VI.

L’ORGANIZZAZIONE COSTITUZIONALE IN ITALIA

1. La forma di governo italiana: evoluzione e caratteri generali

Il dibattito costituente e la razionalizzazione del parlamentarismo

La Costituzione italiana adotta una forma di governo parlamentare con una razionalizzazione
debole, cioè con pochi strumenti costituzionali per assicurare stabilità e ra orzare la guida politica
del Governo. Durante i lavori dell’Assemblea Costituente, alcuni proponevano di ra orzare il ruolo
del Governo per evitare le debolezze che avevano favorito il crollo dello Stato liberale e l’ascesa
del fascismo. La proposta presidenziale di Calamandrei restò isolata, mentre ottennero più
consensi le proposte di ra orzare il parlamentarismo attraverso regole che garantissero stabilità e
continuità all’esecutivo.
Tuttavia, le forze di sinistra si opposero a queste proposte, preferendo un sistema parlamentare
essibile, capace di adattarsi ai rapidi cambiamenti politici. Il compromesso fu l’ordine del giorno
Perassi (4 settembre 1946), che optava per una forma di governo parlamentare, ma con strumenti
per garantire stabilità e prevenire degenerazioni. Nei lavori successivi, però, l’ordine del giorno
venne interpretato in modo restrittivo: si introdussero gure di garanzia come il Presidente della
Repubblica (con poteri di mediazione) e una Corte costituzionale con forti funzioni di controllo.
Tuttavia, il rapporto di ducia tra Parlamento e Governo rimase disciplinato in modo essenziale,
lasciando spazio a vari modelli, sia di parlamentarismo debole sia di parlamentarismo
maggioritario, dove il Governo assume un ruolo più forte nella direzione politica.

LA DISCIPLINA DEL RAPPORTO DI FIDUCIA E LA MAGGIORANZA POLITICA

L’articolo 94 della Costituzione introduce una razionalizzazione “debole” del rapporto di ducia tra
Parlamento e Governo, volta a garantire la stabilità del governo, cioè la sua durata nella carica. In
particolare, sono previsti alcuni vincoli procedurali per rendere più di cile l’approvazione di una
mozione di s ducia, che è l’atto con cui il Parlamento revoca la ducia al Governo, costringendolo
a dimettersi.
La mozione di s ducia, come quella iniziale di ducia, deve essere motivata, rmata da almeno un
decimo dei parlamentari, e votata per appello nominale (cioè con voto palese e personale).
Questo procedimento rende più di cile l’azione dei cosiddetti franchi tiratori (parlamentari che
votano contro la propria parte politica nel segreto dell’urna) e favorisce l’assunzione di
responsabilità politica da parte di chi decide di far cadere il Governo. Inoltre, la mozione non può
essere discussa prima di tre giorni dalla presentazione: ciò serve a ra reddare eventuali tensioni e
prevenire colpi di mano.
Un’altra norma importante (art. 94.4) stabilisce che un voto contrario su una proposta del Governo
non comporta automaticamente la sua caduta: serve una mozione di s ducia formale. Tuttavia,
nella pratica repubblicana questa razionalizzazione non ha funzionato: le crisi di Governo sono
nate quasi sempre da rotture politiche all’interno della maggioranza, non da mozioni di s ducia
votate in aula. Più rilevante è invece la disciplina della mozione iniziale di ducia: entro dieci giorni
dalla formazione, il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenerla, tramite votazione
motivata e per appello nominale. Il Governo entra in carica solo se ottiene la ducia da entrambe
le Camere, a di erenza di altri sistemi (come quello dello Statuto Albertino o di modelli a “ ducia
negativa”) in cui può governare in assenza di un’esplicita s ducia.
Questo implica che il Governo debba contare su una maggioranza politica prede nita, senza la
quale non può ottenere la ducia iniziale. Tale maggioranza non è una semplice somma aritmetica
(come quella richiesta per approvare una legge), ma un gruppo parlamentare coeso, unito attorno
a un indirizzo politico comune, che si assume la responsabilità di sostenerlo.
La Costituzione ra orza questa impostazione: richiede infatti che la mozione di ducia sia
motivata, quindi basata su un programma politico preciso, e che sia votata per appello nominale,
rendendo trasparente l’impegno politico di ciascun parlamentare verso l’elettorato. Perciò non è
corretto pensare che il Parlamento nel suo insieme intrattenga un rapporto di ducia con il
Governo: nella pratica, è la maggioranza politica a sostenere il Governo, mentre l’opposizione ne
è esclusa. Da questo principio deriva la questione di ducia, che il Governo può porre su un suo
provvedimento (ad esempio, un disegno di legge). In questo caso, chiede al Parlamento di
approvarlo, dichiarando che un eventuale voto contrario sarà considerato come una perdita di
ducia, e porterà alle dimissioni. Questo strumento ha una forte valenza politica: obbliga la
maggioranza a mantenersi compatta e coerente. Inoltre, ha anche e etti procedurali vantaggiosi
per il Governo: la discussione viene rinviata, la votazione avviene per appello nominale e vengono
bloccati gli emendamenti (art. 116 Reg. Camera). In conclusione, la presenza di una maggioranza
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 politica che sostiene il Governo è una necessità istituzionale. Tuttavia, le modalità con cui essa si
forma e il ruolo che svolge variano in base al sistema politico e alla struttura della forma di
governo. In Italia, per lungo tempo, ha prevalso un multipartitismo frammentato, che ha favorito
un parlamentarismo di tipo compromissorio. Solo a partire dalla IX legislatura, e ancor più dalla
XII, si sono a ermate tendenze verso un parlamentarismo maggioritario, basato su coalizioni più
coese e stabili.
All’inizio della Repubblica, la società italiana era fortemente divisa, soprattutto sul piano
ideologico: la contrapposizione principale era tra il pensiero marxista e quello cattolico. Queste
due ideologie costituivano l’identità dei due grandi partiti del tempo: Partito Comunista Italiano
(PCI) e Democrazia Cristiana (DC). In un contesto così polarizzato ma con linee di divisione stabili
e relativamente poche (ideologia e struttura economica semplice), ogni partito rappresentava in
modo duraturo un settore ben de nito della società. Questo assetto ha dato origine a un sistema
politico de nito multipartitismo esasperato: non solo vi erano molti partiti, ma tra essi esistevano
forti distanze ideologiche. Inoltre, esisteva una convenzione non scritta – detta conventio ad
excludendum – che escludeva in modo sistematico i partiti considerati “estremi” (soprattutto PCI
e MSI) dalla possibilità di governare.

MULTIPARTITISMO ESASPERATO E FORMA DI GOVERNO

Le caratteristiche della società e del sistema politico italiano del dopoguerra impedivano
l’a ermazione di una democrazia maggioritaria, e favorivano invece una democrazia consociativa.
Questo ha inciso profondamente sulla forma di governo.
1. Nessuna dinamica maggioranza-opposizione: In un contesto di forte polarizzazione
ideologica, sarebbe stato pericoloso spingere su un sistema bipolare o su un’investitura popolare
diretta del Governo, perché ciò avrebbe accentuato i con itti politici e potenzialmente
destabilizzato la democrazia.
2. Maggioranze post-elettorali: Le coalizioni di governo si formavano dopo le elezioni, tramite
accordi complessi tra partiti. In questi equilibri, la Democrazia Cristiana aveva un ruolo centrale
grazie alla sua forza parlamentare e alla capacità di dialogo con partiti diversi.
3. Inclusione progressiva degli “esclusi”: Anche i partiti inizialmente ai margini (come il PCI)
furono progressivamente integrati nel sistema. Un caso emblematico fu il Governo di solidarietà
nazionale del 1978 (Andreotti), sostenuto da circa l’80% del Parlamento, compreso il PCI (che
però non entrò formalmente nel governo, composto solo dalla DC).
Questo sistema di parlamentarismo compromissorio era sostenuto da vari elementi istituzionali:
un sistema elettorale proporzionale ( no al 1993); regolamenti parlamentari (specie quello del
1971) favorevoli alla collaborazione maggioranza-minoranza; assenza di strumenti per ra orzare
l’azione del Governo.
Con il tempo, però, le divisioni ideologiche si attenuarono, mentre la società diventava più
complessa e frammentata, rendendo di cile per i partiti tradizionali rappresentare e cacemente i
nuovi interessi sociali.
A ciò si aggiunsero altri fattori:
• la crisi delle ideologie, soprattutto dopo il crollo dei regimi comunisti;
• la crescente laicizzazione della società;
• i vincoli economici dell’Unione Europea, che imponevano una nanza pubblica sana,
ostacolando la prassi dei compromessi politici costosi.
Tutto questo generò una spinta verso un modello di democrazia maggioritaria, culminata nel
referendum del 18 aprile 1993, in cui oltre l’80% degli elettori votò per abrogare il sistema
proporzionale, in favore di uno maggioritario. Seguirono le riforme elettorali del 1993 e un
crescente ri uto del parlamentarismo compromissorio e dei partiti che lo incarnavano. In ne, le
inchieste giudiziarie sulla corruzione (Tangentopoli) diedero il colpo di grazia a un sistema politico
già in crisi, rivelando un sistema di uso di nanziamento illecito, che coinvolgeva gran parte della
classe politica.

DA UN SISTEMA MULTIPOLARE A UNO BIPOLARE-BREVE STORIA DI UNA LUNGA CRISI

Il passaggio da un sistema politico multipolare a uno a tendenza bipolare è stato il risultato di una
lunga fase di trasformazione, iniziata negli anni ’90 e favorita dal cambiamento del
comportamento elettorale. Con la ne delle forti appartenenze ideologiche che avevano
caratterizzato la Prima Repubblica, gran parte dell’elettorato ha smesso di votare in modo stabile
per un singolo partito e ha iniziato a scegliere in base alle proposte e ai risultati concreti delle
forze politiche. Ciò ha reso possibile un cambiamento signi cativo degli equilibri politici da
un’elezione all’altra, alimentando una competizione più dinamica tra i partiti per conquistare il voto
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 degli elettori “mobili”. In questo contesto si è veri cata una profonda trasformazione del sistema
politico italiano. I partiti storici della democrazia italiana sono scomparsi o si sono trasformati
radicalmente, lasciando spazio a nuove forze politiche che, pur con di erenze interne, hanno in
comune l’accettazione dei principi della democrazia pluralista. Questo processo ha permesso la
nascita di una competizione tra due poli politici alternativi, rendendo possibile l’alternanza al
governo. Le elezioni del 1994, del 1996, del 2001, del 2006 e del 2008 sono state caratterizzate
proprio da questo scontro tra due coalizioni, una di centro-destra e una di centro-sinistra, capaci
di governare in alternanza.
Inizialmente, questa dinamica fu favorita da un sistema elettorale prevalentemente maggioritario,
che rendeva più semplice la formazione di maggioranze stabili. Le varie legislature videro quindi
l’alternarsi al governo delle due coalizioni: nel 1994 vinse il centro-destra con Berlusconi; nel 1996
il centro-sinistra con Prodi; nel 2001 tornò al governo il centro-destra; nel 2006 tornò Prodi, ma in
un contesto proporzionale più frammentato; nel 2008, in ne, vinse di nuovo il centro-destra
guidato da Berlusconi.
Questo processo di sempli cazione del sistema politico proseguì tra il 2008 e il 2009 con la
nascita di due grandi partiti: il Partito Democratico (PD), che univa DS e Margherita, e il Popolo
della Libertà (PDL), che univa Forza Italia e Alleanza Nazionale. Le elezioni del 2008 segnarono
l’uscita dal Parlamento di molte forze minori, tra cui i Verdi, i comunisti e, in precedenza, anche
socialisti, liberali, democristiani e neo-fascisti. Si trattò non solo di una sempli cazione numerica,
ma anche della scomparsa di partiti legati alle grandi ideologie del Novecento.
Tuttavia, nel novembre 2011, la crisi economica e la crescente pressione sui Paesi più fragili
dell’eurozona portarono alle dimissioni del governo Berlusconi. Per fronteggiare l’emergenza fu
formato un governo tecnico guidato da Mario Monti, sostenuto da una larghissima maggioranza
parlamentare che includeva forze tradizionalmente avversarie, come PD, PDL e UDC. Questo
evento mise in crisi il bipolarismo: ci si chiese se si trattasse solo di una soluzione temporanea
imposta dalla gravità della situazione economica o se, invece, la logica della contrapposizione tra
due poli fosse ormai superata. Le elezioni del 2013 confermarono questa crisi, poiché produssero
un Parlamento frammentato e incapace di far funzionare e cacemente la dinamica bipolare. Così,
il sistema politico italiano entrava in una nuova fase, segnata da incertezza e instabilità.

LA FORMAZIONE DELLE COALIZIONI

La formazione di una maggioranza politica, come previsto dall’articolo 94 della Costituzione
italiana, è una necessità istituzionale. In un sistema pluripartitico come quello italiano, dove
nessuna forza politica detiene la maggioranza assoluta dei seggi, la maggioranza deve essere
creata attraverso l’accordo tra più partiti, che danno vita a una coalizione. Di conseguenza, il
Governo che ottiene la ducia grazie a tale accordo è chiamato Governo di coalizione, in
contrasto con i Governi monocolore che sono tipici dei sistemi politici bipartitici, come nel Regno
Unito, dove un solo partito governa da solo, avendo la maggioranza assoluta.
In Italia, prima del 1994, le coalizioni venivano formate dopo le elezioni attraverso complessi
negoziati tra le forze politiche. Tuttavia, a seguito della crisi del sistema politico degli anni ‘90 e
della spinta popolare verso una democrazia maggioritaria, culminata con il referendum elettorale
del 1993, si è assistito a un cambiamento importante: la formazione delle coalizioni è avvenuta
sempre più spesso prima delle elezioni, come nel caso delle elezioni politiche del 1994. Questo
periodo ha visto l’a ermarsi di un sistema politico basato sulla competizione tra due coalizioni
principali, alternative tra loro.
L’esito di tale evoluzione è stato l’inizio di una fase di alternanza politica, in cui i governi si sono
alternati tra coalizioni di centro-sinistra e di centro-destra. Le elezioni del 1994, 1996, 2001, 2006
e 2008 hanno visto la contrapposizione di due grandi coalizioni, e questo ha favorito l’alternanza
al potere. La XII legislatura, ad esempio, si è aperta con una maggioranza di centro-destra, mentre
la XIII con una maggioranza di centro-sinistra. Tuttavia, nonostante questo schema bipolare, le
coalizioni non erano sempre perfettamente omogenee e, soprattutto, mostrano segni di
con ittualità che ne minavano la stabilità.
Il sistema bipolare ha cominciato a mostrare le sue crepe a partire dal 2008, quando la crisi
nanziaria e la frammentazione politica hanno creato nuove di coltà. Il governo di Mario Monti,
che è subentrato nel novembre 2011 durante la crisi economica, è stato sostenuto da una
coalizione che comprendeva i principali partiti delle due coalizioni rivali, ossia il PD, il PDL e
l’UDC. Ciò ha segnato una grave crisi del bipolarismo, mettendo in discussione la logica
tradizionale di coalizioni pre-elettorali e dando vita a un governo di “larghe intese”.
Successivamente, le elezioni del 2013 hanno accentuato la frammentazione politica, mettendo
ancora più in crisi la dinamica bipolare. Dopo questi sviluppi, il Governo Enrico Letta, formato
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 dalla coalizione tra il PD e il PDL, ha tentato di dare risposta alla crisi politica con una grande
coalizione, ma la stabilità di questo governo si è rivelata precaria. In seguito, il Governo Renzi
(2014-2016) e quello Gentiloni (2016-2018) sono stati sostenuti da una coalizione che ha visto una
progressiva modi ca degli equilibri tra i partiti, anche con il ritiro del PDL dalla maggioranza.
Le elezioni politiche del 2018 hanno segnato un ulteriore passo verso la disgregazione delle
coalizioni tradizionali. Le principali forze politiche, come il Movimento 5 Stelle e il PD, si sono
presentate separatamente, mentre il centro-destra si è unito in una coalizione. La formazione del
governo, tuttavia, è diventata complessa, poiché nessuna coalizione è riuscita a ottenere la
maggioranza assoluta dei seggi. Alla ne, il Movimento 5 Stelle ha trovato un accordo con il PD,
dando vita a un governo di coalizione, mentre il centro-destra è rimasto diviso. Nel 2020, dopo le
dimissioni di alcuni esponenti di Italia Viva, il Governo Conte II ha visto un nuovo allargamento
della maggioranza, con l’inclusione anche di Italia Viva, ma le frizioni interne hanno portato a un
altro governo di “larghe intese”. Alla ne, la crisi della nanza pubblica e l’emergenza economica
hanno portato alla formazione di un nuovo governo sotto la guida di Mario Draghi, ex presidente
della Banca Centrale Europea. Tuttavia, anche il governo Draghi ha incontrato di coltà,
soprattutto quando il Movimento 5 Stelle ha deciso di uscire dalla maggioranza. Nel 2022, la crisi
politica ha portato alle dimissioni di Draghi e allo scioglimento delle Camere, con nuove elezioni
indette per settembre 2022. Le elezioni hanno segnato una vittoria netta per Fratelli d’Italia, che
ha ottenuto il 26% dei voti, consolidando la leadership di Giorgia Meloni, la quale è diventata la
prima donna presidente del Consiglio. La coalizione di centro-destra ha così ottenuto una larga
maggioranza dei seggi, e Meloni ha formato il nuovo governo, accompagnata dai leader di Forza
Italia e della Lega. Questo nuovo governo segna un ritorno alla logica maggioritaria.

BREVE STORIA DELLE CRISI DEL GOVERNO

La crisi di Governo si veri ca quando viene meno la ducia tra il Governo e la maggioranza
parlamentare, portando alle dimissioni del Governo stesso. Tradizionalmente si distingue tra crisi
parlamentari e crisi extraparlamentari. Le crisi parlamentari si veri cano quando il Parlamento
approva una mozione di s ducia o respinge una questione di ducia proposta dal Governo,
obbligando il Governo a dimettersi. In queste situazioni, il Governo è giuridicamente obbligato a
presentare le dimissioni al Presidente della Repubblica. Le crisi extraparlamentari, invece, si
aprono quando il Governo decide volontariamente di dimettersi, a causa di una crisi politica
all’interno della maggioranza che lo sostiene. A volte, le dimissioni possono essere dovute a
ragioni personali, come problemi di salute del Presidente del Consiglio. In Italia, le crisi
parlamentari sono state piuttosto rare: ci sono stati solo cinque casi in cui il Governo è
dimissionato per mancanza di ducia iniziale, e due in cui è stato un voto negativo sulla questione
di ducia a determinare la crisi (nel 1998 e nel 2008, entrambi con il Governo Prodi).
Le crisi extraparlamentari, quindi, sono state molto più frequenti e sono il risultato della natura del
sistema politico italiano, in cui le coalizioni vengono formate dopo le elezioni e il venire meno di un
accordo tra i partiti porta alla crisi della maggioranza e quindi alla necessità di un nuovo Governo.
Tuttavia, non sempre la crisi porta a nuove elezioni: spesso, i cambiamenti si limitano a rimpasti
ministeriali, quando uno o più ministri si dimettono per motivi politici o personali. In questi casi,
non c’è necessità di un nuovo voto di ducia, a meno che non vi sia un cambiamento signi cativo
nella composizione del Governo.
Dal punto di vista costituzionale, le crisi extraparlamentari sono pienamente legittime, poiché la
Costituzione regola solo i modi in cui il Parlamento può s duciare il Governo, ma non vieta al
Governo di dimettersi volontariamente. Tuttavia, la prassi delle crisi extraparlamentari ha sollevato
la questione di come informare correttamente i cittadini sui motivi di tali crisi, a nché possano
valutare le responsabilità politiche. Per risolvere questo problema, i Presidenti della Repubblica, a
partire dal mandato di Sandro Pertini, hanno cercato di “parlamentarizzare” le crisi, invitando il
Governo dimissionario a presentarsi in Parlamento per spiegare i motivi della crisi e avviare un
dibattito pubblico. Questo non serve tanto a risolvere la crisi, quanto a rendere trasparenti le
ragioni politiche sottostanti, permettendo ai cittadini di capire le dinamiche che hanno portato alla
crisi stessa.

2. Il governo

Il Governo italiano è un organo costituzionale complesso, che comprende il Presidente del

Consiglio, i ministri e il Consiglio dei ministri, che è l’organo collegiale dove vengono discussi e
decisi gli atti del Governo. Il Governo esercita una parte signi cativa dell’indirizzo politico e delle
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potere politico del Governo dipende dagli equilibri generali della forma di governo e dal grado di
decentramento politico e di apertura al mercato. In Italia, il ruolo e il funzionamento del Governo
sono cambiati nel tempo a causa delle modi che nei principi costituzionali. Per molti anni, il
sistema si è avvicinato al parlamentarismo compromissorio, che prevedeva la formazione di
governi di coalizione fra diversi partiti. A partire dalla XII legislatura (1994), però, il sistema ha
iniziato ad evolversi verso un modello di parlamentarismo maggioritario, in cui il Governo si forma
attorno a due principali coalizioni politiche. Oltre a questi aspetti, ci sono altri fattori che hanno
in uenzato il ruolo del Governo:
1. Decentramento politico: il trasferimento di poteri alle Regioni e agli enti locali ha ridotto
alcune delle competenze tradizionalmente detenute dal Governo centrale.
2. Privatizzazione dell’economia: la riduzione dell’intervento pubblico nell’economia ha tolto
al Governo il controllo su molte imprese pubbliche, riducendo così la sua in uenza in questo
campo.
3. Integrazione europea: con l’adesione all’Unione Europea, il Governo ha perso parte dei
suoi poteri, in particolare quelli legati alla politica economica, che sono stati trasferiti a istituzioni
europee come la Banca Centrale Europea e il Consiglio dell’Unione Europea.

LE REGOLE GIURIDICHE SUL GOVERNO

La Costituzione italiana disciplina il Governo in modo piuttosto essenziale e essibile. Non
fornisce infatti una regolazione dettagliata, ma si limita a stabilire alcune regole di base sulla sua
struttura e sul suo funzionamento. Tutto ciò che non è previsto direttamente dalla Costituzione
viene regolato dalla legge ordinaria, dalle consuetudini costituzionali, dalle convenzioni politiche e
dagli atti organizzativi interni del Governo stesso. Per quanto riguarda la formazione del Governo,
la Costituzione stabilisce che il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio.
Successivamente, su proposta di quest’ultimo, nomina anche i ministri. Prima di entrare in carica,
tutti i membri del Governo devono giurare davanti al Presidente della Repubblica. Entro dieci
giorni dalla nomina, il Governo deve poi presentarsi alle Camere per ottenere la ducia. Il voto di
ducia deve essere espresso attraverso una mozione motivata e votato per appello nominale.
Questo meccanismo serve a garantire che il Governo abbia il sostegno della maggioranza
parlamentare e quindi possa operare in modo legittimo. Naturalmente, a seconda
dell’orientamento generale del sistema politico (cioè se è più vicino a un parlamentarismo
maggioritario o compromissorio), la formazione e il ruolo del Governo possono assumere
caratteristiche diverse. Dal punto di vista strutturale, la Costituzione elenca gli organi essenziali
del Governo: il Presidente del Consiglio, i ministri e il Consiglio dei ministri, che è l’organo
collegiale in cui si assumono le decisioni principali. Tuttavia, la legge ha previsto nel tempo la
possibilità di a ancare a questi altri organi, come ad esempio il Vicepresidente del Consiglio, i
ministri senza portafoglio, i sottosegretari di Stato e vari comitati o consigli. Si tratta però di gure
non obbligatorie, che possono esserci o meno in base alla struttura del singolo Governo.
Il funzionamento del Governo è disciplinato principalmente dall’articolo 95 della Costituzione, ma
è stato regolato in modo più dettagliato solo nel 1988, con la legge n. 400, che ha de nito
l’organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri. In seguito, sono stati emanati un
regolamento interno (nel 1993) e numerosi atti organizzativi. Inoltre, nel 1999 sono stati adottati
due decreti legislativi importanti: uno ha riorganizzato la Presidenza del Consiglio ([Link].
303/1999), l’altro ha ridisegnato l’intera struttura dell’amministrazione centrale, cioè dei ministeri
([Link]. 300/1999). Anche se inizialmente i loro e etti sono stati rinviati, successivamente sono
entrati in vigore, ma con numerose modi che, soprattutto per adattarsi alla necessità politica di
aumentare il numero dei ministeri. In ne, per quanto riguarda i rapporti con la pubblica
amministrazione, la Costituzione contiene alcune regole negli articoli 95, 97 e 98. Questi
stabiliscono, tra le altre cose, che l’amministrazione deve essere imparziale ed e ciente e che i
dipendenti pubblici devono rispettare il principio di fedeltà alla Repubblica.

L’UNITÀ E L’OMOGENEITÀ DEL GOVERNO

Nel sistema parlamentare, il Governo deve agire come un soggetto politicamente unitario: deve
seguire un unico indirizzo politico e mantenere coerenza sia nel suo operato sia nei rapporti con
gli altri organi costituzionali. Il problema pratico è proprio quello di assicurare questa unità di
azione, soprattutto quando il Governo è formato da ministri espressione di partiti diversi (come
accade spesso nei Governi di coalizione), e possono emergere posizioni di erenti.
In sede di Assemblea Costituente, erano state avanzate due proposte per ra orzare l’unità del
Governo: una prevedeva un ruolo centrale e dominante per il Presidente del Consiglio; l’altra
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metteva sullo stesso piano il Presidente del Consiglio e i ministri. Tuttavia, entrambe le soluzioni
furono scartate, in parte per di denza verso un Governo troppo forte, in uenzata dal ricordo del
regime fascista.
La Costituzione, quindi, ha adottato una soluzione di compromesso, indicata nell’articolo 95.
Questo articolo stabilisce che:
• Il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo ed è responsabile di
essa;
• Deve mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo, coordinando e
promuovendo l’azione dei singoli ministri;
• I ministri rispondono collettivamente delle decisioni prese in Consiglio dei ministri e
individualmente per gli atti dei loro ministeri.
Quindi, mentre il Presidente del Consiglio ha un ruolo di direzione, la de nizione concreta della
politica generale spetta comunque al Consiglio dei ministri, cioè a un organo collegiale. Nella
pratica, però, è di cile distinguere con precisione dove nisce la “direzione” e dove comincia la
“determinazione” della politica.
L’articolo 95, così formulato, ri ette tre principi che convivono nella struttura del Governo italiano:
1. Autonomia dei ministri: ogni ministro è responsabile e ha potere di azione nel proprio
ambito.
2. Collegialità: il Consiglio dei ministri assume decisioni politiche comuni e collettive.
3. Direzione unitaria: il Presidente del Consiglio ha il compito di mantenere un indirizzo
politico unitario e coerente.
Il peso concreto di questi tre principi può variare nel tempo, a seconda di diversi fattori: gli
equilibri politici del momento, la solidità della maggioranza, il prestigio personale del Presidente
del Consiglio e la coesione della coalizione.

LA FORMAZIONE DEL GOVERNO

La formazione del Governo nelle democrazie può seguire due modelli principali: democrazie
mediate e democrazie immediate.
• Democrazie mediate: In questi sistemi, dopo le elezioni, sono i partiti politici a decidere la
struttura e il programma del Governo. Il Presidente del Consiglio non è scelto direttamente dai
cittadini, ma è il frutto di negoziati tra i partiti.
• Democrazie immediate: In questi sistemi, il capo del Governo (come il Presidente o il
Primo Ministro) è eletto direttamente dal popolo, come avviene, per esempio, negli Stati Uniti o
nel Regno Unito.
Nel parlamentarismo maggioritario, come quello britannico, la competizione politica avviene tra
partiti o coalizioni di partiti, e generalmente il leader del partito che vince le elezioni è nominato
capo del Governo. Al contrario, in altri sistemi (come quello statunitense), la competizione politica
avviene tra personalità contrapposte e i partiti agiscono principalmente come supporto elettorale
per i candidati alla carica di vertice.
La Costituzione italiana
La Costituzione italiana esclude che il corpo elettorale possa scegliere formalmente il Presidente
del Consiglio. L’articolo 92 prevede che sia il Presidente della Repubblica a nominare il Presidente
del Consiglio, e su sua proposta, i ministri. Tuttavia, questa norma costituzionale non vieta che, in
pratica, si possa avere una investitura popolare del vertice del Governo, come accade nei sistemi
di democrazia mediata o con la partecipazione indiretta degli elettori. La forma di governo
parlamentare stabilita dalla Costituzione italiana permette che sia il Presidente della Repubblica a
compiere la nomina, sulla base di trattative politiche che si sviluppano tra i partiti. In Italia, la
formazione del Governo si è tradizionalmente allineata al modello della democrazia mediata, con
la creazione di coalizioni tra i partiti, a causa del sistema proporzionale e della frammentazione
politica. Le coalizioni elettorali decidevano a priori la gura del Presidente del Consiglio, ma il
processo di nomina del Governo, a causa delle esigenze di mediazione tra i partiti, avveniva
generalmente sotto forma di negoziazione politica tra le forze in campo.

L’INCARICO PER LA FORMAZIONE DEL GOVERNO

La Costituzione italiana prevede che il Presidente della Repubblica nomini il Presidente del
Consiglio e i ministri. Tuttavia, nella prassi politica italiana, il Capo dello Stato ha un ruolo
decisivo. In presenza di coalizioni prede nite e con un leader già designato, il Presidente della
Repubblica conferisce l’incarico al leader della coalizione vincente. Tuttavia, quando non c’è una
coalizione prede nita o i risultati elettorali non danno una maggioranza chiara, il Presidente della
Repubblica ha maggiore discrezionalità nel conferire l’incarico. Spesso, in periodi di crisi politica,
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il Capo dello Stato sceglie una gura che può costruire una maggioranza parlamentare, anche se
questa persona non è necessariamente parte di un partito o non è stata eletta.
Quando il Presidente della Repubblica conferisce l’incarico per la formazione del Governo, il
prescelto accetta con riserva. La riserva viene sciolta solo quando l’incaricato ha completato con
successo il processo di negoziazione, trovando una maggioranza parlamentare e un programma
di Governo che soddis i partiti della coalizione.
Le consultazioni e l’incarico
Dopo l’apertura della crisi di Governo o delle elezioni, il Presidente della Repubblica avvia un
processo di consultazioni con i leader dei partiti parlamentari, i presidenti dei gruppi parlamentari,
e altre personalità politiche. In questa fase, il Presidente della Repubblica raccoglie le opinioni dei
partiti e cerca di comprendere le posizioni relative alla formazione di un nuovo Governo. Le
consultazioni non sono previste dalla Costituzione, ma sono diventate una prassi consolidata nel
tempo. Durante le consultazioni, il Presidente incontra anche i Presidenti delle Camere e gli ex-
Presidenti della Repubblica. Il loro parere, tuttavia, è più di natura formale che sostanziale. Queste
consultazioni sono una forma di mediazione per capire quale gura possa ottenere il sostegno
necessario per formare un Governo stabile.
La prassi delle consultazioni
La prassi di conferire un “incarico” per la formazione del Governo, che non è esplicitamente
prevista dalla Costituzione, è stata stabilita nel tempo come una consuetudine costituzionale
interpretativa. In questo processo, una volta completate le consultazioni, il Presidente della
Repubblica conferisce l’incarico a una gura politica che ha il compito di costruire una
maggioranza e de nire la composizione del Governo, attraverso una trattativa politica. Nel
contesto di un bipolarismo politico, in cui i partiti di opposizione e di governo sono nettamente
distinti, la prassi del Presidente della Repubblica tende a rispettare gli accordi presi all’interno
delle coalizioni. Tuttavia, se la situazione è più frammentata e non c’è una chiara maggioranza, la
discrezionalità del Presidente della Repubblica cresce, e può portare alla nomina di una gura
esterna ai partiti, come accaduto in occasioni particolari in Italia.
Nei periodi di crisi politica, quando non esiste una maggioranza chiara, il Presidente della
Repubblica può nominare un Governo tecnico, formato da personalità indipendenti dai partiti.
Questi Governi non sono espressione diretta della politica partitica, ma sono scelti per la loro
competenza tecnica e per la capacità di risolvere crisi particolari. Nonostante la loro indipendenza
dai partiti, i Governi tecnici devono comunque ottenere la ducia del Parlamento.
Consultazioni e mediazione
Nel periodo storico precedente il 1993, in cui il sistema proporzionale dava vita a coalizioni post-
elettorali, le consultazioni del Presidente della Repubblica erano uno strumento fondamentale per
raccogliere le posizioni dei partiti. Il Capo dello Stato si faceva mediatori tra le forze politiche e,
successivamente, conferiva l’incarico al leader della coalizione che sembrava in grado di ottenere
una maggioranza.
Tuttavia, con la riforma elettorale del 1993, il sistema si è progressivamente spostato verso una
forma di bipolarismo che ha sempli cato la formazione del Governo, ma non ha eliminato la
necessità di consultazioni.

LA LISTA DEI MINISTRI, LA NOMINA E IL GIURAMENTO

Fino a quando la forma di governo ha operato sulla base di coalizioni formate dopo le elezioni,
l’attività dell’incaricato è stata principalmente una mediazione tra i partiti. I partiti avevano il potere
sostanziale nella formazione della coalizione, nella scelta dei ministri e nell’individuazione dei
contenuti fondamentali del programma di Governo. In questo contesto, il potere del Presidente
del Consiglio di proporre la lista dei ministri al Capo dello Stato, previsto dall’articolo 92 della
Costituzione, è stato svuotato di contenuto sostanziale, con i partiti a essere i veri formatori del
Governo. Nel 1979, il Presidente della Repubblica inviò una lettera al Presidente incaricato,
Francesco Cossiga, chiedendo che esercitasse autonomamente il potere di formare la lista dei
ministri, in contrasto con le tendenze prevaricanti dei partiti politici. Nonostante questo appello, la
prassi di formare la lista dei ministri continuò a essere in uenzata dai partiti, che dosavano i
ministeri in base alla coalizione e alle sue componenti interne.
Dal punto di vista giuridico, la prassi di far decidere ai partiti non è illegittima, poiché la
Costituzione riconosce il ruolo dei partiti (art. 49) e non stabilisce modalità speci che per la
formazione della proposta del Presidente del Consiglio. La proposta, infatti, deve essere formulata
in modo da consentire la formazione di un Governo che abbia una maggioranza politica in
Parlamento. Nel corso degli anni ’90, con la crisi del sistema dei partiti, l’autonomia del Governo
rispetto ai partiti è aumentata. Ad esempio, durante la formazione del Governo Amato (1992) e del
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 Governo Ciampi (1993), il Presidente incaricato ha avuto una maggiore discrezionalità nella scelta
dei ministri, dimostrata dalla brevità delle consultazioni con i partiti prima di presentare la lista al
Capo dello Stato. Successivamente, con la XII legislatura, la legittimazione popolare del leader
della coalizione vincente ha ra orzato il suo ruolo nella formazione della lista dei ministri e del
programma. Una volta formata la lista, il Capo dello Stato nomina il Presidente del Consiglio, che,
a sua volta, propone i ministri. Dopo la nomina, entro ventiquattr’ore il Presidente del Consiglio e i
ministri prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica, come previsto dall’art.
93 della Costituzione. Il giuramento segna l’inizio u ciale delle funzioni del nuovo Governo.
Una particolarità che si è sviluppata dalla ne degli anni ‘50 riguarda la contro rma degli atti legati
alla formazione del Governo. L’incarico per la formazione del Governo è dato oralmente, proprio
per evitare problemi legati alla contro rma che, se l’incarico fosse conferito per iscritto,
dovrebbero essere apposte dal Presidente del Consiglio uscente. La contro rma del decreto di
nomina è uno degli atti compiuti dal nuovo Presidente del Consiglio, ma esiste un cortocircuito
formale: quando rma il decreto, il nuovo Presidente del Consiglio non è ancora in carica, in
quanto la sua nomina dipende dal decreto che sta rmando. Questo espediente evita il blocco
della nomina da parte del Presidente del Consiglio uscente, che potrebbe ri utarsi di
contro rmare.
La ducia parlamentare
Il procedimento di formazione del Governo è distinto dalla votazione della ducia parlamentare,
che ha luogo successivamente. Il Governo, infatti, è formato con l’obiettivo di ottenere la ducia
da parte del Parlamento. Dopo il giuramento, entro dieci giorni il Governo deve presentarsi alle
Camere (art. 94, 3 Cost.), esponendo il suo programma. A questo punto, le due Camere votano la
mozione di ducia, presentata dai parlamentari di maggioranza, che deve essere motivata. La
ducia si intende accordata se votata per appello nominale.
Nel periodo in cui il Governo non ha ancora ottenuto la ducia, esso non può attuare il
programma, limitandosi all’ordinaria amministrazione. Tuttavia, la nozione di ordinaria
amministrazione è molto elastica, e talvolta il Governo in attesa della ducia può compiere atti che
non incrociano il programma di governo, grazie a “autolimiti” posti dal Presidente del Consiglio. Il
Governo è pienamente legittimato solo dopo aver ottenuto la ducia da entrambe le Camere.

I RAPPORTI TRA GLI ORGANI DEL GOVERNO

La Costituzione garantisce l’unità e l’omogeneità del Governo attraverso il principio collegiale del
Consiglio dei ministri e il principio monocratico del Presidente del Consiglio. Il Consiglio dei
ministri è competente a determinare la politica generale del Governo, mentre il Presidente del
Consiglio ha il compito di dirigere e coordinare questa politica per mantenere l’unità dell’indirizzo
politico e amministrativo. Per evitare che i ministri operino indipendentemente per promuovere gli
interessi propri o delle rispettive burocrazie, i principi collegiale e monocratico sono
complementari e aiutano a garantire che le azioni politiche e amministrative siano coerenti con
l’indirizzo generale del Governo. L’articolo 95 della Costituzione stabilisce il coordinamento delle
azioni del Governo, assicurando che le iniziative dei singoli ministri siano compatibili con la
politica generale.
Tuttavia, non è su ciente che questi principi siano solo formalmente consacrati. È necessario che
esistano strumenti giuridici e condizioni politiche che rendano e cace il coordinamento. Gli
strumenti giuridici individuabili nella Costituzione includono:
• Il potere del Presidente del Consiglio di proporre la lista dei ministri al Presidente della
Repubblica.
• Il potere di indirizzare direttive politiche e amministrative ai ministri.
• La competenza del Consiglio dei ministri a deliberare sulla politica generale del Governo.
Le condizioni politiche, come il sistema di coalizione, in uenzano notevolmente l’e cacia di
questi strumenti. In un governo di coalizione, ad esempio, la formazione della lista dei ministri è
fortemente in uenzata dalle decisioni dei partiti, con un impatto signi cativo sull’unità e
sull’indirizzo del Governo. Un esempio concreto di come l’indirizzo politico e amministrativo
venga applicato è il PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza), adottato dal Governo italiano
in attuazione di Next Generation EU. Il Piano, approvato rapidamente dal Parlamento, stabilisce
obiettivi precisi che orientano l’azione dello Stato per un periodo che supera la durata del
Governo che lo ha adottato.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri

La Presidenza del Consiglio dei ministri supporta il Presidente del Consiglio nei suoi compiti. La
legge 400/1988, modi cata dal [Link]. 303/1999, prevede che gli u ci di diretta collaborazione del
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 Presidente siano organizzati nel Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei ministri,
a capo del quale c’è un Segretario generale nominato con decreto del Presidente del Consiglio.

GLI ORGANI GOVERNATIVI NON NECESSARI

La legge 400/1988 ha razionalizzato alcune gure di organi governativi non necessari, stabilendo:
• Il Vice-presidente del Consiglio dei ministri, nominato tra i ministri e con funzione di
supplente del Presidente del Consiglio, in caso di sua assenza. La nomina del Vice-Presidente
serve anche a dare risalto alla presenza di un partito diverso dalla coalizione di governo del
Presidente del Consiglio.
• Il Consiglio di Gabinetto, che riunisce i ministri delle diverse componenti politiche della
coalizione.
• I Comitati interministeriali, che possono essere istituiti per legge o dal Presidente del
Consiglio per a rontare questioni comuni tra diversi ministeri. Solo i comitati istituiti per legge
hanno il potere di deliberare su questioni che producono e etti giuridici.
• I ministri senza portafoglio, che non sono a capo di ministeri ma svolgono funzioni
delegate dal Presidente del Consiglio.
• I sottosegretari di Stato, che coadiuvano i ministri nelle loro funzioni, ma non fanno parte
del Consiglio dei ministri e non partecipano alla formazione della politica generale del Governo. La
loro nomina avviene con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del
Consiglio, in concerto con il ministro di riferimento.
• I viceministri, che sono sottosegretari con deleghe speci che e possono essere invitati a
partecipare alle sedute del Consiglio dei ministri senza diritto di voto.
• I commissari straordinari del Governo, nominati per compiti speci ci e con potere di
coordinamento operativo tra amministrazioni statali.

GLI STRUMENTI PER L’ATTUAZIONE DELL’INDIRIZZO POLITICO

Il Governo esercita una quota rilevante dell’attività di indirizzo politico e utilizza vari strumenti
giuridici per realizzare la sua politica. Nella sua attività, il Governo si presenta come un soggetto
unitario e la rappresentanza dell’intero Governo è assunta dal Presidente del Consiglio, che rma
le leggi e gli atti con forza di legge, tiene i contatti con il Presidente della Repubblica e manifesta
all’esterno la volontà del Governo (ad esempio, intervenendo nei giudizi davanti alla Corte
costituzionale). L’indirizzo politico e amministrativo del Governo è espresso nel programma di
governo, redatto dal Presidente del Consiglio e approvato dal Consiglio dei ministri, che
costituisce la base per la concessione della ducia parlamentare. Per attuare il suo indirizzo
politico, il Governo ha a disposizione i seguenti strumenti giuridici:
1. La direzione dell’amministrazione statale, che viene trattata in un altro capitolo.
2. I poteri di condizionamento della funzione legislativa del Parlamento, che riguardano sia la
programmazione dei lavori parlamentari che il procedimento legislativo vero e proprio.
3. I poteri normativi, che permettono al Governo di adottare atti con forza di legge, come
decreti legislativi, decreti-legge e regolamenti.
La crescita del potere normativo del Governo
A partire dalla XII legislatura, si è registrata una crescente capacità del Governo di legiferare, ossia
di modi care l’ordinamento giuridico attraverso l’uso dei poteri normativi. Dopo che la Corte
costituzionale, nel 1996, aveva dichiarato incostituzionale la reiterazione dei decreti-legge, il
numero di decreti-legge emanati è diminuito drasticamente. Tuttavia, nel tempo, l’uso di decreti-
legge, decreti legislativi e regolamenti è ripreso, consolidando l’immagine del Governo legislatore.
Un esempio di questa crescita è la maggiore incidenza delle leggi di autorizzazione alla rati ca di
trattati internazionali, che da sole, negli ultimi anni, coprono circa un terzo delle leggi approvate. I
decreti legislativi sono aumentati rispetto alle leggi ordinarie non vincolate, e nel 2023, durante i
primi sette mesi della XIX legislatura, sono stati approvati:
• 29 leggi ordinarie (di cui 19 leggi di conversione di decreti-legge e 10 leggi ordinarie, di cui
4 di iniziativa governativa).
• 27 decreti-legge e 21 decreti legislativi.
Inoltre, in 10 delle 29 leggi ordinarie, il Governo ha posto la questione di ducia, facilitando così il
processo di approvazione.

I POTERI SOSTITUTIVI
Un altro strumento fondamentale per l’attuazione dell’indirizzo politico sono i poteri sostitutivi del
Presidente del Consiglio. Questi poteri sono utilizzati per superare eventuali blocchi causati dal
mancato esercizio di competenze da parte di organi dello Stato, delle Regioni o degli enti locali.
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 La Costituzione prevede già il potere sostitutivo nei confronti delle Regioni, con opportuni
meccanismi a garanzia dell’autonomia regionale. Recentemente, i poteri sostitutivi sono stati
valorizzati per garantire l’attuazione tempestiva del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e
Resilienza), rendendo possibile il superamento di eventuali ostacoli operativi.

GLI STRUMENTI E I SETTORI DELL’INDIRIZZO POLITICO DEL GOVERNO

Il Governo italiano riveste un ruolo centrale nell’attuazione dell’indirizzo politico dello Stato,
svolgendo funzioni che lo pongono al centro della dinamica istituzionale. Esso agisce come un
soggetto unitario davanti agli altri organi costituzionali, e questa rappresentanza è formalmente
attribuita al Presidente del Consiglio. Questi ha il compito di contro rmare le leggi e gli atti con
forza di legge, mantenere i rapporti con il Presidente della Repubblica, assumere decisioni
rilevanti nei procedimenti legislativi, porre la questione di ducia – previa autorizzazione del
Consiglio dei Ministri – e rappresentare pubblicamente la volontà del Governo, anche in ambiti
giurisdizionali, come nei giudizi davanti alla Corte costituzionale. Le linee generali dell’azione
politica e amministrativa sono de nite nel programma di governo, redatto dal Presidente del
Consiglio e approvato dal Consiglio dei Ministri. Tale programma costituisce la base per ottenere
la ducia del Parlamento. Per realizzare i suoi obiettivi politici, il Governo dispone di diversi
strumenti giuridici, tra cui:
1. La direzione dell’amministrazione statale, attraverso cui orienta l’apparato amministrativo
verso l’attuazione del programma politico.
2. Il condizionamento della funzione legislativa del Parlamento, sia nella programmazione dei
lavori che nei procedimenti legislativi.
3. L’uso dei poteri normativi, che si manifestano attraverso l’adozione di atti aventi forza di
legge (come i decreti-legge e i decreti legislativi) e di regolamenti.
Negli ultimi decenni si è assistito a un’evoluzione signi cativa degli equilibri della forma di
governo, che ha portato a un incremento del ruolo del “Governo legislatore”. Questo processo è
stato favorito anche dopo che, nel 1996, la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima la
reiterazione dei decreti-legge, provocando inizialmente una loro riduzione, seguita però da un
nuovo incremento e dal maggior ricorso ad altri strumenti normativi, come i decreti legislativi e i
regolamenti. Un dato rilevante: nei primi sette mesi della XIX Legislatura, sono state approvate 29
leggi ordinarie, di cui 19 leggi di conversione di decreti-legge. I decreti-legge emanati sono stati
27 (1 del governo Draghi, 26 del governo Meloni) e i decreti legislativi 21. In molti casi il Governo
ha fatto ricorso alla questione di ducia per accelerare l’iter di approvazione delle leggi. Altro
strumento chiave sono i poteri sostitutivi, esercitati dal Presidente del Consiglio per superare
situazioni di stallo dovute all’inadempimento di competenze da parte di altri livelli istituzionali
(Regioni, enti locali). Tali poteri, previsti già dalla Costituzione, sono stati ra orzati, ad esempio,
per garantire la realizzazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

SETTORI PRINCIPALI DELLA POLITICA GOVERNATIVA

Esistono alcuni settori strategici nei quali l’indirizzo politico del Governo è particolarmente forte e
centralizzato, anche grazie a discipline giuridiche speci che e a consolidate prassi istituzionali:
a) Politica di bilancio e nanziaria
Il Governo ha il compito primario di elaborare i documenti fondamentali per la gestione
economica dello Stato (documento di programmazione economico- nanziaria, legge di bilancio,
ecc.), riservati alla sua iniziativa anche secondo la Costituzione. Durante l’esame parlamentare, il
Governo dirige il processo decisionale, stabilendo tempi certi e impedendo l’inserimento di
emendamenti estranei. Dopo l’approvazione, il controllo sull’attuazione della spesa pubblica
rimane al Governo, in particolare al Ministero dell’Economia e delle Finanze, che gestisce politiche
economiche, investimenti pubblici, coesione territoriale, partecipazioni statali e fondi europei.
b) Politica estera
La politica estera è gestita quasi esclusivamente dal Governo, che stipula trattati, cura i rapporti
con altri Stati e partecipa alle organizzazioni internazionali. Sebbene il Parlamento autorizzi la
rati ca solo di alcune categorie di trattati, la prassi ha esteso la competenza del Governo anche
alla conclusione di trattati in forma sempli cata, che non necessitano di legge di rati ca. Questo
vale per accordi militari, forniture di armi, assistenza tecnica, e persino per l’invio di contingenti
militari all’estero sotto l’ombrello della NATO o di risoluzioni internazionali.
c) Politica europea
In ambito europeo, è il Governo a partecipare alle decisioni principali nei consessi come il
Consiglio dell’Unione europea o il COREPER. L’attività è coordinata dal Presidente del Consiglio
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 tramite un apposito dipartimento. Sono comunque previste forme di coinvolgimento del
Parlamento e delle Regioni.
d) Politica militare
L’indirizzo politico-militare è ampiamente a dato al Governo. Sebbene la Costituzione preveda
che le Camere deliberino lo stato di guerra, nella prassi gli interventi militari vengono decisi
tramite decreti-legge, con il Parlamento chiamato a rati care in un secondo momento. Inoltre, la
natura dei con itti è cambiata rispetto al passato: si è passati dalla “guerra difensiva” a missioni
militari all’estero, spesso sotto l’egida ONU o NATO, anche con nalità umanitarie (peacekeeping,
peace enforcing). Le operazioni belliche recenti – come quelle in Kosovo, Afghanistan, Iraq –
mostrano uno scollamento tra Costituzione e prassi, con un Parlamento relegato a un ruolo
marginale. La guerra globale post-11 settembre ha ulteriormente modi cato il concetto classico di
con itto, sollevando interrogativi anche sulla compatibilità tra tali azioni e il principio paci sta
sancito dall’art. 11 della Costituzione.
e) Politica informativa e di sicurezza
Questo ambito riguarda la tutela della democrazia e delle istituzioni. La gestione è a data al
Presidente del Consiglio, cui spettano la direzione dei servizi segreti e la competenza sul segreto
di Stato, disciplinato dalla legge 124/2007. Il segreto di Stato può essere imposto solo in casi
eccezionali e per un tempo limitato, per tutelare l’integrità della Repubblica. Esso impedisce
all’autorità giudiziaria di accedere a certe informazioni, anche se è possibile il ricorso alla Corte
costituzionale in caso di con itto.

IL GOVERNO E LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Nel sistema italiano, ogni ministro è generalmente a capo di uno dei grandi settori
dell’amministrazione statale, chiamati ministeri. Questo comporta una doppia funzione: da un lato,
il ministro partecipa all’elaborazione dell’indirizzo politico, essendo membro del Consiglio dei
ministri; dall’altro, rappresenta il vertice dell’apparato amministrativo del suo ministero, con il
compito di attuare le decisioni politiche. In passato, seguendo un modello di origine napoleonica, i
ministeri erano strutture fortemente gerarchiche e centralizzate, dove il ministro era l’unico
soggetto abilitato a rappresentare giuridicamente l’amministrazione all’esterno. Gli u ci
ministeriali erano rigidamente subordinati al ministro, che poteva impartire ordini diretti e
occuparsi personalmente di qualunque pratica. Tuttavia, questo modello è stato superato,
soprattutto a partire dal 1993. L’organizzazione attuale dei ministeri si basa sul principio della
separazione tra politica e amministrazione. Gli organi di governo (prima il Consiglio dei ministri,
poi i singoli ministri) stabiliscono gli obiettivi e i programmi da realizzare e veri cano che i risultati
ottenuti siano coerenti con gli indirizzi dati. Ai dirigenti amministrativi, invece, è a data la gestione
concreta, che include l’adozione di atti e provvedimenti, la gestione nanziaria, tecnica e
organizzativa, nonché la spesa pubblica e la gestione del personale e delle risorse.
In pratica, il ministro, entro dieci giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio, deve ssare gli
obiettivi, le priorità e i programmi da attuare, emanando direttive generali che i dirigenti sono
tenuti a seguire. Queste direttive stabiliscono il quadro di riferimento (obiettivi, metodi, standard),
ma non possono scendere nel dettaglio della gestione, che resta competenza esclusiva dei
dirigenti. Inoltre, il ministro assegna ai diversi u ci le risorse necessarie per raggiungere gli
obiettivi ssati. Se un dirigente non raggiunge gli obiettivi o gestisce male le risorse, può essere
revocato dall’incarico. Un problema che si è presentato a lungo è stato l’eccessivo numero di
ministeri – circa una ventina – che rendeva il Consiglio dei ministri troppo a ollato, riducendone
l’e cienza. Inoltre, spesso più ministeri condividevano competenze simili, complicando il
coordinamento politico e amministrativo. Per a rontare questi problemi, il decreto legislativo n.
300 del 1999 ha ridotto drasticamente il numero dei ministeri. A anco dei ministeri operano le
Agenzie, anch’esse introdotte dal [Link]. 300/1999. Si tratta di enti autonomi con funzioni tecnico-
operative rilevanti a livello nazionale. Pur essendo dotate di autonomia gestionale, restano
sottoposte al potere di indirizzo e vigilanza del ministro competente.

I PRINCIPI COSTITUZIONALI SULL’AMMINISTRAZIONE PUBBLICA

Le pubbliche amministrazioni non si limitano all’amministrazione statale: ne fanno parte anche enti
locali, regioni, agenzie ed enti pubblici. Tuttavia, esistono principi costituzionali comuni a tutte
queste realtà:
1. Legalità e riserva di legge:
L’amministrazione pubblica può agire solo nei limiti e nei modi previsti dalla legge. Questo
principio, pur non esplicitamente scritto in Costituzione, deriva dalla divisione dei poteri e da
articoli come il 113. La legalità distingue nettamente l’amministrazione dal soggetto privato:
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quest’ultimo può fare tutto ciò che la legge non vieta, mentre l’amministrazione può fare solo ciò
che la legge consente espressamente. Tuttavia, l’amministrazione dispone anche di
discrezionalità, cioè può scegliere tra più soluzioni legittime.
Quando l’amministrazione agisce attraverso strumenti del diritto privato (come contratti), essa è
soggetta alle stesse regole dei privati, salvo che in ambiti in cui vigono regole pubblicistiche,
come la gestione del denaro pubblico.
2. Imparzialità (art. 97):
La pubblica amministrazione deve trattare tutti i cittadini in modo equo, evitando discriminazioni
arbitrarie. Questo principio è una proiezione amministrativa del principio costituzionale di
uguaglianza. L’amministrazione può perseguire gli obiettivi stabiliti dal governo, ma deve farlo nel
rispetto della legge e tenendo conto degli interessi coinvolti.
3. Buon andamento (art. 97):
L’amministrazione deve essere e ciente (cioè usare bene le risorse) ed e cace (cioè raggiungere
gli obiettivi pre ssati). Questo principio ha acquisito maggiore importanza con la giurisprudenza
costituzionale e con riforme legislative come quella del 1993, che ha privatizzato e
contrattualizzato il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici (sent. 309/1997). Anche la legge
241/1990 e la legge 127/1997, con le modi che del 1998, mirano a rendere l’azione
amministrativa più snella, economica, e cace e trasparente.
4. Concorso pubblico (art. 97.4):
L’accesso al lavoro nella pubblica amministrazione avviene di norma tramite concorso pubblico,
salvo eccezioni previste dalla legge. Questo garantisce imparzialità e buon andamento,
selezionando i candidati in base al merito. La Corte costituzionale ha stabilito che le commissioni
devono essere composte da esperti, e che non sono ammesse promozioni senza procedura
concorsuale (sent. 453/1990, 99/1998, 1/1999).
5. Dovere di fedeltà (art. 54):
Tutti i cittadini devono essere fedeli alla Repubblica e rispettare la Costituzione e le leggi. Per i
dipendenti pubblici, questo dovere si traduce nell’obbligo di esercitare le proprie funzioni con
disciplina e onore. Sono previsti limiti all’attività politica per alcune categorie di funzionari, come
magistrati, militari, poliziotti e diplomatici, al ne di garantire l’imparzialità.
6. Separazione tra politica e amministrazione (art. 97.3):
Anche se non espressamente formulato come principio autonomo, la Costituzione prevede che
siano individuate le competenze e le responsabilità dei funzionari, riconoscendo loro poteri propri.
Questo garantisce una distinzione tra chi decide l’indirizzo politico-amministrativo (ministri e
governo) e chi gestisce concretamente l’attività amministrativa (dirigenti). Tuttavia, non si tratta di
una separazione totale: la burocrazia resta collegata agli organi politici e deve attuarne l’indirizzo.
7. Responsabilità dei dipendenti pubblici (art. 28):
I dipendenti pubblici sono personalmente responsabili per gli atti che violano i diritti dei cittadini.
Tale responsabilità è diretta e solidale con lo Stato o l’ente di appartenenza.
8. Principio di sussidiarietà:
Introdotto con la riforma del Titolo V della Costituzione, prevede che le funzioni amministrative
siano esercitate, per quanto possibile, a livello locale. Questo ra orza il ruolo di comuni, province
e regioni nell’erogazione dei servizi pubblici.

GLI ORGANI AUSILIARI

Gli organi ausiliari sono quegli organi che la Costituzione a anca agli altri poteri dello Stato,
attribuendo loro funzioni prevalentemente consultive, di controllo e di iniziativa. Si tratta di
strutture che, pur non prendendo direttamente decisioni politiche, svolgono un ruolo importante
nel fornire supporto tecnico e giuridico a Governo e Parlamento. La Costituzione italiana prevede
tre organi ausiliari: il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), il Consiglio di Stato e
la Corte dei conti. Tutti e tre sono collocati nel Titolo III della Costituzione, dedicato al Governo,
ma operano anche a bene cio del Parlamento. A questi si aggiunge, pur non essendo menzionata
nella Costituzione, l’Avvocatura dello Stato, che ha comunque un ruolo ausiliario importante.

Il Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL)

Il CNEL, previsto all’articolo 99 della Costituzione e disciplinato dalla legge n. 936 del 1986, è un
organo consultivo in materia economica e sociale. La sua funzione principale è quella di o rire
pareri su proposte legislative e di poter proporre leggi al Parlamento. I costituenti lo immaginarono
come uno strumento per integrare la rappresentanza politica con una rappresentanza diretta degli
interessi economico-sociali.
È composto da 64 membri più il Presidente. Tra questi:
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 • 10 sono esperti di economia, diritto e società;
• 6 rappresentano associazioni di promozione sociale e volontariato;
• 48 rappresentano le categorie produttive del settore pubblico e privato.
I membri sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Consiglio
dei ministri, e restano in carica cinque anni. Tuttavia, nel tempo, il CNEL ha avuto un impatto
molto limitato. Le rapide trasformazioni della società rendono di cile rappresentare in modo
e cace la molteplicità e la variabilità degli interessi socio-economici. Inoltre, molti gruppi di
interesse preferiscono trattare direttamente con il potere politico, saltando la mediazione degli
organi come il CNEL. Questo spiega perché, nonostante l’ambizione iniziale, il CNEL abbia avuto
scarsa incidenza sulle scelte politiche.

Il Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato, regolato dall’art. 100 della Costituzione, ha una doppia funzione: è sia organo
di consulenza giuridico-amministrativa del Governo, sia giudice di appello della giustizia
amministrativa. Si articola in sette sezioni: quattro con funzioni consultive, tre con funzioni
giurisdizionali.
Inoltre, ha due organi collegiali rilevanti:
• l’Adunanza generale, che esercita la funzione consultiva in forma plenaria;
• l’Adunanza plenaria, che esercita funzione giurisdizionale in casi particolari.
I pareri del Consiglio di Stato possono essere:
• obbligatori, ad esempio per i regolamenti del Governo o i ricorsi straordinari al Presidente
della Repubblica;
• facoltativi, richiesti dalle amministrazioni pubbliche per ricevere orientamenti giuridici.

La Corte dei conti

La Corte dei conti, anch’essa prevista all’art. 100 della Costituzione, ha compiti di controllo e
giurisdizionali, soprattutto in materia nanziaria.
1. Controllo preventivo di legittimità: la Corte veri ca che determinati atti governativi (es.
provvedimenti del Consiglio dei ministri, atti normativi, programmi di spesa) siano conformi alla
legge. Se lo sono, li “registra”; se non lo sono, li rinvia spiegando i motivi. Il Governo può
comunque chiedere la registrazione con riserva, assumendosi la responsabilità politica dell’atto.
La lista di questi atti viene poi trasmessa al Parlamento.
2. Controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato: la Corte veri ca che i risultati
ottenuti coincidano con le previsioni contenute nel bilancio. Alla ne del controllo redige il giudizio
di pari cazione e invia una relazione al Parlamento.
3. Controllo sugli enti pubblici nanziati dallo Stato: può partecipare alle riunioni dei consigli
di amministrazione o dei collegi dei revisori, e può imporre linee guida di gestione. Questo
controllo continua anche se l’ente diventa una società per azioni, purché lo Stato mantenga la
maggioranza del capitale.
4. Funzione giurisdizionale, che si esercita in tre ambiti:
• nei giudizi di responsabilità per danni arrecati alla pubblica amministrazione da funzionari
pubblici;
• nei giudizi di conto, che riguardano chi gestisce denaro o beni pubblici;
• nei giudizi in materia di pensioni (civili e militari).
Le funzioni sono svolte da sezioni regionali (una per ogni Regione, due nel Trentino-Alto Adige) e
da sezioni centrali, che si occupano dell’appello (in Sicilia esiste una sezione d’appello separata).
La Costituzione impone che Consiglio di Stato e Corte dei conti siano indipendenti dal Governo, e
prevede che la legge garantisca tale autonomia, o rendo ai loro componenti garanzie simili a
quelle dei magistrati ordinari.

L’Avvocatura dello Stato

Anche se non è prevista espressamente dalla Costituzione, l’Avvocatura dello Stato svolge un
ruolo ausiliario fondamentale. La sua funzione è quella di rappresentare e difendere le
amministrazioni statali nei giudizi, compresi quelli davanti alla Corte costituzionale. Inoltre, può
fornire pareri non vincolanti alle amministrazioni che lo richiedano. L’Avvocatura è organizzata in:
una Avvocatura generale dello Stato con sede a Roma, diverse Avvocature distrettuali, con sedi
corrispondenti a quelle delle Corti d’Appello. Il suo ordinamento è stabilito principalmente dalla
legge n. 103 del 1979.
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