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LE FONTI DELL’ORDINAMENTO ITALIANO: STATO

COSTITUZIONI E LEGGI COSTITUZIONALI

LEGGE DI REVISIONE COSTITUZIONALE
La Costituzione italiana del 1948 è il vertice della gerarchia delle fonti del diritto, cioè la fonte
fondamentale da cui deriva la validità di tutte le altre norme. Trattandosi di una Costituzione rigida,
non può essere modi cata con una legge ordinaria, ma solo attraverso un procedimento
speci co: la revisione costituzionale. Questo procedimento, previsto dall’articolo 138 della
Costituzione, si applica sia alle modi che della Costituzione stessa, sia all’approvazione delle
cosiddette leggi costituzionali che la integrano.
A di erenza del procedimento legislativo ordinario, che prevede una sola votazione in ciascuna
Camera a maggioranza relativa, quello per le leggi costituzionali richiede due deliberazioni
successive da parte di entrambe le Camere, sempre sullo stesso testo. In totale, quindi, sono
necessarie quattro approvazioni. La prima può essere a maggioranza semplice (più sì che no), e in
questa fase sono ammessi emendamenti, con la possibilità che il testo venga rimbalzato tra
Camera e Senato (la cosiddetta “navette”) nché non si trova un accordo. Trascorsi almeno tre
mesi dalla prima approvazione, si può passare alla seconda votazione, dove però non si possono
più modi care i testi.
A questo punto, se in entrambe le Camere la legge è approvata con i due terzi dei voti, essa viene
promulgata. Se invece è approvata solo a maggioranza assoluta (la metà più uno dei componenti),
la legge non entra subito in vigore: viene pubblicata sulla Gazzetta U ciale con una formula
precisa (“Testo di legge costituzionale approvato in seconda votazione a maggioranza assoluta,
ma inferiore ai due terzi dei membri di ciascuna Camera”), come previsto dalla legge 352/1970.
Nei tre mesi successivi, può essere richiesto un referendum costituzionale. A farlo possono essere
500.000 elettori, cinque consigli regionali o un quinto dei membri di una Camera. Il referendum è
approvativo: non serve un quorum minimo di partecipazione (a di erenza del referendum
abrogativo), e la legge passa solo se i voti favorevoli superano quelli contrari. Se vince il no, la
legge non entra in vigore. Questo meccanismo, previsto dall’articolo 138, è il frutto di un
equilibrio: da un lato, privilegia il consenso ampio e trasversale (come quello che portò alla nascita
della Costituzione), ma dall’altro consente anche alla sola maggioranza di governo di modi care la
Carta, lasciando però alle opposizioni e ai cittadini il potere di bloccare la riforma con il
referendum.
Il referendum costituzionale, quindi, ha una funzione di controllo popolare: consente agli elettori,
su iniziativa delle minoranze, di esprimersi contro le modi che volute dalla maggioranza. A
di erenza di altri strumenti (come lo scioglimento delle Camere e le nuove elezioni), non mette in
discussione il governo, ma solo le modi che costituzionali. Il quesito è unico e riguarda l’intero
testo approvato: il popolo può solo accettarlo o respingerlo, senza entrare nel merito delle singole
parti. Per questo, può bastare anche una minoranza di votanti contrari per bloccare l’entrata in
vigore della legge, se la maggioranza non partecipa.
Va notato che il procedimento è unico, sia per piccole modi che che per grandi riforme: anche per
riscrivere intere parti della Costituzione, occorre approvare articolo per articolo in Parlamento, e
poi, se serve, passare per il referendum. Questo rende di cili le cosiddette “maxi-riforme”, cioè le
modi che estese a più articoli o intere sezioni del testo. Per aggirare queste di coltà, in due
occasioni si è tentato di approvare leggi costituzionali “di deroga” al procedimento dell’art. 138,
con l’obiettivo di a dare la riforma a speciali Commissioni bicamerali incaricate di riscrivere la
Parte II della Costituzione. Tuttavia, entrambe le iniziative sono fallite, non per motivi procedurali,
ma per profonde divisioni politiche. Solo nel 2005, una riforma ampia della Parte II fu approvata
con la sola maggioranza di centro-destra, usando il procedimento ordinario. Ma fu bocciata dal
referendum del 2006. Lo stesso è accaduto alla riforma promossa dal governo Renzi nel 2016,
che puntava soprattutto a superare il bicameralismo perfetto: approvata dal Parlamento con la
maggioranza assoluta, fu respinta dal referendum del 4 dicembre con quasi il 60% di voti contrari.

I LIMITI DELLA REVISIONE COSTITUZIONALE

La Costituzione italiana non può essere modi cata in qualunque sua parte: esistono infatti dei
limiti, uno dei quali è espresso chiaramente nell’articolo 139. Questo articolo a erma che la forma
repubblicana dello Stato non può essere oggetto di revisione costituzionale. Questo divieto è
strettamente legato alla scelta e ettuata dal popolo italiano nel referendum istituzionale del 1946,
che decise il passaggio dalla monarchia alla repubblica. In questo senso, si può dire che l’art. 139
non introduce un nuovo vincolo, ma dichiara un limite già stabilito da una decisione popolare
fondamentale. Sebbene inizialmente si sarebbe potuto intendere la “forma repubblicana” come un
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 riferimento stretto al solo modello di Stato privo di monarchia ereditaria, in Italia ha prevalso
un’interpretazione più ampia. Si ritiene infatti che il concetto comprenda anche altri elementi
fondamentali del nostro ordinamento, come il principio di sovranità popolare (espresso all’articolo
1), il carattere democratico della Repubblica e il funzionamento elettivo e rappresentativo delle
istituzioni. Di conseguenza, non si può modi care la forma repubblicana senza intaccare anche
questi principi fondamentali. Secondo questa lettura estensiva, la protezione o erta dall’articolo
139 si estende a valori come la libertà di voto, la parità del voto, la libertà di espressione, di
riunione, di associazione e tutte quelle condizioni che rendono realmente democratico un
ordinamento. Naturalmente, non si intende dire che tutte le norme costituzionali siano intoccabili:
quelle che attuano i principi fondamentali possono essere modi cate, ma solo se le nuove norme
non mettono in discussione quei principi. Ad esempio, una riforma del sistema elettorale, anche
molto incisiva, non sarebbe vietata; lo sarebbe invece una norma che introducesse un voto non
uguale per tutti, o che desse il potere e ettivo a organi non eletti. Accanto a questo limite
esplicito, altri limiti alla revisione costituzionale sono stati individuati a partire da diverse
disposizioni della stessa Carta. L’articolo 2, per esempio, parla di diritti inviolabili dell’uomo, e
questo ha portato a considerare che le libertà fondamentali elencate nella seconda parte della
Costituzione non possano essere abrogate. Similmente, l’articolo 5, dichiarando la Repubblica
“una e indivisibile”, impedisce qualunque riforma che ammetta legalmente la secessione di una
parte del territorio nazionale.
La Corte costituzionale ha sostenuto queste interpretazioni, distinguendo tra norme che
esprimono i cosiddetti “principi supremi dell’ordinamento costituzionale” – che non possono
essere modi cati né da leggi di revisione né da norme internazionali o dell’Unione Europea – e
norme più dettagliate, che invece possono essere oggetto di revisione. Tuttavia, non è facile
distinguere con esattezza quali siano i principi e quali i dettagli: questa scelta è a data alla Corte
costituzionale, che ha l’ultima parola al riguardo.

LEGGE FORMALE ORDINARIA E ATTI CON FORZA DI LEGGE

Passando al concetto di legge formale ordinaria, si intende con questa espressione l’atto
normativo che viene adottato dal Parlamento attraverso il procedimento previsto dalla
Costituzione e che è promulgato dal Presidente della Repubblica. È considerata la fonte per
eccellenza del diritto, e si distingue per il procedimento che la forma, più che per il contenuto.
Anche le leggi costituzionali rientrano in questa de nizione, perché seguono un procedimento
simile, seppur aggravato. La legge formale può quindi essere ordinaria o costituzionale, a
seconda del livello che occupa nella gerarchia delle fonti. Diversi sono invece gli atti con forza di
legge. Questi non sono leggi formali, perché non nascono da una deliberazione parlamentare
standard, ma hanno lo stesso valore delle leggi ordinarie. Sono comunque fonti primarie, perché
hanno la capacità di abrogare o essere abrogate da una legge ordinaria. Sono ammessi solo in
casi speci ci previsti dalla Costituzione: ad esempio, il decreto legislativo (art. 76), il decreto-legge
(art. 77), i decreti in caso di guerra (art. 78), e il referendum abrogativo (art. 75). Anche i decreti
attuativi degli Statuti delle Regioni a statuto speciale rientrano in questa categoria. Nessun altro
tipo di atto può avere forza di legge, a meno che non sia introdotto da una legge costituzionale.
Questo principio impedisce al legislatore ordinario di creare nuove fonti di pari grado rispetto alla
legge stessa.

LEGGI RINFORZATE E FONTI ATIPICHE

Un ulteriore sviluppo riguarda le leggi rinforzate e le fonti atipiche. Non tutte le leggi ordinarie sono
uguali tra loro: la Costituzione, attraverso la tecnica della riserva di legge rinforzata, ha previsto
che alcune materie richiedano procedimenti più complessi rispetto a quello ordinario. Spesso, il
ra orzamento riguarda la fase che precede l’inizio dell’iter parlamentare: ad esempio, in alcuni
casi il Governo deve prima acquisire il consenso di comunità religiose o locali (come previsto dagli
articoli 7, 8, 116, 132, 133). Solo dopo aver ottenuto accordi o intese con questi soggetti, può
presentare un disegno di legge. Questo vincola anche il Parlamento, che non può modi care
liberamente il testo, ma può solo invitare il Governo a rinegoziarlo. Va chiarito che solo una norma
costituzionale può imporre un aggravamento del procedimento legislativo. Una legge ordinaria
non può costringere il legislatore futuro a usare procedure più complesse per approvare altre leggi
ordinarie: se lo facesse, rischierebbe di essere inutile (perché facilmente modi cabile) o illegittima
(perché invaderebbe la sfera costituzionale o quella dei regolamenti parlamentari). Diverso è il
caso in cui una legge imponga vincoli al Governo nella fase di proposta legislativa: in questo
caso, il Parlamento ha piena legittimità a controllare l’esecutivo, e i vincoli imposti sarebbero
validi, anche se, se ignorati, non comprometterebbero la validità della legge una volta approvata.
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 Negli ultimi anni, le riforme costituzionali hanno introdotto nuove forme di leggi rinforzate anche
nella fase parlamentare. Ad esempio, la legge che riconosce autonomie particolari alle Regioni
(art. 116) deve essere approvata a maggioranza assoluta, e può discostarsi dal parere delle
Regioni solo seguendo un procedimento ra orzato. Anche la legge sul bilancio (art. 81, riformato
nel 2012) richiede una maggioranza assoluta.
I procedimenti rinforzati sono dunque pensati per produrre leggi “specializzate”, ciascuna delle
quali può trattare solo determinati contenuti e può essere approvata solo tramite quello speci co
procedimento. Questo rende tali leggi anche esempi di fonti atipiche: sono leggi che, per la loro
forza attiva e passiva, si collocano in una posizione particolare nel sistema delle fonti. Solo una
legge formata con lo stesso procedimento può modi carle o abrogarle.

FONTI ATIPICHE
Le cosiddette fonti atipiche sono atti che, pur presentando la forma della legge ordinaria, si
collocano in una posizione peculiare all’interno del sistema delle fonti, in quanto si caratterizzano
per una forza normativa diversa, sia sul piano attivo (cioè nella capacità di introdurre nuove
norme), sia su quello passivo (ovvero nella possibilità di essere abrogate). Si tratta di una
categoria non rigida e abbastanza eterogenea, che comprende esperienze diverse tra loro,
accomunate solo dal fatto di deviare, per certi aspetti, dal “modello tipo” della legge ordinaria.
Una prima forma di atipicità riguarda quelle leggi che la Costituzione sottrae al referendum
abrogativo, come previsto dal secondo comma dell’articolo 75. In questo caso, la particolarità sta
nel fatto che tali leggi, pur potendo essere abrogate da leggi successive secondo le regole
ordinarie (come il criterio cronologico), non possono essere cancellate per via referendaria, a
di erenza delle leggi comuni. Si tratta quindi di una forza passiva potenziata, che limita le
possibilità di abrogazione popolare ma non tocca la capacità innovativa della legge stessa.
Un secondo tipo di fonti atipiche è rappresentato dalle cosiddette leggi meramente formali.
Questa de nizione, tradizionale ma ambigua, si riferisce a quegli atti che, pur assumendo
necessariamente la forma della legge – per via della riserva di legge formale – non introducono
nuove norme giuridiche nell’ordinamento. In altre parole, sono atti che si presentano come leggi,
ma non svolgono quella funzione normativa che normalmente ci si aspetta. Un esempio evidente
è la legge di approvazione del rendiconto consuntivo dello Stato, con cui il Parlamento si limita a
prendere atto dei risultati nanziari dell’anno trascorso, così come presentati dal Governo. Non si
tratta, dunque, di un momento creativo del diritto, ma di un atto di controllo. Proprio per questo
motivo, il Parlamento non può modi carne il contenuto, né ri utarlo senza conseguenze politiche
rilevanti: un voto contrario, infatti, può mettere in discussione la ducia al Governo. È proprio ciò
che accadde nel 2011 al IV Governo Berlusconi: la bocciatura dell’articolo 1 del rendiconto alla
Camera segnò l’inizio della crisi che portò, poche settimane dopo, alle dimissioni dell’esecutivo.
Diversa, ma collegata, è la questione della legge di bilancio di previsione. In passato anch’essa
era considerata una legge meramente formale, e la sua natura giuridica era al centro di un
delicato confronto tra Governo e Parlamento. Tuttavia, questa impostazione è stata superata
grazie alla riforma dell’articolo 81 della Costituzione del 2012, attuata con la legge n. 243 dello
stesso anno. Oggi la legge di bilancio ha contenuti più complessi e presenta anche una funzione
innovativa. Essa è articolata in due sezioni: la prima ha natura programmatica e può introdurre
modi che alla legislazione vigente in materia di entrate e spese; la seconda, invece, presenta una
fotogra a contabile delle previsioni sulla base della normativa già in vigore. Nonostante questa
evoluzione, la legge di bilancio conserva ancora alcuni elementi di atipicità. È infatti una legge
obbligatoria, da approvare ogni anno, e presenta una e cacia limitata nel tempo: vale solo per
l’anno a cui si riferisce. Inoltre, pur potendo essere modi cata durante l’anno attraverso variazioni
apposite, non può essere abrogata in toto da una legge successiva, né sottoposta a referendum
abrogativo, anche per ragioni temporali. Un altro caso signi cativo di fonte atipica è rappresentato
dalla legge di autorizzazione alla rati ca dei trattati internazionali, prevista dall’articolo 80 della
Costituzione. Questa legge è necessaria solo per i trattati che riguardano temi politici, o che
comportano arbitrati, oneri nanziari, modi che territoriali o cambiamenti legislativi. La sua
funzione è quella di abilitare il Presidente della Repubblica, che è titolare del potere di rati ca, a
concludere u cialmente l’accordo. Tuttavia, dal punto di vista giuridico, questa legge non
produce direttamente e etti sull’ordinamento interno, né introduce nuove norme. È quindi atipica
per la sua forza attiva, che è nulla. Inoltre, anche la sua forza passiva è anomala: non avrebbe
senso abrogarla dopo che il trattato è stato rati cato, e in ogni caso essa è esclusa dal
referendum abrogativo. Alla legge di autorizzazione spesso si accompagna un altro passaggio,
noto come ordine di esecuzione. Si tratta della formula con cui si dà e cacia al trattato
nell’ordinamento interno. È solo con questo passaggio che il trattato entra a far parte del nostro
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 diritto. Formalmente, l’ordine di esecuzione dovrebbe avere valore normativo pieno, perché
introduce norme che producono e etti concreti; eppure, la giurisprudenza costituzionale e la
prassi parlamentare lo hanno avvicinato alla disciplina della legge di autorizzazione. La Corte
costituzionale ha esteso a esso alcune garanzie, come la riserva di assemblea e l’esclusione dal
referendum. Inoltre, le Camere hanno esteso anche a questa parte la regola della non
emendabilità, il che è discutibile, trattandosi di una disposizione sostanziale.
In ne, occorre ricordare che un trattato rati cato non è direttamente applicabile nell’ordinamento
interno, se non vi è un apposito atto di esecuzione. Questo atto – solitamente una legge – ne
determina la forza normativa interna. Per esempio, se si tratta di una legge ordinaria, le sue
disposizioni potranno essere modi cate o abrogate da altre leggi ordinarie, anche se ciò
comporterebbe la violazione di obblighi internazionali. A questa debolezza si è cercato di porre
rimedio con la riforma del Titolo V della Costituzione, che ha introdotto, all’articolo 117, l’obbligo
per Stato e Regioni di rispettare i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali. Tuttavia, secondo la
Corte costituzionale (sentenze 348 e 349 del 2007), questa norma costituzionale non attribuisce ai
trattati un’e cacia diretta, né permette al giudice di disapplicare leggi interne contrastanti, come
invece è previsto per il diritto dell’Unione europea.

LEGGE DI DELEGA E DECRETO LEGISLATIVO DELEGATO

LA LEGGE DI DELEGA
La legge di delega è lo strumento con cui le Camere possono attribuire al Governo l’esercizio del
potere legislativo. A seguito di tale delega, il Governo adotta un decreto legislativo (detto anche
“decreto delegato”), che ha forza di legge. Questo strumento è utilizzato soprattutto per trattare
tematiche molto complesse e di natura tecnica. Ne sono un esempio i quattro codici attualmente
vigenti, oltre alle principali riforme degli apparati amministrativi e del sistema tributario.
L’art. 70 della Costituzione stabilisce che la funzione legislativa spetta al Parlamento, quindi la
delega al Governo rappresenta un’eccezione a tale principio. L’art. 76 Cost. delimita i con ni di
questo potere, imponendo vincoli alla legge di delega. Il mancato rispetto di tali vincoli rende la
legge e i relativi decreti delegati costituzionalmente illegittimi. In primo luogo, la legge di delega
deve riguardare una delle materie coperte da riserva di legge formale, e deve essere approvata
secondo il procedimento ordinario, essendo soggetta alla riserva di assemblea. In secondo luogo,
la delega può essere conferita esclusivamente al Governo nella sua collegialità, cioè al Consiglio
dei ministri, e non a singoli ministri o comitati interministeriali.

In terzo luogo, l’art. 76 impone che la legge contenga tre elementi essenziali, detti anche
contenuti necessari:
1. Deve delimitare l’ambito tematico, speci cando l’oggetto della delega. La delega non può
essere generale, altrimenti si svuoterebbe di signi cato l’art. 70. L’oggetto può essere più o meno
esteso, a seconda della volontà del Parlamento: da una singola questione a un intero settore
(come un codice o una riforma complessiva). Spesso la stessa legge contiene più deleghe, che
tracciano la cornice generale dell’intervento normativo, a dando al Governo la de nizione dei
dettagli.
2. Deve ssare un termine temporale per l’esercizio della delega, che quindi non può essere
permanente. Non esiste un limite di durata prede nito: la sua determinazione spetta al
Parlamento.
3. Deve indicare i principi e criteri direttivi, che limitano la discrezionalità del Governo e ne
guidano l’attività normativa. La scelta degli obiettivi e degli interessi da perseguire resta
prerogativa del Parlamento, che non può rinunciarvi.
La Corte costituzionale ha chiarito che una legge di delega priva di principi e criteri direttivi è
illegittima. Tuttavia, ha sempre lasciato al Parlamento la libertà di stabilire il grado di dettaglio di
tali indicazioni. In pratica, è raro che una legge venga dichiarata illegittima per carenza di principi,
mentre una legge che li ponga in modo molto vincolante non è mai ritenuta incostituzionale.
Tuttavia, principi troppo generici comportano un potere innovativo molto limitato per il decreto
legislativo delegato. Se la legge non fornisce indicazioni su cienti, il Governo potrà solo ribadire
la normativa vigente, senza introdurre innovazioni sostanziali. Nella prassi, questa debolezza è
spesso compensata da norme procedurali, che obbligano il Governo a sottoporre lo schema di
decreto al parere di speci ci organi. Di solito si tratta di organi parlamentari, come le commissioni
competenti per materia o commissioni bicamerali (anche ad hoc), ma talvolta anche di soggetti
esterni, come le Regioni. La Corte ha riconosciuto che la violazione di questi “limiti ulteriori”
comporta un eccesso di delega, rendendo il decreto illegittimo.
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 IL DECRETO LEGISLATIVO DELEGATO
Il Governo esercita il potere delegato attraverso decreti, che sono atti tipici del potere esecutivo
(come spiegato in § 11.3.1), ma che, nel caso della delega, assumono forza di legge.
Il procedimento di adozione del decreto delegato prevede diverse fasi:
– proposta del ministro o dei ministri competenti;
– delibera del Consiglio dei ministri;
– eventuali ulteriori adempimenti richiesti dalla legge di delega o dall’art. 14, comma 4, della legge
400/1988;
– eventuale nuova deliberazione del Consiglio dei ministri, dopo i pareri espressi;
– emanazione da parte del Presidente della Repubblica, come previsto dall’art. 87, comma 5,
Cost.
Tutte queste fasi devono essere indicate nella premessa del decreto. Il Presidente della
Repubblica non svolge solo un ruolo formale, ma può esercitare un controllo sostanziale, analogo
a quello previsto in sede di promulgazione delle leggi (sent. Corte cost. 406/1989). Per questo, nel
calcolo dei tempi di emanazione, il Governo deve considerare le prerogative del Presidente, il
quale ha diritto a un tempo minimo per esaminare il testo. Un eventuale rinvio da parte del
Presidente all’ultimo momento potrebbe far scadere la delega.

DELEGHE ACCESSORIE E TESTI UNICI

In molti casi, la delega legislativa non rappresenta l’oggetto principale della legge, ma è inserita
tra le disposizioni nali di una legge di riforma, con funzioni accessorie. Può riguardare norme di
attuazione, coordinamento o transitorie, cioè destinate a regolare la fase di passaggio tra vecchia
e nuova disciplina. Spesso queste deleghe non contengono principi e criteri direttivi: ciò riduce
fortemente il potere innovativo del Governo. Una forma particolare è la delega per l’adozione di un
testo unico, che consente al Governo di coordinare le leggi vigenti su una determinata materia,
sempli cando l’ordinamento. Il Governo può scegliere le norme da mantenere e abrogare quelle
superate, anche implicitamente. L’emanazione del testo unico può quindi comportare una riforma
organica della materia, con implicita abrogazione delle norme precedenti.
È importante chiarire che il termine “testo unico”, come anche “codice”, non indica una fonte del
diritto, ma una tecnica legislativa. Esistono due tipi di testi unici:
– quelli innovativi, che sono veri decreti delegati con forza normativa e introducono nuove regole
(es. testi unici o codici);
– quelli di mera compilazione, che sono raccolte di norme vigenti, redatte per esigenze
amministrative. Non sono fonti normative, ma strumenti di conoscenza (fonti di cognizione).
Vengono redatti, di solito, dal ministro competente e servono ai funzionari come riferimento per
individuare la normativa vigente. Questi testi unici compilativi non hanno valore giuridico per
cittadini o giudici, ma hanno e cacia vincolante all’interno della struttura gerarchica
dell’amministrazione. Hanno una forza simile a quella delle circolari: sono strumenti con cui il
superiore gerarchico guida l’azione del sottoposto, che deve attenersi a essi anche nei rapporti
con i cittadini, come se fossero norme vere e proprie.

DECRETO-LEGGE E LEGGE DI CONVERSIONE

Il decreto-legge è un atto con forza di legge che il Governo può adottare “in casi straordinari di
necessità e urgenza”. Esso è approvato dal Consiglio dei Ministri, emanato dal Presidente della
Repubblica, ed entra in vigore immediatamente dopo la pubblicazione in Gazzetta U ciale.
Tuttavia, la sua e cacia è provvisoria: il decreto-legge perde valore automaticamente se non
viene convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni dalla sua pubblicazione. I presupposti
costituzionali per l’adozione di un decreto-legge sono stabiliti dall’art. 77 della Costituzione, che
prevede:
• Casi straordinari di necessità ed urgenza, legati a situazioni eccezionali e imprevedibili che
richiedono un intervento immediato da parte del Governo.
• Necessità di un intervento urgente, che non consente l’uso dei tempi ordinari per la
produzione legislativa.
Questi requisiti sono essenziali per derogare alla normale separazione dei poteri, permettendo al
Governo di esercitare funzioni legislative senza una preventiva delega del Parlamento. Inoltre, il
contenuto del decreto-legge deve a rontare misure speci che e tempestive, in risposta a
situazioni eccezionali, e non trattare questioni di carattere generale e astratto.
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 Il controllo sulla legittimità dei presupposti per l’adozione del decreto-legge spetta inizialmente al
Presidente della Repubblica, che lo esegue prima della sua emanazione. Tuttavia, la Corte
Costituzionale può intervenire successivamente per valutare la legittimità del decreto e della sua
conversione. Se i presupposti mancano, il decreto-legge può essere dichiarato illegittimo, e la
relativa legge di conversione potrebbe essere annullata, come evidenziato in sentenze della Corte
(ad esempio, le sentenze 29/1995 e 171/2007).

LA LEGGE DI CONVERSIONE
Il decreto-legge deve essere presentato alle Camere entro il giorno stesso della pubblicazione.
Secondo l’art. 77, comma 2, della Costituzione, le Camere, anche se sciolte, vengono convocate
e devono riunirsi entro cinque giorni per avviare il procedimento di conversione. Il Governo
presenta il decreto-legge come parte di un disegno di legge di conversione, che viene esaminato
dal Parlamento. Questo procedimento legislativo ha una durata di 60 giorni (compresa la
promulgazione), termine entro il quale la conversione deve avvenire, altrimenti il decreto-legge
perde e cacia. Il procedimento di conversione presenta alcune di erenze rispetto a quello
ordinario, introdotte dai regolamenti parlamentari per garantire tempi brevi e certi. Le Camere
devono veri care i presupposti di necessità e urgenza dichiarati nella relazione del Governo che
accompagna il disegno di legge di conversione. Inoltre, la relazione deve illustrare gli e etti
previsti dalla legge e le eventuali conseguenze delle norme sul sistema giuridico.
Il disegno di legge di conversione viene esaminato da una Commissione competente, mentre il
Comitato per la legislazione ha il compito di esprimere pareri sulle disposizioni del decreto-legge
che potrebbero violare i principi di speci cità e omogeneità, come stabilito dalla legge 400/1988.
In caso di mancata conversione entro il termine di 60 giorni, il decreto-legge perde e cacia sin
dall’inizio. La perdita di e cacia viene noti cata immediatamente in Gazzetta U ciale e si
considera un fenomeno unico nel diritto, ben distinto dall’abrogazione o dall’annullamento. In
pratica, se un decreto-legge decade, tutti gli e etti da esso prodotti vengono annullati, e la
situazione torna come era prima dell’entrata in vigore del decreto.
Gli Strumenti per Sanare gli E etti del Decreto-legge Decaduto
Quando un decreto-legge non viene convertito in legge, la decadenza degli e etti può essere
regolata tramite:
1. Legge di sanatoria: Il Parlamento può intervenire per regolare i rapporti giuridici sorti in
base al decreto-legge non convertito. Tuttavia, tale legge di sanatoria non può “sanare”
completamente gli e etti prodotti dal decreto-legge, ma solo “regolare” i rapporti giuridici, nel
rispetto dei principi costituzionali.
2. Provvedimenti provvisori: Come previsto dall’art. 77, il Governo può adottare
provvedimenti provvisori sotto sua responsabilità per risolvere situazioni contingenti derivanti dalla
decadenza del decreto-legge.
La Prassi Abnorme del Decreto-legge
Negli ultimi anni, l’uso del decreto-legge è diventato frequente e, in alcuni casi, abnorme, con il
Governo che ne fa ricorso per provvedimenti anche di ampio respiro. Questo uso eccessivo ha
portato a un circolo vizioso: l’urgenza della legge emessa con decreto-legge giusti ca il suo
ricorso, ma la necessità di approvarlo rapidamente aumenta i tempi del procedimento legislativo
ordinario, creando un rinforzo tra l’urgenza e il ricorso frequente al decreto-legge. La Corte
Costituzionale ha cercato di mettere un limite a questa prassi, stabilendo che la reiterazione del
decreto-legge, in assenza di un’e ettiva emergenza, può essere dichiarata illegittima.
Il caso della sentenza 360/1996 della Corte costituzionale rappresenta un punto di svolta
fondamentale nella prassi della decretazione d’urgenza in Italia. La Corte ha esaminato un
decreto-legge che, a partire dal gennaio 1994, era stato reiterato numerose volte, intervenendo in
una materia complessa come lo smaltimento dei ri uti, introducendo modi che di cilmente
interpretabili, come la clausola di non punibilità.
I punti principali della motivazione della Corte:
1. Prolungamento della “provvisorietà”: La Corte ha sottolineato che la reiterazione dei
decreti-legge senza modi che sostanziali viola il principio di “provvisorietà” stabilito dalla
Costituzione, poiché prolungando i termini della validità del decreto, di fatto, si elude la necessità
di una conversione legislativa in tempi brevi.
2. Abuso della decretazione d’urgenza: La reiterazione costante dei decreti-legge minaccia di
svuotare il carattere straordinario dei presupposti di necessità e urgenza, riducendo il ruolo del
Parlamento nel processo legislativo e alterando gli equilibri istituzionali. La pratica della
reiterazione, secondo la Corte, dà l’illusione di un consolidamento degli e etti normativi dei
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 decreti-legge, come se questi fossero in grado di superare il controllo parlamentare tramite un
meccanismo di “sanatoria” che non rispetta le logiche della legislazione ordinaria.
3. Certezza del diritto e diritti fondamentali: Un altro aspetto grave sollevato dalla Corte è la
creazione di incertezze giuridiche, in quanto i cittadini non possono prevedere con certezza
quanto durano le norme e quale sarà il risultato nale del processo di conversione. Questo è
particolarmente pericoloso in settori delicati come quello penale, dove gli e etti di un decreto-
legge non convertito potrebbero essere irreversibili.
4. Ritorno alla Costituzione: La Corte ha concluso che la pratica della reiterazione dei decreti-
legge compromette non solo l’equilibrio tra i poteri dello Stato, ma anche la stessa forma di
governo parlamentare prevista dalla Costituzione, che attribuisce al Parlamento la funzione
legislativa ordinaria (art. 70 Cost.). Il governo, per evitare queste distorsioni, deve rispettare
rigorosamente i presupposti di necessità e urgenza stabiliti dalla Costituzione.
Dopo questa sentenza, il governo italiano ha dovuto ridurre drasticamente l’uso dei decreti-legge
e ripristinare il rispetto dei limiti costituzionali. Nella XIII legislatura (1996-2001), la media mensile
di decreti-legge è scesa drasticamente da 34 a 3,4, dimostrando l’e cacia della sentenza nel
riportare la pratica della decretazione d’urgenza nell’alveo costituzionale. Tuttavia, nonostante il
netto ridimensionamento iniziale, la decretazione d’urgenza (senza la reiterazione) ha ripreso piede
nel tempo. Questo processo di “normalizzazione” della decretazione d’urgenza è un fenomeno
che potrebbe nuovamente minacciare il sistema di checks and balances, se non mantenuto sotto
controllo.

LA CONVERSIONE IN LEGGE CON EMENDAMENTI

Quando il decreto-legge si discosta dal suo uso tipico e diventa quasi un’iniziativa legislativa, il
Parlamento è molto più propenso a intervenire modi cando il testo. Molti decreti-legge sono
quindi oggetto di emendamenti, anche se spesso sono proposti dallo stesso Governo. La Corte
costituzionale ha cercato di limitare questa prassi, dichiarando incostituzionale l’introduzione di
modi che durante la conversione che fossero estranee all’oggetto del decreto. In particolare, con
la sentenza n. 128 del 2008, la Corte ha bocciato la legge di conversione di un decreto-legge
perché essa approvava una norma che non era congrua con l’oggetto del decreto. La Corte ha
ribadito il principio che, durante la fase di conversione, il Parlamento può solo approvare
modi che che siano omogenee con l’oggetto e le nalità del decreto-legge. Tuttavia, la Corte ha
anche escluso che una legge possa essere dichiarata incostituzionale solo perché, nel processo
di conversione, si sono introdotte modi che non conformi all’oggetto originario del decreto. In
altre parole, sebbene vi sia un limite alla possibilità di modi care un decreto-legge in fase di
conversione, tale limitazione è stata interpretata in maniera restrittiva.

UN NUOVO ABUSO: MAXI-EMENDAMENTO E VOTO DI FIDUCIA

Nel periodo successivo alla sentenza della Corte costituzionale che ha cercato di fermare la
reiterazione dei decreti-legge, il Governo ha trovato una nuova modalità di intervento: il maxi-
emendamento. Questo strumento consiste in un emendamento che sostituisce l’intero testo della
legge di conversione, e la cui approvazione è vincolata dal voto di ducia. Tale pratica ha portato
ad un nuovo abuso, in quanto il Governo, attraverso la ducia, è in grado di imporsi su tutte le
modi che proposte dal Parlamento e bloccare l’opposizione alla legge in discussione. Nonostante
i tentativi di fermare questa prassi, la Corte costituzionale non è intervenuta a riguardo.
L’Osservatorio legislativo della Camera dei deputati pubblica regolarmente dati che dimostrano
l’incremento del numero dei decreti-legge e l’aumento dei casi in cui viene posto il voto di ducia.
Un altro problema riguarda gli e etti temporali degli emendamenti. La Cassazione ha stabilito che
gli emendamenti sono in linea di principio soggetti al principio di irretroattività, ma, sebbene gli
emendamenti soppressivi annullino la disposizione di un decreto, quelli sostitutivi la modi cano in
modo retroattivo e quelli aggiuntivi producono e etti solo in futuro.

ALTRI DECRETI CON FORZA DI LEGGE

Oltre ai decreti-legge e ai decreti legislativi delegati, esistono altri atti che, pur non essendo
tecnicamente leggi, possiedono forza di legge, come previsto dalla Costituzione e dagli Statuti
delle Regioni a statuto speciale.
A) Decreti emanati dal Governo in caso di guerra
L’art. 78 della Costituzione stabilisce che, in caso di guerra, le Camere dichiarano lo stato di
guerra e attribuiscono al Governo i poteri necessari per l’adozione di provvedimenti straordinari.
Sebbene la Costituzione ripudi la guerra come strumento di risoluzione dei con itti, riconosce che
in determinate situazioni è necessario adottare misure eccezionali. Alcuni atti emanati durante il
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 periodo fascista, in particolare, sollevano dubbi circa la loro compatibilità con i principi
costituzionali in vigore.
B) Decreti legislativi di attuazione degli Statuti speciali
Gli Statuti delle Regioni a statuto speciale prevedono che l’attuazione delle disposizioni in esse
contenute avvenga tramite l’adozione di decreti legislativi. Questi decreti, emanati dal Presidente
della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri, hanno forza di legge, ma non
necessitano di una delega legislativa del Parlamento per la loro adozione. In questo caso, la
delega può avvenire direttamente in virtù delle disposizioni contenute negli Statuti.

REGOLAMENTI PARLAMENTARI (E DI ALTRI ORGANI COSTITUZIONALI)

Il regolamento parlamentare, disciplinato dall’art. 64 della Costituzione, regola l’organizzazione e il
funzionamento di ciascuna Camera, con particolare attenzione al procedimento legislativo (art. 72
Cost.). Esso viene approvato a maggioranza assoluta dalla Camera e pubblicato nella Gazzetta
U ciale. Nonostante il nome “regolamento”, esso è una fonte primaria, secondaria solo alla
Costituzione, e de nisce un ambito di competenza riservato, evidenziando l’autonomia delle
Camere come organi costituzionali. Questa autonomia implica che le leggi ordinarie non possano
interferire con il regolamento, né viceversa.
I regolamenti parlamentari non hanno la “forza di legge” nel senso tradizionale: non interagiscono
direttamente con altre fonti primarie, se non in modo esclusivo. In altre parole, sono validi solo
all’interno del “perimetro” parlamentare, e una legge che invadesse questo ambito sarebbe
illegittima. La Corte costituzionale, con sentenza 154/1985, ha dichiarato di non poter sindacare la
legittimità dei regolamenti parlamentari, poiché questi esprimono l’indipendenza del Parlamento.
Tuttavia, la Corte ha precisato che può esaminare la legittimità dei regolamenti in relazione al
rispetto della Costituzione, specialmente riguardo alla legittimità del procedimento legislativo
(sent. 9/1959). Inoltre, la Corte ha riconosciuto che i regolamenti parlamentari possono essere
oggetto di con itto di attribuzioni tra i poteri dello Stato, come nel caso in cui un regolamento
impedisca l’esercizio di attribuzioni costituzionalmente riconosciute a organi esterni o interni alle
Camere (sent. 262/2017).
Autonomia degli altri organi costituzionali
Gli altri organi costituzionali, come il Governo, la Presidenza della Repubblica e la Corte
costituzionale, non godono della stessa autonomia del Parlamento.
• Il Governo: L’art. 95.3 Cost. stabilisce che l’ordinamento della Presidenza del Consiglio e
l’organizzazione dei ministeri siano disciplinati da leggi ordinarie. Il regolamento interno del
Consiglio dei ministri, disciplinato dalla legge 400/1988 e dai successivi decreti del Presidente del
Consiglio, non ha forza di legge primaria.
• Il Presidente della Repubblica: Sebbene non esista un “potere regolamentare”
esplicitamente previsto dalla Costituzione, la Corte costituzionale ha riconosciuto che il
Presidente della Repubblica può adottare regolamenti per garantire l’indipendenza della
Presidenza dagli altri poteri, come stabilito nella sentenza 262/2017.
• La Corte costituzionale: Anche in questo caso non esiste una previsione costituzionale
esplicita, ma la legge ordinaria (legge 87/1953) permette alla Corte di disciplinare le proprie
funzioni con un regolamento, approvato a maggioranza e pubblicato nella Gazzetta U ciale.
Nonostante la Corte goda di autonomia, i regolamenti non hanno forza di legge al di fuori
dell’ambito interno della Corte stessa.

IL REFERENDUM ABROGATIVO COME FONTE

Il referendum abrogativo è uno strumento di democrazia diretta che consente al corpo elettorale
di intervenire direttamente sull’ordinamento giuridico, abrogando leggi o atti con forza di legge
dello Stato, o singole disposizioni in essi contenute. È uno degli strumenti tramite cui il popolo
esercita la propria sovranità, come previsto dall’articolo 1 della Costituzione italiana.
Sebbene la Costituzione stabilisca che la sovranità popolare si eserciti principalmente attraverso
la rappresentanza elettiva, il referendum rappresenta una deroga a questo principio, generando un
con itto potenziale con il sistema rappresentativo.
Il primo referendum abrogativo si svolse nel 1974 ed ebbe come oggetto la legge sul divorzio, un
tema politico di grande rilevanza, poiché il referendum fu il risultato di un compromesso tra le
forze laiche e quelle cattoliche in Parlamento.
Il referendum abrogativo viene considerato come una fonte del diritto di pari rango rispetto alla
legge ordinaria. Esso consente al corpo elettorale di annullare scelte legislative fatte dalla
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 maggioranza parlamentare, ma ha un aspetto negativo in quanto può solo abrogare leggi
esistenti, non può introdurre nuove leggi.
La Corte Costituzionale ha sottolineato che il referendum abrogativo può, comunque, produrre
nuove norme: sebbene non si possano aggiungere disposizioni, la manipolazione delle leggi
abrogate può generare nuove interpretazioni o e etti normativi. Un esempio famoso di questo è
stato il referendum elettorale del 1993, che, attraverso l’abrogazione di articoli, ha trasformato il
sistema elettorale del Senato in un sistema maggioritario.

PROCEDIMENTO
Il procedimento per l’indizione di un referendum abrogativo è lungo e complesso, come
disciplinato dalla legge 352/1970. Il procedimento si sviluppa in più fasi:
1. Iniziativa Popolare o Regionale:
• Richiesta popolare: Il processo inizia con un’iniziativa popolare che può essere promossa
da almeno 500.000 elettori. Gli iniziatori devono raccogliere le rme necessarie entro 3 mesi e
depositarle presso la Cancelleria della Corte di Cassazione.
• Richiesta regionale: Alternativamente, la richiesta può provenire da cinque Consigli
regionali, i quali devono approvare il quesito a maggioranza assoluta.
La richiesta di referendum deve essere depositata tra 1° gennaio e 30 settembre di ciascun anno,
ma non può essere presentata nell’anno precedente alla scadenza ordinaria della legislatura o nei
sei mesi successivi alla convocazione dei comizi elettorali.
2. Esame e Veri ca:
Dopo la raccolta delle rme o la presentazione delle richieste da parte delle Regioni, viene
costituito un U cio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione. Questo u cio
veri ca la conformità della richiesta alle normative vigenti e può anche proporre la concentrazione
di quesiti simili. Entro il 15 dicembre l’U cio Centrale adotta una decisione de nitiva.
3. Esame da parte della Corte Costituzionale:
I quesiti legittimi vengono poi trasmessi alla Corte Costituzionale per un giudizio di ammissibilità,
che non si basa solo sulla legge ordinaria, ma sulla Costituzione. L’art. 75 Cost. stabilisce che
alcune materie non possono essere sottoposte a referendum, come leggi tributarie e di bilancio,
amnistia, indulto, leggi di rati ca dei trattati internazionali. La Corte ha, però, esteso queste
esclusioni.
4. Votazione:
Se il referendum è dichiarato ammissibile, il Presidente della Repubblica stabilisce la data delle
votazioni, che deve avvenire tra il 15 aprile e il 15 giugno. Gli elettori votano “sì” o “no” sul quesito
proposto.
5. Risultato e Abrogazione:
Perché il referendum sia valido, è necessario che partecipi la maggioranza degli aventi diritto al
voto. Se la maggioranza vota “sì”, il Presidente della Repubblica proclama l’abrogazione tramite
un decreto presidenziale, che viene pubblicato in Gazzetta U ciale. L’abrogazione entra in vigore
dal giorno successivo, salvo rinvio, che può durare al massimo 60 giorni.

IL “PARTITO DELL’ASTENSIONE”
Un problema ricorrente per i referendum abrogativi è il quorum di partecipazione, che richiede che
la maggioranza degli aventi diritto partecipi al voto. L’astensionismo è spesso stato un ostacolo
per il successo dei referendum, specialmente quando i promotori non sono riusciti a coinvolgere
un numero su ciente di elettori. Gli oppositori dei quesiti, talvolta, suggeriscono l’astensione,
a nché il referendum non raggiunga il quorum necessario. In alcuni casi, la stessa maggioranza
politica si è opposta ai referendum, incoraggiando l’astensione.
Ripristino delle Leggi Abrogate
Una volta che una legge è stata abrogata tramite referendum, il legislatore non può ripristinarla
facilmente. La Corte Costituzionale ha ribadito che non è possibile ripristinare la norma abrogata,
se non a fronte di cambiamenti sostanziali nel contesto politico e sociale. La Corte ha dichiarato
incostituzionale il tentativo di ripristinare una norma abrogata pochi giorni dopo il referendum,
evidenziando l’illegittimità di azioni che vani chino l’e etto del referendum popolare.
Come il Parlamento può Bloccare un Referendum
In alcuni casi, il Parlamento può tentare di bloccare un referendum modi cando marginalmente la
legge oggetto della richiesta referendaria. Tuttavia, la Corte Costituzionale ha chiarito, con una
sentenza storica (sent. 69/1978), che il Parlamento non può utilizzare questo espediente per
evitare un referendum se la modi ca non incide sui principi fondamentali della legge o sui suoi
contenuti essenziali. In tali casi, i promotori del referendum possono sollevare un con itto di
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 attribuzione contro la Cassazione, chiedendo che il referendum venga comunque e ettuato sulla
nuova versione della legge.

DEFINIZIONI E FONDAMENTO DEL POTERE REGOLAMENTARE

Il termine “regolamento” si riferisce a una serie di atti normativi che non sono facilmente
riconducibili a una tipologia unitaria. Questi regolamenti variano ampiamente in base al soggetto
che li emana e alla loro funzione. Ad esempio, possiamo distinguere i regolamenti delle Camere,
degli organi costituzionali, degli organi regionali e locali, nonché i regolamenti della Unione
Europea. Oltre a questi, ci sono anche regolamenti di natura privata, come quelli condominiali.
Nella sua accezione giuridica, il termine regolamento si riferisce principalmente agli atti normativi
emanati dall’esecutivo. Questi sono considerati fonti dell’ordinamento giuridico, ma hanno un
livello inferiore rispetto alle leggi (che sono fonti primarie). In particolare, i regolamenti governativi
e ministeriali sono atti amministrativi che, pur avendo una struttura complessa e articolata simile
alle leggi, non possiedono lo stesso livello di controllo parlamentare. Sono regolamenti che
disciplinano aspetti operativi e procedurali, e la loro legittimità dipende sempre dalla legge che ne
stabilisce i limiti e le condizioni di applicazione.
Il fondamento giuridico del potere regolamentare non è disciplinato dalla Costituzione in modo
diretto, ma è indirettamente previsto dall’art. 87, comma 5, che assegna al Presidente della
Repubblica l’emanazione dei regolamenti. Inoltre, la riforma costituzionale del 2001 (Titolo V) ha
stabilito il principio di parallelismo tra funzioni legislative e regolamentari, attribuendo ai Governi
regionali il potere regolamentare nelle materie di loro competenza. Un altro aspetto importante è
che i regolamenti, essendo fonti secondarie, devono essere subordinati alle fonti primarie, cioè
alle leggi e agli atti con forza di legge. La Costituzione non menziona esplicitamente i regolamenti
dell’esecutivo, ma la legge ordinaria fornisce il quadro normativo in cui i regolamenti possono
essere legittimamente emanati. Le principali fonti che disciplinano il potere regolamentare
dell’esecutivo sono le Preleggi (art. 1, 3-4, 10) e la legge 400/1988, che de nisce le modalità di
emanazione dei regolamenti e distingue i regolamenti governativi da quelli ministeriali.
Procedimento di Emanazione dei Regolamenti

REGOLAMENTI GOVERNATIVI
Il procedimento per l’emanazione dei regolamenti governativi è disciplinato dall’art. 17 della legge
400/1988. Questi regolamenti sono deliberati dal Consiglio dei Ministri su proposta di uno o più
ministri, previo parere obbligatorio, ma non vincolante, del Consiglio di Stato. Il Governo può
discostarsi dal parere, ma deve motivare la decisione. In alcuni casi, la legge richiede anche il
parere di commissioni parlamentari. Dopo aver ottenuto il parere e una delibera positiva, il
regolamento è emanato tramite decreto del Presidente della Repubblica (d.P.R.), ma deve prima
passare attraverso il controllo di legittimità della Corte dei conti. Dopo aver ricevuto il visto e la
registrazione della Corte dei conti, il regolamento viene pubblicato sulla Gazzetta U ciale.
Regolamenti Ministeriali
I regolamenti ministeriali seguono una procedura simile, ma sono emanati dai singoli ministri e
hanno la forma del decreto ministeriale (d.m.). Anche in questo caso, sono richiesti il parere del
Consiglio di Stato e, in alcuni casi, di altri organi previsti dalla legge. I regolamenti ministeriali
possono riguardare materie di competenza di un solo ministero o più ministeri (in tal caso si
adotta un decreto interministeriale). Prima dell’adozione, devono essere comunicati al Presidente
del Consiglio dei ministri, che ha la possibilità di sospenderne l’adozione per motivi di interesse
pubblico, ma deve passare per una delibera del Consiglio dei Ministri. I regolamenti ministeriali,
come quelli governativi, sono soggetti al controllo della Corte dei conti e sono pubblicati sulla
Gazzetta U ciale.

TIPOLOGIA DEI REGOLAMENTI

L’art. 17 della legge 400/1988 distingue diverse tipologie di regolamento, in base alla loro
relazione con la legge e con la competenza legislativa delle Regioni. Le principali categorie sono:
1. Regolamenti di esecuzione delle leggi: Questi regolamenti sono emanati per assicurare
l’operatività della legge, disciplinando modalità e procedimenti pratici. Non è necessaria una
speci ca autorizzazione legislativa, ma i regolamenti devono rimanere entro i limiti delle leggi
esistenti. Non possono integrare o modi care le leggi, ma solo disciplinarne l’applicazione.
2. Regolamenti d’attuazione: Questi regolamenti sono emanati per attuare e integrare le leggi
e i decreti legislativi che stabiliscono i principi generali di una materia. I regolamenti d’attuazione
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 possono essere adottati solo nei casi in cui la legge fornisca i principi generali, lasciando al
regolamento il compito di de nire i dettagli operativi.
3. Regolamenti indipendenti: Questi regolamenti sono emanati in assenza di una legge che
regoli direttamente la materia, ma senza violare la riserva di legge. Sono una gura di regolamento
residuale e hanno una funzione limitata, operando solo in materie non coperte da leggi.
4. Regolamenti di organizzazione: Questi regolamenti riguardano l’organizzazione degli u ci
pubblici e sono considerati un residuo storico. In passato, l’esecutivo aveva la competenza
esclusiva in questa area, ma oggi l’organizzazione degli u ci è regolata da leggi che stabiliscono
principi generali, e i regolamenti di organizzazione sono ridotti a una funzione di dettaglio.

CRITICHE E LIMITAZIONI DEI REGOLAMENTI MINISTERIALI

Sebbene la legge 400/1988 regoli il potere dei ministri di emanare regolamenti, esistono
preoccupazioni riguardo al possibile abuso di tale potere, con il Governo che talvolta adotta
regolamenti senza il necessario fondamento legislativo. Sebbene la Corte dei conti possa
e ettuare un controllo preventivo di legittimità, e i regolamenti possano essere impugnati davanti
al giudice amministrativo o alla Corte Costituzionale (nei con itti di attribuzione tra le Regioni e lo
Stato), resta il rischio di disposizioni normative che sfuggono al controllo parlamentare, mettendo
in discussione il principio di legalità amministrativa.

La “riserva di legge” è un principio fondamentale del nostro ordinamento giuridico, che impone al
legislatore di disciplinare determinate materie esclusivamente con leggi o atti con forza di legge,
escludendo l’intervento di regolamenti amministrativi. Questo principio ha una giusti cazione
precisa, che si radica nella protezione dei diritti fondamentali dei cittadini e nella trasparenza e
partecipazione politica al processo legislativo. La riserva di legge, infatti, mira a garantire una
maggiore pubblicità e visibilità rispetto al procedimento decisionale adottato dal Governo, il quale
può emanare regolamenti amministrativi in modo più riservato e, quindi, meno accessibile al
dibattito pubblico.
Il procedimento legislativo è dominato dal principio di pubblicità, che consente la partecipazione
delle opposizioni politiche e dell’opinione pubblica, rendendo il processo più democratico e
aperto al confronto. Al contrario, i regolamenti amministrativi sono emanati dal Governo, che è
politicamente compatto e meno soggetto a discussioni pubbliche, il che potrebbe portare a una
minore garanzia di trasparenza e partecipazione. La riserva di legge, pertanto, funge da garanzia
per i cittadini, assicurando che le questioni rilevanti siano trattate con il massimo coinvolgimento
democratico e non con il ricorso a decisioni che potrebbero sfuggire al controllo delle opposizioni
e dell’opinione pubblica.
Un aspetto interessante legato alla riserva di legge è la questione dei “regolamenti delegati”, che
si inseriscono in un fenomeno noto come “delegi cazione”. La delegi cazione implica la
sostituzione di una disciplina legislativa con una regolamentazione, permettendo la riduzione
dell’intervento legislativo in alcune materie. Tuttavia, sebbene i regolamenti abbiano la funzione di
alleggerire l’onere legislativo, non possono abrogare le leggi preesistenti, in quanto ciò violerebbe
il principio di gerarchia delle fonti. La legge ordinaria, infatti, può solo autorizzare l’abrogazione
delle norme legislative precedenti, permettendo la sostituzione con un regolamento che sviluppi i
principi generali contenuti nella legge stessa.
L’ordinamento giuridico italiano, per garantire certezza del diritto, si basa sul principio di tipicità
delle fonti. Le fonti primarie, come la Costituzione e le leggi, sono regolate da procedimenti ben
de niti che assicurano la legittimità delle norme. Al contrario, le fonti secondarie, come i
regolamenti e altri atti amministrativi, sono disciplinate dalla legge ordinaria, la quale ha un ambito
di applicazione più essibile, talvolta dipendente dalle scelte del legislatore. Questo approccio
permette una certa adattabilità del sistema giuridico, ma comporta anche il rischio di una
proliferazione di atti normativi che non rispettano sempre i criteri tradizionali di produzione
normativa.
Le autorità amministrative indipendenti sono un esempio di questo fenomeno di proliferazione di
atti normativi atipici. Queste autorità, pur non essendo parte del processo legislativo tradizionale,
emettono regole generali e astratte, in uendo sull’ordinamento giuridico senza passare per il
procedimento legislativo classico. A questi atti viene spesso attribuita la denominazione di “soft
law”, un concetto che, purtroppo, non è ancora pienamente de nito e che suscita interrogativi
sulla loro e ettiva legittimità e sulla loro e cacia rispetto alle leggi formali. Inoltre, vi sono atti
amministrativi che, pur non essendo veri e propri strumenti normativi, incidono comunque
sull’organizzazione dell’amministrazione pubblica e sul comportamento dei funzionari pubblici. Le
circolari, ad esempio, sono atti che contengono istruzioni destinate a regolare l’attività degli u ci
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amministrativi. Sebbene non abbiano valore normativo al di fuori dell’amministrazione stessa,
sono strumenti importanti per la gestione interna dell’apparato burocratico.
Un altro aspetto rilevante è la gestione degli atti normativi in situazioni di emergenza, come nel
caso della pandemia da Covid-19. La Costituzione italiana non prevede esplicitamente uno stato
di emergenza che consenta al Governo di adottare atti normativi per far fronte a situazioni
eccezionali, se non in caso di guerra. Tuttavia, il ricorso al decreto-legge è stato utilizzato per
legittimare provvedimenti di emergenza, come misure di contenimento dell’epidemia. In questi
casi, l’adozione di decreti-legge e ordinanze è stata nalizzata a fronteggiare situazioni di urgenza,
ma solleva questioni giuridiche relative alla limitazione dei diritti fondamentali dei cittadini. La
riserva di legge, quindi, rappresenta un istituto di garanzia, poiché impedisce che importanti
decisioni che in uenzano i diritti dei cittadini siano prese in modo opaco e senza un’adeguata
discussione pubblica. Tuttavia, la continua evoluzione della produzione normativa, con la
proliferazione di atti normativi atipici e di emergenza, rende sempre più di cile tracciare con ni
netti tra ciò che è diritto e ciò che non lo è, generando incertezze sull’applicazione delle leggi e
sulla legittimità degli atti amministrativi.
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