SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 839

Il project financing Partendo dal presupposto che le socie-

tà sportive italiane non dispongono
pubblico quale di infrastrutture in grado di generare
strumento proventi sufficienti, l’Autore descrive
le problematiche del vigente procedi-
metodologico per mento speciale disposto dal legislatore
l’edificazione di al fine di accelerare la realizzazione
dei nuovi stadi. L’Autore analizza
nuovi impianti quindi il recente [Link]. 38/2021 per
calcistici? comprendere se sia riuscito a risol-
vere lacune e problematiche esistenti.
Profili, scenari e L’articolo descrive inoltre le possibili
prospettive soluzioni alternative per la realizza-
zione di nuovi impianti sportivi multi-
Gary Louis Pietrantonio funzionali, soffermandosi sull’istituto
del “project financing” come modifica-
to dal “decreto semplificazioni” e dal
“decreto sblocca cantieri”. I risultati
dell’analisi mostrano che gli interventi
del legislatore hanno solo parzialmen-
te risolto i problemi legati alla realiz-
zazione delle infrastrutture sportive e
alla cooperazione tra imprese private
e pubbliche amministrazioni.

1. Introduzione
Da ormai svariati anni i principali attori del calcio professionistico italia-
no collegano la cronica crisi di risultati in ambito europeo delle società
di calcio all’inadeguatezza infrastrutturale dei propri impianti sportivi1.
Tale assunzione è solo in parte vera, in quanto il deficit competitivo del
calcio nostrano con quello dei principali Paesi europei è la conseguenza
di diversi fattori. L’obsolescenza degli stadi rappresenta, infatti, solo una
concausa dei deludenti risultati economici registrati dalle squadre di
calcio le quali, per la miopia gestionale dei propri amministratori, non
hanno saputo adeguare il proprio modello di business.

1
Cfr. G. TEOTINO, M. UVA, La ripartenza. Analisi e proposte per restituire competitività all’in-
dustria del calcio in Italia, Bologna, il Mulino, 2010.
840 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

La mancata crescita dei ricavi, correlata all’incremento esponenziale dei

costi gestionali, ha reso impossibile in molti casi il mantenimento di un
equilibrio economico e finanziario delle squadre di calcio professioni-
stiche. A ben vedere, quindi, la crisi di competitività del calcio italiano
sembra potersi ricollegare, in primo luogo, alla mancata adozione di
adeguati assetti organizzativi, amministrativi e contabili2 che non hanno
permesso ai principali club nostrani di comprendere la rivoluzione eco-
nomica che stava colpendo il loro settore.
Questa situazione ha prodotto sia il fallimento di alcune storiche squa-
dre di calcio3, che l’allontanamento dall’ambito del calcio professioni-
stico d’importanti gruppi industriali italiani, i quali non sono stati in
grado di sostenere gli investimenti richiesti per competere ai massimi
livelli internazionali4. Negli ultimi anni, infatti, i principali club calcistici
italiani sono passati nelle mani di importanti investitori esteri, i quali
hanno avuto il merito di avviare un importante processo di ristruttura-
zione dei modelli di governance societaria5. A seguito di questo cambio
di mentalità i nuovi manager hanno incentrato la propria attenzione

2
Sul tema cfr. J.-C. CATALIOTTI, Il business nel pallone. Analisi dei modelli organizzativi e ge-
stionali delle società di calcio, Milano, Ugo Mursia, 2015, p. 15 ss.; M. DE MARI, Gli assetti orga-
nizzativi societari, in M. IRRERA (a cura di), Assetti adeguati e modelli organizzativi nella corpo-
rate governance delle società di capitali, Bologna, Zanichelli, 2016, p. 24 ss.
3
Per un inquadramento delle tematiche delle squadre professionistiche e il fallimento cfr.
D. VITTORIA, La liquidazione necessaria delle società sportive e i rapporti con il fallimento, in Ri-
vista di diritto sportivo, 1986, p. 25; G. VIDIRI, Le società sportive tra normativa speciale e disci-
plina codicistica, in Le Società, 1991, p. 75; F. FIMMANÒ, La crisi delle società di calcio e l’affitto di
azienda sportiva, in Diritto fallimentare e delle società commerciali, 1, 2006; U. APICE, La società
sportiva: dentro o fuori al codice civile, in Riv. dir. fall., 1986, p. 538 ss. e R. MILLOZZA, Il fallimento
delle società sportive di calcio (nota a Trib. Venezia, 4 giugno 1984), in Fallimento, 1985, p. 196.
4
Per una ricostruzione del fenomeno cfr. F. SOTTILE, Perché la Cina investe così tanto nel
mondo del calcio?, consultabile all’indirizzo internet [Link]
it/2016/06/[Link]; M. ROMANDINI, Perché i cinesi investono nel cal-
cio, consultabile all’indirizzo internet [Link]
calcio/, 28 aprile 2016; AGI, Milan, Inter e le altre squadre europee in mano cinese, consultabile
all’indirizzo Internet [Link]
news/2017-04-14/, 14 aprile 2017.
5
Per i problemi posti dalla nuova disciplina del Codice della Crisi in relazione alla gover-
nance delle società di capitali, cfr. tra tutti G. RIOLFO, Il codice della crisi d’impresa e dell’insol-
venza e le modifiche al codice civile: il diritto societario tra “rivisitazione” e “restaurazione”, in
Contr. impr., 2, 2019, p. 400 ss.; G. FAUCEGLIA, Il nuovo diritto della crisi e dell’insolvenza, Torino,
Giappichelli, 2019, p. 227 ss.; N. ABRIANI, A. ROSSI, Nuova disciplina della crisi d’impresa e modi-
ficazioni del codice civile: prime letture, in Le Società, 4, 2019, p. 399 ss.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 841

alla sostenibilità economica dell’intera gestione delle squadre di calcio

professionistiche, in particolare nel contenere i costi e nel ricercare
nuove entrate finanziarie. Proprio in quest’ottica, l’impianto calcistico
assume una rilevanza centrale per le squadre italiane in quanto è stato
assodato, dalle principali rilevazioni di settore6, come gli introiti deri-
vanti dall’utilizzo degli stadi non siano in linea con quelli generati dagli
impianti sportivi multifunzionali in dotazione delle principali squadre
professionistiche europee. La fisiologica incapacità degli stadi dome-
stici a competere con quelli europei sorge dal fatto che l’infrastruttura
“calcistica”, salvo alcune rare eccezioni7, è obsoleta e progettata in una
concezione monofunzionale, figlia di un contesto sociale diverso da
quello attuale.
Nel corso dell’ultimo decennio si è infatti assistito ad una profonda
rivisitazione del ruolo sociale dello stadio, il quale si sta trasformando
in una infrastruttura atta ad appagare differenti bisogni8. Lo stadio mul-
tifunzionale, divenuto ormai modello di riferimento nei principali Paesi
europei, si contraddistingue per la sua idoneità, a differenza dello stadio
monofunzionale, a divenire parte integrante della società civile rappre-
sentando a tutti gli effetti un “contenitore di esperienze” eterogeneo, non
limitato al solo evento sportivo.
Al fine di soddisfare questa particolare esigenza è però necessario, in
primo luogo, che le pubbliche amministrazioni, nella pianificazione ur-
banistica del proprio territorio procedano, anche con l’ausilio dei soggetti
privati, ad individuare la corretta localizzazione dell’impianto sporti-

6
Cfr. il recente studio elaborato da Monitor Deloitte 2020 dal quale si evince che i ricavi
medi degli stadi italiani, nel biennio 2017-2018, sono molto inferiori di quelli prodotti dalle strut-
ture multifunzionali spagnole, inglesi e tedesche.
7
Questi impianti sono quelli riconducibili alla Juventus, all’Udinese e al Sassuolo. Per un’a-
nalisi dei percorsi operativi che hanno portato alla concezione di questi impianti cfr. S. FIDANZA,
A. GIGLIOLA, Il project financing per gli impianti sportivi alla luce delle linee guida dell’autorità
nazionale anticorruzione (ANAC) del 23 settembre 2015, in Rivista di diritto sportivo, 2, 2015,
p. 328 ss. e A. STELLA DELLE FEMMINE, D. MUSCARÀ, Il rilancio degli impianti sportivi italiani, in Ri-
vista di diritto ed economia dello sport, 3, 2016, p. 33 ss.
8
Sul punto cfr. A. STELLA DELLE FEMMINE, D. MUSCARÀ, Il rilancio degli impianti sportivi italia-
ni, cit., p. 34.
842 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

vo9 evitando, in tal modo, di costruire le cd. “cattedrali nel deserto”10.

Quest’ultimo, infatti, al fine di essere fruito per ragioni eterogenee, deve
essere di facile accesso alle comunità locali ed essere, quindi, collegato
alle principali arterie urbane delle città. Solamente seguendo questa re-
gola si potranno edificare stadi che avranno la capacità di riqualificare
aree urbane ed essere collettori di nuove attività commerciali. L’approc-
cio alla multifunzionalità dello stadio comporterà anche il superamento
della scarsa propensione degli operatori privati ad investire in questo
tipo d’infrastruttura che fino ad oggi è stato considerato incapace di
autosostenersi da un punto di vista finanziario.
Lo strumento che, almeno in astratto all’interno del vasto fenomeno
del partenariato pubblico-privato (PPP), può contribuire a soddisfare
questa particolare esigenza pare individuarsi nella finanza di progetto
(“project financing pubblico”). Il project financing pubblico, infatti, rap-
presenta – attualmente – lo schema più funzionale, alternativo all’appalto
pubblico11, per convogliare i capitali privati verso il mercato delle infra-
strutture pubbliche, come è già avvenuto in tema di ospedali, parcheggi
e tratti autostradali, e potrebbe rivelarsi tale, come già avvenuto in altri
Paesi europei12, anche per gli stadi multifunzionali.

9
Sul punto cfr. E. BOSCOLO, La localizzazione degli impianti sportivi, Relazione tenuta in oc-
casione del primo Convegno annuale della Rivista di diritto sportivo dal titolo “Strumenti e tec-
niche di realizzazione degli impianti sportivi”, Roma, 6 dicembre 2012.
10
Un esempio di non corretta localizzazione dell’impianto sportivo è rappresentato dal-
lo Stadio San Nicola di Bari. Sul tema cfr. D. LATTANZI, Stadio, il San Nicola da rifare. Piano:
sì a negozi e palestre, consultabile all’indirizzo Internet [Link]
[Link]/napoli/notizie/sport/2011/10-dicembre-2011/stadio-san-nicola-rifarepiano-si-negozi-pale-
[Link], 10 dicembre 2011.
11
L’impossibilità per le pubbliche amministrazioni di fronteggiare direttamente la doman-
da di opere infrastrutturali trae origine dalla combinazione di diversi fattori. All’entità del debito
pubblico interno, ad esempio, si aggiunge anche la previsione dell’art. 126 del Trattato sul Fun-
zionamento dell’Unione Europea (TFUE), il quale non consente agli Stati membri di applicare
alla propria spesa produttiva la cd. «golden rule» ovvero il deconsolidamento delle spese pro-
duttive dai bilanci statali. Sul tema cfr. G.L. PIETRANTONIO, Il project financing tra pubblico e pri-
vato. Problemi, scenari e prospettive, Torino, Giappichelli, 2018, p. 19.
12
Sul tema cfr. A. DE MARTINI, Gli stadi polifunzionali in Italia: dal confronto con l’Europa
spunti di riflessione, in Rivista di diritto ed economia dello sport, 2, 2012; H.J. MARKERINK, Stadi
e grandi aree di intrattenimento. Il caso Amsterdam Arena, in M. CANIGIANI, S. CHERUBINI (a cura
di), Media e co-marketing sportivo. Strategie di convergenza nel mercato globale e locale, Mila-
no, FrancoAngeli, 2003.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 843

Tuttavia, va subito precisato come la finanza di progetto non possa

considerarsi la soluzione semplice ad un problema complesso come la
realizzazione o la ristrutturazione degli stadi13; al contempo, però, si deve
senz’altro riconoscere che, attualmente, rappresenta la risposta migliore
del nostro ordinamento alla domanda di nuovi stadi multifunzionali. Il
successo di queste operazioni passa, tuttavia, anche attraverso le am-
ministrazioni pubbliche che, scevre da eccessi formalistici, dovrebbero
anche focalizzarsi sul risultato dell’investimento effettuato dagli operatori
privati in termini di efficacia ed efficienza.
Il legislatore, conscio delle potenzialità del project financing in tema di
infrastrutture e di realizzazione di lavori pubblici, ha da tempo cercato
di normare questo fenomeno dandosi una disciplina di carattere gene-
rale14, che oggi trova puntuale disciplina negli artt. 183, 184, 185 e 186

13
Sulle problematiche giuridiche sottese ad una operazione di finanza di progetto cfr. G.
MISSERINI, voce Project financing (lavori pubblici), in Digesto delle discipline pubblicistiche, II Ag-
giornamento, Torino, UTET, 2005, p. 261 e R. PERNA, L’uso pubblico delle risorse private: un nuo-
vo rapporto fra pubblico e privato nella realizzazione di opere pubbliche, in Politica del diritto,
2, 1996, p. 279, il quale rileva «l’impossibilità di pervenire ad una tipizzazione dei diversi modu-
li organizzativi attraverso cui si può esprimere la finanza di progetto, trattandosi di materia in
stato di forte evoluzione anche in virtù della spiccata capacità creativa della prassi in relazione
ad esigenze specifiche e concrete».
14
Per una ricostruzione del fenomeno della finanza di progetto nel nostro ordinamento cfr.
A. DE ROBERTO, Commento agli artt. 37-bis, 37-quater della L. 109/94, in G. DE RUVO, L. GIAMPAO-
LINO, M.A. SANDULLI, G. STANCANELLI (a cura di), Commento al regolamento di attuazione della Leg-
ge Quadro sui lavori pubblici, Milano, Giuffrè, 2001, p. 401; F. CARINGELLA (a cura di), La nuova
Legge Quadro sui lavori pubblici: legge 11 febbraio 1994, n. 109. Commentario, Milano, Ipsoa,
1999; S. AMOROSINO, R. SCIUTO, La disciplina del project financing nella nuova legge sugli appal-
ti (n. 415 del 1998): la concessione di costruzione e gestione ed il promotore, in Rivista giuridi-
ca dell’edilizia, 2, 1999, p. 61 ss.; M. BALDI, Il project financing nella legge n. 415 del 1998, in
M. BALDI, G. DE MARZO (a cura di), Il project financing nei lavori pubblici, Milano, Ipsoa, 2001;
M. MIGUIDI, I lavori pubblici dopo la Merloni ter. Formulario guidato e ragionato, Milano, Giuf-
frè, 1999; R. DE NICTOLIS, Novità in materia di lavori pubblici (L. 166/2002 e L. 190/2002), 2002,
consultabile all’indirizzo internet di seguito riportato: [Link]; A. TA-
BARRINI, Merloni quater. Le nuove norme in materia di lavori pubblici. Commento articolo per
articolo alla Legge Quadro sugli appalti, Rimini, Maggioli, 2002, p. 206; A. CANCRINI, F. PETULLÀ,
La Merloni quater: tutte le modifiche alla Legge Quadro sui lavori pubblici, Roma, EPC, Collana
Appalti, 2002, p. 124; L. OLIVIERI, La nuova Legge Quadro sui lavori pubblici. Commento alla L.
109/1994 nelle parti interessate dalle modifiche apportate dalla L. 166/2002, Macerata, Halley,
2002, p. 126; F. CARTEI, Finanza di progetto e modelli partenariali pubblico-privati: profili criti-
ci, in G.F. CARTEI (a cura di), Responsabilità e concorrenza nel Codice dei contratti pubblici, Na-
poli, Editoriale scientifica, 2008, p. 232 ss.; R. GIANI, I contratti pubblici dopo il terzo correttivo,
Roma, Dike, 2008; G.L. PIETRANTONIO, Il project financing tra pubblico e privato. Problemi, scena-
ri e prospettive, cit., p. 119 ss.
844 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

del rinnovato Codice dei contratti pubblici entrato in vigore con il [Link].
50/2016 s.m.i. (“Codice”)15. Il nuovo quadro normativo si è prefissato
l’obbiettivo di semplificare e chiarire alcune criticità emerse rispetto alle
formulazioni previgenti, tali da ostacolare il processo di completamento
di questa nuova tecnica di progettazione e programmazione dei lavori
pubblici. Come vedremo, l’intervento riformatore ha solo in parte rag-
giunto tale scopo.
Prima del riordino normativo della finanza di progetto all’interno del
Codice, che rappresenta oggi la disciplina generale dell’istituto, nell’ottica
di superare l’evidente arretramento dei propri impianti sportivi, il nostro
Parlamento aveva dato avvio ad una discussione16 con l’intento di ideare
un procedimento semplificato di finanza di progetto specificatamente
dedicato alla costruzione e alla ristrutturazione degli stadi al fine di raffor-
zare la candidatura italiana per l’organizzazione di eventi internazionali.
Il tema, nonostante la presentazione di diversi progetti di legge, non è
riuscito a trovare una regolamentazione sino all’entrata in vigore dell’art.
1, commi 303, 304 e 305, contenuti nella l. 147/2013 (cd. legge di stabi-
lità 2014)17. Nell’intenzione del legislatore il contenuto di queste norme
doveva consentire l’istituzione di un procedimento di finanza di progetto
semplificato per il rinnovamento degli impianti di medie e grandi dimen-
sioni. Proprio qui sta forse la prima grande svista normativa. Al contrario,
infatti, di quanto precedentemente discusso all’interno del Parlamento18,
il legislatore, nel dettare una disciplina comune agli impianti di medie e
grandi dimensioni, non comprendeva le oggettive diversità di questi due

15
La figura del project financing nel nostro ordinamento trova sede oltre che negli articoli
citati nella Parte III e IV (titolo I) del Codice.
16
Sul contenuto della discussione parlamentare cfr. A. DE MARTINI, Gli stadi polifunzionali
in Italia: dal confronto con l’Europa spunti di riflessione, cit.
17
I commi 304 e 305 dell’articolo 1 della legge di stabilità 2014 verranno abrogati con l’en-
trata in vigore del [Link]. n 38 del 28 febbraio 2021 attualmente prevista al 1° gennaio 2023. La
norma in riferimento era stata definita da molti addetti ai lavori come “legge sugli stadi”. Sul te-
ma cfr. F. SPANICCIATI, L’edificazione di nuovi impianti sportivi come chiave del rilancio del setto-
re: obbiettivi e risultati ottenuti dalla cd. Legge sugli stadi, in Rivista di diritto sportivo, 1, 2017,
pp. 73-98; V.G. FEBBO, La nuova disciplina legislativa in tema di costruzione e restyling degli im-
pianti sportivi, consultabile all’indirizzo Internet [Link], 27 febbraio 2014 e E. MORLI-
NO, Il nuovo project financing per gli impianti sportivi, in Munus, 3, 2013.

18
Il disegno di legge S. 1193, si occupava principalmente della costruzione e ristrutturazio-
ne di impianti sportivi di grandi dimensioni.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 845

tipi d’infrastrutture. Il primo rappresenta un’opera “tiepida”19 e quindi

bisognosa di ricevere un incentivo da parte delle stazioni appaltanti se
realizzato con capitali privati. Il secondo, che racchiude anche lo stadio
multifunzionale, è qualificabile come un’opera “calda”20 e quindi non
bisognosa di alcun contributo da parte della committenza pubblica per
la sua realizzazione. Sul punto si ritornerà anche in seguito ma è del
tutto evidente che sarebbe stato opportuno attribuire al procedimento
speciale, di cui si dirà sotto, il limitato perimetro degli stadi di calcio
multifunzionali rimandando, invece, alla disciplina generale l’edificazione
e la ristrutturazione degli impianti sportivi di piccole e medie dimensioni
che, per il loro profilo strutturale, non possono qualificarsi come opere
“calde” e avrebbero quindi potuto beneficiare degli strumenti correttivi
già presenti all’interno del Codice.
Oltre a quanto sopra le norme contenute nella legge di stabilità 2014
non si sono rivelate, nella pratica, idonee a favorire l’approvazione di
alcuni importanti progetti sugli stadi21, come quelli che hanno avuto ad
oggetto i progetti per i nuovi impianti della A.S. Roma e A.C. Fiorentina,
costringendo il legislatore ad apporre, di conseguenza, alcuni importanti
correttivi22. Il primo si è perfezionato con l’entrata in vigore dell’art. 62
della l. 96/201723 che ha integrato e sostituito le norme introdotte con la

19
Sul tema del contributo nelle opere tiepide cfr. L. LIMBERTI, La disciplina del contributo pub-
blico nelle concessioni, in G.F. CARTEI, M. RICCHI (a cura di), Finanza di progetto. Temi e prospet-
tive, approfondimenti sistematici ed interdisciplinari, Napoli, Editoriale scientifica, 2010, p. 169.
20
Sul tema del finanziamento delle opere calde cfr. M. RICCHI, Finanza di progetto, contri-
buto pubblico, controllo ed equità, Relazione presentata in occasione del forum della pubblica
amministrazione nell’ambito del convegno “Strumenti di finanza innovativa negli enti locali”, Ro-
ma, 8 maggio 2006. Sempre dello stesso autore vanno segnalati sul tema: I limiti della conces-
sione nelle procedure di project financing, in Urbanistica e appalti, 2, 2002, p. 15 ss. e La cessio-
ne dei beni immobili della Pubblica amministrazione nel project financing dopo la l. 166/2002,
in Urbanistica e appalti, 2, 2003, p. 136.
21
Una attenta ricostruzione sulla vicenda dello stadio della A.S. Roma è fornita da F. SPANIC-
CIATI,L’edificazione di nuovi impianti sportivi come chiave del rilancio del settore: obbiettivi e ri-
sultati ottenuti dalla cd. legge sugli stadi, cit., pp. 85-90.
22
La l. 147/2013 è stata in parte integrata e modificata dalla legge di conversione n. 96 del
21 giugno 2017.
23
I commi 1, 2, 2-bis, 3, 4, 5, 5-bis, 5-ter dell’articolo 62 del d.l. 24 aprile 2017, n. 50, con-
vertito con modificazione dalla l. 21 giugno 2017 n. 96 verranno abrogate con l’entrata in vigo-
re del decreto attuativo, come infra definito.
846 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

legge di stabilità 2014 (“correttivo 2017”). Quest’ultimo, in particolare, ha

apportato sostanziali modifiche sia allo svolgimento dell’iter amministra-
tivo funzionale all’approvazione dell’opera, che al contenuto del piano
economico-finanziario presentato dal soggetto privato. Al correttivo 2017
si è anche aggiunto il recente art. 55-bis della l. 120/2020 (“correttivo
2020”) il quale, a sua volta, aggiungendo l’art. 1-bis all’all’art. 62 del d.l.
24 aprile 2017, n. 50, ha apportato una oggettiva facilitazione al supera-
mento degli eventuali vincoli di tutela artistica, storica e culturale sugli
stadi di calcio posti dalle Soprintendenze ai sensi del Codice dei beni
culturali e del paesaggio. Questi ultimi, infatti, si sono rilevati decisivi
per la mortalità delle iniziative imprenditoriali aventi ad oggetto la rivi-
sitazione degli stadi della Roma e della Fiorentina24.
Pare evidente come la normativa “speciale” della finanza di progetto sia
oggi di difficile lettura e coordinamento. Inoltre, nonostante i diversi
interventi correttivi, l’attuale impianto normativo non pare idoneo a supe-
rare quegli ostacoli di natura politica che nella prassi hanno portato alla
mortalità delle principali iniziative aventi ad oggetto la rivisitazione dei
principali stadi di calcio. In quest’ottica il nostro Parlamento ha delegato
il Governo, con la legge delega 86/2019, ad adottare un apposito decreto
legislativo al fine di riordinare «le norme di sicurezza per la costruzione
e l’esercizio degli impianti sportivi nonché della disciplina relativa alla
costruzione di nuovi impianti, alla ristrutturazione e al ripristino di quelli
già esistenti, compresi quelli scolastici». Il decreto legislativo, attuativo
della suddetta delega, è stato approvato il 28 febbraio 2021 (“decreto
attuativo”) e le disposizioni ivi contenute entreranno in vigore a decor-
rere dal 1° gennaio 2023.
Questa scelta legislativa impone di verificare in questa sede se le attuali
fonti normative all’interno dell’ordinamento siano o meno idonee a dare
linfa ad una nuova stagione di opere infrastrutturali sportive che, come
accennato, rappresentano il futuro delle nostre squadre professionistiche.
In attesa dell’entrata in vigore del decreto attuativo, il nostro ordina-
mento è dotato di due percorsi, alternativi tra loro, per dare corso al
rinnovamento della propria impiantistica sportiva. Il primo, da applicarsi

24
Sul tema cfr. F. SPANICCIATI, L’edificazione di nuovi impianti sportivi come chiave del rilan-
cio del settore: obbiettivi e risultati ottenuti dalla cd. legge sugli stadi, cit., pp. 85-90.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 847

per gli impianti di piccola dimensione, trova piena regolamentazione

all’interno della disciplina generale del Codice. Il secondo, che si appli-
ca per gli impianti di medie e grandi dimensioni, trova la propria fonte
normativa nel combinato disposto della legge di stabilità 2014, con il
correttivo 2017 e il recente correttivo 2020 (congiuntamente il “procedi-
mento speciale”)25. Questo doppio binario, che come vedremo non ha
portato i risultati sperati, è stato modificato dal decreto attuativo in una
prospettiva di semplificazione del procedimento avente ad oggetto gli
impianti sportivi multifunzionali. A ben vedere, infatti, ad oggi gli unici
stadi di nuova concezione hanno trovato luce applicando uno schema
diverso da quello introdotto dal legislatore, a più riprese, con le dispo-
sizioni di cui al procedimento speciale26.

25
Il procedimento speciale trova il proprio ambito applicativo a due categorie di impian-
ti: (1) gli impianti sportivi omologati per un numero di posti a sedere pari o superiori a 500 al
coperto o a 2.000 allo scoperto e (2) gli impianti sportivi omologati per un numero di posti a
sedere pari o superiore a 4.000 al coperto e 20.000 allo scoperto (cfr. legge di stabilità 2014,
art.1, comma 304, lett. c).
26
Gli stadi della Juventus, dell’Udinese e del Sassuolo sono stati concepiti con schemi ope-
rativi diversi da quello rappresentato dal procedimento speciale in quanto hanno trovato la lo-
ro attuazione prima dell’entrata in vigore di quest’ultimo. La Juventus, ad esempio, ha acqui-
sito dal Comune di Torino il diritto di superficie, per la durata di 99 anni (con la possibilità di
rinnovo alla scadenza nel 2104), sull’area dello stadio e dell’area ad esso adiacente denominata
“Continassa” a fronte del pagamento di un corrispettivo economico di 25 milioni di euro. Que-
sto intervento ha avuto un costo complessivo di euro 150 milioni e si è sviluppato tra il 2003 e
il 2011. Il progetto sorge, infatti, con la sottoscrizione, nel luglio 2003, da parte della Juventus,
di un accordo con il Comune di Torino avente ad oggetto la costituzione del diritto di superfi-
cie, sia sull’area dove sorgeva l’allora Stadio delle Alpi che sulle aree ad esso limitrofe. L’obbiet-
tivo dell’amministrazione comunale era quello di avviare un intervento di riqualificazione urba-
na per rigenerare un’area critica, con molti vuoti urbani. A tal fine il Comune di Torino aveva
precedentemente deliberato la modifica al proprio piano regolatore con l’intento di far sorgere
nelle aree attigue allo Stadio delle Alpi alcuni insediamenti commerciali e di pubblici servizi in
grado, congiuntamente con l’edificazione di un nuovo stadio, di favorire fenomeni di aggrega-
zione sociale e di animazione urbana. Il caso Juventus si distingue da quello dell’Udinese per
il fatto che l’intera operazione con il Comune di Torino si è perfezionata senza l’applicazione
della cd. “evidenza pubblica”. La Juventus, una volta formalizzata la convezione con il Comune
di Torino, è riuscita a realizzare il nuovo impianto coinvolgendo nel progetto capitali di terzi
tramite: (1) la vendita del naming rights dello stadio alla società Sportfive; (2) la vendita degli
spazi commerciali a Nordiconad e (3) l’apporto di finanza esterna del fondo d’investimento im-
mobiliare denominato «J Village», che ha sviluppato l’attuale centro direzionale e terziario adia-
cente allo stadio. L’altro stadio che è stato rinnovato seguendo una strada diversa da quella del
procedimento speciale è stato quello dell’Udinese. L’impianto di Udine risaliva all’anno 1976
ed era stato oggetto di lavori di adeguamento eseguiti in occasione dei campionati mondiali di
calcio del 1990. La società friulana e il Comune di Udine avevano avvertito la necessità di ap-
portare una radicale ristrutturazione allo stadio, anche alla luce del fatto che la squadra locale
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In definitiva il presente contributo mira preliminarmente ad esaminare

le peculiarità della finanza di progetto e il contenuto del procedimento
speciale. Inoltre, si propone di approfondire le principali problematiche
applicative emerse per l’approvazione dei progetti dei nuovi stadi. In-
fine, nell’ottica di prospettive future e anche alla luce dell’introduzione
del decreto attuativo, si prefigge di suggerire alcuni interventi correttivi
per un uso più proficuo ed efficace della finanza di progetto in questo
particolare ambito infrastrutturale.

partecipava con regolarità alle principali competizioni europee. A tal fine, il Comune di Udine
richiese prima una valutazione tecnico-estimativa del complesso immobiliare denominato “Sta-
dio Friuli” all’Agenzia del territorio, funzionale alla determinazione del canone di concessione
dell’impianto in vista della sua ristrutturazione, e successivamente richiese alla Corte dei con-
ti di esprimersi circa la possibilità giuridica di trasferire il diritto di superficie sul fondo su cui
sorge lo Stadio Comunale e sulle aree limitrofe, ad esso pertinenti e funzionali, ad un soggetto
giuridico al fine di dare corso alla ristrutturazione e alla trasformazione dello stadio. Alla luce
delle considerazioni emerse in seno alle richiamate autorità, il Consiglio comunale indiceva la
procedura ad evidenza pubblica nella quale venivano indicate le seguenti condizioni: (1) euro
21.587.611,17 quale corrispettivo per l’acquisto del diritto di superficie della durata complessi-
va di 99 anni; (2) la possibilità, per l’aggiudicatario, di compensare, in tutto o in parte, il costo
del diritto di superficie con l’ammontare dei costi sostenuti per i lavori di ristrutturazione; (3)
l’obbligo in capo all’aggiudicatario, per l’intera vigenza del diritto di superficie, di corrisponde-
re alla committenza pubblica l’importo annuale di euro 45.000,00. Come successo per l’impian-
to della Juventus, anche l’Udinese Calcio S.p.A., all’indomani della aggiudicazione della eviden-
za pubblica, ha finanziato parte dei lavori di ristrutturazione dello stadio tramite la cessione del
naming rights dello “Stadio Friuli”. Quest’ultima è avvenuta in favore della casa automobilistica
francese Renault la quale ha provveduto a nominare il nuovo impianto sportivo “Dacia Arena”.
Il terzo impianto sportivo che è stato rivisitato seguendo un iter diverso da quello del procedi-
mento speciale è quello dello stadio di Reggio Emilia, che dopo svariate vicissitudini è oggi nel-
la piena disponibilità della U.S. Sassuolo Calcio. Quest’ultima l’ha acquistato nel 2013 all’inter-
no dell’asta fallimentare della società di calcio Reggiana. A seguito di tale acquisto la U.S. Sas-
suolo Calcio ha proceduto a modificare il nome della struttura da “Stadio di Reggio Emilia Città
del Tricolore” a “Mapei Stadium”. Per una ricostruzione attenta di questi temi cfr. L. DE PAULI, L.
MAZZEO, Stadio di proprietà: un’esperienza anticipatrice tra ANAC, magistratura contabile, am-
ministrativa e penale, in Urbanistica e Appalti, 3, 2017, p. 334; A. DE MARTINI, Gli stadi polifun-
zionali in Italia: dal confronto con l’Europa spunti di riflessione, cit., p. 120; D. TARÌ, L’impatto
dello Juventus Stadium sul futuro del club, 2013, consultabile all’indirizzo Internet [Link]
[Link]/3099988/Limpatto_dello_Juventus_Stadium_sul_futuro_del_Club]; Comune di To-
rino, Trasferimento di proprietà superficiaria e costituzione di diritto di superficie tra la Città di
Torino e la Juventus F.C. S.p.A., 2003; A. ROVAGNATI, Impianti sportivi ed Enti locali: valutazione
economica, finanziamento, gestione ed aspetti di marketing, Relazione finale CLT, Università de-
gli Studi di Milano, Facoltà di Economia, 2004; R. ALEMANNO, Alla Continassa la nuova sede del-
la Juve, in Torino Click, Agenzia quotidiana del Comune di Torino, n. 105, 8 agosto 2010, p. 3.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 849

2. Il project financing come strumento operativo della pubblica am-

ministrazione
2.1 Il project financing: profili generali
L’attuale scenario, come si è precedentemente evidenziato, impone al
nostro Paese di “mettere pesantemente mano” alla dotazione dei propri
stadi. Un tale intervento, come già in parte delineato, produrrà infatti
rilevanti benefici tra cui: (1) uno stimolo all’economia nazionale; (2) una
forte domanda occupazionale, anche per tipologie di professionalità non
legate al mondo del calcio professionistico, nonché (3) un consistente
recupero in termini di competitività delle nostre principali squadre pro-
fessionistiche.
A causa, tuttavia, dei forti vincoli di spesa imposti dalle istituzioni comu-
nitarie, che si riflettono nel potere di spesa degli enti locali proprietari
degli stadi, il nostro ordinamento dovrà intervenire in questo settore
mediante una logica ed un approccio differente dal tradizionale contratto
di appalto pubblico e favorire l’esecuzione di questi interventi mediante
l’impiego dei capitali privati.
Questo percorso, come più volte riconosciuto dagli organismi comunitari,
non potrà che passare dall’utilizzo degli strumenti di PPP27; un percorso,
per certi versi obbligato, che consentirà al nostro Paese anche di dare
ulteriore impulso all’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale28.
Un elemento che potrebbe velocizzare questo processo è rappresentato dal
fatto che le imprese ed i fondi d’investimento sono molto sensibili al mercato
delle opere calde come gli stadi multifunzionali. Questo tipo d’intervento,
infatti, oltre ad avere flussi di cassa prospettici in grado di ammortizzare
l’investimento privato in un arco di tempo relativamente breve, si caratterizza

27
Sull’inquadramento della figura del PPP nel nuovo Codice cfr. R. DE NICTOLIS, Il nuovo
Codice dei contratti, in Urbanistica e appalti, 5, 2016, p. 503 ss. Per un esame della figura del
PPP prima dell’emanazione del nuovo Codice dei contratti pubblici, tra tutti, cfr. R. DIPACE, Par-
tenariato pubblico-privato e contratti atipici, Milano, Giuffrè, 2006; G.F. CARTEI, Le varie forme
di Partenariato pubblico-privato. Il quadro generale, in Urbanistica e appalti, 8, 2011, p. 888;
M.A. SANDULLI, Il Partenariato pubblico-privato istituzionalizzato nell’evoluzione normativa, in
[Link], 3, 2012, p. 36.
28
In generale, sul principio di sussidiarietà nella sua declinazione orizzontale, si veda G.
ARENA, Il principio di sussidiarietà orizzontale nell’art. 118 u.c. della Costituzione, in Studi in
onore di Giorgio Berti, I, Napoli, Jovene, 2005, p. 179 ss.; P. DURET, Sussidiarietà e autoammini-
strazione dei privati, Padova, Cedam, 2004; G.U. RESCIGNO, Principio di sussidiarietà orizzonta-
le e diritti sociali, in Diritto pubblico, 5, 2002, p. 5 ss.
850 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

per alcuni elementi difficilmente riscontrabili in altri campi imprenditoriali.

Va, infatti, ricordato, che la gestione di uno stadio di calcio consente al
concessionario di operare in un mercato di riferimento caratterizzato dall’u-
nicità dell’infrastruttura e quindi di confrontarsi in un mercato di monopolio
“territoriale”. Questo fattore si traduce in una bassa elasticità della domanda,
da cui consegue una ridotta volatilità dei flussi di cassa generati dall’ope-
ra29. Tale peculiarità è particolarmente gradita ai cd. “investitori istituzionali”
che possono intravedere, nella corretta esecuzione e gestione di questo
particolare tipo d’impianto sportivo, un investimento in cui diversificare la
propria liquidità. Anche il legislatore pare essersi accorto dell’interesse di
questi soggetti per alcuni tipi d’interventi infrastrutturali tant’è che ha esteso,
tramite la legge 55/2019 (cd. “Sblocca Cantieri”), agli investitori istituzionali30
la facoltà di presentare alle amministrazioni aggiudicatrici le proposte di cui
all’articolo 183, comma 15 del Codice31. Questa novità deve essere accolta
positivamente in quanto questi soggetti, oltre che a finanziare l’edificazione
dell’infrastruttura sportiva, possono avere un ruolo decisivo nel finanziare i
necessari processi di riqualificazione e valorizzazione urbanistica delle aree
adiacenti dove sorgeranno i nuovi stadi multifunzionali32.

29
Cfr. S. GATTI, Introduzione, in G.F. CARTEI, M. RICCHI (a cura di), Finanza di progetto e Par-
tenariato pubblico-privato: temi europei, istituti nazionali e operatività, Napoli, Editoriale scien-
tifica, 2015.
30
Il cd. Sblocca Cantieri integra l’articolo 183 del Codice con il comma 17-bis. Tale inte-
grazione non è di poco conto in quanto consente a soggetti giuridici come la Cassa depositi
e prestiti, l’Istituto per il credito sportivo, i Fondi comuni d’investimento Immobiliare, le Casse
di previdenza e Fondi pensione di agire come promotori additivi all’interno dei progetti ine-
renti alla finanza di progetto. Da un punto di vista strettamente normativo ai sensi dell’art. 183,
comma 17-bis del Codice rientrano nella figura di investitori istituzionali quelli indicati nell’e-
lenco riportato all’art. 32, comma 3, del d.l. 122/2010, nonché i soggetti di cui all’art. 2, nume-
ro 3 del Reg. UE 2015/1017.
31
Nel merito, il legislatore con il nuovo comma 17-bis dell’articolo 183 ha quindi esteso an-
che agli investitori istituzionali la possibilità di presentare proposte tramite le modalità della fi-
nanza di progetto, ricomprendendo anche gli istituti nazionali di promozione, quali ad esempio
la Cassa depositi e prestiti s.p.a. che si configura come istituto nazionale di promozione ai sensi
della normativa europea sugli investimenti strategici. Analoga apertura viene fatta agli istituti na-
zionali di promozione. Questi soggetti si aggiungono quindi all’elenco del precedente comma 17
dell’articolo 183 che già comprende, fra gli altri, i fondi immobiliari, gli organismi di investimento
collettivo del risparmio istituiti in Italia (OICR), gli enti di previdenza le imprese di assicurazio-
ne italiane, gli intermediari bancari e finanziari italiani vigilati e gli investitori istituzionali esteri.
32
Il legislatore pare prendere atto di quanto verificatosi all’indomani della edificazione del nuo-
vo stadio della Juventus dove, tramite le risorse finanziarie messe a disposizione del Fondo J-Villa-
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 851

Tuttavia, se è indubbio che questa particolare asset class possa costituire

una reale forma di impiego di capitali alternativa ad altre forme d’in-
vestimento è altrettanto vero che l’attrattiva dei capitali privati a questo
tipo d’infrastruttura reale necessiti di alcune condizioni imprescindibili.
La prima riguarda il ruolo della pubblica amministrazione che deve
confrontarsi con una logica imprenditoriale nei confronti delle tematiche
sottostanti alla realizzazione di un’opera complessa come quella rappre-
sentata da uno stadio multifunzionale. La seconda è rappresentata da un
quadro normativo idoneo a far fronte in modo rapido ed efficiente ad
eventuali eventi patologici che potrebbero pregiudicare la realizzabilità
o la redditività dell’intervento proposto dall’operatore privato.
È dunque in questo scenario di riferimento che va inquadrata la finanza
di progetto che, all’interno delle diverse figure di PPP, è quella che me-
glio si adatta a trovare una composizione degli interessi confliggenti tra
la pubblica amministrazione e gli operatori privati.
La struttura dell’operazione della finanza di progetto è incentrata sul
trasferimento del cd. “rischio imprenditoriale” ad una pluralità di sog-
getti giuridici. Tale fenomeno avviene attraverso un insieme di rapporti
negoziali che, oltre ad essere collegati e condizionati gli uni con gli altri,
sono tutti essenziali per l’iniziativa imprenditoriale.
Proprio la particolare allocazione del rischio imprenditoriale ha portato la
finanza di progetto ad essere oggetto di interesse della pubblica amministra-
zione. Ciò in quanto attraverso questa particolare tecnica si riesce, almeno
teoricamente, a conseguire un duplice risultato: (1) una forte contrazione della
spesa pubblica per i lavori pubblici e (2) una maggiore efficienza delle opere
pubbliche grazie al know how ed alla tecnologia apportata dai soggetti privati.
Proprio in questo ambito si concretizza la convergenza d’interessi tra
la pubblica amministrazione, interessata alla realizzazione dell’opera ed
alla gestione della medesima minimizzandone i costi di realizzazione,
e gli interessi dei soggetti privati che nutrono, al contrario, l’aspettativa
di conseguire interessanti ritorni economici dalla gestione dell’opera
pubblica realizzata per conto della pubblica amministrazione.

ge (che è un Fondo di Investimento Alternativo Immobiliare di tipo chiuso riservato ad investitori

professionali), si è dato corso ad un importante processo di riqualificazione e valorizzazione urbana
dell’area della Continassa situata nella periferia nord-ovest di Torino ed adiacente all’Allianz Stadium.
852 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

Questa nuova composizione di interessi tra soggetti pubblici e privati,

anche in un’ottica di New public management33, rappresenta a tutti gli
effetti un nuovo modello di azione amministrativa che è alla base del
PPP e che si contraddistingue per una forte cooperazione tra il settore
pubblico e quello privato. In questa dinamica al privato viene affidata la
realizzazione e la gestione dell’opera, mentre alla pubblica amministra-
zione è riservato il compito di individuare bisogni collettivi.
La finanza di progetto rappresenta, quindi, una chiara modalità ope-
rativa con cui dare esecuzione alla cd. “amministrazione per risultati”.
Con questo temine ci si riferisce ad un modello innovativo di azione
amministrativa che nel voler conseguire l’interesse generale prende in
considerazione anche l’opzione “privatistica” al fine di dare esecuzione
al soddisfacimento di un interesse generale.

2.2 L’evoluzione normativa del project financing

L’introduzione nell’ordinamento giuridico italiano del project financing
(inizialmente definito come «procedimento del promotore») risale alla
legge del 18 novembre 1998, n. 415 (cd. legge Merloni-ter), la quale
aggiunse alla l. 109/1994, cd. legge Merloni (legge quadro in materia di
lavori pubblici), gli articoli rubricati dal 37-bis al 37-nonies.
Il pregio della norma risiedeva nell’aver finalmente definito, dopo anni
di carenza del quadro legislativo, il procedimento da seguire per il fi-
nanziamento di opere pubbliche da parte dei privati.
In seguito alla novella del 1998, il legislatore è intervenuto riformando
l’istituto attraverso la legge del 1° agosto 2002, n. 266 (cd. legge Merloni-
quater)34, che ha cercato di rendere maggiormente flessibile l’istituto
al fine di avvantaggiare il più possibile la sua diffusione, favorendone
l’applicazione anche ad opere di piccole e medie dimensioni35.

33
Così F. GARRI, Project financing e performance bond, cit., p. 259.
La l. 166/2002, secondo l’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici, ha inteso rimuove-
34

re quegli elementi di criticità che nel primo periodo di applicazione dell’istituto hanno costitu-
ito una remora al suo sviluppo.
35
Si cfr. R. DE NICTOLIS, Novità in materia di lavori pubblici (L. 166/2002 e L. 190/2002), 2002,
consultabile all’indirizzo Internet [Link]; A. TABARRINI, Merloni quater. Le
nuove norme in materia di lavori pubblici. Commento articolo per articolo alla Legge Quadro
sugli appalti, Rimini, Maggioli, 2002, p. 206.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 853

Nel contenuto va sottolineato come la disciplina contenuta sia nella

legge Merloni-ter che nella legge Merloni-quater ricalcasse quella della
concessione dei lavori pubblici in senso classico, prevedendo la rea-
lizzazione di opere pubbliche tramite finanziamenti privati con l’onere
della pubblica amministrazione di affidare, con apposita gara, contratti
di concessione di costruzione e gestione dell’opera.
L’istituto si è successivamente evoluto con l’entrata in vigore del [Link].
163/200636, prima versione del Codice dei contratti pubblici. Quest’ultimo
riservò alla finanza di progetto un insieme specifico di norme (artt. 153-
160). Tuttavia in questo intervento normativo si assiste, di fatto, ad una
mera riproposizione del quadro normativo previgente. Lo scarso spirito
innovativo che contraddistingueva la prima versione del Codice dei
contratti pubblici dipese dalla mancata introduzione di una definizione
generale dei contratti di PPP, di cui la finanza di progetto rappresenta
una delle principali modalità applicative.
Questa fu introdotta, infatti, solo successivamente dal [Link]. 152/2008,
il quale fornì una apposita definizione al comma 15 del previgente art.
3 del Codice dei contratti pubblici. Oltre a questa sostanziale modifica
la prima versione del Codice dei contratti pubblici subì ulteriori ed
importanti cambiamenti. In questa direzione vanno senza ombra di
dubbio ricordati i tre decreti correttivi al Codice dei contratti pubblici,
ovvero il [Link]. 6/2007 (primo correttivo), il [Link]. 113/2007 (secondo
correttivo) e il [Link]. 152/2008 (terzo correttivo). In aggiunta a questi
interventi «strutturali» si sono susseguite, prima dell’avvento del nuovo
Codice nel 2016, una serie di novelle legislative che, raccogliendo le
istanze degli operatori del settore, hanno cercato di migliorare il fun-
zionamento dell’istituto37.

36
Il [Link]. del 12 aprile 2006, n. 163, ha recepito la delega contenuta nell’art. 25 della leg-
ge comunitaria n. 62 del 18 aprile 2004 tesa a recepire le direttive comunitarie 2004/18/CE e
2004/17/CE.
37
Il Codice, entrato in vigore con il [Link]. 50/2016 s.m.i., ha avuto il merito di riordinare,
all’interno dell’art. 183, le disposizioni attinenti alla figura della finanza di progetto. Quest’ulti-
ma, infatti, dalla sua comparsa nel nostro ordinamento, attraverso la l. 109/1994, ha subito una
profonda trasformazione mediante l’attuazione di vari provvedimenti legislativi. La figura del
project financing è stata, infatti, modificata dalle seguenti disposizioni normative: (1) l. 166/2002
(cd. Merloni-quater), che introdusse il discusso diritto di prelazione; (2) l. 62/2005 (cd. «legge
comunitaria del 2004»); (3) [Link]. 163/2006, che ha introdotto la prima versione del Codice dei
854 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

Questi interventi hanno concorso a formare l’attuale impianto normativo

del project financing contenuto nell’attuale Codice. La moltitudine degli
interventi legislativi intervenuti ad innovare ed a correggere i vari profili
della finanza di progetto dimostra come essa porti con sé oggettive diffi-
coltà di adattamento al nostro ordinamento giuridico così come obbiettive
potenzialità per favorire lo sviluppo e la realizzazione d’infrastrutture
strategiche all’interno del territorio.

2.3 Le procedure di gara della finanza di progetto nel Codice

Il Codice38, così come recentemente modificato dal decreto legge n.
76/2020 (“decreto semplificazioni”)39, ha rivisitato in modo significativo40
le procedure di gara in materia di finanza di progetto.
I cambiamenti apportati in prima battuta dal Codice sono stati inseriti
nell’ottica di semplificare il procedimento amministrativo teso all’indi-
viduazione del soggetto aggiudicatario mentre quelli predisposti dal

contratti pubblici; (4) [Link]. 113/2007 (cd. secondo correttivo), che ha proceduto ad eliminare
il diritto di prelazione; (5) [Link]. 152/2008 (cd. terzo correttivo), che ha rivoluzionato integral-
mente il procedimento di aggiudicazione delle gare aventi ad oggetto la finanza di progetto e
rintrodotto il diritto di prelazione in specifici ambiti di gara; (6) l. 106/2011, che ha modificato
il comma 9 dell’art. 153 del Codice dei contratti pubblici estendendo la platea dei soggetti au-
torizzati ad asseverare il piano economico-finanziario contenuto nell’offerta depositata dal pro-
motore; (7) l. 27/2012, che ha apportato significative modifiche nell’ambito della disciplina atti-
nente all’emissione delle obbligazioni e dei titoli di debito emessi dalla società di progetto; (8)
l. 134/2012, che ha apportato alcune modifiche sulla redazione dello studio di fattibilità introdu-
cendo il comma 2-bis all’allora vigente art. 153 del Codice; (9) l. 221/2012, che ha modificato il
comma 4 dell’allora art. 157 del Codice; (10) l. 98/2013, la quale al fine di agevolare la bancabilità
delle iniziative legate alla finanza di progetto aggiunse all’allora art. 153 del Codice il comma 21-
bis. Quest’ultimo estendeva le disposizioni di cui ai commi 3-bis, 3-ter e 3-quater dell’allora art.
144 del Codice anche alle operazioni di finanza di progetto; (11) L. 164/2014, la quale ha intro-
dotto rilevanti modifiche ai commi 1, 2, 3, e 4 dell’art. 157 del Codice in ambito di project bond.
38
Per un primo commento al Codice dei contratti pubblici e alla ricostruzione delle pro-
cedure di affidamento ante terzo correttivo cfr. G.F. CARTEI, Finanza di progetto e modelli par-
tenariali pubblico-privati: profili critici, in G.F. CARTEI (a cura di), Responsabilità e concorrenza
nel Codice dei contratti pubblici, cit., p. 232 ss.; R. GIANI, I contratti pubblici dopo il terzo cor-
rettivo, Roma, Dike, 2008.
39
Il decreto legge 76/2020 successivamente convertito con la legge n. 120/2020 reintroduce
nell’ordinamento giuridico la figura del promotore additivo discutibilmente abrogata all’indoma-
ni dell’entrata in vigore del nuovo Codice. Sul punto cfr. R. CORI, Il decreto legge semplificazio-
ni modifica l’istituto della finanza di progetto ad iniziativa privata, in Appalti e Contratti, 2021.
40
Le procedure di gara nel previgente Codice dei contratti pubblici trovavano regolamen-
tazione nell’art. 153.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 855

successivo decreto semplificazioni mirano invece a ridare linfa al ruolo

propositivo del soggetto privato reintroducendo la figura del c.d. “pro-
motore additivo”.
Attualmente le procedure di gara sono disciplinate dall’art. 183 del Codice
il quale ha eliminato, in modo discutibile, la gara bifasica41. L’abrogazione
della procedura a doppia gara con diritto di prelazione pare seguire un
duplice fine. Da un lato sembra leggersi un chiaro intento a semplifica-
re un iter di gara caratterizzato da complessi passaggi subprocedurali,
dall’altro l’eliminazione di questa procedura sembra anche voler evitare
ulteriori problematiche in relazione al più volte contestato diritto di
prelazione.
La cancellazione di questa procedura di aggiudicazione merita comun-
que qualche riflessione. In primo luogo non può non essere osservato
come l’eliminazione della gara bifasica tolga alla stazione appaltante
uno strumento che aveva il fine di ottenere condizioni economiche più
vantaggiose rispetto alla “sopravvissuta” procedura a gara unica. Non vi
è dubbio, infatti, che il complesso iter procedurale indicato nel previ-
gente comma 15 dell’art. 153 mirava a mettere in concorrenza l’offerta
del promotore, selezionato nella prima fase di gara, con quella di altri
operatori economici i quali erano, a loro volta, messi in grado di offrire
condizioni migliorative sia sotto il profilo strettamente economico che
sotto il più ampio profilo contrattuale. Questo elemento rendeva il ricorso
alla gara bifasica consigliabile ogniqualvolta il bando avesse ad oggetto
la realizzazione di interventi infrastrutturali complessi, dove, a causa
dell’asimmetria informativa42, la stazione appaltante partiva svantaggiata

41
La procedura a doppia gara con diritto di prelazione a favore del promotore veniva nella
precedente versione del Codice dei contratti pubblici disciplinata dall’art. 153, comma 15. Essa
fu definita dalla dottrina come “bifasica” in quanto era contraddistinta da due momenti concor-
suali finalizzati alla individuazione del soggetto concessionario. Per una attenta valutazione di
questo tipo di gara cfr. determinazione n. 1 del 14 gennaio 2009 dell’AVCP, Autorità per la Vigi-
lanza sui Contratti Pubblici di lavori, servizi, forniture (ora ANAC).
42
Sulla carenza di informazioni e di competenza delle stazioni appaltanti in relazione alle
opere infrastrutturali complesse cfr. M. RICCHI, Negoziazione, discrezionalità e dialogo compe-
titivo. Una teoria per l’affidamento dei contratti complessi, documento discusso alla III Confe-
renza SIDE (Società Italiana di Diritto ed Economia), Milano, 9 novembre 2007, il quale defini-
sce il mercato del PPP «arretrato perché tutte le numerose pubbliche amministrazioni agiscono
nella regolazione in modo indipendente e con scarsa competenza acquistando i servizi oltre i
valori di convenienza».
856 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

in termini di conoscenze rispetto alle proprie controparti private. Sarebbe

stato quindi consigliabile mantenere in vita la gara bifasica condizionan-
do, eventualmente, il suo utilizzo da parte delle stazioni appaltanti solo
a quegli interventi contraddistinti da una certa complessità progettuale
e finanziaria come ad esempio gli stadi multifunzionali.
Il recente reinserimento della figura del project financing ad iniziativa
totalmente privata mira chiaramente a valorizzare il ruolo propositivo
del soggetto privato che era stato sorprendentemente affievolito nella
prima versione del Codice tramite l’abrogazione dei commi 16, 17 e
18 del previgente articolo 153 del Codice dei contratti pubblici. Que-
sti ultimi, in particolare, indicavano una terza gara contraddistinta da
un’iniziativa privata suppletiva e surrogatoria all’inerzia della pubblica
amministrazione43. Il consolidamento del ruolo del promotore privato
pare anche conciliarsi con il nuovo comma 17 dell’art. 183 del Codice
il quale, come anticipato, ha esteso anche agli investitori istituzionali la
facoltà di presentare alle amministrazioni aggiudicatrici le proposte di cui
all’articolo 183, comma 15 del Codice. Analizzando attentamente il testo
novellato dell’art. 183, comma 15, ci si rende conto che il legislatore con
l’intervento correttivo ha ampliato l’ambito operativo del promotore pri-
vato rispetto a quanto già indicato nel Codice previgente44. Ciò in quanto
la norma appena richiamata consente al soggetto promotore la facoltà
di presentare alle amministrazioni aggiudicatrici anche delle proposte
inerenti ad interventi già presenti negli strumenti di programmazione45.

43
La procedura su iniziativa del privato per le opere inserite nella programmazione (ex art.
153, commi 16-18) consentiva di fatto di ampliare il margine operativo della finanza di proget-
to. Il ricorso a questa particolare tipologia di procedimento era possibile nel caso in cui le sta-
zioni appaltanti, nonostante avessero inserito nell’elenco annuale dei lavori pubblici uno speci-
fico intervento finanziabile in tutto o in parte con risorse private, non avessero dato seguito alla
pubblicazione del relativo bando nei successivi sei mesi. In queste circostanze era consentito, ai
soggetti in possesso dei requisiti previsti per il concessionario, di presentare una proposta, entro
quattro mesi decorsi sei mesi dall’inserimento del lavoro nell’elenco annuale.
44
Nel previgente Codice dei contratti pubblici l’intervento propulsivo del privato era circo-
scritto alla presentazione di opere infrastrutturali non presenti negli strumenti di programmazione.
45
Cfr. art. 8, comma 5 del decreto semplificazioni. nella quale si chiarisce in proposito che «al
fine dunque di assicurare la migliore fattibilità dei progetti ovvero rimediare alla potenziale inerzia
della amministrazione, la disposizione concede al promotore la facoltà di proporre progetti anche
alternativi, migliorati e affinati rispetto a quelli già inseriti negli strumenti di programmazione».
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 857

La scelta legislativa pare corretta in quanto, questa tipologia procedurale,

è quella che meglio risponde alla necessità d’integrazione e di coope-
razione tra la stazione appaltante ed il privato, rappresentando senza
ombra di dubbio uno dei migliori esempi di sussidiarietà orizzontale a
cui aspirano le operazioni di PPP.
Alla luce di queste considerazioni pare logico affermare come sia stato ap-
propriato rivitalizzare la procedura relativa al promotore additivo cercando,
tuttavia, al contempo di snellirla da passaggi complessi. Le innovazioni
apportate dal decreto semplificazioni si traducono sia in un rinvigorimen-
to degli strumenti di PPP che in una concreta possibilità di ricorrere alla
finanza di progetto nella realizzazione delle opere infrastrutturali quali
gli impianti sportivi di piccole dimensioni. Fatte queste considerazioni di
carattere generale, è doveroso comprendere quali procedure di gara siano
attualmente applicabili per la realizzazione di tali impianti.
In questa direzione si osserva che i primi 14 commi dell’art. 183 del Codice
riproducono, di fatto, lo schema della gara monofase precedentemente
disciplinata dall’art. 153 del previgente Codice dei contratti pubblici. In
virtù del procedimento sopra menzionato, l’amministrazione aggiudica-
trice pubblica un bando di gara per l’affidamento di un contratto di con-
cessione di lavori pubblici finalizzato all’individuazione del promotore,
ponendo come base di gara un progetto di fattibilità. Le offerte devono
contenere un progetto definitivo, una bozza di convenzione ed un piano
economico-finanziario (asseverato da un istituto di credito o da società di
servizi costituite dall’istituto di credito stesso ed iscritte nell’elenco generale
degli intermediari finanziari, o da una società di revisione)46 nonché la
specificazione delle caratteristiche del servizio e della gestione. Ai sensi
del comma 13 dell’art. 183 del Codice, le offerte (in tutte le procedure di
affidamento previste dal medesimo articolo) devono essere corredate da
una garanzia fideiussoria47 denominata “garanzia provvisoria”48.

46
Il decreto sviluppo, modificando l’art. 153, comma 9, del Codice, ha ampliato le categorie
di soggetti legittimati ad effettuare l’attività di asseverazione del piano economico.
47
La quale, ai sensi dell’art. 93 del Codice, deve essere pari al 2% del prezzo base indicato
nel bando o nell’invito cui si aggiunge un’ulteriore cauzione, specificatamente richiamata dalla
norma, pari al 2,5% del valore dell’investimento così come desumibile dal progetto di fattibilità.
48
L’art. 103 del Codice afferma, inoltre, che il soggetto individuato come concessionario de-
ve depositare una cauzione, a garanzia delle penali relative al mancato pagamento o inesatto
858 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

A seguito dell’esame delle offerte pervenute, l’amministrazione aggiudi-

catrice redige una graduatoria secondo il criterio dell’offerta economi-
camente più vantaggiosa di cui all’art. 95 del Codice49.
All’esito la stazione appaltante nomina promotore il soggetto che ha
presentato la migliore offerta e avvia la procedura di approvazione del
progetto definitivo presentato dallo stesso50.
Anche nella attuale versione del Codice, al pari di quella precedente,
viene confermato il fatto che, in qualunque circostanza si ricada, la
stipula del contratto di concessione può avvenire solamente a seguito
della conclusione, con esito positivo, della procedura di approvazione
del progetto definitivo e dell’accettazione delle modifiche progettuali
da parte del promotore, ovvero del diverso concorrente aggiudicatario.
In aggiunta alla procedura monofase il legislatore, come già delineato,
prevede in favore degli operatori privati la possibilità di presentare pro-
poste anche se già presenti negli strumenti di programmazione approvati
dall’amministrazione aggiudicatrice.

inadempimento di tutti gli obblighi contrattuali relativi alla gestione dell’opera, pari al 10% del
costo annuo operativo di esercizio.
49
Ai sensi dell’art. 183, comma 5, del Codice, l’esame delle proposte, oltre a quanto previ-
sto all’art. 95, è esteso agli aspetti relativi alla qualità del progetto definitivo presentato ed al va-
lore economico e finanziario del piano e del contenuto della bozza di convenzione. A comple-
tare i criteri valutativi concorre anche il comma 6 dell’art. 183 del Codice, il quale afferma che
il «bando di gara deve indicare i criteri, secondo l’ordine di importanza, in base ai quali si pro-
cede alla valutazione delle proposte».
50
Una volta individuata la proposta del promotore l’art. 183 del Codice prevede, in sintesi,
le seguenti ipotesi: (1) se il progetto definitivo non necessita di modifiche progettuali, l’ammi-
nistrazione procede direttamente alla stipula della concessione con il promotore; (2) qualora il
progetto definitivo preliminare offerto dal promotore necessiti di modifiche, invece, sono pre-
viste le seguenti possibilità: (A) la concessione è aggiudicata al promotore, qualora quest’ulti-
mo accetti di modificare il proprio progetto definitivo secondo le richieste dell’amministrazio-
ne; in tal caso le modifiche non comportano alcun compenso aggiuntivo né incremento per le
spese sostenute per la predisposizione delle offerte indicate nel piano economico-finanziario
e (B) se il promotore non accetta di modificare il progetto definitivo, la pubblica amministra-
zione ha la facoltà di richiedere progressivamente ai concorrenti successivi in graduatoria l’ac-
cettazione delle modifiche al progetto presentato dal promotore alle stesse condizioni propo-
ste e non accettate dallo stesso. Nel caso in cui risulti aggiudicatario della concessione un sog-
getto diverso dal promotore, quest’ultimo ha diritto al pagamento, a carico dell’aggiudicatario,
dell’importo delle spese sostenute per la predisposizione dell’offerta che, in ogni caso, non può
superare il 2,5% del valore dell’investimento desumibile dal progetto di fattibilità (cfr. comma
9 dell’art. 183 del Codice).
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 859

Il tratto caratteristico di questo iter procedurale, come già evidenziato,

si rinviene nella circostanza per cui le proposte dei promotori privati
possono essere collegate o meno alla programmazione di cui all’art.
21 del Codice. Questo schema di gara, ora contenuto nel comma 15
dell’art. 183 del Codice, prevede, infatti, che gli operatori economici
possano presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte di re-
alizzazione di lavori pubblici ovvero di lavori di pubblica utilità previ-
sti o non previsti dagli strumenti di programmazione approvati dalle
amministrazioni stesse.
Una volta ricevuta la suddetta documentazione la stazione appaltante è
tenuta a valutare, entro tre mesi dalla ricezione della stessa, il pubblico
interesse della proposta così presentata e, a tal fine, può invitare il pro-
ponente ad apportare al progetto di fattibilità le modifiche necessarie
per la sua approvazione, in mancanza delle quali la proposta non potrà
essere valutata.
Il progetto di fattibilità, eventualmente modificato, è inserito nella
programmazione triennale di cui all’art. 21 del Codice, ovvero negli
strumenti di programmazione già approvati dall’amministrazione aggiu-
dicatrice, ed è approvato con le modalità previste per l’approvazione
dei progetti.
Nella successiva gara i concorrenti, compreso il promotore, devono de-
positare un’offerta con i requisiti indicati nel comma 15 dell’art. 183 del
Codice. Nel caso in cui il promotore non risulti aggiudicatario quest’ul-
timo può esercitare, entro quindici giorni dalla comunicazione dell’ag-
giudicazione, il diritto di prelazione e divenire così aggiudicatario se
dichiara di impegnarsi «ad adempiere alle obbligazioni contrattuali alle
medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario».
Grazie alle modifiche apportate alla figura del promotore additivo dal
decreto semplificazioni si superano gli evidenti limiti applicativi dell’ini-
ziativa totalmente privata riscontrata nel passato anche nella realizzazione
degli impianti sportivi di piccole dimensioni. Nella lettura complessiva
del testo appare quindi evidente come la nuova procedura di gara de-
lineata dal nuovo art. 183, comma 15 potrà affiancarsi al modello della
gara monofase divenendo un utile strumento per gli operatori privati
per sviluppare ed edificare nuovi impianti sportivi.
860 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

3. Il procedimento speciale della finanza di progetto per la realizza-

zione degli impianti sportivi di medie e grandi dimensioni. Quadro
normativo e risvolti applicativi
3.1 La legge sugli stadi: un quadro normativo articolato in attesa
della attuazione del decreto attuativo51
Come anticipato nel paragrafo introduttivo, nel panorama europeo sono
sorte da ormai una decina di anni52 nuove generazioni di stadi di calcio
caratterizzati da alti standard di sicurezza e con una intrinseca capacità
di generare ricavi53.
A parte alcune rare eccezioni, il nostro Paese non ha seguito questa strada
e ad oggi riscontra un importante deficit infrastrutturale nella impiantistica
dei propri stadi. Tale circostanza deve essere valutata in modo negativo
in quanto, come dimostrato dalle esperienze straniere, questo tipo di
opera oltre ad essere self-liquidating è anche idonea a creare molti effetti
positivi nel territorio di riferimento, come la creazione di posti di lavoro
e la riqualificazione urbanistica di aree degradate.
Il mancato ammodernamento dei nostri impianti calcistici è senza ombra
di dubbio figlio del loro particolare inquadramento giuridico. Questi
ultimi, infatti, sono ad oggi di quasi esclusiva proprietà comunale54. Il
suddetto carattere pubblicistico colloca questo particolare tipo di asset
all’interno del patrimonio indisponibile55 dei Comuni, il quale come

51
La legge delega 89/2019 ha attribuito al Governo il potere di adottare uno o più decre-
ti legislativi per il riordino e la riforma delle norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio
degli impianti sportivi nonché della disciplina relativa alla costruzione di nuovi impianti, alla
ristrutturazione e al ripristino di quelli già esistenti, compresi quelli scolastici. Dopo un lungo
periodo di gestazione, il decreto attuativo della legge delega ha trovato luce con il [Link]. del 28
febbraio 2021 n. 38 le cui disposizioni si applicheranno a decorrere dal 1° gennaio 2023 e sa-
ranno esaminate nel successivo paragrafo 3.2. del presente articolo.
52
Sul punto cfr. M. BELINAZZO, Sfida da Serie A, in Il Sole 24 Ore - Economia e Imprese, 5
aprile 2020.
53
Sul punto cfr. M. BELINAZZO, Sfida da Serie A, cit.
Sul punto cfr. M. BELINAZZO, Rinnovare gli stadi di Serie A vale oltre 100 miliardi, in Il So-
54

le 24 Ore - Economia e Imprese, 12 luglio 2020.

55
Sul punto cfr. Cons. St., 26 luglio 2016, n. 3380, massima redazionale, 2016; Cons. St., 2
maggio 2013, n. 2385, consultabile all’indirizzo Internet [Link]; Cass.,
[Link]., 13 novembre 1997, n. 11219, in Corriere giuridico, 2, 1998, 145; Cass. civ., [Link]., 13
ottobre 1994, n. 10199, in Mass. giur. it., 1994.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 861

noto deve essere destinato all’esercizio di un pubblico servizio56. Que-

sta situazione rappresenta un ostacolo oggettivo alla implementazione
di qualsiasi progetto di rinnovamento o di riqualificazione, in quanto
qualsiasi iniziativa privata in tal senso si trova sottoposta al vaglio di un
complesso procedimento amministrativo. Tale iter burocratico prevede,
infatti, il coinvolgimento di diversi enti territoriali portatori d’interessi
eterogenei e contrastanti tra loro. Il regime pubblicistico appena deli-
neato si scontra, inoltre, con le scarse risorse finanziarie dei Comuni a
dare avvio in modo autonomo alla realizzazione di ambiziosi progetti
ingegneristici quali sono gli stadi multifunzionali.
Nell’ottica di superare l’evidente situazione di stallo appena descritta,
il nostro legislatore come già descritto, in attesa dell’applicazione della
disciplina di cui al decreto attuativo, si è dotato di un procedimento
speciale con l’intento di semplificare l’iter urbanistico ed amministrativo
per la costruzione e ristrutturazione degli impianti di medie e grandi
dimensioni. Come già delineato il suddetto procedimento speciale trova
la propria piena regolamentazione in distinte fonti legislative.
L’interpretazione di questo articolato quadro normativo necessita, quindi, di
una importante attività di coordinamento al fine di comprendere la comples-
sità della materia. Prima di analizzare i caratteri salienti delle norme destinate
alla realizzazione di uno stadio multifunzionale, è necessario fare alcune
considerazioni preliminari le quali saranno d’aiuto nella comprensione delle
singole disposizioni che caratterizzano questo particolare ambito.
In primo luogo possiamo affermare come dopo anni d’immobilismo legisla-
tivo l’ordinamento, seppur in modo disorganico, abbia finalmente messo le
mani su un settore ritenuto strategico per lo sviluppo economico del nostro
Paese, considerando come essenziale l’intervento dei capitali privati per il
rilancio dell’impiantistica sportiva nazionale. In quest’ottica il procedimento
speciale consente al privato di apportare nel piano economico-finanziario,
a supporto della propria iniziativa, dei correttivi finalizzati alla sostenibilità
del proprio investimento. In tal senso si riscontra la facoltà dell’operatore

56
Sul punto cfr. Cons. St., n. 2385/2013, che per gli impianti sportivi afferma «si tratta di be-
ni su cui insiste un vincolo funzionale, coerente con la loro vocazione naturale ad essere im-
piegati in favore della collettività, per attività d’interesse generale, e non vi è dubbio che gli im-
pianti sportivi sottendano a tale tipologia di attività». In senso conforme anche TAR Veneto, sez.
I, 10 giugno 2013, n. 797.
862 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

privato di poter collegare, alla costruzione dell’impianto sportivo, la rea-

lizzazione di immobili con destinazioni d’uso diverse da quella sportiva,
complementari o funzionali al finanziamento o alla fruibilità dell’opera
in oggetto57, in aree attigue con la stessa, con il solo limite che essi non
abbiano una destinazione di natura residenziale58. Sempre in questa pro-
spettiva deve essere letta la facoltà del promotore di richiedere, all’ente
territoriale competente, la cessione del diritto di superficie e del diritto di
usufrutto rispettivamente per 90 e 30 anni59.
Dalla lettura dei distinti interventi normativi si comprende anche la
volontà del legislatore di non istituire un testo unico sulla materia in
quanto la normativa in esame non racchiude le norme di sicurezza per
la costruzione degli impianti sportivi. Questo implica che i nuovi stadi di
calcio una volta “deliberati” dagli enti territoriali competenti dovranno,
poi, rispettare gli standard qualitativi e di sicurezza contenuti nel d.m.
dell’8 marzo 199660. La frammentazione delle suddette fonti normative
sarà superata con l’entrata in vigore del decreto attuativo il quale si pre-
figge, inter alia, di dare vita ad un regolamento unico avente ad oggetto
«le norme tecniche della sicurezza per la costruzione, la modificazione,
l’accessibilità e l’esercizio degli impianti sportivi»61.
Quale ultima considerazione di carattere generale si deve anche osservare
come i provvedimenti legislativi in esame (la legge di stabilità 2014, il
correttivo 2017 e il correttivo 2020) potenzialmente rilevanti sull’assetto
del territorio di riferimento, trovino la loro fonte in leggi aventi carattere
economico e finanziario62. Si consolida, quindi, la tendenza legislativa

57
Cfr. art. 62, comma 1, della legge n. 96 del 21 giugno 2017.
58
Cfr. art. 1, comma 305, della legge n. 147 del 27 dicembre 2013.
59
Sul punto cfr. il comma 1 dell’art. 62 della L. 96/2017.
La materia sulla sicurezza degli impianti sportivi è affidata nei suoi principi alla legisla-
60

zione statale e, nelle disposizioni attuative, alle Regioni e agli enti locali. Pertanto, l’esatta de-
terminazione del contesto normativo presenta un certo grado di complessità, anche in conside-
razione del fatto che andrà poi localizzato sullo specifico territorio di riferimento. La principa-
le norma di riferimento è il d.m. dell’18 marzo 1996 denominato «Norme di sicurezza per la co-
struzione e l’esercizio di impianti sportivi» così come modificato dal d.m. del 6 giugno 2005 (cd.
decreto Pisanu) denominato «Modifiche ed integrazioni al d.m. 18 marzo 1996, recante norme
di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi».
61
L’aspetto della sicurezza degli impianti sportivi viene normato dall’art. 8 del decreto attuativo.
62
Cfr. G. INZAGHI, Stadi, corsia veloce ma senza residenziale, in Il Sole 24 Ore, 17 febbraio 2014.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 863

ad introdurre nell’ordinamento strumenti di pianificazione urbanistica

atipici, i quali concorrono ad evolvere la figura del governo del territorio
come strumento per favorire lo sviluppo economico e sociale del Paese63.
Entrando nel merito dell’analisi del procedimento speciale si segnala
come l’avvio di questo procedimento amministrativo sia incentrato nella
figura del promotore, il quale depositando uno studio di fattibilità, corre-
dato da un piano economico-finanziario e dall’accordo intervenuto con
una o più associazioni sportive, fa partire l’iter procedurale. Questa fase
ha molte similitudini con la procedura «ad iniziativa totalmente privata»,
oggi disciplinata dal comma 15 dell’art. 183 del Codice64 ed è incentrata
sul progetto di fattibilità e sul contenuto del piano economico-finanziario
presentato dal soggetto promotore65.
Presentata tale documentazione, la procedura amministrativa si sviluppa
nella figura dell’istituto della conferenza di servizi66. Una volta ricevuto,
infatti, lo studio di fattibilità, il Comune indice una conferenza di servizi
istruttoria nella quale l’ente territoriale valuta, entro 90 giorni dalla sua
presentazione, se qualificare la proposta del promotore come di pubblico
interesse67. Nel caso in cui quest’ultima superi tale esame l’operatore pri-
vato potrà presentare il progetto definitivo68 all’interno della conferenza
di servizi decisoria.

63
Sul tema cfr. T. BONETTI, Il diritto del governo del territorio in trasformazione. Assetti ter-
ritoriali e sviluppo economico, Napoli, Editoriale scientifica, 2011 e F. SPANICCIATI, Il nuovo proce-
dimento di pianificazione per gli impianti sportivi e i percorsi della consensualità, in Laborato-
rio per l’Innovazione Pubblica, 2015, consultabile all’indirizzo Internet: [Link]
pianificazione-degli-impianti-sportivi-e-consenso/
64
Il procedimento speciale richiama più volte la figura della finanza di progetto così disci-
plinata dall’art. 183 del Codice, necessaria a completare il contenuto del procedimento per la
realizzazione degli impianti sportivi. Si pensi, ad esempio, a quanto indicato dal comma 2, lett.
c), dell’art. 62 della l. 96/2017, il quale afferma che «in caso di interventi da realizzare su aree
di proprietà pubblica o su impianti pubblici esistenti, il piano economico-finanziario a suppor-
to dello studio di fattibilità deve essere asseverato ai sensi dell’art. 183, comma 9, del Codice
dei contratti pubblici».
65
Le caratteristiche dello studio di fattibilità e del suo piano economico-finanziario sono ad
oggi delineate nell’art. 62, comma 1, della legge n. 96 del 21 giugno 2017.
66
Sul punto cfr. F. SPANICCIATI, L’edificazione di nuovi impianti sportivi come chiave del rilan-
cio del settore: obbiettivi e risultati ottenuti dalla cd. legge sugli stadi, cit., p. 77.
67
Cfr. il comma 1 dell’art. 62 della l. 96/2017.
68
Cfr. il comma 2 dell’art. 62 della l. 96/2017.
864 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

Una volta esaurito l’iter preliminare appena descritto il proponente pre-

senta al Comune il progetto definitivo, corredato di un piano economico-
finanziario e di una bozza di convenzione. Il Comune o la Regione, se il
progetto comporta atti di competenza regionale, convoca una conferenza
di servizi decisoria che si svolge in forma simultanea, in modalità sincrona
e in caso, in sede unificata con quella avente ad oggetto la valutazione
di impatto ambientale, con la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti
e delibera in via definitiva sul progetto.
La procedura deve concludersi entro 120 giorni, o entro 180 giorni, nel
caso di atti di competenza regionale, dalla presentazione del progetto
definitivo. Il verbale conclusivo di approvazione del progetto costituisce,
nel caso di impianti sportivi che in parte ricadono su aree pubbliche,
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera, com-
prendente anche gli immobili complementari o funzionali, con eventuali
oneri espropriativi a carico del soggetto promotore. Costituisce, altresì,
verifica di compatibilità ambientale e variante allo strumento urbanistico
comunale. Nel caso di impianti sportivi privati, costituisce, ove necessario,
adozione di variante allo strumento urbanistico comunale ed è trasmesso
al Sindaco, che lo sottopone all’approvazione del Consiglio comunale.
Qualora non siano rispettati i termini relativi alla dichiarazione di pub-
blico interesse o alla delibera definitiva di approvazione del progetto,
sono previsti interventi sostitutivi da parte della Presidenza del Consiglio
dei Ministri, diversi a seconda delle dimensioni dell’impianto.
Alla prova dei fatti, è stato proprio all’interno di quest’ultima fase che le
principali proposte avanzate per il rinnovamento degli stadi si sono bloc-
cate. Vero è, infatti, che ad oltre sette anni dal primo intervento legislativo
in materia (legge di stabilità 2014), risulta che nessun progetto sugli stadi
abbia completato il proprio percorso autorizzatorio. Le situazioni di stallo
che si sono venute a creare derivano dall’impotenza del provvedimento
finale emanato dalla conferenza di servizi decisoria a modificare in modo
autonomo le previsioni contenute nei piani regolatori. Sebbene quest’ultimo
sia stato dapprima qualificato come «in grado di sostituire ogni autorizzazione
o permesso necessari per il completamento dell’opera»69 e successivamente,

69
A tal riguardo si richiama il contenuto dell’art. 1, comma 304, lett. b), della legge del 27
dicembre 2013, n. 147.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 865

tramite l’entrata in vigore dell’art. 62 della l. 96/2017, come idoneo a costituire

«ove necessario, adozione di variante allo strumento urbanistico comunale»,
nella realtà il provvedimento decisorio necessita di un ulteriore vaglio politico
del Consiglio comunale70. In entrambi gli scenari sopra richiamati è evidente
come il legislatore si sia dimenticato di fornire, al provvedimento conclusivo,
il potere impositivo e/o derogatorio rispetto al piano regolatore generale
facendo così sottostare i progetti al mero arbitrio del potere politico71.
Per ovviare a questa criticità si sarebbe dovuto attribuire, ex lege, al prov-
vedimento definitivo il potere di mutare automaticamente le previsioni dei
piani regolatori per l’adozione della variante urbanistica come, tra l’altro, già
previsto per altri procedimenti amministrativi72. Questa lacuna pare essere
definitivamente superata dall’art. 4, comma 8 del decreto attuativo il quale
espressamente attribuisce al provvedimento conclusivo della conferenza
di servizi decisoria, previa acquisizione dell’assenso del rappresentate del
Comune, il potere d’integrare una variante al piano urbanistico.

70
Sul punto cfr. lo stralcio della comunicazione predisposta dal Comune di Roma in data 14
aprile 2016 (nota prot. n. QI67210) nella quale viene asserito che: «riscontrando una richiesta del
soggetto proponente di procedere alla pubblicazione della deliberazione di assemblea capito-
lina n. 132/2014 ai sensi e per gli effetti degli artt. 9 e 10 della l. 1150/42 ha comunicato anche
alla Regione Lazio che la deliberazione (di cui sopra) non costituisce adozione di variante urba-
nistica, ma solo dichiarazione di pubblico interesse dello studio di fattibilità presentato, nonché
individuazione delle condizioni necessarie per ottenere i successivi atti di assenso sul relativo
progetto». A tale interpretazione si è allineata anche la Regione Toscana nel parere formalizza-
to in sede di conferenza di servizi decisoria, all’interno del procedimento per la ristrutturazione
dello Stadio Artemio Franchi, contrariamente a quanto asserito dal Comune di Firenze, il qua-
le ha statuito «come il provvedimento di approvazione del progetto con contestuale dichiara-
zione di pubblica utilità dell’opera non potrebbe costituire variante allo strumento urbanistico».
71
Sul punto cfr. Cons. St., sez. IV, sent. 250/2016, nella quale viene affermato che: «la sezione
ritiene di dover aderire al prevalente indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in tema di variante
semplificata ex art. 5 del D.P.R. 447/1998, l’eventuale esito positivo della conferenza di servizi non
è in alcun modo vincolante per il Consiglio comunale, il quale siccome organo titolare della po-
testà pianificatoria, resta pienamente padrone della propria autonomia e discrezionalità, potendo
discostarsi dalla proposta di variante e respingerla senza alcun dovere di motivazione puntuale
o rafforzata, in quanto l’esito della conferenza non comporta il sorgere di alcun affidamento e/o
aspettative qualificate in capo al preponente». In senso conforme a questo orientamento cfr. Cons.
St., sez. IV, sent. 940/2017 e Cons. St., sez. VI, sent. 4498/2011. Contra cfr. Cons. St., sez. IV, sent.
1130/2012; TAR Lecce, sez. I, sent. 587/2010 e in dottrina M. SANTINI, Conferenza di servizi e stru-
menti di governo del territorio, ossia di difficile semplificazione, in Urbanistica e appalti, 7, 2012.
72
Si pensi ad esempio alla configurazione della conferenza di servizi decisoria dettata dall’art.
10 del d.P.R. 327/2001, dove viene sancito il principio che può essere apportata una variante al-
lo strumento urbanistico generale tramite «l’approvazione dell’opera in una conferenza di servizi
decisoria convocata su istanza del privato interessato ai sensi della l. 241/1990».
866 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

Nel caso in cui il progetto definitivo del nuovo stadio trovi, poi, insediamento
su un’area di proprietà pubblica, ovvero abbia ad oggetto la ristrutturazione
di un impianto sportivo di proprietà comunale, è necessario, in conformità a
quanto previsto nel Codice, che il Comune indica un’apposita gara pubblica
per la scelta dell’operatore privato a cui concedere l’area, ovvero l’impianto
da ristrutturare oggetto del progetto. Il procedimento di evidenza pubblica
deve concludersi entro 90 giorni dall’approvazione del progetto definitivo
ed esso potrebbe essere aggiudicato anche ad un soggetto giuridico distinto
dal preponente. Al fine di valorizzare le attività prodromiche all’evidenza
pubblica svolte dal soggetto promotore, è previsto che ad esso sia ricono-
sciuto un diritto di prelazione, da esercitarsi entro 15 giorni dall’avvenuta
aggiudicazione della gara. Questo diritto si traduce nella facoltà di poter
adeguare la propria offerta a quella del soggetto risultato aggiudicatore.
Lo scenario appena descritto si è completato con l’emendamento “sbloc-
ca stadi” contenuto nel correttivo 2020. Con tale intervento il legislatore
ha cercato di eliminare gli ostacoli posti dalle norme del Codice dei
beni culturali e del paesaggio, tese a preservare l’attuale conformazione
architettonica degli stadi. Finora, infatti, a questo tipo d’infrastruttura,
essendo equiparata a tutte le altre tipologie di edificio delle nostre città,
era richiesto il parere vincolante della Soprintendenza che si traduceva
nella cd. “dichiarazione d’interesse”, nel caso di progetti che andassero
a modificare quei particolari manufatti con più di 70 anni di età.
Di fatto questo “parere” aveva l’oggettiva capacità di bloccare in modo
perentorio l’intero progetto di rinnovamento o ristrutturazione. Nel cor-
rettivo 2020 emerge chiaramente come il valore testimoniale dello sta-
dio abbia minore importanza rispetto ad altri valori quali: la sicurezza
dell’impianto sportivo; la salute e l’incolumità pubblica; l’adeguamento
della impiantistica sportiva agli standard internazionali e alla sostenibi-
lità economico-finanziaria del progetto presentato dal soggetto privato.
Concretamente si fornisce al promotore la facoltà d’ideare dei progetti
di ammodernamento degli stadi, in deroga (1) alle autorizzazioni della
soprintendenza73 e (2) alle eventuali dichiarazioni d’interesse culturale

73
Nel nuovo scenario l’ente periferico ministeriale della soprintendenza viene fortemente
compresso a favore del Ministero per i beni e le attività culturali al quale è affidata l’individua-
zione degli elementi strutturali, architettonici e visuali da preservare a fini testimoniali.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 867

già adottate o proposte. Dalla lettura del testo si comprende come il

legislatore sia disposto a sacrificare il valore architettonico degli attuali
impianti sportivi professionistici, al fine di dare avvio ad una completa
rivisitazione di questo tipo d’infrastrutture74. Da un punto di vista ope-
rativo il correttivo 2020 introduce un’ulteriore procedura semplificata la
quale deve completarsi entro il termine complessivo di 90 giorni.
Questo quadro normativo frammentato e di difficile lettura ha portato, come
anticipato, all’adozione da parte del Parlamento della legge delega 86/2019
e del successivo decreto attuativo, il quale si pone l’obbiettivo primario di
creare un quadro normativo idoneo per la programmazione d’investimenti
capace anche di attrarre nel mercato della impiantistica sportiva i capitali
privati. Il potere legislativo ha preso, quindi, definitivamente atto di come
vi sia bisogno di strutturare un testo unico sulla materia della impiantistica
sportiva, creando in tal modo un necessario riordino delle fonti normative.
L’attuale stratificazione normativa pone, infatti, gli operatori a scontrarsi
con diverse norme e procedimenti che in molti casi s’intersecano tra di
loro senza un unico disegno d’insieme, con il risultato di un allungamento
delle tempistiche autorizzative non in linea con i principali Paesi europei75.

3.2 La legge delega 86/2019 e il decreto attuativo 38/2021: opportu-

nità per riordinare ed innovare un quadro normativo strategico per
lo sviluppo economico del Paese
Visto il particolare fermento registrato sul tema della costruzione degli
stadi, dopo aver analizzato il quadro normativo cui attualmente occorre
fare riferimento, il presente contributo non può esimersi dall’affrontare
le linee guida e le principali novità contenute dal decreto attuativo le
cui disposizioni si applicheranno a partire dal 1° gennaio 202376. Oltre

74
L’art. 55-bis specifica che i lavori indicati nel progetto presentato dal privato dovranno te-
nere conto solo degli specifici elementi strutturali, architettonici o visuali di cui sia strettamente
necessaria la conservazione (per i quali, tra l’altro, si accetta anche la riproduzione in forme e
dimensioni diverse da quella originaria).
75
Nella lettera del 19 dicembre 2020 inviata dal CONI al Governo si segnala che nell’ordi-
namento italiano «i tempi medi per ottenere l’autorizzazione ad erigere un nuovo impianto va-
riano tra gli 8 e i 10 anni, dato sensibilmente maggiore rispetto al benchmark europeo che si
attesta a 2-3 anni».
76
Il decreto attuativo è composto da 13 articoli suddivisi in 4 capi. Il documento intervie-
ne, inter alia, sulle norme relative alla costruzione e all’ammodernamento degli impianti sporti-
868 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

che a riordinare il frammentato quadro normativo, andando ad abrogare

integralmente, ad eccezione delle disposizioni contenute nel correttivo
202077, le attuali disposizioni del procedimento speciale, il decreto at-
tuativo ha il merito d’introdurre alcune novità funzionali sia a ridurre le
tempistiche delle diverse fasi autorizzative che ad incentivare l’intervento
dei capitali privati. L’insieme di questi interventi è raccolto nell’art. 478
del decreto attuativo dal titolo «Misure di concentrazione, accelerazione
e semplificazione».
La prima novità, contenuta nel comma 1 dell’art. 4 del decreto attuativo,
è correlata alla modalità di presentazione, e al relativo contenuto, della
proposta del soggetto promotore il quale deve presentare, eventualmen-
te d’intesa con una o più associazioni o società sportive che utilizzano
l’impianto, un documento di fattibilità delle alternative progettuali. Nel
decreto attuativo viene allocato, quindi, al promotore l’incarico di confi-
gurare l’analisi progettuale dell’iniziativa fornendo alla pubblica ammini-
strazione le possibili soluzioni ingegneristiche ed architettoniche su cui
realizzare l’opera pubblica. Il compito affidato al soggetto privato non
è di poco conto, in quanto all’interno di questo documento introduttivo
sono presenti sia soluzioni progettuali che valutazioni di carattere eco-
nomico, idonee ad identificare la miglior soluzione sotto il profilo dei
costi e dei benefici per la collettività di riferimento. Pare, quindi, potersi
affermare che il legislatore, al fine di velocizzare l’iter deliberativo degli
impianti sportivi, abbia voluto già nella fase preliminare dotare la pub-
blica amministrazione di tutti gli elementi tecnici, finanziari, economici
ed ambientali funzionali alla dichiarazione di pubblica utilità ed al con-
tempo di far assurgere al progetto predisposto dal soggetto privato la
valenza di progetto di fattibilità tecnica ed economica. A parere di chi

vi. Esso riordina e rinnova l’attuale quadro normativo, andando, in particolare, a velocizzare le
diverse fasi. In quest’ottica vengono (1) semplificate le modalità di svolgimento delle conferen-
ze di servizi e (2) estesa la facoltà di presentare i progetti di riqualificazione della impiantisti-
ca sportiva anche alle associazioni e società sportive professionistiche utilizzatrici dell’impianto.
77
L’abrogazione delle regole del procedimento speciale, ad eccezione delle regole indicate
nel correttivo 2020, viene esplicitata dall’art. 12 del decreto attuativo.
78
L’art. 4 del decreto attuativo reca misure di concentrazione, accelerazione e semplifica-
zione delle procedure amministrative per l’ammodernamento e la costruzione di impianti spor-
tivi, innovando la disciplina prevista dall’art. 1, commi 304 e 305, della l. 147/2013 e dall’art.
62 del d.l. 50/2017 (l. 96/2017). Queste ultime sono abrogate dall’art. 12 del decreto attuativo.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 869

scrive, questa impostazione andrebbe ripensata, in quanto l’allocazione

in capo al privato dello svolgimento di queste attività79, che hanno anche
un oggettivo impatto economico, apporta complessità al procedimento,
che può fungere anche da deterrente per la parte privata ad intrapren-
dere l’iniziativa. Inoltre non pare corretto lasciare al promotore l’assoluta
determinazione del fabbisogno della collettività visto lo scopo di lucro
che guida il proprio intervento. Infatti, alla luce degli interessi correlati
alla edificazione di uno stadio multifunzionale, sarebbe ravvisabile che
sia la pubblica amministrazione ad effettuare questo tipo di valutazioni.
Ciò anche in ragione del fatto che questo tipo di attività serve alla parte
pubblica per comprendere la fondatezza delle assunzioni delle informa-
zioni contenute nel piano economico-finanziario presentato dal soggetto
privato, anche nella prospettiva della eventuale richiesta di erogazione
del contributo pubblico80. Parrebbe, quindi, auspicabile che in attesa
dell’entrata in vigore del decreto attuativo il legislatore apponesse un
correttivo alla fase di presentazione della proposta riproponendo al pro-
motore il solo obbligo di presentare un progetto di fattibilità alla stessa.
Il comma 2 dell’art. 4 del decreto attuativo concentra la propria attenzione
sulla sostenibilità economica dell’iniziativa presentata dal promotore pre-
vedendo anche degli elementi di novità rispetto alla normativa vigente.
In primo luogo si conferma la facoltà del promotore di includere nel
piano economico-finanziario la possibilità di costruire immobili81, con
destinazioni d’uso diverse da quella sportiva, complementari o funzionali
al finanziamento o alla fruibilità dell’impianto ad eccezione di quelli di
natura residenziale82. Inoltre è sempre prevista la possibilità da parte del
promotore di richiedere al Comune la concessione del diritto di superficie
o del diritto di usufrutto sugli impianti o sulle aree oggetto dell’intervento.

79
Cfr. art. 3, comma 1, lett. gggg-quater), del Codice.
80
Nota ANAC.
81
Tali immobili devono essere ricompresi nell’ambito del territorio urbanizzato comunale in
aree contigue all’intervento di costruzione o di ristrutturazione dell’impianto sportivo.
82
Sempre nell’ottica di assicurare un complessivo equilibrio economico-finanziario, il docu-
mento di fattibilità potrà prevedere lo sfruttamento, in tutti i giorni lavorativi e festivi, commer-
ciale, educativo e ricreativo (anche a fini turistici) delle aree di pertinenza.
870 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

Costituisce, invece, una assoluta novità per il settore la possibilità di

costruire la sostenibilità economica e finanziaria del progetto, tramite
la richiesta alla stazione appaltante di misure di sostegno finanziario
che si traducono nel riconoscimento di un prezzo, grazie al rilascio di
garanzie ovvero al trasferimento di proprietà dell’impianto oggetto di
riqualificazione. Sarà utile comprendere nei prossimi anni come nella
prassi verranno tradotti questi strumenti anche alla luce dell’inserimen-
to degli impianti sportivi all’interno del Piano Nazionale di Ripresa e
Resilienza (PNRR)83. Nel decreto attuativo viene comunque confermato
che gli “incentivi pubblici” dovranno comunque essere soggetti ai limiti
previsti dall’art. 165, comma 2, del Codice84.
Altro aspetto innovatore del decreto attuativo è inerente alle tempistiche
relative alla valutazione e approvazione del progetto che sono contenute
nei commi che vanno da 4 a 11 dell’art. 4.
Il comma 4 riduce a 60 giorni85 il termine entro il quale il Comune dichiara
il pubblico interesse della proposta indicando le condizioni per ottenere i
successivi atti di assenso sul progetto. Ottenuta la dichiarazione di pubblica
utilità il promotore deve presentare al Comune il progetto definitivo conte-
nente, inter alia: (1) la bozza di convenzione con l’amministrazione comuna-
le e (2) il piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito86.

83
Il PNRR si inserisce all’interno del programma Next Generation EU (NGEU), il pacchetto
da 750 miliardi di euro concordato dall’Unione europea in risposta alla crisi pandemica. All’in-
terno della materia sportiva il Governo è andato a destinare risorse per un totale di 1 miliardo
di euro. Tali fondi andranno a finanziare sia il potenziamento delle infrastrutture sportive nel-
le scuole (per complessivi 300 milioni) che la creazione di impianti sportivi e parchi attrezza-
ti (per complessivi 700 milioni).
84
L’art. 165, comma 2, del [Link]. 50/2016 prescrive che l’eventuale riconoscimento del prez-
zo, sommato al valore di eventuali garanzie pubbliche o di ulteriori meccanismi di finanziamen-
to a carico della pubblica amministrazione, non può essere superiore al 49% del costo dell’inve-
stimento complessivo, comprensivo di eventuali oneri finanziari. Sul punto cfr. M. SALERNO, Ap-
palti. Arriva il codice flessibile, in Sole 24 Ore, 9 febbraio 2017, p. 19
85
Rispetto all’art. 1, comma 304, della l. 147/2013, tale termine risulta ridotto di un terzo,
atteso che a legislazione vigente si prevede che la conferenza di servizi preliminare si pronun-
ci entro 90 giorni dalla presentazione dello studio di fattibilità.
86
Sulla essenzialità dell’asseverazione del piano economico-finanziario nella finanza di pro-
getto si è espresso il Cons. St., sez. V, 5503/2009, il quale ha statuito che quest’ultimo deve con-
siderarsi come un «requisito essenziale per la corretta valutazione del progetto perché pur in-
tegrando e giammai sostituendo le valutazioni dell’amministrazione, l’asseverazione costituisce
l’utile presupposto per un primo esame del progetto». Dello stesso avviso è il TAR Liguria, Ge-
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 871

Tramite l’asseverazione del piano si vuole rassicurare l’amministrazione

procedente sulla sostenibilità e la coerenza economica del progetto ricevuto
dal proponente. È lampante come questo passaggio sia molto affine alla
normativa predisposta dal legislatore nell’ambito della finanza di progetto87.
Il comma 7 dell’art. 4 del decreto attuativo si occupa, nel dettaglio, delle
successive fasi autorizzative del progetto. Viene confermato l’attuale im-
pianto procedurale in cui la proposta, laddove valutata positivamente88,
viene deliberata in seno ad una conferenza di servizi decisoria alla quale
partecipano tutti gli enti pubblici portatori d’interessi specifici89. Rispetto
all’art. 1, comma 304, della legge di stabilità 2014, si segnala che i termini
per la conclusione della conferenza di servizi decisoria sono dimezzati
in 60 giorni rispetto agli attuali 120.
Il decreto attuativo specifica, poi, che qualora il progetto comporti atti
di competenza regionale, la conferenza di servizi decisoria debba essere
convocata dalla Regione la quale deve deliberare l’approvazione dello
stesso entro i successivi 90 giorni90 dalla sua presentazione. Anche per
la conferenza di servizi decisoria è prevista la facoltà in capo ai soggetti
interessati, in caso di inerzia nella sua convocazione91 da parte delle
amministrazioni preposte, di presentare un’istanza di convocazione della
conferenza decisoria al Presidente del Consiglio dei ministri o all’autorità
politica delegata in materia di sport. Essi provvedono, una volta sentito

nova, sez. II, 17 aprile 2009, n. 772. Sul tema in dottrina cfr. S.M. SAMBRI, Il ruolo delle banche
nel project financing con particolare riferimento all’asseverazione del piano economico-finan-
ziario. Profili di diritto pubblico, in Giurisdizione amministrativa, 10, 2007, p. 371; A. CASINELLI,
La finanza di progetto. Persistenza e innovazione, in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e
giurisprudenza, 2, 2010, pp. 12-158.
87
Cfr. in tal senso il comma 15 dell’art. 183 del Codice.
88
Nell’ambito della conferenza di servizi decisoria il Comune può richiedere al proponente
eventuali modifiche al fine di assicurare una valutazione positiva del progetto stesso.
89
Nel decreto attuativo viene precisato che tutti i soggetti partecipanti alla conferenza di
servizi possono chiedere al proponente di procedere a modifiche progettuali al fine di supera-
re eventuali lacune o criticità della proposta.
90
L’attuale art. 1, comma 304, della L. 147/2013 prescrive che il provvedimento decisorio
debba intervenire entro 180 giorni dalla presentazione del progetto.
91
La conferenza decisoria deve essere convocata entro 15 giorni dalla presentazione del
progetto definitivo.
872 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

il Sindaco o il Presidente della Regione interessata, a seconda del livello

di competenze coinvolte92.
Il decreto attuativo conferma, al comma 7 dell’art. 4, anche come il provvedi-
mento finale, una volta adottato, sostituisca ogni autorizzazione o permesso
comunque denominato necessario alla realizzazione dell’opera e costituisca
dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza dell’opera stes-
sa93. Inoltre il legislatore al comma 8 dell’art. 4 del decreto attuativo pare
voler attribuire al provvedimento finale, previa acquisizione dell’assenso
del rappresentante del Comune a ciò delegato, della conferenza di servizi
decisoria il potere di mutare automaticamente le previsioni contenute nei
piani regolatori che, come abbiamo visto, sono state il principale scoglio per
l’implementazione dei progetti per la riqualificazione degli stadi.
Per quanto riguarda lo svolgimento della conferenza di servizi decisoria
l’art. 4, comma 8 del decreto attuativo indica come essa si debba svolgere
in forma semplificata ed in modalità asincrona94. Tale semplificazione si
somma ad una ulteriore novità, costituita dal dimezzamento dei tempi
dei termini di conclusione del procedimento. Lo stesso comma stabilisce,
inoltre, che qualora la conferenza di servizi decisoria, o la conferenza
preliminare di cui al comma 4, non si concluda con la valutazione fa-

92
Il meccanismo correttivo dovuto all’inerzia dei soggetti pubblici nella convocazione o
nello svolgimento delle conferenze dei servizi che caratterizzano il procedimento de quo sono
indicati dal comma 10 dell’art. 4 del decreto attuativo, il quale prevede che, in caso di supera-
mento dei termini di convocazione e svolgimento delle conferenze di servizi preliminare e de-
cisoria (commi 4 e 7), per inadempimento da parte del Comune o da parte della Regione inte-
ressata, il Presidente del Consiglio dei ministri o l’autorità politica delegata in materia di sport,
sempre su istanza del soggetto proponente, assegna – entro 15 giorni dalla ricezione dell’istan-
za – a ciascun ente un termine massimo di 30 giorni per adottare i provvedimenti necessari. De-
corso inutilmente tale termine, senza l’adozione dei provvedimenti da parte degli enti prepo-
sti, il Presidente del Consiglio dei ministri o l’autorità politica delegata in materia di sport, po-
trà procedere alla nomina di un commissario ad acta con il compito di adottare, entro 30 gior-
ni, i provvedimenti necessari.
93
Il comma 9 specifica anche che, ferme restando le procedure in materia di prevenzione
incendi, in caso di approvazione del progetto, tutti gli atti di autorizzazione, licenza, concessio-
ne, permesso o nulla osta comunque denominato finalizzati alla messa in esercizio dell’impian-
to o all’avvio delle attività, se non sono già ricompresi nel verbale di approvazione del proget-
to stesso, sono sostituiti da una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) dell’interessato
all’amministrazione competente, in base all’art. 19 della L. 241/1990.
94
Si evidenzia come tale previsione rappresenti una novità rispetto al quadro normativo vi-
gente in base al quale la conferenza di servizi decisoria si riunisce generalmente in modalità si-
multanea e sincrona. Cfr. art. 62, comma 2-bis, del d.l. 50/2017.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 873

vorevole del progetto, il soggetto proponente, in base alle osservazioni

motivate che saranno espresse nell’ambito della conferenza di servizi,
potrà presentare una proposta modificata. In questi casi si procede diret-
tamente alla convocazione di una nuova conferenza di servizi decisoria.
Infine va illustrato come il successivo comma 11 confermi l’obbligo della
procedura ad evidenza pubblica nel caso in cui il progetto trovi realiz-
zazione su aree di proprietà pubblica o su impianti pubblici preesistenti.
L’articolo 4, comma 12 del decreto attuativo prevede che la società o
associazione sportiva promotrice (eventualmente aggiudicatrice della
procedura ad evidenza pubblica di cui sopra) può invece procedere
autonomamente all’affidamento dei lavori. L’obbligo della gara pubblica
viene limitato al caso in cui l’iniziativa del promotore sia finanziata da
una o più amministrazioni nella misura superiore al 50% dell’investi-
mento e la stessa preveda che una parte dei lavori di riqualificazione,
per un importo superiore ad 1 milione di euro, siano affidati a soggetti
terzi. Al fine di circoscrivere l’ambito operativo di questa disposizione
sarebbe utile che l’intervento riformatore chiarisse se questo obbligo trovi
attuazione anche nel caso in cui i lavori siano affidati ad un soggetto
giuridico facente parte dell’ATI aggiudicatrice della evidenza pubblica.
Da un punto di vista operativo il progetto approvato all’interno della confe-
renza decisoria rappresenta la base di gara per la procedura di affidamento.
Il decreto attuativo allunga il termine entro il quale espletare l’evidenza
pubblica che deve concludersi entro 120 giorni dall’approvazione del
progetto definitivo. Pare evidente che il legislatore abbia preso atto della
impossibilità per le stazioni appaltanti di concludere questa fase nel ter-
mine di 90 giorni indicato dall’art. 1, comma 304, lett. d), della l. 147/2013.
Al fine di semplificare la fase di aggiudicazione sarebbe stato auspicabile
che il decreto attuativo avesse definito in modo puntuale anche i criteri
di aggiudicazione a cui dovranno attenersi le stazioni appaltati in questo
particolare ambito. Vista la specificità della materia il legislatore non
avrebbe dovuto limitarsi, infatti, ad un mero rinvio delle norme presenti
all’interno del Codice. Di fatto l’avvento del nuovo assetto legislativo
non esclude alle stazioni appaltati d’introdurre criteri e/o elementi di
valutazione che snaturino il progetto approvato andando così a svilire
le attività svolte dal promotore.
874 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

4. Conclusioni
Fin dall’inizio dell’indagine si è osservato come la competitività delle
nostre squadre di calcio sia correlata alla dotazione di stadi multifunzio-
nali che possono influire positivamente sui ricavi generati dalle stesse.
La necessità di una nuova impiantistica sportiva, ed in particolare di stadi
multifunzionali, tuttavia, si scontra con l’attuale scenario economico re-
cessivo, a cui fa da pendant la politica di austerity dell’Unione europea,
la quale si è tradotta in forti vincoli di spesa per gli enti territoriali che
come abbiamo potuto constatare sono oggi proprietari dei principali
stadi di calcio professionistici.
Una delle risposte fornite dalle amministrazioni pubbliche alla riduzio-
ne delle risorse disponibili ed ai vincoli imposti dal patto di stabilità
interno è stata così quella di ricorrere, o di tentare di ricorrere, ai
dispostivi partenariali per la realizzazione d’infrastrutture complesse
come gli stadi multifunzionali. Seppur finalizzate in epoca anteceden-
te l’entrata in vigore del procedimento speciale, i nuovi impianti in
dotazione della Juventus e dell’Udinese rappresentano degli esempi
virtuosi nei quali le pubbliche amministrazioni hanno avuto un ruolo
centrale per il buon esito delle iniziative imprenditoriali presentate
dai soggetti privati.
Nonostante le numerose problematiche giuridiche legate all’adozione
delle figure riconducibili al PPP, infatti, va detto che la “domanda” di
partnership con soggetti privati, da parte degli enti territoriali, per il
finanziamento, la realizzazione e la gestione delle opere pubbliche, ha
registrato nel corso degli ultimi anni un costante aumento.
All’interno del più vasto fenomeno del PPP, la finanza di progetto si rivela
come la figura che, almeno in astratto, meglio si adatta alla realizzazione
di opere infrastrutturali complesse quali gli stadi multifunzionali; come
già avvenuto in altri Paesi europei e, nel nostro Paese, per ospedali,
parcheggi e tratti autostradali, è tramite il project financing pubblico,
infatti, che potrebbero essere convogliati i capitali privati verso il mercato
delle infrastrutture pubbliche.
In attesa della entrata in vigore delle norme indicate nel decreto attua-
tivo, il nostro ordinamento è dotato di due percorsi, alternativi tra loro,
per dare corso al rinnovamento della propria impiantistica sportiva. Il
primo, da applicarsi per gli impianti di piccola dimensione, trova piena
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 875

regolamentazione all’interno della disciplina generale del Codice. Il se-

condo, che si applica per gli impianti di medie e grandi dimensioni, trova
la propria fonte normativa nel procedimento speciale. Questa doppia
corsia nella prassi applicativa si è dimostrata non funzionale rispetto alle
esigenze operative del settore e sarà finalmente superata con l’efficacia
delle disposizioni contenute nel decreto attuativo. A ben vedere, infatti,
ad oggi gli unici stadi di nuova concezione hanno trovato luce appli-
cando uno schema diverso da quello introdotto dal legislatore, a più
riprese, con il procedimento speciale. A ciò si aggiunge anche il fatto
che, nel corso dell’ultimo decennio, non si è assistito a quella importante
riqualificazione degli impianti sportivi di piccole dimensioni, sperata dal
legislatore, per dare tutela allo sport, che si traduce nel diritto del singolo
cittadino a svolgere la propria personalità all’interno delle formazioni
sociali95. Sul punto merita di essere menzionato il contenuto dell’art. 5
del decreto attuativo il quale per risolvere questa oggettiva problematica
ha previsto la possibilità per le associazioni e le società sportive senza
fine di lucro di poter presentare agli enti locali un piano di fattibilità teso
a riqualificare, rigenerare o ammodernare impianti sportivi locali con lo
scopo di favorire l’aggregazione e l’inclusione sociale giovanile. Visto
l’alto valore sociale di queste iniziative è previsto, dopo l’ottenimento
della dichiarazione d’interesse pubblico da parte dell’ente locale, senza
l’espletamento dell’evidenza pubblica il diretto affidamento della ge-
stione gratuita dell’impianto a favore del soggetto promotore96. Non vi è
dubbio come questa disposizione vada a conciliarsi anche con l’intento
manifestato dal legislatore nel recente PNRR di voler dar corso ad una
importante stagione di riqualificazione delle infrastrutture per lo sport
a livello locale.
In relazione a questi ultimi, in attesa dell’entrata in vigore del decreto
attuativo, abbiamo avuto modo di osservare come le recenti modifiche
apportate all’art. 183 del Codice possano favorire l’intervento del privato

95
Il rapporto del diritto allo sport con il dettato costituzionale è illustrato da T. PENSABENE
LIONTI, Il diritto allo sport: tra esigenza socialmente rilevante e interesse fondamentale della per-
sona, in Rivista di diritto amministrativo, 3, 2012, p. 415 ss.
96
La durata gratuita della concessione viene parametrata al valore dell’intervento economico
prospettato dal promotore e comunque essa non può in nessun caso essere inferiore a 5 anni.
876 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

nella realizzazione d’interventi infrastrutturali aventi le caratteristiche degli

impianti sportivi di piccole dimensioni. Questi ultimi sono oggi svilup-
pabili, infatti, tramite: (1) il procedimento disciplinato dai commi 1-15
dell’art. 183, cd. “gara monofase”, e (2) il procedimento del cd. “promotore
additivo” avente ad oggetto le opere pubbliche ricomprese o meno in
uno degli strumenti di programmazione approvati dalla amministrazione
aggiudicatrice. Il primo, a causa della complessità del procedimento,
risulta poco funzionale allo sviluppo di opere tiepide o fredde di natura
prevalentemente sociale. Il secondo, alla luce delle modifiche appor-
tate dal decreto semplificazioni, valorizza il ruolo del soggetto privato
che può presentare alle stazioni appaltanti anche proposte progettuali
aventi ad oggetto opere e/o servizi già inclusi all’interno di strumenti di
programmazione pubblica.
Questo passaggio è decisivo per il coinvolgimento della parte privata, la
quale può valutare il proprio interesse sulla base di una attività strategica
già svolta dall’ente pubblico. Di fatto, con l’introduzione di questa pro-
cedura, l’ordinamento si è nuovamente dotato di un’importante forma
d’integrazione e di cooperazione tra l’ente territoriale ed il privato che
rappresenta senza ombra di dubbio uno dei migliori esempi di sussi-
diarietà orizzontale.
Tuttavia occorrerà verificare nella prassi se l’ampliamento operativo della
figura del promotore additivo potrà effettivamente superare l’ostacolo
primario per questo tipo di opere che è da sempre rappresentato dall’ac-
collo da parte del soggetto privato, nella fase preliminare della iniziativa,
d’importanti oneri economici spesso non proporzionali alla dimensione
dell’intervento. Difficilmente, infatti, gli operatori privati si accolleranno
l’onere ed il costo di presentare la documentazione richiesta dalla norma
con la sola speranza che la pubblica amministrazione dichiari il proprio
progetto di pubblico interesse. In quest’ottica sarebbe auspicabile una
sorta d’incentivo pubblico finalizzato alla presentazione da parte dei
soggetti privati di proposte idonee a riqualificare in modo importante
aree urbane depresse ovvero di apportare alle comunità locali importanti
servizi di carattere sociale.
Alla luce di queste considerazioni, qualche riflessione meriterebbe di
essere fatta circa l’efficienza della finanza di progetto a realizzare opere
di carattere sociale, tiepide o fredde, come gli impianti sportivi di piccole
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 877

e medie dimensioni. Tali infrastrutture, infatti, se edificate su aree pub-

bliche, potrebbero essere meglio sviluppate nell’alveo di altri strumenti
partenariali97, quali ad esempio il baratto amministrativo e la cessione
d’immobili rispettivamente disciplinati dagli artt. 19098 e 19199 del Codice.
Questi strumenti di sussidiarietà orizzontale, che portano con sé una og-
gettiva semplificazione procedurale, ad oggi poco utilizzati, dovrebbero
essere considerati dalle pubbliche amministrazioni per la concezione di
queste opere in quanto consentono di destinare aree pubbliche oggi ab-
bandonate, ovvero non più funzionali a soddisfare le originarie funzioni
di pubblico interesse, alla attività sportiva e quindi concretizzare la tutela
del diritto allo sport sancita anche all’interno del TFUE.
Oltre alle difficoltà sopra descritte per la realizzazione dei piccoli impianti
sportivi, si è avuto modo di constatare come la figura della finanza di
progetto identificata nel procedimento speciale non si sia rilevata uno
strumento utile per la realizzazione degli stadi multifunzionali. Questo
è stato dimostrato dalla mortalità dei progetti della A.C. Roma e della
A.C.F. Fiorentina i cui promotori, dopo molte vicissitudini, hanno arenato
il proprio desiderio di dare in dotazione a città strategiche impianti spor-
tivi in grado di rilanciare le economie locali tramite la riqualificazione
d’importanti aree territoriali.

97
Sul tema cfr. P. COTTINO, P. ZEPPETELLA, Creatività, sfera pubblica e riuso sociale degli spa-
zi. Forme di sussidiarietà orizzontale per la produzione di servizi non convenzionali, in Paper-
Cittalia, 4, 2009, p. 16, con richiamo ad A. BALDUCCI, Le nuove politiche della governance urba-
na, in Territorio, 13, 2000; E. BANI, Il Codice dei contratti pubblici tra Stato, mercato e non pro-
fit, in A. FIORITTO (a cura di), Nuove forme e nuove discipline del Partenariato pubblico-privato,
cit., pp. 246-250.
98
Per una attenta ricostruzione della figura in dottrina cfr. P. DURET, “Baratto amministrati-
vo” o “simbiosi mutualistica”? Divagazioni su recenti prospettive dell’amministrazione locale, in
[Link], 2016; S. VILLAMENA, Baratto amministrativo: prime osservazioni, in Rivista giu-
ridica dell’edilizia, 2016, p. 3795; S. ZEBRI, Il contratto di Partenariato sociale ed il nuovo “ba-
ratto amministrativo”, in Azienditalia - Finanza e Tributi, 6, 2016, p. 541 e F. GIGLIONI, Limiti
e potenzialità del baratto amministrativo, in Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazio-
ne, 3, 2016, p. 14.
99
Cfr. M.V. FERRONI, Le forme di collaborazione per la rigenerazione di beni e spazi urbani,
in Nomos, 3, 2017; F. GIGLIONI, La rigenerazione dei beni urbani di fonte comunale in partico-
lare confronto con la gestione del territorio, in F. DI LASCIO, F. GIGLIONI (a cura di), La rigenera-
zione di beni e spazi urbani: contributo al diritto delle città, Bologna, il Mulino, 2017; A. FELI-
CE, I Partenariati nel sociale. Le forme che possono avere e i modi per farli funzionare, in Terri-
[Link], 2016.
878 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

In primo luogo, abbiamo osservato come la regolamentazione del pro-

cedimento speciale, disattendendo i lavori parlamentari che l’hanno pre-
ceduto, fornisca una comune disciplina agli impianti di medie e grandi
dimensioni, non comprendendo le oggettive diversità di questi due tipi
d’infrastrutture. Questo si traduce in un dettato normativo che equipara,
nella sostanza, la realizzazione di un’opera fredda a quella di un’opera
calda. In quest’ambito va riportato che anche il decreto attuativo preserva
questa impostazione. Di fatto si è persa l’opportunità di circoscrivere
l’applicazione di un procedimento speciale ai soli impianti di grandi di-
mensioni, indirizzando la realizzazione degli impianti sportivi di piccole
e medie dimensioni alla disciplina generale del Codice. Solo infatti ai
primi pare potersi riconoscere, vista la loro strategicità per il territorio
di riferimento, la possibilità di riqualificare intere aree urbane attigue
all’impianto sportivo, con il solo limite di non edificare interventi di na-
tura residenziale, così come la facoltà, introdotta dal decreto attuativo di
richiedere alla pubblica amministrazione misure di sostegno finanziario
che si traducono nel riconoscimento di un prezzo, grazie al rilascio di
garanzie ovvero al trasferimento di proprietà dell’impianto oggetto di
riqualificazione100. In relazione a quest’ultimo aspetto la pubblica am-
ministrazione, nel configurare il proprio apporto all’iniziativa privata
dovrà, in ogni caso, determinare l’effettivo value for money dell’opera-
zione, ossia (1) il beneficio positivo che potrà essere goduto dall’intera
collettività101 mediante la realizzazione dell’opera infrastrutturale e (2) le
effettive capacità dell’opera di generare i flussi di cassa funzionali per il
proprio finanziamento. Proprio in questa prospettiva, non pare corretto
quanto indicato nel decreto attuativo nella parte in cui si vuole attribuire
al soggetto promotore il compito di redigere il documento di fattibili-
tà delle alternative progettuali. Non vi è dubbio, infatti, che le attività
inerenti ai livelli della progettazione102 dell’opera dovrebbero rimanere

100
Cfr. decreto attuativo, comma 2, art. 4.
Sul punto cfr. determinazione ANAC del 23 settembre 2015, n. 10. In dottrina: S. FIDANZA,
101

A. GIGLIOLA, Il project financing per gli impianti sportivi alla luce delle linee guida dell’autorità
nazionale anticorruzione (ANAC) del 23 settembre 2015, cit., p. 335.
102
Cfr. L. PERFETTI, Livelli di progettazione per gli appalti di servizi e forniture, in ID. (a cura
di), Codice dei contratti pubblici commentato, Milano, Wolters Kluwer, 2017.
SAGGI E ARTICOLI / Gary Louis Pietrantonio 879

all’interno della pubblica amministrazione la quale, in caso contrario, si

troverebbe ad accogliere senza alcun tipo di preparazione le assunzioni
e rappresentazioni di tipo economico e finanziario elaborate dal soggetto
promotore nel proprio piano economico-finanziario.
Da una prospettiva de jure condendo sarebbe anche utile regolamentare
la figura del naming rights che, come abbiamo visto, è stata utilizzata
dalla Juventus, dall’Udinese e dal Sassuolo per agevolare il finanziamen-
to della costruzione o ristrutturazione dei propri stadi103. Quest’ultima
dovrebbe essere appropriatamente valorizzata nel piano economico-
finanziario dell’iniziativa in quanto capace di assorbire, come nel caso
della Juventus, gran parte del costo della infrastruttura sportiva104. Dall’e-
sperienza maturata nello sviluppo dell’Allianz Stadium, poi, sarebbe au-
spicabile, anche alla luce della recente introduzione dell’art. 183 comma
17-bis, che il legislatore apportasse specifici incentivi di carattere fiscale
a favore di quei fondi d’investimento che decidono di allocare una par-
te delle loro risorse finanziarie per lo sviluppo delle aree direzionali e
recettizie contigue ai nuovi stadi multifunzionali.
Il decreto attuativo pare, invece, conferire al provvedimento emanato
in seno alla conferenza di servizi decisoria un valore sostanziale che si
traduce in un potere di modificare, previo assenso del rappresentante
del Comune, in modo autonomo ed indipendente, il piano regolatore
del Comune interessato all’iniziativa. Occorrerà, tuttavia, verificare se la
volontà politica a valle della conferenza di servizi decisoria si allineerà
con la volontà del legislatore facendo venire meno il sorgere di ostacoli
che nella prassi operativa si sono manifestati come insormontabili.
Va anche riportato in questa sede che l’aver differito l’entrata in vigore
del decreto attuativo al 1° gennaio 2023 pone il nostro Paese in una
situazione di probabile stallo per l’avvio d’iniziative aventi ad oggetto la
realizzazione di stadi multifunzionali. Non vi è dubbio, infatti, che sarà
molto improbabile trovare nel mercato soggetti promotori disponibili
a sostenere importanti costi fissi funzionali alla costruzione di questo

103
Per una attenta ricostruzione del fenomeno cfr. S. GIUDICE, Il marketing nella gestione di
uno stadio moderno, in Rivista di diritto ed economia dello sport, 2, 2008.
104
Sul punto cfr. A. STELLA DELLE FEMMINE, D. MUSCARÀ, Il rilancio degli impianti sportivi ita-
liani, cit., p. 48.
880 ISTITUZIONI DEL FEDERALISMO 3.2021

tipo di infrastruttura con la certezza di confrontarsi con le regole detta-

te dal procedimento speciale che nel corso degli anni si sono rilevate
inadeguate per il successo di questo tipo d’iniziativa imprenditoriale.
Il differimento dell’entrata in vigore del decreto attuativo pare anche
difficilmente comprensibile alla luce del particolare contesto storico che
stiamo vivendo caratterizzato da una enorme liquidità sul mercato che
potrebbe convogliare in questo settore infrastrutturale in presenza di
una cornice giuridica adeguata.
Infine, va segnalato come il decreto attuativo non recepisce le dispo-
sizioni recentemente introdotte dal legislatore con il correttivo 2020 al
fine di superare i vincoli culturali presenti sugli attuali stadi di calcio.
Di fatto quindi vi saranno con l’attuazione del decreto attuativo due
fonti normative che regoleranno il procedimento amministrativo per la
realizzazione degli stadi multifunzionali.
I profili di criticità richiamati sembrano dipendere dalla natura “anfi-
bia” dell’istituto, così come risulta nell’ordinamento nazionale vigente;
una natura anfibia e, dunque, ambigua, che deriva essenzialmente dalla
contraddittoria e lacunosa sovrapposizione tra regole e strumenti di di-
ritto pubblico e di diritto privato. Nonostante gli innumerevoli interventi
normativi che ne hanno investito la figura, il legislatore nazionale non è
ancora riuscito ad individuare la formula corretta nella quale declinare
la finanza di progetto nell’ambito della riqualificazione degli impianti
sportivi, a prescindere dalla loro dimensione.
Il project financing presenta così, nell’ambito della impiantistica sportiva,
un volto ancora segnato da una molteplicità di problemi che, come tali,
si riflettono sulla relativa fungibilità nella prassi.
Ecco perché la finanza di progetto, pur rappresentando un efficace stru-
mento per la realizzazione delle infrastrutture sportive, appare ancora
come un istituto in cerca d’autore.