado na década de 1960 e do crescimento dos investimentos em
pesquisa, Ater e crédito agrícola, a partir da segunda metade da década de 1960,
o Estado, aos poucos, as absorveu no seu aparato institucional. Esse processo
culminou, em 1975, com a criação da Empresa Brasileira de Assistência Técnica
e Extensão Rural (Embrater), em substituição à ABCAR. Em seguida, as Acars
estaduais foram estatizadas sob o nome de Empresas Estaduais de Assistência
Técnica e Extensão Rural (Ematers) (Castro e Pereira, 2017).
A Embrater, assim como a ABCAR, também não teve vida longa. No fi-
nal da década de 1970, consequência de crise econômica internacional, o go-
verno federal enfrentou severa crise fiscal. Resultado dessa crise: os alicerces do
Estado desenvolvimentista erguidos ao longo das décadas de 1950 a 1970 foram
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regionais e políticas públicas no Brasil

paulatinamente descontruídos por meio de uma crítica de cunho econômico libe-

ral orientada para a revisão do papel do Estado interventor para o de um Estado
regulador, mínimo. As décadas de 1980 e 1990 são fundamentadas nessa visão
liberal de mundo, consequência da dificuldade de financiamento do Estado de-
senvolvimentista (Castro e Pereira, 2017).
A Embrater – e, por conseguinte, a Ater pública brasileira – é atingida nesse
processo. Ao longo dos anos 1980, as atividades da Embrater são impactadas por
restrições orçamentárias. O ponto culminante do processo de desmonte da Ater
pública ocorre em 1989, quando a Embrater foi extinta, juntamente com outras
empresas estatais, mediante o Decreto no 97.455, de 15 de janeiro (Brasil, 1989).
Nesse período, décadas de 1980 e 1990, o modelo clássico do serviço de
Ater, universal e de financiamento público, começa a ser repensado não apenas
no Brasil, mas também em países desenvolvidos. Sobre essa época, Rivera e Alex
(2004, p. 5, tradução nossa) afirmam que os
serviços de extensão agrícola públicos ao redor do mundo estão sendo forçados
a se adaptarem a restrições financeiras a um setor agrícola em transformação.
A perspectiva global da extensão não é mais a de um serviço público unificado,
mas a de uma rede multi-institucional de suporte à informação e ao conhecimento
para a população rural.3
Nesse processo de retração da Ater pública ao redor do mundo, ocorre uma
mudança de percepção, primeiro no âmbito dos agentes do “mercado” e depois
na esfera governamental, sobre a categorização da informação agrícola como bem
público susceptível a falhas de mercado no seu provimento. A percepção da infor-
mação agrícola como tal constituía o principal pilar de sustentação da defesa dos
investimentos públicos na manutenção dos serviços públicos de Ater.
O surgimento de novos modos de provisão desse serviço, por instituições
privadas, e o estreitamento do vínculo entre o setor agrícola e o industrial en-
gendrou novos modos de geração e difusão tecnológica, os quais gradativamen-
te contribuíram para a modificação da percepção quanto à informação agrícola
constituir bem público.
Nos países desenvolvidos e em parte dos países em desenvolvimento, com
o crescimento de escala da produção e a cada vez maior especialização de muitas
propriedades agrícolas, serviços privados ganharam espaço junto a esse público
(maior escala de produção e especialização produtiva) com relação a serviços de
Ater. É o caso do Brasil, de uma boa parte das grandes propriedades rurais (entre

3. “Public agricultural extension services around the world are being forced to adapt to new funding constraints and a
changing agricultural sector. The global perspective on extension is no longer that of a unified public sector service, but
of a multi-institutional network of knowledge and information support for rural people.”
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da Ater pública?
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500 ha e 1.000 ha) inseridas no complexo produtor de grãos no centro-sul, no

complexo produtor sucroalcooleiro, entre outros. Esse público tem, gradativa-
mente, deixado de ser cliente das instituições de Ater pública.
Adicionalmente a essa mudança de percepção, os serviços públicos de Ater sofre-
ram diversas outras modificações. Norton e Alwang (2020) ressaltam que, nas últimas
quatro décadas, a tradicional ênfase em transferência tecnológica dos serviços públicos
de extensão rural foi modificada para uma de serviço de aconselhamento mais abran-
gente, o qual inclui marketing, sustentabilidade ambiental, gerenciamento de risco etc.
A forma de difusão da informação também sofreu grandes transformações
nesse período. As novas tecnologias de comunicação e informação (telefonia, in-
formática, internet) facilitam essa difusão. Sem dúvida, no caso dos países desen-
volvidos, o impacto dessas novas tecnologias tem sido mais intenso. De acordo
com o Banco Mundial (World Bank, 2017), por consequência, os serviços de
extensão em muitos países desenvolvidos têm se modificado de um serviço de en-
trega de mensagens para um que auxilie os agricultores em melhor compreender
e utilizar as inovações tecnológicas.
Desse processo resultou, por um lado, o surgimento de propostas de modi-
ficação da Ater pública e do seu papel com relação ao desenvolvimento do meio
rural; por outro, resultou a contestação do financiamento público de instituições
dessa natureza – determinadas pesquisas divulgam evidências da ineficiência do
modelo tradicional, top-down, de transferência de tecnologia dos serviços de Ater
em muitas situações (Caporal e Ramos, 2006; Norton e Alwang, 2020).
O novo modelo de Ater pública é, segundo tais autores, mais holístico e en-
volve uma maior capacidade por parte dos serviços de extensão rural em dialogar
com os agricultores e considerar diferenças culturais e de gênero, por exemplo,
no processo de aconselhamento e difusão de informação. Nesse sentido, a abor-
dagem tradicional mais rígida, sem espaço para adaptações, tende a receber me-
nor receptividade por parte do assistido. Segundo Diniz e Hespanhol (2018), no
Brasil, apesar dessas propostas para romper com o modelo difusionista-inovador
em prol de uma extensão rural mais democrática e participativa, a prática exten-
sionista pouco foi alterada nesse período (décadas de 1980-1990).
Um aspecto relevante nesse processo de transformação do serviço público
de Ater, fundamental talvez, reside na questão do seu financiamento. Isso porque
muitos países têm criado mecanismos de cobrança dos agricultores atendidos de
parte do custo de prestação do serviço. De acordo com Norton e Alwang (2020),
atualmente, parte dos serviços de Ater públicos dos Estados Unidos cobra tarifas
por atendimento; o México criou um serviço pago de Ater para grandes proprie-
dades. Em Honduras, os fazendeiros pagam em torno de 9% do custo do serviço
de Ater (Valenzuela e Saavedra, 2017).
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regionais e políticas públicas no Brasil

Essa questão do financiamento do serviço de Ater é central também no caso

brasileiro. Após o desmonte do sistema nacional de Ater, as Ematers tiveram seus
orçamentos reduzidos em função do fim do repasse de recursos federais. Por esse
motivo, precisaram readequar sua oferta de serviços com a redução do número
de eventos de campo, visitas técnicas a agricultores etc. Para compensar a restri-
ção da Ater pública, outras instituições começam a oferecer assistência técnica
para agricultores em algumas regiões brasileiras. Organizações de agricultores,
cooperativas, movimentos de trabalhadores rurais, entre outras, passam a com-
pensar, parcialmente, a oferta restringida de Ater das Ematers (isso será mais bem
analisado nas demais seções deste capítulo).
Mesmo assim, o acesso ao serviço nesse período, no geral, torna-se mais di-
fícil quando comparado ao período de existência da Embrater – especialmente no
caso dos agricultores familiares em regiões menos desenvolvidas, como o Norte e
o Nordeste, que têm o acesso restrito. A discussão em torno da Ater pública arre-
fece no decorrer da década de 1990 e somente ressurge na arena política federal
no início dos anos 2000. Essa retomada ocorre a partir de um novo paradigma
relativo à missão da Ater pública.
Marco dessa retomada é representado pela criação da Política Nacional de
Ater em 2004 (Brasil, 2004). Essa política estabeleceu que a extensão rural deve-
ria ser voltada prioritariamente para agricultores familiares, assentados, quilom-
bolas, pescadores artesanais e povos indígenas. O serviço de Ater pública deveria
ter por orientação promover a inclusão social da população rural mais pobre, ten-
do por base o respeito à pluralidade e às diversidades sociais, econômicas, étnicas,
culturais e ambientais do país.
A Política Nacional de Ater de 2004 seria, seis anos depois, em 2010, par-
cialmente substituída por regulamentação mais específica, representada pela Polí-
tica Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural para a Agricultura Familiar
e Reforma Agrária (PNATER) e pelo Programa Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural na Agricultura Familiar e na Reforma Agrária (Pronater), ambos
instituídos pelo Decreto no 12.188, de 11 de janeiro de 2010 (Brasil, 2010).
Em função da mudança de governo em 2016 e de um novo ciclo de ajuste
fiscal no âmbito federal, órgão central responsável pela condução das políticas de
Ater federais criadas nos anos 2000, o Ministério do Desenvolvimento Agrário
(MDA) é extinto em 2016. Tal câmbio institucional constitui indício de uma
inflexão no modelo de Ater brasileiro. Os resultados dessa inflexão ainda não são
totalmente evidentes, uma vez que o novo modelo ainda está em fase de cons-
trução e é objeto de inúmeras indefinições, consequência do período recente de
instabilidade política, econômica e crise fiscal do governo.
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Toda essa instabilidade política relaciona-se a divergências sobre o papel

do Estado na economia e com relação à prestação de serviços públicos. No caso
da Ater, essa divergência se manifesta em defensores da tese da necessidade de uma
Ater pública e de outra tese que propugna que tal serviço deveria ser delegado para a
iniciativa privada. Como mencionado, no cerne de tal divergência, reside a questão
de se a informação agropecuária constitui bem público ou privado e, consequente-
mente, se é algo que deve ser provisionado pelo Estado ou pela iniciativa privada.
Outra divergência gira em torno da definição de quem deve se beneficiar
da Ater pública (caso ela exista): todos os agricultores ou apenas algum subgrupo
destes, como agricultores familiares ou assentados da reforma agrária (tal foi a
opção explicitada na PNATER).
Independentemente dessa instabilidade, é pouco provável que a Ater pública
venha a ter o suporte do Estado que teve nas décadas de 1960 e 1970. Conforme
mencionado, as transformações do serviço de Ater fazem parte de uma tendência glo-
bal. Segundo Davis e Franzel (2018), em muitos países, especialmente nos do mundo
em desenvolvimento, orçamentos públicos rígidos, reformas descentralizadoras e a
difusão de tecnologias emergentes de comunicação e informação têm favorecido ser-
viços de extensão e de consultoria pluralísticos, os quais combinam métodos públicos
e privados de financiamento e implementação de atividades de extensão.
Ao mesmo tempo, é pouco provável que os serviços públicos de Ater
deixem de existir. De acordo com Ferris et al. (2014), há aproximadamente
1,5 bilhão de pequenos proprietários rurais no mundo, entre os quais concen-
tram-se 75% das pessoas mais pobres do planeta. Davis e Franzel (2018, p. 5,
tradução nossa) afirmam que
grande parte desses pequenos proprietários rurais vive em situações de extrema
pobreza e depende da agricultura para sua sobrevivência. Esses agricultores de
pequena escala fornecem aproximadamente 80% da comida em muitos países
em desenvolvimento, inclusive mais no Sul da Ásia e na África Subsaariana.
Considerando o número destes, sua importância para as economias locais e sua
vulnerabilidade, o suporte para esses agricultores é essencial para a promoção da
segurança alimentar e nutricional, a resiliência às mudanças climáticas e a redução
da pobreza global. Apesar disso, esses agricultores tendem a ter poucos recursos e
acesso restrito a insumos mais eficientes, serviços rurais e a mercados, resultando
em baixa produtividade e falta de oportunidade para quebrar o ciclo de pobreza.4

4. “Most people living in extreme poverty depend on agriculture for their livelihoods. These smallholder and marginal
farmers provide approximately 80 percent of the food in many developing countries, and even more in South Asia and
Sub-Saharan Africa. Given their numbers, their importance to their local economies, and their vulnerability, support
for smallholder farmers is essential to improving food and nutrition security, climate change resilience, and reducing
poverty worldwide. Despite this fact, these farmers tend to be under-resourced and lacking access to improved inputs,
rural services and markets, leading to low productivity and a lack of opportunity to break the cycle of poverty.”
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regionais e políticas públicas no Brasil

Mulheres responsáveis por propriedades rurais, e pela produção agropecu-

ária, têm dificuldade ainda maior em acessar tais serviços (Manfre et al., 2013).
A questão da mulher no acesso ao serviço de Ater será discutida na quarta seção,
porém cabe ponderar sobre o feminino no campo brasileiro. Dos 31 milhões
de habitantes das áreas rurais, 48% são mulheres,5 porém estas comandam os
estabelecimentos agropecuários em apenas 19% dos casos, segundo o censo
agropecuário de 2017. Essa realidade demanda revisão, tanto que consta, na
proposta dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU, a
meta 5, que diz o seguinte.
Realizar reformas para dar às mulheres direitos iguais aos recursos econômicos, bem
como o acesso à propriedade e controle sobre a terra e outras formas de propriedade,
serviços financeiros, herança e os recursos naturais, de acordo com as leis nacionais.6
As mulheres no campo, para obterem maior participação no controle das
propriedades, necessitam de políticas que favoreçam a atividade e a manutenção
dessa política, como de crédito, capacitação, assistência técnica, reforma agrária
e habitação, entre outras, visto que apenas a outorga de propriedade não garante
resultados duradouros (Ipea, 2018).
Desde os anos 1980, as mulheres vêm obtendo algumas conquistas que per-
mitiram ampliar e solidificar a participação feminina no campo. O caminho ainda
é longo, mas os ganhos são relevantes, como a aposentadoria rural para as trabalha-
doras rurais nos anos 1980, o salário-maternidade, a inclusão como beneficiárias
no Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e na PNATER e a linha de
crédito no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Tais políticas podem contribuir para alterar o papel das mulheres, de meras colabo-
radoras das figuras masculinas da propriedade, como pais e maridos, para agentes
independentes e tomadoras de decisões (Spanevello, Matte e Boscardin, 2016).
No Brasil, são aproximadamente 3,9 milhões de estabelecimentos familiares
(dos cerca de 5 milhões de estabelecimentos) (IBGE, 2019). Parte considerável
desses se enquadra nas características gerais dos agricultores, considerados por
Davis e Franzel (2018), como extremamente pobres, especialmente entre cer-
ca de 1,8 milhão de estabelecimentos familiares nordestinos existentes. Muitos
desses têm reduzido acesso ao mercado e, em algumas regiões, recebem pequena
compensação monetária de sua produção e consomem parte significativa des-
ta. O acesso a um serviço de Ater abrangente, que considere as peculiaridades
locais diferenciadas desse grupo de agricultor mais marginalizado (do mercado,
dos fornecedores de insumos, dos serviços públicos rurais etc.), constitui aspecto
relevante em uma estratégia abrangente de inclusão produtiva e social.

5. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
6. Disponível em: <[Link]
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da Ater pública?
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Ferris et al. (2014) consideram que milhões de pequenos agricultores ao

redor do mundo procuram formas de aumentar a produtividade de suas fazendas
e de ter melhor desempenho na comercialização de sua produção. Esses autores
defendem que a modernização dos serviços de Ater constitui uma das formas
de acelerar esse processo. Eles ressaltam, entretanto, que os serviços de extensão
rural têm suas limitações e sozinhos não conseguem equacionar todos os desafios
(micro e macroeconômicos) que afetam esses agricultores – deficiência de infraes-
trutura de transporte, acesso restrito a insumos, concentração fundiária etc.
Sobre aspectos a serem aprimorados com o intuito de tornar os serviços de
Ater pública mais eficientes, Ferris et al. (2014) destacam, entre outros:
• arranjos institucionais mais dinâmicos, que permitam cooperações
mais eficazes entre diferentes provedores do serviço de Ater e que
possibilitem a integração da prestação do serviço por parte de
instituições de natureza diversa;
• capacitação dos agricultores familiares com relação a alguns requisitos
básicos (gestão financeira, marketing, processo produtivo, inovação
tecnológica) para promover uma maior aproximação do mercado por
parte destes;
• análise de mercado;
• gestão territorial integrada entre as instituições públicas (de Ater e outras),
organizações de fazendeiros (cooperativas e outras) e empresas privadas;
• mudança de foco de aspectos produtivos (caso da Ater clássica, centrada
na difusão tecnológica) para um em gestão de negócio e maximização
do retorno financeiro dos investimentos em uma propriedade; e
• gestão de risco.
Tal Ater reformulada, abrangente (não apenas imbuída do propósito de difusão
tecnológica), como se preconiza em âmbito internacional, tem servido de norte para
a nova Ater debatida no âmbito político federal nos últimos dez anos. Nesse senti-
do, ao longo da década de 2010, discutiu-se no âmbito político e, eventualmente,
concretizou-se a criação da Agência Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural
(Anater), por meio do Decreto no 8.252, de 26 de maio de 2014 (Brasil, 2014).
A criação dessa agência ocorreu em um período, como mencionado, de mar-
cante instabilidade política e crise econômica e fiscal. Analisar o papel que essa
instituição terá e o modelo de Ater por ela defendido constitui desafio não trivial,
dada a curta história dessa instituição, vivida em um período de instabilidades
que diretamente impactam sua atuação. Por exemplo, qual é a perspectiva para
essa agência e para a Ater pública no Brasil?
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regionais e políticas públicas no Brasil

Um primeiro motivo da criação da Anater refere-se à pressão política exerci-

da por organizações de agricultores e de representantes das empresas estaduais de
Ater, como a Associação Brasileira das Entidades Estaduais de Assistência Técnica
e Extensão Rural (Asbraer) e seus funcionários, a Federação Nacional dos Traba-
lhadores da Assistência Técnica e Extensão Rural (Faser) e o setor público agrí-
cola do Brasil. Além dessas entidades, alguns órgãos do governo federal, como o
extinto Ministério do Desenvolvimento Agrário e Combate à Fome, defendiam
o pleito de fortalecimento da Ater pública mediante a criação de uma agência
responsável por sua condução.
Quanto às perspectivas para essa agência, fazer inferências sobre isso consti-
tui desafio mais delicado. Em função da continuada crise fiscal da União (que per-
dura pelo menos desde 2015), os anos imediatos à criação da Anater não foram
auspiciosos quanto à disponibilização de recursos orçamentários para a agência, a
fim de estruturá-la adequadamente para oferecer o serviço de Ater de acordo com
o preconizado pela PNATER. Em sua análise sobre a reforma de serviços de Ater
públicos, Ferris et al. (2014) alertaram que esse processo de aprimoramento no
longo prazo requer governos estáveis (em outras palavras, estabilidade política),
procedimentos efetivos de reforma de política pública (relacionados com estabili-
dade política) e um setor privado engajado.

3 DADOS DO SERVIÇO DE ORIENTAÇÃO TÉCNICA NO BRASIL

NO CENSO AGROPECUÁRIO
Ao longo dos anos, como visto na seção anterior, enquanto a Ater pública de-
crescia em atuação devido às restrições orçamentárias e ao fechamento de ór-
gãos públicos, outras fontes de orientação pública ganhavam espaço, principal-
mente pela forma de condução da atividade agrícola em determinados espaços.
Tais fontes acompanharam a evolução da agricultura, como a predominância
da orientação própria nas grandes lavouras de grãos do Centro-Oeste e o cresci-
mento das cooperativas no Sul, com forte participação como orientação técnica
aos produtores da região Sul.
Entre as diversas fontes utilizadas pelos agricultores brasileiros, elencam-se a
governamental (federal, estadual e municipal); a própria ou do próprio produtor;
as cooperativas e outras formas de associação; as empresas integradoras; as empre-
sas privadas de planejamento; as organizações não governamentais (ONGs); e o
Sistema S7 (IBGE, 2019).
Apesar da importância da atividade agrícola para o crescimento econômi-
co brasileiro e a geração de renda para milhões de famílias por todo o país, os

7. O censo agropecuário de 2006 apresenta as mesmas fontes, exceto o Sistema S (no caso, o Serviço Nacional de
Aprendizagem Rural – Senar), que aparece pela primeira vez no levantamento do censo agropecuário de 2017.
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estabelecimentos agropecuários fazem pouco uso dos serviços de orientação téc-

nica. Apenas 20,2% do total recebeu algum tipo de orientação técnica, segundo o
censo agropecuário de 2017, com leve decréscimo em relação ao censo de 2006,
quando a orientação foi de 22%. Entretanto, em termos de área em hectares,
constata-se ampliação da cobertura da orientação técnica pelo território. Atu-
almente, 178 milhões de hectares recebem orientação, representando 50,8% da
área total dos estabelecimentos agropecuários, um aumento de 7,8% em relação
à cobertura de 2006.
Um fato que deve ser salientado é a grande quantidade de estabelecimentos
que não contam com nenhum tipo de orientação técnica. Dos mais de 5 milhões
de estabelecimentos agropecuários brasileiros, cerca de 80% não recebem orien-
tação de nenhuma natureza. A ausência de assistência técnica possui impactos
diversos na atividade agrícola, como na produção e na renda (Kahn e Silva, 1997;
Gonçalves et al., 2014; Milhomem et al., 2017).
Entre os milhões de estabelecimentos brasileiros recebendo orientação,
segundo o censo agropecuário de 2017, a região Sul possui a maior propor-
ção de estabelecimentos recebendo algum tipo de orientação técnica – 48,6%.
O Sudeste apresentou 28,6% de estabelecimentos atendidos e o Centro-Oeste
aparece em terceiro lugar, com 23,7% de seus estabelecimentos com orientação.
A região Norte apresentou 10,4% e a região Nordeste aparece em último, com a
menor proporção de orientação técnica do Brasil, 8,2%.
A orientação técnica se concentra em grande medida no centro-sul do Brasil, re-
gião onde estão localizadas as grandes lavouras de grãos, cana-de-açúcar, cítricos, café,
entre outros produtos voltados para o mercado externo (Frederico, 2011). O mapa 1
apresenta a concentração por faixas de cores, em que a faixa de cor escura represen-
ta acima de 50% dos estabelecimentos com orientação técnica, predominante nas
regiões Sudeste e Sul. Diversos municípios do Mato Grosso, do Mato Grosso do Sul
e de Goiás também se destacam. Esses espaços, principalmente no Centro-Oeste, são
marcados por uma agricultura empresarial (Farias e Zamberlan, 2013), que demanda
cuidados técnicos pelo alto volume de recursos alocados na atividade.
Observa-se o baixo recebimento de orientação técnica na região Nordeste,
com alguns pontos de exceção, como o oeste baiano, área de produção em larga
escala de grãos; o polo de fruticultura de Petrolina e Juazeiro; e alguns municí-
pios do Rio Grande do Norte, que possui alguns polos de fruticultura. Ambos os
tipos de agricultura citados, tanto a produção de grãos como a fruticultura, são
marcados pelo atendimento do mercado externo, o que impõe criteriosos padrões
de qualidade para alcançar os mercados exigentes (Assad e Almeida, 2004). Para
alcançar rigorosos padrões de qualidade, é necessário o trabalho de profissionais e
técnicos orientando a produção desde as etapas iniciais do cultivo.
 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
358 |
regionais e políticas públicas no Brasil

MAPA 1
Estabelecimentos agropecuários que receberam orientação técnica:
censo agropecuário de 2017

Fonte: IBGE (2019).

Obs.: Figura cujos leiaute e texto não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais
(nota do Editorial).

A orientação governamental – federal, estadual ou municipal –, também

conhecida como Ater pública, está presente em 7,6% do total de estabelecimen-
tos agropecuários brasileiros, porém, contabilizando pela área total abrangida por
esta fonte, somam-se apenas 5,6% da área total desses estabelecimentos. A orien-
tação técnica proveniente do próprio estabelecimento é a segunda mais recorrente
em relação ao número de estabelecimentos – 6,2% – e a predominante em termos
de área – 38,5% (tabela 1). Neste caso, o dono possui formação técnica em agro-
nomia, engenharia agrícola, entre outras, ou a propriedade tem uma grande área
cultivada, escala de produção, especificidade produtiva, entre outros atributos
Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 359

que demandam funcionários próprios, contratando profissionais específicos para

cuidar dos aspectos técnicos da lavoura.

TABELA 1
Brasil: recebimento de orientação técnica por origem – censo agropecuário de 2017
(Em %)
Origem da orientação técnica recebida Número Área
Recebe 20,2 50,8
Governo (federal, estadual ou municipal) 7,6 5,6
Própria ou do próprio produtor 6,2 38,5
Cooperativas 5,0 6,6
Empresas integradoras 2,7 3,1
Empresas privadas de planejamento 0,6 3,2
ONG 0,2 0,1
Sistema S 0,2 0,7
Outra 1,0 2,1
Não recebe 79,8 49,2

Fonte: IBGE (2019).

As cooperativas vêm crescendo como fonte de orientação técnica, o que

ocorre pelo crescimento deste tipo de negócio, principalmente na região Sul do
Brasil – elas tornaram-se grandes, com milhares de cooperados e ofertando diver-
sos produtos e serviços (OCB, 2019). Segundo o censo agropecuário de 2017,
as cooperativas são citadas por 5% do total de estabelecimentos como fonte de
orientação técnica, perfazendo 6,6% da área total desses estabelecimentos. As
empresas integradoras aparecem como opção de 2,7% dos estabelecimentos e
3,1% da área total destes no Brasil. As integradoras, juntamente com a orientação
própria, as cooperativas e o Sistema S (Senar), estão entre as opções que amplia-
ram o atendimento no período.
O Sistema S não constava entre as opções do censo agropecuário de 2006, po-
rém, em 2017, apareceu como uma fonte de orientação para 0,2% dos estabeleci-
mentos. Importante considerar que, como o Senar tem atuação ampla no meio rural,
até mesmo na formação e capacitação de associações e cooperativas (Senar, 2019), é
possível que ocorra, em alguns casos, a menção a cooperativas e a orientação técni-
ca tenha sido fornecida pelo Senar. Deste modo, é importante considerar esta fonte
como potencialmente relevante na oferta de orientação técnica. Em termos de núme-
ro de estabelecimentos, o Sistema S não é relevante como as ONGs – em termos de
área, entretanto, é quase cinco vezes maior que as ONGs.
Importante frisar que os estabelecimentos podem recorrer a mais de
uma fonte de orientação técnica. Uma fazenda de soja no estado de Goiás,
 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
360 |
regionais e políticas públicas no Brasil

por exemplo, pode contratar agrônomos para gerenciar a produção e even-

tualmente receber funcionários da Emater de Goiás para solucionar algum
problema específico.
Assim, essa primeira exposição de dados aponta a relativa importância da
Ater pública. Além disso, conforme já exposto, esta fonte vem reduzindo sua par-
ticipação e seu atendimento, fruto de políticas fiscais que diminuíram o tamanho
das agências públicas, cortando o número de escritórios e extensionistas, mas
também devido ao tipo de agricultura praticado em determinadas regiões, que
estimulou o uso de outras fontes de orientação técnica.
Como mencionado na seção anterior, com o fim da Embrater, a situação da
assistência técnica pública ficou dependente dos estados, que apresentam hete-
rogeneidade na oferta deste serviço aos produtores. Ademais, a forma como está
estruturada a agricultura em cada região também determina o tipo de orienta-
ção recebida. A região Sul é historicamente formada por pequenos produtores
cooperados (Farias, 2015), o que explica a maior participação das cooperativas
ofertando orientação técnica.
A região Nordeste responde pela maioria dos agricultores familiares brasileiros,
para os quais a Ater pública é direcionada (Castro e Pereira, 2017), explicando
a participação da assistência técnica pública nesta região. A parcela de orienta-
ção própria ou de cooperativas aparece nos espaços mais dinâmicos da região
Nordeste, como nos municípios nordestinos situados na região do Matopiba,8
a qual é formada por grandes estabelecimentos produtores de grãos (Buainain,
Garcia e Vieira Filho, 2018).
O Centro-Oeste apresenta a maior participação de orientação própria devido à
proeminente produção de grãos voltada para o mercado externo. A estrutura de produ-
ção é grandiosa, contando com profissionais especializados dentro da fazenda, prescin-
dindo cada vez mais de orientações externas. Destaca-se a exceção do Distrito Federal,
que apresentou alta participação da Ater pública como fonte de orientação técnica.
A participação de cada tipo de fonte em relação ao total de estabelecimentos
por região é apresentada na tabela 2. No Nordeste, a Ater pública é predominante em
4,9% do total de estabelecimentos agropecuários da região. Considerando que a região
possui aproximadamente metade do total de estabelecimentos brasileiros, aproxima-
damente 200 mil estabelecimentos nesta região utilizam este tipo de orientação. No
Norte, também há destaque da Ater como opção para os agricultores, com 6,9% do
total a utilizando. Os números da cobertura de Ater pública são muito baixos, fruto
tanto da queda de oferta de serviços com do desmonte da Ater, mas também pela
característica de grande parte dos produtores, que não buscam o serviço.

8. Acrônimo para os estados de Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia.

Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 361

Segundo Braga e Futemma (2015), entre alguns fatores para a baixa adesão
ao serviço de orientação técnica, estão os entraves encontrados no setor, como a
dificuldade de financiamento público, o que reduz o impacto da política de as-
sistência técnica – além disso, os produtores que recebem financiamento, como o
Pronaf, possuem maior probabilidade de serem beneficiados pela extensão rural.
Há também os produtores que apresentam maior nível educacional, levando a
uma maior probabilidade de adoção do serviço de assistência técnica.

TABELA 2
Participação de cada fonte de orientação técnica por região: censo agropecuário
de 2017
(Em %)
Empresas Empresas
Regiões Governo Própria Cooperativas ONG Sistema S Outra
integradoras privadas
Norte 6,9 2,5 0,4 0,3 0,1 0,1 0,1 0,5
Nordeste 4,9 1,9 0,6 0,2 0,1 0,2 0,1 0,6
Sudeste 9,2 11,9 6,8 1,5 0,5 0,1 0,2 1,8
Sul 14,5 11,5 18,2 12,9 2,1 0,1 0,2 1,8
Centro-Oeste 5,9 12,6 3,8 1,4 0,9 0,1 0,4 0,9

Fonte: IBGE (2019).

Nas demais regiões do Brasil, a Ater também é relevante, porém divide espa-
ço com outras fontes mais proeminentes. No Sul, o destaque são as cooperativas,
seguidas da Ater pública, das empresas integradoras e da orientação própria. No
Sudeste, a orientação própria se sobrepõe, bem como no Centro-Oeste. Deste
modo, o que é possível inferir desta informação é a importância da Ater pública
nas regiões Nordeste e Norte, como fonte de orientação técnica para os produto-
res rurais, mesmo com tão poucos estabelecimentos utilizando esse serviço.
Entretanto, será que, para uma dada região, determinada fonte é predomi-
nante para todas as faixas de área? A tabela 3 apresenta a relação entre grupos de
área e fontes de orientação técnica, observando-se que o maior uso de uma fonte
de orientação é determinado pela região, como a Ater pública predominante no
Nordeste, mas também por grupos de área.
Na região Norte, 4,9% dos estabelecimentos até 10 ha e 8,2% daqueles en-
tre 10 ha e 50 ha utilizam Ater pública. Na região Nordeste, este fato se reproduz
em escala parecida – 4,5% dos estabelecimentos de até 10 ha e 6,3% daqueles
entre 10 ha e 50 ha utilizam orientação técnica governamental.
Salta aos olhos, nestas duas regiões, o fato de que a reduzida participação
da Ater pública não significa maior participação de outras fontes. Isso ocorre
no Sudeste, em que os estabelecimentos com até 10 ha recorrem à Ater pública
 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
362 |
regionais e políticas públicas no Brasil

em 7,8% dos casos, mas também em 5,6% dos casos, à orientação própria; e em
4,4%, às cooperativas. Nos estabelecimentos entre 10 ha e 50 ha, a Ater pública
se faz presente em mais de 11,3% dos estabelecimentos, bem como a orientação
própria e as cooperativas, em menor medida.
A região Sul, na faixa de até 10 ha, apresenta maior participação das empre-
sas integradoras (11,2%), superando a participação da Ater pública (11%) como
fonte de orientação técnica, bem como as cooperativas (22,7%) superam também
a Ater pública (18,5%) na faixa de 10 ha a 50 ha.
Na faixa de 50 ha a 100 ha, existe maior diversificação no uso das fontes de
orientação técnica. Nas regiões Norte e Nordeste, a orientação própria surge timi-
damente, com participação mais igualitária no Nordeste, com 5,5% de Ater públi-
ca e 4,4% de orientação própria. Ainda assim, as demais fontes não são relevantes
nesse grupo de área – no Sudeste, faz maior uso de orientação própria (19,3%),
cooperativas (9,9%) e Ater pública (9,6%). No Sul, esse grupo de área já utiliza em
maior medida as cooperativas (34,6%), seguidas da própria e governamental.
Entre 100 ha e 1.000 ha, faixa que representa os grandes produtores, a
orientação própria é predominante para o conjunto do Brasil (20,3%) – apenas
na região Norte a Ater pública é mais relevante para este grupo de área. Até mes-
mo no Nordeste, a orientação própria (11,2%) supera as demais, possivelmente
pelo caráter que a agricultura de larga escala vem assumindo em alguns espaços
nordestinos. Nas regiões Sudeste e Centro-Oeste, a orientação própria predo-
mina com larga vantagem, 32,6% e 23,4%, respectivamente. É somente na re-
gião Sul que a orientação própria é buscada quase na mesma intensidade que em
cooperativas, cerca de 30% para cada.

TABELA 3
Recebimento por tipo de orientação técnica e por grupos de área total (2017)
(Em %)
Área
Região Tipo de orientação 0 ha a 10 ha a 50 ha a 100 ha a Total
> 1.000 ha
10 ha 50 ha 100 ha 1.000 ha
Governo (federal,
4,9 8,2 8,4 8 6,2 6,9
estadual ou municipal)
Própria 0,6 1,4 9,8 6,5 31,5 2,5
Cooperativas 0,2 0,4 8,1 0,5 0,8 0,4
Norte
Empresas integradoras 0,1 0,3 2,4 0,4 1,8 0,3
Empresas privadas de planejamento 0 0,1 0,8 0,3 1,6 0,1
ONG 0,1 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
Sistema S 0,1 0,2 0,2 0,1 0,2 0,1
(Continua)
Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 363

(Continuação)
Área
Região Tipo de orientação 0 ha a 10 ha a 50 ha a 100 ha a Total
> 1.000 ha
10 ha 50 ha 100 ha 1.000 ha
Governo (federal, estadual ou municipal) 4,5 6,3 5,5 5,4 3,8 4,9
Própria 0,9 2,3 4,4 11,2 43,7 1,9
Cooperativas 0,6 0,8 0,6 0,6 1 0,6
Nordeste Empresas integradoras 0,2 0,2 0,2 0,4 2,3 0,2
Empresas privadas de planejamento 0,1 0,1 0,1 0,3 2,3 0,1
ONG 0,2 0,4 0,3 0,2 0,2 0,2
Sistema S 0,1 0,1 0,2 0,2 0,5 0,1
Governo (federal, estadual ou municipal) 7,8 11,3 9,6 7,4 5,3 9,2
Própria 5,6 11,1 19,3 32,6 62,7 11,9
Cooperativas 4,4 7,4 9,9 12,5 11,9 6,8
Sudeste Empresas integradoras 1,2 1,4 1,8 2,4 4,6 1,5
Empresas privadas de planejamento 0,3 0,4 0,5 1 6 0,5
ONG 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1
Sistema S 0,2 0,2 0,2 0,2 1,3 0,2
Governo (federal, estadual ou municipal) 11 18,5 15,9 8,7 4,7 14,5
Própria 6,3 11 18,3 32,4 69 11,5
Cooperativas 8 22,7 34,6 31,8 17 18,2
Sul Empresas integradoras 11,2 15,8 11,5 6,5 3,1 12,9
Empresas privadas de planejamento 1 2,4 3,9 4,1 5,3 2,1
ONG 0,1 0,1 0,1 0,1 0,4 0,1
Sistema S 0,1 0,2 0,3 0,4 0,9 0,2
Governo (federal, estadual ou municipal) 8,6 7,4 4,1 3,2 2 5,9
Própria 3,3 5,5 9,2 23,4 54,6 12,6
Cooperativas 1,4 3,2 4,1 6,2 5,7 3,8
Centro-Oeste Empresas integradoras 1,1 0,8 1,1 2,2 3,6 1,4
Empresas privadas de planejamento 0,3 0,4 0,6 1,5 3,9 0,9
ONG 0,1 0,1 0 0,1 0,1 0,1
Sistema S 0,4 0,5 0,5 0,3 0,3 0,4
Governo (federal, estadual ou municipal) 7,6 6,1 10,7 8,4 6,5 7,6
Própria 6,2 2,4 6,6 9,8 20,3 6,2
Cooperativas 5 2,2 7,8 8,1 8,7 5
Brasil Empresas integradoras 2,7 1,8 4,3 2,4 2,1 2,7
Empresas privadas de planejamento 0,6 0,2 0,8 0,8 1,2 0,6
ONG 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2
Sistema S 0,2 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2

Fonte: IBGE (2019).

 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
364 |
regionais e políticas públicas no Brasil

Para as propriedades com mais de 1.000 ha, ou seja, grandes proprieda-

des, o uso de orientação se torna quase indispensável, visto que mais de 60%
daquelas com esta escala se valem de alguma fonte de orientação técnica. Na
região Norte, mais de 30% das propriedades desta faixa utilizam orientação
própria. No Nordeste, esta também predomina, com 43,7%, bem como no
Sudeste, com 62,7%. Nesta última região, as cooperativas também se apresen-
tam como uma fonte em 11,9% dos casos. Na região Sul, quase 70% das pro-
priedades neste grupo de área se utilizam de orientação própria, e 17% utilizam
cooperativas. No Centro-Oeste, mais de 50% das propriedades deste grupo utili-
zam orientação própria e 5,7% utilizam cooperativas.
As empresas integradoras aparecem em maior medida no Sul do país,
como se vê na tabela 3. Na região, há a tradição deste arranjo produtivo, ten-
do como exemplo as grandes empresas do ramo de carnes que trabalham junto
com os produtores, orientando sobre o manejo, e depois compram o produto
de acordo com as especificações. Neste caso, o negócio está amarrado no senti-
do de que o produtor faz parte de uma cadeia produtiva e operar sozinho é muito
difícil (Saes e Silveira, 2014).
Deste modo, relacionando as informações sobre acesso à orientação técnica
por regiões e grupos de área, observa-se que as regiões são heterogêneas quanto ao
acesso e os grupos de área dentro de todas essas regiões são atendidos em escalas
distintas por este serviço.
Assim, políticas que visem amparar os produtores agrícolas, a fim de que
obtenham maior êxito em suas lavouras, devem considerar não somente regiões
mais vulneráveis, mas também a faixa em que estes produtores se encontram
quanto ao tamanho da propriedade. Desta maneira, os pequenos produtores, que
entre todos os grupos de área utilizam em menor medida este serviço, devem ser
considerados como grupo prioritário em políticas públicas desta natureza. O uso
de assistência técnica, combinado com política de crédito, comercialização etc.,
é capaz de promover o desenvolvimento da atividade agrícola em uma região,
gerando renda e emprego para a população envolvida.

4 IMPORTÂNCIA DO SERVIÇO DE ATER PÚBLICA PARA MULHERES E AF

Como se viu na seção anterior, o serviço de Ater pública é fundamental para
as regiões Nordeste e Norte, porém possui maior relevância para os grupos
de menor área. Mas não são apenas esses grupos que se valem deste serviço e
pelos quais é importante manter a Ater pública. As mulheres, que comandam
19% dos estabelecimentos agropecuários do Brasil, segundo o censo agro-
pecuário de 2017, necessitam de políticas públicas específicas considerando
suas particularidades.
Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 365

As mulheres ainda enfrentam muitas dificuldades ao trabalhar no campo

brasileiro. Um dos problemas que assolam a maioria delas se refere à dupla jorna-
da, ou seja, além do tempo de trabalho na lavoura, elas também são responsáveis
pelos afazeres domésticos, como os cuidados da casa, dos filhos, de idosos e/ou
doentes (Gelinski e Pereira, 2005).
Além disso, as mulheres que vivem no campo padecem de menor grau de instru-
ção e recebem menos que os homens, gerando distorções que afetam principalmente
as mulheres que são chefes de família (Estiva, Correa e Benini, 2017). É necessário
que políticas sejam empreendidas no sentido de fortalecer a atuação das mulheres no
campo, como a oferta de serviços de Ater que as favoreçam, visto que muitas possuem
restrição de tempo pelo acúmulo de tarefas. A oferta de qualificação para as mulheres
pode também trazer impactos positivos, bem como a oferta de crédito e a inserção em
programas institucionais de compra de alimentos, como o Programa de Aquisição de
Alimentos (PAA). Este programa tem contribuído para o fortalecimento do papel da
mulher no campo, visto que um dos principais resultados de sua maior inserção na
agricultura é a consolidação da segurança alimentar de suas famílias (Conab, 2020).
Apesar de menor proporção em relação aos homens, cerca de 1 milhão de
estabelecimentos são liderados por mulheres, de acordo com as declarações dadas
ao censo agropecuário de 2017. O Nordeste, por sua vez, é a região onde há maior
presença da figura feminina liderando estabelecimentos no campo, com 23% do
total. Já a região Sul é a que apresenta a menor taxa, com apenas 12% de seus
estabelecimentos liderados por mulheres. Essa presença, porém, varia conforme a
faixa etária. Até os 25 anos, as mulheres respondem por 30% dos estabelecimen-
tos agropecuários brasileiros. Entre 35 e 75 anos, a presença feminina no controle
de tais propriedades é menor – cerca de 17%.
Entre os estabelecimentos agropecuários comandados por mulheres, apenas
12,8% recorrem a algum tipo de orientação técnica. Os homens possuem maior
acesso, e em 21,8% dos estabelecimentos gerenciados por eles há algum tipo de
orientação técnica. Para ambos os gêneros, apenas na faixa etária dos 45 aos 55 anos
é que há maior uso de orientação técnica – 24% nos homens e 13,7% nas mulheres.
Entre as regiões, observa-se grande disparidade, conforme mostra a tabela 4.
Na região Norte, 8,2% do total de estabelecimentos comandados por mulheres
recorrem à orientação técnica, menor que os 10,8% verificados nos estabeleci-
mentos masculinos.
Na região Sul, apesar da menor proporção de estabelecimentos comandados
por mulheres, 12%, há maior uso de orientação técnica entre estas – 32,2% no
total. No Sudeste, as mulheres que possuem estabelecimentos se valem de orien-
tação técnica em cerca de 20% dos casos. Na região Nordeste, apesar da maior
proporção de estabelecimentos comandados por mulheres, 23%, em apenas 6,4%
elas se valem de orientação técnica.
 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
366 |
regionais e políticas públicas no Brasil

TABELA 4
Estabelecimentos agropecuários que possuem orientação técnica, por gênero
e faixa etária
(Em %)

Faixa Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

etária Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres

Total 10,8 8,2 8,6 6,4 29,4 21,2 50,7 32,2 24,3 17,9

< 25 6,8 5,1 5,6 5,3 28,0 15,9 54,9 33,7 19,5 12,2

25-35 8,7 6,7 7,9 6,7 30,7 20,5 59,3 37,8 26,0 16,9

35-45 10,2 8,6 8,9 7,3 30,2 22,0 56,4 36,3 24,5 17,2

45-55 11,6 9,4 9,6 7,2 30,4 22,3 55,3 35,4 24,3 18,8

55-65 12,3 9,0 9,4 6,4 30,1 21,8 49,9 31,2 25,1 18,4

65-75 11,5 8,2 7,9 5,3 27,7 19,9 41,4 26,4 23,3 17,4

> 75 9,9 6,9 6,4 4,5 25,9 20,1 35,2 24,8 23,0 19,0

Fonte: IBGE (2019).

Entre os estabelecimentos que utilizam orientação técnica, busca-se analisar

o uso da Ater pública (tabela 5). Naqueles comandados por homens que utilizam
algum tipo de orientação técnica, recorre-se à Ater pública em 36,7% das proprie-
dades. Além disso, há maior uso da Ater pública nos estabelecimentos comanda-
dos por mulheres e que utilizam orientação técnica, 49,4%.

TABELA 5
Estabelecimentos agropecuários que utilizam serviço de Ater pública que possuem
orientação técnica, por gênero e faixa etária
(Em %)

Faixa Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

etária Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres
Total 65,5 75,1 59,2 66,3 31,4 41,5 29,6 34,9 23,5 37,9
< 25 66,4 74,6 53,7 68,7 25,6 41,4 21,0 27,0 25,1 45,7
25-35 65,6 76,9 58,2 68,3 27,6 43,3 23,4 33,1 22,2 44,4
35-45 66,3 76,1 59,4 67,7 31,2 45,8 26,7 34,8 24,8 46,6
45-55 65,5 74,7 59,1 67,3 32,3 44,1 29,6 35,4 24,8 38,8
55-65 65,6 76,7 59,7 65,7 32,3 42,1 32,0 36,0 23,9 37,1
65-75 64,2 71,2 59,8 63,3 31,6 38,7 33,1 36,2 22,3 32,2
> 75 64,3 67,4 57,6 58,3 29,0 30,5 30,5 32,6 19,0 22,5

Fonte: IBGE (2019).

Tais proporções de acesso ao serviço de Ater pública se mostram maiores

nas regiões Norte e Nordeste, denotando sua importância nestes locais, princi-
palmente para as mulheres. A relevância para esse gênero se confirma nas de-
mais regiões, mesmo onde o serviço de Ater pública não é predominante para o
Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 367

conjunto dos estabelecimentos. No Centro-Oeste, a Ater pública é importante

para as mulheres dos 35 aos 45 anos, em 46,6% dos estabelecimentos comanda-
dos por elas. No Sudeste, a proporção também se apresenta relevante: cerca de
40% dos estabelecimentos comandados por mulheres que utilizam orientação
técnica se valem da Ater pública.
Considerando mais um grupo dentro desta análise, os agricultores fami-
liares, vemos que o serviço de Ater pública é extremamente relevante para esta
categoria de produtor. Segundo o censo agropecuário de 2017, há 3,9 milhões
de estabelecimentos agropecuários brasileiros caracterizados como AF, represen-
tando 77% do total de estabelecimentos brasileiros. Entre os totais comandados
apenas por homens, 76% são da AF, enquanto nos comandados por mulheres há
maior proprorção de agricultoras familiares (81,4%).
A região Norte possui a maior proporção: 86,3% dos estabelecimentos co-
mandados por mulheres pertencem à AF. A menor proporção está no Centro-Oeste,
72,4%. De toda forma, em todas as regiões, a proporção de estabelecimentos par-
ticipantes da AF é maior naqueles comandados por mulheres do que nos coman-
dados por homens.

TABELA 6
Estabelecimentos agropecuários que pertencem à AF, recebem orientação técnica e
que utilizam orientação governamental (Ater pública), por gênero (2017)
(Em %)
Estabelecimentos da AF
Estabelecimentos comandados por homens Estabelecimentos comandados por mulheres
Brasil 76,1 81,4
Norte 82,0 86,3
Nordeste 78,2 83,0
Sudeste 70,8 76,3
Sul 78,3 79,2
Centro-Oeste 63,2 72,4

Fonte: IBGE (2019).

Entre os estabelecimentos da AF, apenas 18,2% utilizaram algum serviço de

orientação técnica, diante dos 27% daqueles que não pertencem à AF, em ambos
os gêneros. Ou seja, os estabelecimentos de AF são mais desamparados em ter-
mos de orientação de profissionais e técnicos agrícolas. Analisando por gênero, os
estabelecimentos comandados por mulheres em ambos os grupos, AF e não AF,
também estão menos assistidos tecnicamente. Nos liderados por mulheres que
não pertencem à AF, 16,9% utilizam orientação, enquanto no grupo pertencente
à AF apenas 11,2% têm acesso a esse serviço.
 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
368 |
regionais e políticas públicas no Brasil

Entre os estabelecimentos comandados por mulheres pertencentes à AF da

região Nordeste, 6,1% utilizam algum tipo de orientação técnica. Trata-se da menor
proporção de todas as regiões. Isso coloca a mulher agricultora nordestina em situ-
ação de extrema vulnerabilidade. Entre as mulheres agricultoras da região Nordeste
que não são do grupo da AF, apenas 8,1% recorrem ao serviço de orientação técni-
ca. Ou seja, ser mulher ou ser da AF representa menor uso deste serviço. E, ao com-
binar esses dois grupos, observa-se menor acesso ao serviço de orientação técnica.
A região Sul é a única em que as mulheres da AF utilizam mais o serviço
de Ater pública do que as do grupo não AF – 32,4% e 31,4%, respectivamente.
Na comparação com os homens que utilizam algum tipo de orientação técnica,
entretanto, as mulheres seguem em desvantagem nesta região. Os homens da AF
com orientação utilizaram a Ater pública em 51,2% dos estabelecimentos com
essas características.

TABELA 7
Estabelecimentos agropecuários que pertencem à AF por recebimento ou não de
orientação técnica, por gênero (2017)
(Em %)
Estabelecimentos da AF que recebem Estabelecimentos da AF que não
orientação técnica recebem orientação técnica
Estabelecimentos Estabelecimentos
Estabelecimentos Estabelecimentos
comandados comandados
comandados por homens comandados por homens
por mulheres por mulheres
Brasil 19,9 11,2 27,9 16,9
Norte 9,2 7,5 18,5 12,7
Nordeste 7,7 6,1 11,9 8,1
Sudeste 25,5 18,8 38,8 29,0
Sul 51,2 32,4 48,9 31,4
Centro-Oeste 16,9 14,3 37,1 27,4

Fonte: IBGE (2019).

Considerando apenas o subgrupo de estabelecimentos comandados por mu-

lheres pertencentes à AF e que utilizam algum tipo de orientação técnica, 53,8%
usam Ater pública. Isso evidencia a importância do serviço para este grupo mais
vulnerável. Para efeito comparativo, entre estabelecimentos comandados por ho-
mens e pertencentes à AF, 19,9% utilizam orientação técnica. Além disso, entre
este subgrupo, 41,9% utilizam Ater pública. O Nordeste, por seu turno, é uma
das regiões em que as mulheres da AF mais demandam Ater pública – 68,6% do
total de estabelecimentos femininos que recebem orientação técnica (tabela 8).
Mesmo na região Centro-Oeste, onde a agricultura de larga escala é predo-
minante, nos estabelecimentos comandados por mulheres com orientação técnica,
Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 369

49,5% utilizam Ater pública. Quanto aos não pertencentes à AF, há maior uso da
orientação técnica e do serviço de Ater pública, como mencionado, principalmente
nas regiões Nordeste e Norte – 57,7% e 58,7% dos estabelecimentos não perten-
centes à AF comandados por mulheres utilizam serviço de Ater pública.

TABELA 8
Estabelecimentos agropecuários (AF e não AF) que recebem orientação governamental
(Ater pública) como orientação técnica, por gênero (2017)
(Em %)
Estabelecimentos da AF com orientação Estabelecimentos não AF com orientação
técnica que utilizam Ater pública técnica que utilizam Ater pública
Estabelecimentos Estabelecimentos
Estabelecimentos Estabelecimentos
comandados comandados
comandados por homens comandados por homens
por mulheres por mulheres
Brasil 41,9 53,8 24,9 36,6
Norte 75,4 79,6 43,1 58,7
Nordeste 66,3 68,6 42,6 57,7
Sudeste 37,7 48,1 21,2 27,6
Sul 31,7 36,5 21,7 28,7
Centro-Oeste 37,9 49,5 12,3 22,0

Fonte: IBGE (2019).

Deste modo, o que se evidencia com esses dados é a vulnerabilidade maior

conforme se “afunila” o grupo de estudo. Tanto as regiões Norte e Nordeste como
os agricultores em grupos de área menores, as mulheres e os agricultores familiares
são mais carentes de orientação técnica e utilizam mais a Ater pública.
O conhecimento deste conjunto de informações é fundamental para elabo-
rar e aprimorar políticas públicas para determinados grupos que possuem menor
acesso a serviços que poderiam melhorar a produtividade e a renda de suas lavou-
ras, bem como fortalecer a Ater pública voltada aos grupos que mais necessitam
desses serviços e os utilizam.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os serviços de extensão rural têm passado por transformações nas últimas décadas
ao redor do globo. Tais transformações são explicadas por alguns fatores. Inicial-
mente, uma das principais mudanças se relaciona com o financiamento das insti-
tuições de Ater públicas. Essa ocorrência é resultado de um processo mais amplo
de revisão da estrutura e do papel do Estado junto à sociedade. Em tal processo,
e como tentativa de reduzir o gasto público, o investimento estatal em serviços de
Ater tem sido questionado, diante do debate sobre a informação difundida pelo
serviço de extensão constituir ou não um bem público.
 Agricultura e Diversidades: trajetórias, desafios
370 |
regionais e políticas públicas no Brasil

No Brasil, esse fator dual – redução do gasto público e questionamento da

Ater pública – influenciou o debate político em torno do assunto e, por isso, o
serviço tem passado por sucessivas reestruturações nos últimos trinta anos. Após
a extinção da Embrater, e a redução expressiva dos recursos e o consequente suca-
teamento do serviço nos estados e municípios (diante da diminuição dos recursos
federais), a Ater pública brasileira não possui a mesma estrutura e capacidade
institucional de sua época mais atuante, as décadas de 1960 e 1970.
Os dados dos censos agropecuários de 2006 (IBGE, 2009) e 2017 (IBGE,
2019) indicam a redução da Ater pública, em número de propriedades atendidas.
A comparação entre as informações sobre Ater contidas nos dois censos sugere dife-
renças significativas sobre o acesso ao serviço entre os grandes estabelecimentos agro-
pecuários e aqueles da AF. Apesar disso, essa fonte de orientação técnica ainda é a
mais abrangente, capilarizada e apta para atender os pequenos produtores brasileiros.
Pela análise dos dados, constata-se que a principal fonte de serviço de Ater para os
agricultores familiares e mulheres, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, é
a prestada pelo Estado. Desse modo, sem a existência da Ater pública, os pequenos
agricultores ficariam ainda mais desassistidos do que são.
O processo de transformação do serviço de extensão rural brasileiro continua
em curso, e fazer um prognóstico sobre seu futuro não constitui tarefa trivial. Inde-
pendentemente disso, ante os dados apresentados e a revisão bibliográfica considera-
da, algumas perguntas podem ser formuladas à guisa de estímulo à reflexão sobre a
questão e como possíveis indagações para estudos futuros. Partindo do pressuposto de
que o serviço público de Ater continuará sendo relevante, pelo menos para um gru-
po de agricultores de menor escala e mais marginalizado dos mercados consumidores
e de suporte à atividade agrícola, pergunta-se o que segue adiante.
1) A Ater pública reformulada deverá prestar um serviço universal ou
focalizado em determinados grupos de agricultores?
2) Como será financiada a Ater pública?
3) Os agricultores atendidos deverão pagar, pelo menos parcialmente,
pelo serviço?
4) Qual será o escopo da atuação dos serviços de extensão rural, difusão
tecnológica (prática atual) ou assessoria mais ampla (conforme
concepção mais moderna do serviço), envolvendo aspectos de gestão do
negócio rural, análise de mercado, cuidados ambientais etc.?
Considera-se, diante de todo o exposto neste capítulo, que a Ater pública se
manterá relevante, mesmo em um contexto de crise fiscal e revisão do gasto público,
caso suas instituições, sua missão e seu corpo técnico se adaptem a um novo modelo
de atuação – tanto em relação ao conteúdo da assistência prestada aos agricultores,
Assistência Técnica e Extensão Rural no Brasil e no Mundo: qual o papel
da Ater pública?
| 371

a respeito da modificação de determinados arranjos institucionais, como, possi-

velmente, em relação ao estabelecimento de parcerias com instituições parceiras
(públicas e/ou privadas) para a consecução de seus objetivos.
Apesar das inovações legais e institucionais introduzidas no Brasil nos últi-
mos anos (PNATER, Anater...), ainda não está claro se tais inovações resultarão
em mudanças efetivas no sentido de reforçar o serviço público de Ater, ou se
continuarão em sua tendência das últimas décadas de perda de orçamento, capa-
cidade e prestígio.
Uma possibilidade de aprimoramento é enfatizar o serviço nos espaços –
e junto aos agricultores – onde (e para os quais) ele é realmente necessário e
sem substitutos, ou seja, nas áreas menos capitalizadas. Adicionalmente, é preciso
considerar a oferta do serviço de Ater de forma integrada com crédito, comercia-
lização, entre outros recursos indispensáveis para o êxito da atividade agrícola.
Necessita-se também pensar no atendimento integrado, de maneira a otimizar os
recursos e a mão de obra, principalmente nos espaços onde exista alguma ativida-
de preponderante, fortalecendo o pool de produtores, não apenas o atendimento
pontual de produtores com sua lavoura específica.
Enfim, a realidade da agricultura se alterou ao longo dos anos. As necessida-
des dos produtores são diversas e o serviço de Ater pública não é capaz, neste mo-
mento, de atender a todos os estabelecimentos agropecuários brasileiros. Mesmo
porque 80% destes não contam com nenhum tipo de atendimento, reforçando a
necessidade de reestruturar o serviço de Ater, não somente para os que já fazem
uso, mas também para abranger os que não utilizam e não têm acesso a outras
fontes do serviço. Assim, é possível vislumbrar o desenvolvimento rural pelos
diversos espaços brasileiros, não apenas nas áreas mais capitalizadas e de produção
de larga escala.

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