REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA V. 16, N 31: 121-142 NOV.

2008 TEXTO FUNDAMENTAL

NEO-INSTITUCIONALISMO:
FATORES ORGANIZACIONAIS NA VIDA POLTICA
James G. March
RESUMO
As teorias polticas contemporneas tendem a retratar a poltica como um reflexo da sociedade; os fenmenos polticos como as conseqncias agregadas do comportamento individual; a ao como o resultado de escolhas baseadas no interesse pessoal calculado; a histria como sendo eficiente no alcance de desfechos singulares e adequados e a tomada de decises e a alocao de recursos como os focos centrais da vida poltica. Entretanto, um pensamento terico recente na Cincia Poltica combina elementos desses estilos tericos com uma preocupao mais antiga a respeito das instituies. Esse neo-institucionalismo enfatiza a autonomia relativa das instituies polticas, as possibilidades de ineficincia na histria e a importncia da ao simblica para um entendimento da poltica. Tais idias possuem uma razovel base emprica, mas no se caracterizam por formas tericas poderosas. Entretanto, pode-se identificar algumas direes para a pesquisa terica nas concepes institucionalistas da ordem poltica: esse o nosso objetivo neste artigo. PALAVRAS-CHAVE: neo-institucionalismo; autonomia das instituies; ao simblica; eficincia da ao.
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Johan P. Olsen

I. INTRODUO2 Na maior parte das teorias polticas contemporneas, as instituies polticas tradicionais, tais como a legislatura, o sistema legal e o Estado, assim como as instituies econmicas tradicionais, como a firma, perderam importncia em relao posio que tinham nas teorias anteriores de cientistas polticos como J. W. Burgess ou W. W. Willoughby, economistas como Thorstein

1 Este artigo uma traduo do texto The New

Veblen ou John R. Commons e socilogos como Max Weber. De um ponto de vista comportamental, as instituies sociais formalmente organizadas passaram a ser retratadas simplesmente como arenas dentro das quais o comportamento poltico, motivado por fatores mais fundamentais, ocorre. De um ponto de vista normativo, idias que embutiam moralidade nas instituies, tais como as da lei ou da burocracia, e que enfatizavam a cidadania como um fundamento para a identidade pessoal, deram lugar a idias de moralismo individual e a uma nfase em interesses conflitantes. Entretanto, em anos recentes, um novo institucionalismo surgiu na Cincia Poltica. Ele est longe de ser coerente ou consistente e no est completamente legitimado, mas tambm no pode ser inteiramente ignorado. O ressurgimento dessa preocupao com as instituies uma conseqncia cumulativa da moderna transformao das instituies sociais e do persistente comentrio de seus observadores. As instituies sociais, polticas e econmicas tornaram-se maiores, consideravelmente mais complexas e cheias de recursos e, prima facie, mais importantes para a vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas econmicos e polticos modernos so organizaes formais e as instituies da lei e da

Institutionalism: Organizational Factors in Political Life, publicado originalmente em The American Political Science Review, v. 78, n. 3, p. 734-749, Sept.1984. Agradecemos a gentil autorizao da editora da Universidade de Cambridge, que detm os seus direitos, para traduzi-lo e public-lo. Traduo de Gustavo Rinaldi Althoff e reviso da traduo de Tiago Losso e de Gustavo Biscaia de Lacerda (nota do tradutor).
2 Esta pesquisa teve o apoio das bolsas do Norwegian

Research Council for Science and Humanities, do Norwegian Ministry of Consumer Affairs and Government Administration, da Mellon Foundation, da Spencer Foundation, da Stanford Graduate School of Business e da Hoover Institution. Somos gratos pelos comentrios de Julia W. Ball, Michael D. Cohen, Stephen D. Krasner, Martin Landau, Todd LaPorte, W. Richard Scott e William Siffin.

Recebido em 1 de maro de 2008. Aprovado em 10 de maro de 2008.

Rev. Sociol. Polt. , Curitiba, v. 16, n. 31, p. 121-142, nov. 2008

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burocracia ocupam um papel dominante na vida contempornea. A ateno s instituies polticas aumentou na literatura sobre legislaturas (SHEPSLE & WEINGAST, 1982), oramentos (PADGETT, 1981), elaborao de polticas pblicas (ASHFORD, 1977; SCHARPF, 1977), governo local (KJELBERG, 1975) e elites polticas (ROBINS, 1976). Ela encontra-se manifesta em estudos sobre a origem do Estado (WRIGHT, 1977) e sobre o desenvolvimento da capacidade administrativa nacional (SKOWRONEK, 1982), em anlises do colapso de regimes democrticos (POTTER, 1979) e em discusses sobre o corporativismo (SCHMITTER & LEHMBRUCH, 1979; BERGER, 1981; OLSEN, 1981). Ela reflete-se em duas redescobertas marxistas: do Estado como um problema dentro da Economia Poltica (JESSOP, 1977) e da importncia dos fatores organizacionais para o entendimento desse papel (THERBORN, 1980). Ela est presente em estudos sobre organizaes formais e, particularmente, em estudos sobre o lugar de tais organizaes na implementao de polticas pblicas [public policy] (HANF & SCHARPF, 1978); est visvel nas tentativas de conexo do estudo do Estado cincia natural (MASTERS, 1983) e s humanidades (GEERTZ, 1980), assim como em um renovado interesse na execuo de estudos histrico-comparativos sobre o Estado (HAYWARD & BERKI, 1979; EVANS, RUESCHEMEYER & SKOCPOL, 1983; KRASNER, 1984). Neste artigo examinamos alguns aspectos desses desenvolvimentos e suas implicaes para desenvolver-se um entendimento terico a respeito de como a vida poltica organizada. Abordamos essa tarefa da perspectiva dos estudiosos das organizaes formais. Entretanto, o argumento estende-se para alm da teoria das organizaes, na direo de uma viso mais geral do lugar das instituies na poltica e das possibilidades para uma teoria poltica atenta a elas. II. OS ESTILOS TERICOS DA CINCIA POLTICA CONTEMPORNEA Embora o conceito de instituio jamais tenha desaparecido da Cincia Poltica terica, a viso fundamental que caracterizou as teorias polticas desde aproximadamente 1950 (a) contextual, inclinada a ver a poltica como uma parte integral da sociedade e menos inclinada a diferenciar o Estado politicamente organizado [polity]3 do resto da sociedade; (b) reducionista, inclinada a ver os fenmenos polticos como as conseqncias agregadas dos comportamentos individuais e menos inclinada a atribuir os resultados da poltica s estruturas organizacionais e s regras de comportamento adequado; (c) utilitria, inclinada a ver a ao como o produto do interesse pessoal calculado e menos inclinada a ver os atores polticos como respondendo a obrigaes e deveres; (d) funcionalista, inclinada a ver a histria como um mecanismo eficiente no alcance de equilbrios singularmente adequados e menos preocupada com as possibilidades de inadaptao e no-singularidade no desenvolvimento histrico e (e) instrumentalista, inclinada a definir a tomada de decises e a alocao de recursos como as preocupaes centrais da vida poltica e menos atenta s maneiras pelas quais a vida poltica est organizada em torno do desenvolvimento de significados, por meio de smbolos, rituais e cerimnias. II.1. A poltica como subordinada a foras exgenas: o contextualismo Historicamente, os cientistas e filsofos polticos tenderam a tratar as instituies polticas particularmente o Estado como fatores independentes, importantes para o ordenamento e o entendimento da vida coletiva (HELLER, 1957 [1933]). Os cientistas polticos modernos, com poucas excees, no. O Estado perdeu sua posio de centralidade na disciplina; o interesse em formas abrangentes de organizao poltica declinou; os eventos polticos so definidos mais como epifenmenos do que como aes necessrias para ter-se um entendimento da sociedade; a poltica espelha o seu contexto (EASTON, 1968).

3 A palavra inglesa polity vem da palavra grego politia,

termo de significado incerto. Uns definem-na como todo e qualquer tipo de ordem poltica, exceto a tirania (que no ordem poltica), outros como um tipo especfico de ordem poltica, a repblica. Poderia ser traduzida como sistema poltico, ordem poltica, instituies polticas ou organizao poltica; contudo, os correlatos desses termos em ingls aparecem no original political system, political order, political institutions e political organization , dificultando a traduo de polity por quaisquer um deles. Assim, cremos que a expresso Estado politicamente organizado transmite com preciso o conceito (N. T.).

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O fator contextual mais conspcuo citado em escritos recentes o da estrutura de classes sociais. A estratificao social de uma sociedade moderna, com sua distribuio de riqueza e renda associada, possui grandes e bvios efeitos nos eventos polticos. As diferenas de classe traduzem-se em diferenas polticas com grande confiabilidade, atravs do tempo e traspassando culturas; as diferenas na organizao e na ideologia das classes sociais parecem conduzir a diferenas previsveis nas organizaes e nas instituies polticas (TILLY, 1978). Outras anlises, no mesmo nvel de agregao, tornam a estrutura e o processo da poltica uma funo do ambiente fsico, da geografia e do clima; da etnicidade, da lngua e da cultura; das condies econmicas e do desenvolvimento, ou da demografia, da tecnologia, da ideologia ou da religio. Desenvolveram-se argumentos plausveis que tornam a vida poltica um derivativo de uma ou mais dessas foras contextuais abrangentes e no difcil encontrar dados empricos para apoiar esses argumentos. Embora haja uma quantidade de teorias contextuais relativamente precisas, do presente ponto vista a principal significncia terica dessas idias so menos as formas especficas das teorias do que sua inclinao geral em perceber as conexes causais entre a sociedade e o Estado politicamente organizado como se movendo daquela para este, em vez de na direo oposta. Supe-se que classe, geografia, clima, etnicidade, lngua, cultura, condies econmicas, demografia, tecnologia, ideologia e religio todos afetam a poltica, mas no so significativamente afetados por ela. II.2. As macroconseqncias de microcomportamentos: o reducionismo Historicamente, a Teoria Poltica tratou as instituies polticas como determinando, ordenando ou modificando as motivaes dos indivduos e como agindo autonomamente em termos de necessidades institucionais. Por outro lado, elementos substanciais de modernos trabalhos tericos na Cincia Poltica supem que os fenmenos polticos so mais bem entendidos como as conseqncias agregadas de comportamentos compreensveis nos nveis do indivduo ou do grupo. Tais teorias baseiam-se em duas pressuposies. A primeira pressuposio a de que um sistema poltico consiste em um nmero (freqentemente grande) de atores elementares. No nvel desses atores elementares, o comportamento humano pode ser visto como consciente, calculado e flexvel ou como inconsciente, habitual e rgido. Em um ou outro caso, as preferncias e os poderes dos atores so exgenos ao sistema poltico, dependendo de suas posies no sistema social e econmico. A segunda pressuposio a de que o comportamento coletivo mais bem entendido como se originando do entrelaamento de comportamentos (possivelmente intrincados) compreensveis em um nvel mais baixo de agregao. A descoberta, ou a deduo, das conseqncias coletivas pode ser difcil ou mesmo impossvel, mas a crena central de que os resultados, no nvel coletivo, dependem somente das complexidades das interaes entre os atores individuais, que os conceitos que sugerem comportamento autnomo no nvel agregado so certamente suprfluos e provavelmente deletrios. Em tal perspectiva, por exemplo, o comportamento de uma organizao a conseqncia das escolhas entrelaadas feitas por indivduos e subunidades, cada qual agindo em termos de suas expectativas e preferncias manifestadas nesses nveis (NISKANEN, 1971). O comportamento de um mercado a conseqncia das escolhas entrelaadas feitas por indivduos e empresas, cada qual agindo em termos de um conjunto de expectativas e preferncias manifestadas nesses nveis (STIGLER, 1952). No necessrio que os microprocessos envolvam escolha, por certo. O comportamento agregado em um grupo pode ser definido como a conseqncia do entrelaamento de um aprendizado por tentativa e erro que ocorre no nvel do indivduo (LAVE & MARCH, 1975). Ou o comportamento agregado de uma indstria pode ser definido como a conseqncia do entrelaamento de procedimentos de operao-padro e de normas contbeis seguidos no nvel da firma individual (NELSON & WINTER, 1982). No h nada de intrnseco em uma perspectiva que enfatiza as macroconseqncias de microaes que requeira que as unidades elementares sejam individuais. Tudo o que se requer que o comportamento de um sistema mais abrangente seja decomponvel em comportamentos elementares explicveis em um nvel menos abrangente. Entretanto, na prtica, na maior parte das Cincias Sociais, as aes de seres humanos individuais so consideradas como determinando o fluxo de eventos em um sistema social maior. Considerase que os resultados no nvel do sistema so de-

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terminados pelas interaes entre indivduos que agem consistentemente em termos de axiomas do comportamento individual, quaisquer que eles sejam. Assim, fazemos suposies sobre consumidores individuais a fim de entender os mercados, sobre eleitores a fim de entender a poltica e sobre burocratas a fim de entender as burocracias. As duas teorias do comportamento agregado mais bem especificadas, a teoria econmica dos mercados e a teoria ecolgica da competio ambiental, exemplificam o estilo moderno. Considere-se a teoria dos mercados. Nessa teoria, encontramos consumidores individuais, cada qual buscando fazer aquisies pelos melhores preos possveis de acordo com suas prprias preferncias e alternativas, e produtores individuais, cada qual buscando tomar decises relativas produo e aos preos que resultem no melhor retorno possvel de acordo com suas prprias preferncias e alternativas. Supe-se que o comportamento do mercado seja compreensvel em funo das tomadas de deciso desses atores individuais que, em conjunto, redundam nos fenmenos de mercado. Considere-se, de maneira similar, a teoria ecolgica da competio ambiental. Nessa teoria, encontramos espcies individuais, cada qual se adaptando a um ambiente por meio da sobrevivncia, da mutao e da reproduo. Supe-se que a seleo e as mudanas na distribuio da populao no ambiente sejam compreensveis como conseqncias das aes de atores individuais que, em combinao com as aes de outros e da capacidade potencial do ambiente, produzem uma distribuio de tipos. II.3. A ao como a tomada de decises calculadas: o utilitarismo Historicamente, a Cincia Poltica enfatizou as maneiras em que o comportamento poltico esteve inserido em uma estrutura institucional de regras, normas, expectativas e tradies, as quais limitavam severamente o livre exerccio da vontade e do clculo individual (WOLIN, 1960). Por outro lado, na maior parte dos casos, a Cincia Poltica moderna descreveu os eventos polticos como a conseqncia de decises calculadas. No somente na Cincia Poltica, mas ao longo de toda a moderna obra terica nas Cincias Sociais, a viso proeminente do comportamento humano uma viso da escolha. A vida caracterizada como sendo a tomada de decises deliberadas. Os detalhes a respeito da metfora da escolha variam de uma abordagem para outra, mas a forma caracterstica supe que as escolhas originamse a partir de duas conjecturas sobre o futuro. A primeira sobre as incertas conseqncias futuras da ao atual possvel. Os tericos da deciso reconhecem que as limitaes humanas podem restringir a preciso das estimativas, que as estimativas podem ser parciais e que as informaes em que as estimativas baseiam-se podem ser dispendiosas; mas as informaes sobre as conseqncias provveis so supostas como importantes para uma escolha. A partir dessa suposio, sucede uma nfase no poder da informao e da competncia (CROZIER, 1964) e na importncia de fontes de informao confiveis e imparciais (NISBET & ROSS, 1980). Embora numerosos experimentos psicolgicos tenham indicado que as conjecturas dos seres humanos so parciais (KAHNEMAN, SLOVIC & TVERSKY, 1982), no foi fcil formular alternativas noo simples de que as conjecturas dos seres humanos experientes so, na mdia, precisas. Como resultado disso, a maior parte das teorias da escolha apresentam as decises como sendo, na mdia, sensatas. Em suas verses polticas, as teorias da escolha supem que, na mdia, os eleitores votam com inteligncia no que tange aos seus interesses; os legisladores organizam coalizes sensatas, dados os seus interesses, e estados-nao fazem alianas, voluntariamente, que, na mdia, melhoram suas posies. A segunda conjectura sobre a qual a escolha intencional e antecipatria baseia-se sobre as incertas preferncias futuras do tomador de deciso por possveis resultados futuros. Em qualquer teoria sobre a escolha deliberada, as aes dependem dos valores do tomador de deciso. Visto que as conseqncias de interesse devem ser obtidas no futuro, necessrio antecipar no somente o que acontecer, mas como o tomador de deciso sentir-se- a respeito daqueles resultados quando experimentados (MARCH, 1978). As complexidades desta segunda conjectura so largamente ignoradas por teorias da escolha. Em suas formas-padro, essas teorias supem que as preferncias so estveis e, em conseqncia, que as preferncias atuais so bons preditores de preferncias futuras; que as preferncias so consistentes e no so ambguas, de tal sorte que uma escolha ser claramente a indicada, dada a pri-

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meira conjectura; que as preferncias so exgenas, de modo que, qualquer que seja o processo que gere as preferncias, ele precede escolha e independente do processo de escolha. Em uma das mais bem desenvolvidas formas de uma teoria da escolha, essas suposies com respeito a preferncias so tomadas como axiomas e as preferncias so descobertas sem se pedir aos tomadores de deciso que as relatem, mas por meio da definio de uma funo de preferncia revelada que satisfaa os axiomas e seja consistente com as escolhas feitas pelo tomador de deciso (LUCE & RAIFFA, 1957). Embora a existncia emprica de preferncias reveladas consistentes tenha sido objeto de debates considerveis (BECKER & STIGLER, 1977; KAHNEMAN, SLOVIC & TVERSKY, 1982), a idia terica forma as bases do extenso desenvolvimento analtico e da explorao emprica. II.4. A eficincia da histria: o funcionalismo Historicamente, a Teoria Poltica tem sido ambivalente sobre a eficincia da histria. Os estudiosos do desenvolvimento poltico, assim como outros cientistas sociais, tm-se inclinado a aceitar uma idia de progresso, o movimento histrico mais ou menos inexorvel em direo a algum nvel mais avanado. Ao mesmo tempo, as histrias polticas freqentemente enfatizaram a significncia singular de uma seqncia particular de eventos ou escolhas, o impacto de uma estratgia ou discurso de campanha particular ou as tticas particulares da negociao internacional. No uso moderno, a terminologia do progresso foi largamente substituda por uma terminologia da sobrevivncia, mas na Cincia Poltica terica contempornea, na maior parte dos casos considera-se que as instituies e o comportamento evoluem por meio de alguma forma de processo histrico eficiente. Um processo histrico eficiente, nesses termos, aquele que se move rapidamente para uma soluo singular, dependente das condies ambientais do momento e, assim, independente da trajetria histrica. O equilbrio pode envolver uma distribuio estocasticamente estvel ou um ponto fixo, mas requer-se uma soluo que seja alcanada com relativa rapidez e que seja independente dos detalhes dos eventos histricos que conduzem a ela. A suposio de eficincia histrica uma suposio-padro de muito da moderna Cincia Social, embora comumente no-explcita. As teorias econmicas dos mercados e as teorias ecolgicas da competio, por exemplo, esto preocupadas com as caractersticas de um equilbrio, se que ele existe. Elas so usadas para predizer diferenas (por exemplo, em mercados, em estruturas organizacionais, na populao, em tecnologias) que sero observadas, em equilbrio, em diferentes ambientes. De modo semelhante, algumas teorias dos partidos polticos do perodo posterior II Guerra Mundial vem a orientao e a organizao partidrias como solues de equilbrio para problemas de sobrevivncia em um ambiente poltico competitivo (DOWNS, 1957). A suposio de eficincia histrica faz que essas teorias sejam largamente indiferentes realidade comportamental dos microprocessos que se supem. Por exemplo, pode-se supor que a competio elimine a ao que seja inconsistente com a lgica da sobrevivncia. Os exemplos incluem teorias do equilbrio de mercado, tais como aquelas encontradas em idias recentes a respeito de mercados de capitais eficientes (SHARPE, 1970); teorias das estruturas organizacionais, tais como aquelas encontradas em idias recentes a respeito da organizao industrial (WILLIAMSON, 1978), e teorias dos partidos polticos, tais como aquelas encontradas nas idias da Economia Poltica (OLSON, 1965). No se pode garantir que a histria seja eficiente. Um equilbrio pode no existir. Mesmo se houver um equilbrio, os processos histricos podem muito bem ser bastante lentos em relao taxa de mudanas no ambiente, de modo que improvvel que o equilbrio do processo seja alcanado antes das mudanas no ambiente e, assim, do equilbrio. Ao suporem rapidez, as teorias do comportamento poltico evitam enfocar em fenmenos transitrios que podem ser menos previsveis e mais sujeitos aos efeitos dos detalhes dos processos envolvidos. Por exemplo, quando se prediz que partidos polticos convergiro para posies idnticas em um ambiente de preferncias de voto single-peaked4, supe-se que o ajuste partidrio ser muito mais rpido do que o sero as mudanas de preferncia de voto. A eficincia requer tambm que o equilbrio seja singular e alcanvel. Processos com mltiplos equilbrios so, evidentemente, especificados com fa4 As preferncias so consideradas single-peaked quando

sua ordenao determinada pela posio de uma poltica em relao sua poltica preferida (N. T.).

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cilidade e freqentemente observados. O que os torna pouco atraentes no sua raridade, mas sua intratabilidade e a indeterminao de seus resultados. No por acaso que o princpio mais comum das teorias em Cincias Sociais o princpio da otimizao e que uma das maiores preocupaes em tais teorias mostrar que um processo possui um nvel timo singular que ser indubitavelmente alcanado. II.5. A primazia dos resultados: o instrumentalismo Historicamente, as teorias das instituies polticas retrataram as tomadas de deciso polticas primordialmente como um processo com o fim de desenvolver um senso de propsito, direo, identidade e pertencimento. A poltica era um veculo para a educao dos cidados e o melhoramento dos valores culturais. Embora haja excees, de modo geral a perspectiva moderna na Cincia Poltica deu primazia aos resultados e, ou ignorou as aes simblicas, ou percebeu os smbolos como parte de esforos manipulativos com o fim de controlar os resultados, em vez do reverso disso. Os modernos estados politicamente organizados so to repletos de smbolos, rituais, cerimnias e mitos quanto as sociedades mais familiares tradio antropolgica. Os polticos anunciam apoio pblico a posies que so incapazes de defender em privado (EDELMAN, 1964). Os legisladores votam a favor de legislaes ao mesmo tempo em que permanecem indiferentes quanto sua implementao (PRESSMAN & WILDAVSKY, 1973). Os administradores solicitam a participao pblica na tomada de decises a fim de assegurar apoio pblico s polticas com as quais j se encontram comprometidos. Os altos dirigentes defendem a reorganizao da burocracia pblica, anunciam planos para realizar essas reorganizaes e, com regularidade, abandonam esses planos (MARCH & OLSEN, 1983). Informaes so coletadas, polticas alternativas definidas e anlises de custo e benefcio realizadas, mas elas parecem estar mais dirigidas a reassegurar os observadores da adequao das aes sendo tomadas do que influenciar as aes (FELDMAN & MARCH, 1981). Nas discusses modernas sobre poltica, essas aes simblicas so caracteristicamente retratadas como movimentos estratgicos realizados por atores polticos autoconscientes. Rituais e cerimnias so definidos como fachadas para os processos polticos reais ou como instrumentos pelos quais os espertos e poderosos exploram os ingnuos e os fracos. A contratao de peritos empresta legitimidade a polticas (MEYER & ROWAN, 1977); a associao de movimentos impopulares com smbolos populares animador (EDELMAN, 1964). O controle de smbolos constitui-se em uma base de poder, assim como o controle sobre outros recursos (PFEFFER, 1981a), e o uso de smbolos parte de uma luta pelos resultados polticos (COHEN, 1974). III. AS PERSPECTIVAS INSTITUCIONALISTAS O neo-institucionalismo no peculiar Cincia Poltica. O renovado interesse nas instituies caracterstico de tendncias recentes na Economia, que descobriu a lei, os contratos, as hierarquias, os procedimentos de operao-padro, os cdigos profissionais e as normas sociais (AKERLOF, 1980). Tambm visto na Antropologia e na Sociologia, embora vises noinstitucionalistas nunca tenham sido bem-sucedidas nesses campos tanto quanto foram na Cincia Poltica e na Economia. Tambm no so inteiramente novas as idias institucionalistas. Ao designar essa coleo de idias de neoinstitucionalismo, queremos fazer notar o fato de que houve, com efeito, um velho institucionalismo, que ciclos no mundo das idias trouxeram-nos de volta consideraes que tipificaram formas anteriores de teoria na Cincia Poltica. Entretanto, no queremos sugerir que o novo e o velho sejam idnticos. Provavelmente, seria mais exato descrever o pensamento recente como combinando elementos de um velho institucionalismo aos estilos no-institucionalistas de recentes teorias da poltica. Esse neo-institucionalismo pode ser apresentado e discutido como uma perspectiva epistemolgica de profunda importncia para entender-se as Cincias Sociais, mas, para nossos propsitos, mais til defini-lo em termos de uma coleo restrita de desafios ao pensamento terico contemporneo, um pequeno conjunto de idias relativamente tcnicas de primordial interesse para os estudiosos profissionais da vida poltica. Essas idias minimizam a dependncia do Estado politicamente organizado com relao sociedade em favor de uma interdependncia entre instituies sociais e polticas relativamente autno-

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mas; elas minimizam a simples primazia de microprocessos e histrias eficientes em favor de processos relativamente complexos e da ineficincia histrica; elas minimizam as metforas da escolha e os resultados alocativos em favor de outras lgicas de ao e da centralidade do significado e da ao simblica. As idias no so todas mutuamente consistentes. Com efeito, algumas delas parecem mutuamente inconsistentes. Por exemplo, idias baseadas na suposio de que estruturas institucionais grandes (por exemplo, organizaes, legislaturas, estados) podem ser retratadas como atores autnomos racionalmente coerentes so companheiras incmodas para idias que sugerem que a ao poltica est inadequadamente descrita em termos de racionalidade e de escolha. III.1. A posio causal das instituies polticas Sem negar a importncia tanto do contexto social da poltica quanto das motivaes dos atores individuais, o neo-institucionalismo insiste em um papel mais autnomo para as instituies polticas. O Estado no somente afetado pela sociedade, mas tambm a afeta (KATZENSTEIN, 1978; KRASNER, 1978; STEPHAN, 1978; SKOCPOL, 1979; NORDLINGER, 1981). A democracia poltica depende no somente da economia e das condies sociais, mas tambm do desenho das instituies polticas. A agncia burocrtica, a comisso legislativa e as cortes de apelao so arenas para as foras sociais contraditrias, mas tambm so uma coleo de procedimentos e estruturas de operao-padro que definem e defendem interesses; elas so atores polticos em si. O argumento de que as instituies podem ser tratadas como atores polticos constitui-se em uma reivindicao de coerncia e de autonomia institucionais. A reivindicao de coerncia necessria a fim de tratar as instituies como tomadoras de deciso. De tal ponto de vista, a questo se desejamos conceber o Estado (ou alguma outra instituio poltica) como fazendo escolhas com base em algum interesse ou inteno coletivos (por exemplo, preferncias, objetivos, propsitos), alternativas e expectativas (LEVI, 1981). No h resposta obrigatria para essa questo, a menos que imponhamos uma. Se faz sentido ou no, de um ponto de vista tericopragmtico, imputar interesses, expectativas e as outras parafernlias da inteligncia coerente a uma instituio, a priori no algo nem mais nem menos problemtico do que se faz sentido ou no as imputar a um indivduo (KAHNEMAN, 1982; MARCH & SHAPIRO, 1982). A resposta pragmtica parece ser a de que a coerncia das instituies varia, mas , por vezes, substancial o bastante para justificar que se considere a coletividade como agindo coerentemente. A reivindicao de autonomia necessria para estabelecer que as instituies polticas so mais do que simples espelhos de foras sociais. As observaes empricas parecem indicar que os processos internos s instituies polticas, embora possivelmente iniciados por eventos externos, afetam o fluxo da histria. Programas adotados como um simples acordo poltico por uma dada legislatura tornam-se dotados de um significado e de uma fora distintos em virtude de possurem uma agncia que foi estabelecida para cuidar deles (SKOPCOL & FINEGOLD, 1982). A implantao de polticas pblicas ou a competio entre burocratas ou legisladores ativa e organiza as identidades e clivagens sociais de outro modo quiescentes (TILLY, 1978; OLSEN & SAETREN, 1980). Dentro do sistema poltico, especialistas em polticas desenvolvem e conformam o entendimento das questes e das alternativas relacionadas a essas polticas (HEDO, 1974). Tais fenmenos no so costumeiramente acomodados pela Teoria Poltica moderna, o que torna os resultados polticos uma funo de trs fatores primordiais: a distribuio de preferncias (interesses) entre atores polticos, a distribuio de recursos (poderes) e os constrangimentos impostos pelas regras do jogo (constituies). Cada um desses tratado como exgeno ao sistema poltico. Isto , as preferncias so desenvolvidas no interior de uma sociedade e transmitidas por meio da socializao; os recursos so distribudos entre atores polticos por algum processo social amplo e as regras do jogo so ou estveis, ou mudam por meio de uma interveno revolucionria exgena s atividades polticas ordinrias. A idia de que as preferncias so produzidas e alteradas por um processo exgeno aos processos de escolha fundamental para a teoria da deciso moderna. Na verso da teoria da preferncia revelada, para que a teoria seja testvel as preferncias devem ser estveis. Em outras verses, as preferncias podem mudar, mas a escolha em si no produz mudana de preferncias. As teorias convencionais dos mercados, por exem-

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plo, concebem a publicidade e a experincia como fornecendo informaes sobre alternativas e suas propriedades, no como afetando gostos. De modo semelhante, as teorias convencionais da poltica supem que a exposio do eleitor a um candidato e sua escolha por um no alteram suas preferncias quanto aos vrios atributos que um candidato possa ter, embora elas possam mudar as crenas dos eleitores a respeito de quais candidatos tm quais atributos. O neo-institucionalismo, juntamente com a maior parte das pesquisas sobre preferncias, argumenta que na poltica, assim como no restante da vida, as preferncias e os significados desenvolvem-se por meio de uma combinao de educao, doutrinamento e experincia. Eles no so nem estveis nem exgenos (COHEN & AXELROD, 1984). Se as preferncias polticas so moldadas por meio de experincias polticas ou por instituies polticas, canhestro ter-se uma teoria que suponha que as preferncias sejam exgenas ao processo poltico. E se as preferncias no so exgenas ao processo poltico, incmodo conceber o sistema poltico como estritamente dependente da sociedade a ele associada. O contraste entre os dois tipos de noes encontrado mais nitidamente em teorias da liderana poltica. Uma idia clssica de liderana poltica enfatiza a criao de coalizes polticas vencedoras entre participantes com certas demandas (MARCH, 1970). O papel da liderana o de um intermedirio: fornecer informaes, identificar coalizes possveis e facilitar o intercmbio de concesses [side-payments] e a articulao de trocas de favores. Tal viso de liderana est implcita na teoria do processo poltico que foi desenvolvida na Cincia Poltica em dcadas recentes. Uma segunda concepo de liderana enfatiza a transformao das preferncias, tanto aquelas do lder quanto aquelas dos seguidores (SELZNICK, 1957; BURNS, 1978). Os lderes interagem com outros lderes e so cooptados para assumir novos compromissos e crenas. O papel da liderana aquele de um educador, estimulando e aderindo a vises de mundo em mutao, redefinindo significados e estimulando compromissos. Tal viso mais conspcua nas idias do neoinstitucionalismo. A distribuio dos recursos polticos tambm parcialmente determinada de maneira endgena. As instituies polticas afetam a distribuio dos recursos, o que por sua vez afeta o poder dos atores polticos, afetando, conseqentemente, as instituies polticas. Riqueza, posio social, reputao de poder, conhecimento de alternativas e ateno no so coisas facilmente descritas como exgenas ao processo poltico e s instituies polticas. A ocupao de um cargo no Estado prov direitos de participao e altera a distribuio de poder e de acesso (LAEGREID & OLSEN, 1978; EGEBERG, 1981). As polticas alternativas dos lderes no so completamente definidas por foras exgenas, mas so modeladas por agncias administrativas existentes (SKOCPOL, 1980; SKOCPOL & FINEGOLD, 1982; SKOWRONEK, 1982). Os resultados do processo poltico modificam as reputaes de poder, as quais, por sua vez, modificam os resultados polticos (MARCH, 1966; ENDERUD, 1976). Por fim, o terceiro fator exgeno em teorias convencionais da poltica as regras do jogo tambm no realmente exgeno. As constituies, as leis, os contratos e as regras usuais da poltica tornam muitas aes ou consideraes potenciais, ilegtimas ou no-observadas; algumas alternativas so excludas da agenda antes que a poltica inicie-se (BACHRACH & BARATZ, 1962), mas esses constrangimentos no so impostos de modo completo por um sistema social externo; eles desenvolvem-se no contexto das instituies polticas. As agncias pblicas criam regras e fazem que os polticos sancionem-nas (ECKHOFF & JACOBSEN, 1960) e as mudanas revolucionrias so iniciadas e perseguidas por burocratas militares (TRIMBERGER, 1978). III.2. A complexidade causal da histria poltica As teorias polticas tendem a supor a existncia de um entrelaamento relativamente descomplicado entre as unidades elementares de um sistema poltico. Pode haver muitos indivduos, grupos ou classes envolvidos, mas eles so relativamente indiferenciados e suas aes so relativamente simples. Por outro lado, as observaes empricas de sistemas polticos freqentemente salientam a complexidade institucional dos estados modernos (ASHFORD, 1977; SCHARPF, 1977) e identificam um enlaamento bastante complexo entre instituies, indivduos e eventos. As alternativas no so fornecidas automaticamente a um tomador de deciso: elas devem ser encontradas. A busca de alternativas ocorre em um contexto organizado

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em que os problemas no somente procuram solues, mas as solues procuram problemas. As informaes sobre as conseqncias das alternativas so geradas e comunicadas por meio de instituies organizadas, de modo que as expectativas dependem da estrutura de conexes dentro do sistema, assim como as maneiras pelas quais os vieses e contra-vieses acumulam-se (SIMON, 1957a; 1957b). As conjecturas sobre as preferncias futuras desenvolvem-se dentro de instituies dedicadas a definir e modificar valores e os significados das aes (CYERT & MARCH, 1963; MARCH & OLSEN, 1976). H muitas dessas instituies, algumas aninhadas dentro de outras, com conexes mltiplas e imbricadas (LONG, 1958). Sistemas polticos nacionais encaixam-se em sistemas polticos internacionais e so compostos de numerosos subsistemas, alguns dos quais se estendem para alm das fronteiras nacionais. Se essa complexidade no pode ser decomposta analiticamente em partes menores ou no suscetvel aplicao de certas tcnicas de agregao relativamente simples, os problemas tericos relacionados ao entendimento da histria social no so facilmente acomodados no interior dos estilos tericos contemporneos. Por exemplo, pode ser temerrio supor que erros relacionados a expectativas possuam uma distribuio normal com uma mdia zero. A alocao de ateno pode ser crtica para o fluxo dos eventos. A responsividade do sistema poltico a presses ambientais pode, ao menos no curto prazo, depender do montante de inatividade no sistema e das maneiras pelas quais os nmeros contbeis [accounting numbers] so produzidos e postos de lado. O sistema pode no chegar perto de tentar resolver conflitos, mas pode, simplesmente, atender, em seqncia, as demandas dele exigidas (CYERT & MARCH, 1963). O aprendizado pode ser supersticioso e regras de inferncia falaciosas podem persistir por longos perodos (NISBET & ROSS, 1980). No limite, as conexes entre problemas e solues podem ser menos dominadas por uma lgica de conexes causais entre meios e fins do que pelas menos problemticas conexes temporais de simultaneidade (COHEN, MARCH & OLSEN, 1972). Mais comumente, as teorias do comportamento coletivo simplificam o potencial atoleiro da complexidade coletiva por uma de duas vias clssicas. A primeira a da agregao estatstica. Em seu aspecto usual, a agregao supe que os fatores afetando os resultados podem ser divididos em dois grupos, um sistemtico e outro aleatrio. Assim, por exemplo, poderamos supor que em uma populao de eleitores existem muitos fatores afetando a escolha eleitoral. Alguns desses fatores (por exemplo, a renda) tm impactos no voto que so fortes e consistentes ao longo de todo o espectro de indivduos. Outros fatores (por exemplo, questes a respeito de polticas especficas) tm impactos que so mais fracos ou menos consistentes ou menos bem entendidos. Se supusermos que estes ltimos fatores podem ser tratados como rudos, isto , que so variveis independentes, distribudas aleatoriamente, os fatores sistemticos ficaro claros nos resultados agregados. Dessa maneira, suposies convencionais de agregao impem uma ordem estatstica aos resultados. A segunda simplificao clssica a suposio de eficincia histrica. Embora esse argumento esteja comumente associado a teorias da seleo natural e melhor especificado em teorias modernas de Biologia de Populaes, a idia bsica da eficincia histrica est implcita em muitas teorias modernas. Independentemente da complexidade ou das aparentes anomalias do comportamento humano, supe-se que os processos histricos eliminam regras de comportamento que no so solues para um problema de adequada otimizao conjunta. Assim, uma predio baseada na soluo do problema de otimizao predir comportamentos corretamente, independentemente de se os atores envolvidos formulam ou resolvem esse problema explicitamente (FRIEDMAN, 1953). Por exemplo, poderamos predizer o resultado de uma complexa negociao poltica por meio da suposio de que os atores envolvidos estejam, cada um deles, agindo racionalmente com base em informaes integrais a respeito um do outro e do mundo, apesar de que reconheamos que tais suposies so inteiramente falsas como uma descrio do comportamento individual. Os estudiosos das instituies sugerem simplificaes tericas alternativas para entenderem sistemas polticos complexos, mais comumente a suposio de uma estrutura poltica. Por estrutura poltica queremos dizer um conjunto de instituies, regras de comportamento, normas, papis, arranjos materiais, edificaes e arquivos que so relativamente invariantes frente rotatividade

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de indivduos e relativamente resilientes s preferncias e expectativas idiossincrticas dos indivduos. Em contraste com teorias que supem que a ao constitui-se em escolha baseada nos valores de indivduos, as teorias da estrutura poltica supem que a ao constitui-se no cumprimento de deveres e de obrigaes. A diferena importante. Em uma metfora da escolha, supomos que os atores polticos consultam preferncias pessoais e expectativas subjetivas; em seguida, que selecionam aes que so to consistentes quanto possvel com aquelas preferncias e expectativas. Em uma metfora do dever, supomos que os atores polticos associam certas aes com certas situaes por meio de regras de adequao. O que adequado para uma pessoa particular em uma situao particular definido pelo sistema poltico e social e transmitido por meio da socializao. A estrutura poltica simplifica o mundo complexo para os indivduos que nela esto. Entretanto, ela no torna os problemas do terico poltico necessariamente mais simples. O complexo entrelaamento de comportamentos guiados pelas regras pode ser to difcil de desemaranhar quanto o complexo entrelaamento de comportamentos guiados por preferncias. Como resultado disso, existe, desde muito, uma tendncia de combinar-se idias de estrutura poltica com idias de eficincia histrica. Se o comportamento individual no interior de uma estrutura poltica guiado pelas regras, ento possvel imaginar que a experincia histrica acumula-se ao longo de geraes de experincias individuais. A informao sobre aquelas experincias encontra-se codificada nas regras institucionais (NELSON & WINTER, 1982). Esse argumento familiar ao discurso poltico. Ele foi parte da doutrina conservadora por centenas de anos, formando uma base para a defesa tanto das regras de comportamento tradicionais quanto da ordem poltica existente. Para alm de sua aparente consistncia com numerosas observaes, a vantagem de tratar o comportamento como algo guiado pelas regras no que possvel, desse modo, salvar a crena na eficincia histrica; mais exatamente, que isso conduz de modo mais natural do que tratar o comportamento como uma otimizao a um exame das maneiras especficas nas quais a histria encontra-se codificada em regras e, desse modo, torna a idia de eficincia histrica mais atenta s possveis condies limitativas de eficincia e mais suscetveis de gerar predies interessantes a respeito de equilbrios mltiplos ou longas trajetrias temporais. De fato, a suposio de eficincia torna-se principalmente uma questo de f se o problema de otimizao associado no puder ser especificado ou resolvido pelo observador ou se for impossvel identificar os mecanismos precisos pelos quais a experincia histrica transformada em ao no tempo presente. A menos que o processo seja especificado, impossvel examinar quer a probabilidade de que um equilbrio particular ser alcanado, quer quanto tempo levar-se- para isso. III.3. A poltica como uma interpretao da vida Uma concepo de poltica como tomada de decises pelo menos to antiga quanto Plato e Aristteles. Ela reflete-se na linguagem e nas preocupaes do pensamento poltico, desde os primeiros filsofos polticos, passando por Bentham at Merriam e Lasswell. Quem consegue e como? Na maior parte dos casos, a teoria contempornea da Cincia Poltica considera a poltica e o comportamento poltico nesses termos instrumentais. O intento das aes encontra-se em seus resultados e o princpio organizador de um sistema poltico a alocao de recursos escassos frente a conflitos de interesse. Assim, ao escolha; escolhas so feitas em termos de expectativas quanto a suas conseqncias; significados so organizados para afetarem as escolhas; smbolos so cortinas que obscurecem a poltica real ou artefatos de um esforo para tomar-se decises. Partes do neo-institucionalismo so desafios a essa primazia dos resultados. Esses desafios ecoam um outro tema antigo do pensamento poltico: a idia de que a poltica cria e confirma interpretaes da vida. Por meio da poltica, os indivduos desenvolvem-se, assim como suas comunidades e o bem pblico. Nessa viso, a participao na vida cvica a forma mais elevada de atividade de uma pessoa civilizada. Essas idias encontram vozes ps-helensticas em J. S. Mill, Pateman (1970) e Lafferty (1981). A poltica considerada como educao, como um lugar para descobrir, elaborar e expressar significados, estabelecer concepes compartilhadas (ou opostas) de experincia, de valores e a natureza da existncia. simblica, no no sentido recente de smbolos como artifcios dos poderosos para confundir os fracos, porm mais no sentido de smbolos como instrumentos de ordem interpretativa.

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A fonte primordial do desafio institucionalista emprica. Os observadores dos processos de tomada de deciso discernem com regularidade caractersticas difceis de serem relacionadas com uma concepo de escolha coletiva orientada para o resultado. A satisfao est freqentemente no processo. Os participantes potenciais parecem importar-se com o direito de participao tanto quanto com o fato da participao; os participantes recordam-se das caractersticas do processo mais fcil e vividamente do que de seus resultados; argumentos acalorados conduzem a decises sem que haja preocupaes sobre sua implementao; informaes relevantes para uma deciso so solicitadas, mas no so consideradas; a autoridade exigida, mas no exercida (MARCH & OLSEN, 1976; FELDMAN & MARCH, 1981). Essas observaes so freqentemente relatadas como anomalias, como sintomas de algum tipo de perversidade nos sistemas observados, paradoxais. Entretanto, a aparncia de paradoxo um produto de nossa pressuposio terica de que o ponto central de um processo de tomada de decises a deciso. Para muitos propsitos, essa pressuposio pode ser enganadora. Os processos da poltica podem ser mais centrais do que seus resultados. A poltica e a governana so rituais sociais importantes. Em mundos idos, em que a fora causal mais importante que produzia a experincia histrica era a vontade dos deuses, os rituais sociais eram organizados em torno de cerimnias pelas quais essa vontade era descoberta e influenciada. Sociedades contemporneas mais desenvolvidas, de algum modo mais seculares em suas concepes de causalidade, acreditam que a experincia produzida por uma combinao de leis naturais e ao humana intencional. Portanto, nessas sociedades, os rituais sociais e polticos so organizados em torno da consulta aos especialistas e da tomada de decises (OLSEN, 1970). Os procedimentos de deciso que observamos so reflexos e lembretes dessa concepo moderna e secular da ordem social. Elas so sinais e smbolos da adequao dos eventos, no no sentido de que o que aconteceu necessita ser visto como desejvel ou agradvel, mas no sentido de que o que aconteceu pode ser visto como tendo ocorrido da maneira que as coisas acontecem (FELDMAN & MARCH, 1981). O termo usual legtimo; mas a legitimidade pode denotar alguma coisa mais restrita do que se intente, pois o que os rituais procuram estabelecer no somente a virtude moral dos eventos, mas tambm sua necessidade. IV. A PESQUISA TERICA E AS INSTITUIES POLTICAS As aes humanas, os contextos sociais e as instituies operam uns sobre os outros de maneiras complexas; esses processos de ao complexos e interativos e a formao de significados so importantes para a vida poltica. As instituies no parecem ser nem reflexos neutros de foras ambientais exgenas nem arenas neutras para o desempenho de indivduos guiados por preferncias e expectativas exgenas. Como resultado disso, a Teoria Poltica contempornea provavelmente confiante em demasia a respeito da possibilidade de uma teoria da poltica que ignore as instituies polticas. Entretanto, na maioria dos casos, o trabalho terico relevante ainda est por ser feito. A sugesto de que as instituies polticas e a sociedade so independentes interessante, mas essa afirmao precisa encontrar uma expresso terica mais rica. adequado observar que as instituies polticas podem ser tratadas como atores quase da mesma maneira pela qual tratamos os indivduos como tais; mas carecemos de demonstraes mais detalhadas da utilidade de fazer-se isso. de bom senso notar que a histria no necessariamente eficiente, mas seria de uma ajuda ainda maior se fssemos capazes de mostrar as maneiras especficas pelas quais processos especficos dependentes da histria conduzem a resultados que so ou no-singulares ou muito atrasados sob algumas condies. plausvel argumentar que a poltica est repleta de comportamentos que so difceis de encaixar em um modelo utilitrio; mas a plausibilidade aumentaria se consegussemos descrever um modelo alternativo. E provocativo notar a importncia dos smbolos, rituais, cerimnias e mitos na vida poltica, mas no podemos sustentar essa provocao sem uma especificao mais clara de como as teorias polticas so afetadas por tal viso. Mover-se de julgamentos sutis sobre o conhecimento emprico em direo a uma formulao terica adequada no mais fcil na anlise da poltica do que seria em outra atividade. Isso requer no somente estudos empricos mais extensos, mas, tambm, pesquisa terica. Por pesqui-

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sa terica queremos dizer, primordialmente, o desenvolvimento de idias, conceitos e modelos baseados em observaes empricas, relevantes para um entendimento comportamental e uma ordenao prescritiva da vida poltica. Esse objetivo no impossvel de ser atingido. Trinta anos atrs, os estudiosos das organizaes de orientao emprica fizeram duas grandes crticas existente teoria organizacional da tomada de decises. A primeira crtica foi a de que a teoria fez extraordinrias demandas de tempo e de informao s organizaes (SIMON, 1957a; 1957b; MARCH & SIMON, 1958). A informao e o tempo foram tratados como recursos livremente disponveis. Requerer que todas as conseqncias de todas as alternativas fossem conhecidas de modo preciso parecia irrazovel frente evidncia emprica de que as organizaes consideravam somente um pequeno nmero de alternativas, examinavam somente um pequeno nmero de conseqncias relacionadas somente a um subconjunto de objetivos organizacionais e produziam estimativas relativamente imprecisas. A segunda crtica foi a de que a teoria sups que todos os participantes em uma organizao compartilhavam os mesmos objetivos ou, se assim no fosse, que os conflitos entre eles podiam ser gerenciados prontamente conforme os termos de algum acordo prvio (MARCH, 1962; CYERT & MARCH, 1963). No caso de uma organizao poltica, o acordo era um contrato de coalizo, ou uma constituio, pelo qual todos os membros da coalizo ou do Estado politicamente organizado concordavam em sujeitar-se s polticas especificadas por meio de barganha ou da legislao. Da a familiar distino entre poltica e administrao. No caso de uma organizao econmica, o acordo era um contrato de trabalho pelo qual os empregados, em troca do pagamento de salrio, concordavam em agir como se tivessem os mesmos objetivos que o dono ou que outro formulador de polticas legtimo. Estudos empricos pareceram indicar que o conflito nas organizaes era endmico e que ele tendia a ser interminvel, em vez de resolver-se por meio dos acordos prvios. Essas crticas comearam a ter um srio impacto nas teorias formais da ao organizada no momento em que elas foram traduzidas em afirmaes tericas teis por meio do desenvolvimento da economia da informao e das teorias da agncia. Tais teorias consideram a informao como um recurso escasso sujeito ao estratgica em um mundo povoado por atores racionais auto-interessados. As idias extradas dos estudos organizacionais sobre a racionalidade limitada e o conflito interno permeiam a teoria econmica moderna na forma de discusses sobre risco moral, informaes assimtricas, agncia, sinalizao e estratgias timas de informao (HIRSHLEIFER & RILEY, 1979). A maioria dos estudiosos das organizaes argumentaria que essas teorias tambm so incompletas, mas est claro que as crticas empricas anteriores reformaram a reflexo terica. O neo-institucionalismo beneficiar-se-ia de um desenvolvimento terico similar se ele pudesse realizar-se. Assim como as observaes anteriores sobre a racionalidade limitada e o conflito interno, as observaes a respeito da importncia das instituies tomaram, de modo geral, a forma de crtica das idias tericas existentes, em vez da delineao de um conjunto alternativo de conceitos tericos precisos. Desenvolver uma estrutura terica abrangente para a reflexo institucional , por certo, uma tarefa prodigiosa e pretensiosa e no ser empreendida aqui. Entretanto, podemos identificar algumas idias associadas ao neoinstitucionalismo que poderiam ser merecedoras de ateno terica. IV.1. Concepes institucionais de ordem A reflexo institucional enfatiza o papel desempenhado por estruturas institucionais na imposio de elementos de ordem em um mundo potencialmente imperfeito. A Teoria Poltica tradicional conferiu uma ateno considervel ordem produzida pelos contratos polticos, refletida em constituies, leis e outras regras estveis, ou por uma comunidade de obrigaes morais, freqentemente inspiradas e amparadas pelo dogma religioso (WATERSTONE, 1966; BERKI, 1979). Na maior parte dos casos, a Teoria Poltica contempornea afasta-se de tais preocupaes e concentrase na agregao e na eficincia histrica superpostas a dois outros tipos de ordem: a ordem imposta pela razo e a ordem imposta pela competio e pela coero. Reconhece-se a razo nas idias de racionalidade e de ao intencional; ela encontra expresso institucional na organizao hierrquica de meios e fins (e, desse modo, em instituies planejadas formalmente). A competio e a coero so reconhecidas em idias de conflito de interesse, poder, barganha, sobrevivncia e guerra; elas encontram expresso

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institucional nas eleies e na elaborao de polticas. A pesquisa terica relevante para o neoinstitucionalismo envolveria a elaborao de noes adicionais de ordem poltica. Acreditamos ser possvel identificar ao menos seis concepes desse tipo sobre as quais um montante modesto de trabalho terico poderia gerar recompensas. 1) Ordem histrica. O conceito de ordem histrica implcito na teoria contempornea enfatiza a eficincia dos processos histricos, as maneiras pelas quais a histria move-se, rpida e inexoravelmente, na direo de um resultado singular, o qual , normalmente e em um certo sentido, um nvel timo. Uma teoria institucional especificaria como os processos histricos so afetados pelas caractersticas especficas de instituies polticas e proveria um entendimento terico mais amplo quanto s ineficincias da histria, isto , processos histricos que no possuem equilbrios, que ocorrem por longos perodos de tempo, que conduzem a equilbrios no-singulares ou que tm resultados singulares, porm menos favorveis. A ateno terica com as ineficincias da histria envolve uma preocupao maior com as maneiras pelas quais as instituies aprendem a partir de suas experincias (ETHEREDGE, 1976) e com as possibilidades de que o aprendizado produzir ajustes mais lentos ou mais rpidos em relao ao adequado ou at mal-orientados. Ela envolve tentar especificar as condies sob as quais os ramos seqenciais da histria voltam-se uns sobre os outros e as condies sob as quais eles divergem; ela envolve caracterizar o papel dos procedimentos de operao-padro, das profisses e da percia em armazenar e recordar a histria. 2) Ordem temporal. Na maioria das teorias da ao, supomos que as coisas esto ordenadas de acordo com suas conexes conseqentes. Os meios esto conectados aos fins adequados; as causas esto conectadas aos efeitos que produzem; as conseqncias esto conectadas s aes que conduzem a elas e s preferncias que afetam; as solues esto conectadas aos problemas que resolvem. Tais conceitos de ordem constituem a base das teorias da escolha. Os desvios da ordem conseqente so vistos como aberraes interessantes, distrbios de um sistema de outro modo mantido unido pela maneira como o desejo por algo conduz feitura de alguma coisa conectada quele desejo e pela maneira como a feitura de alguma coisa conduz a conseqncias relacionadas inteno. A ordem temporal prov uma alternativa em que as conexes so menos conseqentes do que temporais. As coisas so conectadas em virtude de suas presenas ou chegadas simultneas. Em uma cultura com um forte sentido de ciclos mensais ou anuais ou de coortes de nascimento, no deveramos ficar demasiado surpresos pela ordem temporal. Em muitas situaes envolvendo os seres humanos, a propriedade mais facilmente identificada de objetos ou de eventos so os subscritos temporais associados a eles. Por conseguinte, os estudiosos da alocao de tempo nas organizaes observaram as maneiras por que a ateno a problemas parece ser determinada tanto pelo tempo de seu surgimento quanto por avaliaes a respeito de sua importncia. Uma forma clssica de ordem temporal encontrada na teoria das filas, embora a maioria das discusses sobre filas esteja includa em uma estrutura conseqente na qual as filas so ou indistinguveis ou distinguveis somente por meio de seus tempos de processamento. 3) Ordem endgena. Uma boa parte da teoria contempornea enfatiza a maneira pela qual a ordem imposta sobre as instituies polticas por um ambiente externo. Dessa perspectiva, por exemplo, o poder dentro de um sistema poltico determinado pela posse de recursos no ambiente, os interesses so determinados pela posio no mundo externo e a coerncia no interior de uma instituio assegurada pelas exigncias da existncia. Desse modo, a ordem efetivamente exgena instituio e no depende das suas propriedades ou dos processos em seu interior. Os estudiosos das instituies sugeriram diversas maneiras pelas quais os processos institucionais internos afetam coisas tais como a distribuio de poder, a distribuio de preferncias ou a gesto do controle. Desse modo, eles convidam ao desenvolvimento terico de modelos que sejam adequados para entender-se as ma-

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neiras pelas quais os interesses e as preferncias desenvolvem-se no contexto da ao institucional, as maneiras por que as reputaes de poder evoluem como conseqncia dos resultados da poltica, as maneiras pelas quais o processo de controle de organizaes com determinados propsitos produz conseqncias no-antecipadas e as maneiras por que o curso da tomada de decises nos sistemas polticos, de modo sistemtico e endgeno, resulta em iluses de sucesso e de fracasso. 4) Ordem normativa. Na Cincia Social emprica, a observao de que o comportamento constrangido e ditado pelos ditos culturais e normas sociais um lugar-comum. Embora o interesse pessoal indubitavelmente permeie a poltica, a ao freqentemente mais baseada na descoberta dos comportamentos normativamente adequados do que no clculo do retorno esperado a partir de escolhas alternativas. Como resultado disso, o comportamento poltico, assim como outros comportamentos, pode ser descrito em termos de deveres, obrigaes, papis e regras. Entretanto, tal descrio no foi traduzida em nenhuma forma terica convincente. Alguns esforos foram feitos a fim de racionalizar regras normativas, como o altrusmo (KURZ, 1978) e a reciprocidade (AXELROD, 1980), ou de especificar as condies para sua evoluo (TRIVERS, 1971; AXELROD & HAMILTON, 1981). De uma perspectiva institucionalista, tais esforos so exemplares, mas eles tendem a limitar a ateno esttica comparativa das normas individuais. Um exame terico mais abrangente da ordem normativa consideraria as relaes entre as normas, a significncia da ambigidade e da inconsistncia nas normas e a trajetria temporal da transformao de estruturas normativas. Um entendimento terico de tais normas convencionais, como aquelas que circundam a confiana e a legitimidade, parece suscetvel de ser particularmente pertinente para a anlise poltica. 5) Ordem demogrfica. tentador para os estudiosos da poltica, assim como para os estudiosos de outros empreendimentos humanos, encontrar ordem, definida em termos da lgica de seu domnio particular de interesse. Desse modo, os estudiosos de legislaturas imaginam que uma legislatura melhor entendida em termos da legiferao e os estudiosos das cortes imaginam que uma corte melhor entendida em termos da tomada de decises judiciais. Por outro lado, uma instituio humana pode ser estudada e interpretada como o corte transversal das vidas das pessoas envolvidas. A idia de que o comportamento coletivo pode ser entendido como um mosaico de vidas privadas conecta o pensamento terico contemporneo a idias similares difundidas entre estudiosos qualitativos do comportamento humano e romancistas (KRIEGER, 1983). O foco na demografia institucional combina tal viso de vida organizada com a ateno a uma propriedade das vidas individuais que , ela mesma, um produto da estrutura institucional a carreira individual (MARCH & MARCH, 1978; PFEFFER, 1981b). Os requisitos tericos incluem conceitos teis a respeito das maneiras pelas quais as organizaes adaptam-se rotatividade; as instituies so guiadas por suas estruturas de coortes e a persecuo de carreiras e padres profissionais dita o fluxo dos eventos. 6) Ordem simblica. Os estudiosos das organizaes formais chamaram a ateno para a fora ordenadora dos smbolos, dos rituais, das cerimnias, das histrias e do drama na vida poltica (MARCH & OLSEN, 1976; 1983; MEYER & ROWAN, 1977; PONDY, 1978; MARCH, 1981; PFEFFER, 1981a). Os smbolos permeiam a poltica de uma forma sutil e difusa, provendo coerncia interpretativa para a vida poltica. Muitas das atividades e experincias da poltica so definidas por suas relaes com os mitos e os smbolos que as precedem e que so amplamente compartilhados. Ao mesmo tempo, o comportamento simblico tambm um elemento estratgico na competio poltica. Indivduos e grupos so freqentemente hipcritas, recitando mitos sagrados sem acreditar neles ao mesmo tempo em que violam suas implicaes. O problema tradicional com tais observaes no o da dvida sobre sua veracidade,

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mas sobre nossa habilidade em traduzi-las em afirmaes tericas teis sem que se cause um dano excessivo aos seus significados. O desenvolvimento terico que seja o reflexo de uma perspectiva institucional incluiria um exame das maneiras pelas quais as tendncias para consistncia e inconsistncia nas crenas afetam a organizao do significado poltico, as maneiras pelas quais centros exemplares (GEERTZ, 1980) criam ordem social por meio de cerimnias e as maneiras pelas quais o comportamento simblico transforma mais do comportamento instrumental e transformado por ele. Em particular, um srio entendimento terico de mitos, smbolos e rituais deve incluir alguma ateno dinmica dos smbolos e aos processos pelos quais os smbolos moldam o comportamento no somente dos ingnuos, mas da sociedade como um todo. IV.2. Exemplos de pesquisas tericas possveis No bojo dessas seis concepes de ordem, existem algumas possibilidades de pesquisas tericas que atentam para os insights dos estudiosos das instituies. Tais pesquisas so institucionais em dois respeitos: em primeiro lugar, so orientadas por uma ou mais das concepes de ordem institucionalistas; em segundo lugar, tentam iluminar como os fatores institucionais e organizacionais afetam os eventos polticos. A ttulo de exemplos, considere-se o seguinte. Exemplo 1: policy martingales5. Muitos modelos da histria reconhecem que eventos histricos especficos envolvem elementos relacionados ao acaso. O acontecimento histrico singular pode ser o resultado casual de alguma distribuio probabilstica de eventos possveis. Mesmo em situaes em que o acaso, estritamente considerado, no visto como vital, qualquer evento especfico visto como a conseqncia de um complexo entrelaamento de fatores que so impossveis de ser preditos com preciso em um nico caso. Na verso de teste independente de tais modelos, qualquer evento histrico especfico est sujeito a vrios tipos de flutuaes aleatrias, mas, no longo prazo, eventos improvveis que ocorram em um momento particular so contrabalanados por eventos improvveis diferentes em um momento subseqente. As realizaes especficas do processo histrico que abrangem os eventos do presente so independentes das realizaes especficas que abrangem os eventos do passado. Cada evento especfico de uma histria em desdobramento relativamente difcil de predizer, mas a predio no melhorada pelo conhecimento da histria das realizaes passadas daquele processo. possvel compreender a elaborao de polticas como um processo de teste independente. Suponha-se que pensemos as polticas [policy] como a conseqncia da barganha entre atores polticos com preferncias e recursos prvios, mas sujeitos a variaes caso a caso atribuveis a fatores especficos, imprevisveis e incontrolveis. Entender a partir da os resultados de curto prazo de um processo relacionado a uma poltica dependeria de detalhes considerveis acerca da situao especfica. Um estudioso das instituies poderia muito bem observar que os detalhes a respeito da maneira pela qual a ateno organizada, como as alternativas so apresentadas, quais informaes esto disponveis, quais participantes esto livres de outras demandas, como a memria institucional consultada e uma grande quantidade de outros fatores afetariam a poltica [policy] de cunho poltico [political] especfica adotada em um momento especfico. Ao mesmo tempo, entretanto, tais fatores so irrelevantes (ou redundantes) para entender-se a combinao de polticas de longo prazo. Um tal entendimento possvel simplesmente a partir do conhecimento do processo poltico subjacente e de quaisquer vieses institucionais sistemticos. Nem todos os processos de elaborao de polticas so processos de teste independentes. Muitos deles parecem ser mais da natureza dos martingales (FELLER, 1950). Assim como um processo de teste independente, um processo de martingale est sujeito variao do acaso, mas as variaes acumulam-se. O que distingue um martingale a propriedade de que o valor que se espera do processo em um dado momento igual ao da realizao do processo em um momento anterior. Essa propriedade torna a trajetria especfica da histria importante para entender-se os eventos histricos atuais. Na verdade, as flutuaes da histria que ocorrem ao acaso alteram os pon-

5 Essa expresso, que se mantm no original em ingls, de

difcil traduo; de qualquer forma, os autores explicam o seu sentido na seqncia (nota do revisor da traduo).

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tos de partida do prximo passo do processo histrico. Descries corriqueiras de processos incrementais relacionados a polticas fazem-nos parecer-se com a natureza dos martingales. A distribuio de resultados possveis a partir de um processo relacionado a alguma poltica concebida como conseqncia da competio e da barganha acerca de ajustes incrementais na poltica em curso; a poltica efetivamente adotada um resultado casual que se d a partir dessa distribuio. Essa propriedade de martingale da elaborao de polticas no independente de fatores institucionais. Com efeito, parece ser uma caracterstica institucional prototpica. As polticas, uma vez adotadas, ficam inseridas nas instituies. Elas associam-se a regras, expectativas e compromissos. Ao afetar a ateno e as aspiraes, elas afetam o futuro comportamento de busca dos participantes polticos. Os martingales divergem mais rapidamente do que os processos de teste independentes; isto , para um dado montante de variao ao acaso em cada perodo de tempo, a varincia entre resultados possveis, aps um certo nmero de perodos, ser substancialmente maior em um martingale. Como resultado disso, a preciso com que realizaes especficas do processo podem ser antecipadas consideravelmente menor. Desse modo, martingales relacionados a polticas vinculam-se, porm no de maneira idntica, a vrias idias menos precisas de bifurcaes na histria, de eventos crticos que fizeram a diferena. Em certo sentido, o primeiro passo mais importante do que qualquer passo subseqente; porm, esse um sentido limitado. Em um processo de martingale, todos os eventos so bifurcaes; as trajetrias de polticas de dois sistemas polticos com condies polticas subjacentes idnticas sero radicalmente diferentes simplesmente devido maneira pelas quais as perturbaes (possivelmente menores) alteram o foco da presso poltica. Exemplo 2: aprendizado emprico. A observao de que as instituies acumulam uma experincia histrica por meio do aprendizado freqente no institucionalismo. Os resultados e as inferncias das experincias passadas encontram-se armazenados em procedimentos de operao-padro, em regras profissionais e nas elementares regras de bolso da pessoa prtica. Esses elementos do conhecimento histrico foram retratados tanto como formas de retrocesso irracional quanto como portadores de sabedoria e no difcil especificar situaes ambientais em que qualquer uma dessas caracterizaes seja adequada. O que menos claro se podemos modelar os processo de aprendizado institucional. Embora tenha-se aventado argumentos pouco precisos concernentes a que o aprendizado emprico conduzir, no longo prazo, descoberta e adoo de estratgias mais favorveis, pouco esforo terico foi devotado para especificar-se precisamente as condies sob as quais o aprendizado a partir de experincias conduz a um comportamento mais favorvel ou para relacionar tais condies s caractersticas da estrutura ou da vida institucional. Consideremos o simples modelo de aprendizado a seguir (LEVINTHAL & MARCH, 1982). Uma instituio de tomada de decises aprende simultaneamente ao longo de trs dimenses. Em primeiro lugar, ela modifica sua estratgia, ou seja, ela altera a probabilidade de fazer uma escolha em vez de outra entre as atividades alternativas disponveis para ela. O sucesso subjetivo leva ao aumento da probabilidade de repetir uma escolha; o fracasso subjetivo leva a uma diminuio da probabilidade de repetir uma escolha (MARCH & OLSEN, 1976). Em segundo lugar, uma instituio modifica suas competncias, ou seja, ela altera a habilidade que possui nas vrias atividades em que poderia engajar-se. A competncia em uma atividade aumenta com a experincia que se acumula com ela; ela diminui com o tempo (PRESTON & KEACHIE, 1964). Em terceiro lugar, uma instituio modifica suas aspiraes, isto , ela altera sua definio de sucesso subjetivo. As aspiraes movem-se na direo de desempenhos passados (CYERT & MARCH, 1963). Est claro que os fatores institucionais afetam diversas das caractersticas-chave de tal aprendizado. As taxas de aprendizado associadas aos trs tipos de aprendizado so, em parte, uma funo das caractersticas da instituio. O grau de acoplamento fraco em uma organizao afeta a preciso com que as escolhas so feitas, os resultados observados, as aspiraes expressas e as competncias realizadas. Assim, ele pode ser expresso como formas variadas de rudo no processo. A inatividade organizacional afeta o grau de centralizao na organizao e assim a conexo entre as subunidades. As trs dimenses de aprendizado obviamente interagem. Por exemplo, o aprendizado sobre aspiraes afeta a definio de sucesso subjetivo, o que, conseqentemente, afeta o aprendizado so-

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bre as estratgias. O aprendizado sobre as competncias afeta os resultados dos desempenhos, o que, conseqentemente, afeta o aprendizado tanto sobre as estratgias quanto sobre as aspiraes. O aprendizado sobre as estratgias afeta as escolhas, o que, conseqentemente, afeta o aprendizado sobre as competncias. Pode-se explorar o modelo a fim de descobrir-se as circunstncias sob as quais ele alcana um equilbrio e, entre aquelas circunstncias, aquelas sob as quais ele alcana um nvel timo. Ele tambm pode ser combinado em estruturas de aprendizado mais complexas em que as escolhas de uma instituio afetam os resultados de uma outra (por exemplo, competio e cooperao) e em que a instituio que aprende , ela mesma, composta de subunidades de aprendizado. Exemplo 3: latas de lixo. Os modelos da lata de lixo da escolha organizacional foram sugeridos como a representao de uma ordem temporal particular. Em sua forma mais comumente discutida na literatura, o modelo da lata de lixo supe que problemas, solues, tomadores de deciso e oportunidades de escolha so correntes independentes e exgenas que fluem por meio de um sistema (COHEN, MARCH & OLSEN, 1972). Elas encontram-se conforme o tempo de sua chegada. Dessa maneira, as solues esto primordialmente conectadas a problemas em funo de sua simultaneidade; relativamente poucos problemas so resolvidos; na maior parte dos casos, escolhas so feitas, ou antes que quaisquer problemas sejam ligados a elas (omisso), ou depois de os problemas terem abandonado uma escolha para associarem-se a outra (abandono). Essa situao de extremo acoplamento fraco, chamada de estrutura aberta nas discusses originais sobre a lata de lixo, atraiu a maior parte da ateno na literatura e os estudos empricos revelaram processos de deciso que parecem aproximar-se de tal estrutura aberta (MARCH & OLSEN, 1976). Entretanto, nem todas as situaes de deciso so to desestruturadas assim. Podemos caracterizar uma situao de escolha em termos de duas estruturas. A primeira a estrutura de acesso, uma relao entre problemas (ou solues) e oportunidades de escolha. A estrutura de acesso pode requerer, permitir ou no permitir que um problema particular, se ativado, seja anexado a uma escolha particular. A segunda estrutura de deciso: uma relao entre tomadores de deciso e oportunidades de escolha. Essa estrutura pode requerer, permitir ou no permitir que um tomador de deciso particular participe da feitura de uma escolha particular. As estruturas de acesso e de deciso podem ser imaginadas em qualquer tipo de configurao arbitrria, porm duas formas especiais foram consideradas formalmente. Uma estrutura especializada aquela decomposta em subestruturas abertas. Assim, uma estrutura de deciso especializada aquela na qual se pode dividir as oportunidades de escolha e os tomadores de deciso em subgrupos e emparelhar os dois conjuntos de subgrupos de modo que cada tomador de deciso em um subgrupo particular de tomadores de deciso tenha acesso a toda oportunidade de escolha dentro do conjunto de oportunidades de escolha emparelhado, mas a nenhuma outra. Uma estrutura hierrquica aquela que expande direitos de acesso como uma funo da ordem hierrquica. Por exemplo, em uma estrutura de acesso hierrquico, problemas e escolhas so ordenados e cada problema tem acesso a escolhas da mesma classe ou de classe inferior. As diferenas feitas por essas estruturas foram notadas tanto formalmente (COHEN, MARCH & OLSEN, 1972) quanto empiricamente (EGEBERG, 1981; OLSEN, 1983), porm o exame emprico e terico de processos de lata de lixo em estruturas de acesso e de deciso que no so completamente abertos mal comeou. IV.3. Fenmenos sutis e teorias simples Esses exemplos mal esgotam a lista. Observaes empricas de reputaes de poder na poltica sugerem que tais reputaes dependem pesadamente do lugar do indivduo na estrutura poltica e das inferncias sobre a relao entre preferncias e resultados. Alguns modelos simples a respeito das relaes dinmicas entre reputaes de poder, posies institucionais, preferncias e resultados sociais proveriam um entendimento mais rico das maneiras pelas quais as reputaes de poder afetam a poltica. As observaes empricas de surpresas ps-decisrias (isto , desvios de resultados obtidos em comparao com resultados esperados) sugerem que existem diferenas sistemticas entre as maneiras por que os indivduos experimentam as conseqncias de suas aes e as maneiras por que as instituies fazem-no. Alguns modelos simples a respeito de expectativas institucionais, escolhas e avaliaes ps-decisrias clarificariam as ocasies em que se esperariam surpresas positivas ou negativas a partir da ao deliberada.

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O que caracteriza todos os exemplos, assim como outros que poderiam ser adicionados, uma abordagem relativamente simples dos fenmenos institucionais. O neo-institucionalismo freqentemente expresso em termos do contraste entre a complexidade da realidade e as simplificaes fornecidas pelas teorias existentes; mas a pesquisa terica de uma perspectiva institucional no pode envolver a persecuo de uma quantidade enorme de detalhes contextuais. Ela est constrangida pela capacidade da inteligncia humana (e artificial) de fazer frente complexidade e, embora essa capacidade parea expandir-se com o tempo, a taxa de expanso continua a ser modesta em relao s demandas de uma teoria completamente contextual e institucional. Do ponto de vista da pesquisa terica, conseqentemente, o neo-institucionalismo provavelmente mais bemvisto como uma busca de idias alternativas que simplifiquem as sutilezas da sabedoria emprica de uma forma teoricamente til. V. CONCLUSO O institucionalismo que consideramos no nem uma teoria nem a crtica coerente de uma teoria. Ele simplesmente o argumento de que a organizao da vida poltica faz alguma diferena. Algumas das coisas que anotamos so fragmentos de idias; outras so um tanto mais sistemticas no desenvolvimento de um tema ou no relato de uma srie de observaes. Elas sustentam-se pela conscincia de um conjunto de fenmenos que so mais facilmente observados do que explicados. Considerando que as idias so consistentes, essa consistncia sustentada, em parte, pela ambigidade. Muitas das idias centrais parecem plausveis e tm sido durveis, mas a durabilidade plausvel (como numerosos estudiosos da histria do conhecimento observaram) no nem necessria, nem suficiente para o bom senso. O neo-institucionalismo um preconceito de bases empricas, uma assero de que o que observamos no mundo inconsistente com as maneiras pelas quais as teorias contemporneas pedem-nos para falar. Como outros preconceitos no conhecimento, pode ser obstinado ou confuso, mas tambm pode ser uma continuao til daquela confrontao branda entre o sbio e o perspicaz que descreve muito da histria intelectual. Com a probabilidade de que seja o segundo o que, claro, no exclui a possibilidade de que seja tambm o primeiro , tentamos traar algumas implicaes possveis para a pesquisa terica na Cincia Poltica. Elas so, no melhor dos casos, orientaes tericas sugeridas por uma avaliao favorvel de uma tradio de pensamento institucionalista. Tal esforo um pouco como tentar escrever um comentrio til sobre Heidegger na forma de um soneto de Shakespeare. Se ele tem alguma virtude, a de tentar estimular a conversa sobre um corpo de pensamento sutil, de uma forma suficientemente ingnua a fim de instigar os tecnicamente proficientes.

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THE NEW INSTITUTIONALISM: ORGANIZATIONAL FACTORS IN POLITICAL LIFE James G. March and Johan P. Olsen Contemporary theories of politics tend to portray politics as a reflection of society, political phenomena as the aggregate consequences of individual behavior, action as the result of choices based on calculated self-interest, history as efficient in reaching unique and appropriate outcomes, and decision making and the allocation of resources as the central foci of political life. Some recent theoretical thought in political science, however, blends elements of these theoretical styles into an older concern with institutions. This new institutionalism emphasizes the relative autonomy of political institutions, possibilities for inefficiency in history, and the importance of symbolic action to an understanding of politics. Such ideas have a reasonable empirical basis, but they are not characterized by powerful theoretical forms. Some directions for theoretical research may, however, be identified in institutionalist conceptions of political order. This is precisely the objective of the present article. Keywords: neo-institutionalism; institutional autonomy; symbolic action; efficiency of action.

NO-INSTITUTIONALISME: FACTEURS ORGANISATIONNELS DANS LA VIE POLITIQUE. James G. March et Johan P. Olsen Les thories politiques contemporaines ont tendance prsenter la politique comme un reflet de la socit ; les phnomnes politiques comme les consquences agrges du comportement individuel ; laction comme rsultat de choix bass sur lintrt personnel rflchi ; lhistoire comme tant efficace porte de dnouement particuliers et adquats et la prise de dcisions et la distribution de ressources comme des centres essentiels de la vie politique. Nanmoins, une rflexion thorique rcente en Science Politique associe des lments de ces styles thoriques un souci plus ancien concernant les institutions. Ce no-nationalisme met en relief lautonomie relative des institutions politiques, les possibilits dincapacit dans lhistoire et limportance de laction symbolique en vue de comprendre la politique. Telles ides ont une assez bonne base empirique, mais ne se caractrisent pas par des formes thoriques puissantes. Pourtant, il est possible didentifier quelques directions pour la recherche thorique dans les conceptions institutionalistes de lordre politique : voici notre objectif dans cet article. MOTS-CLS : no-institutionalisme ; autonomie des institutions; action symbolique; efficacit de laction.